Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_158/2010

Arrêt du 18 août 2010
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Zünd, Président,
Merkli et Donzallaz.
Greffier : M. Addy

Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Christian Petermann, avocat,
recourant,

contre

Commune de Neuchâtel,
Hôtel communal, 2001 Neuchâtel 1,
représentée par Me Jean-Claude Schweizer.

Objet
Responsabilité de la Commune de Neuchâtel; permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 13 janvier 2010.

Faits:

A.
A.a Le 5 juillet 2002, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après: le Conseil communal) a accordé à X.________ la sanction définitive des plans et le permis de construire pour trois bâtiments d'habitation (A, B et C) et un garage collectif dans le quartier du centre-ville. Ces bâtiments ont été construits.

Ultérieurement, X.________ a soumis pour pré-consultation à la Commission d'urbanisme de la Ville de Neuchâtel (ci-après: la Commission d'urbanisme) un projet de démolition des bâtiments sis sur les articles *** et *** du cadastre de Neuchâtel et de construction de deux nouveaux bâtiments d'habitation (D et E) devant être implantés à proximité, sur le côté ouest, des bâtiments A, B et C. Le 17 octobre 2003, la Commission d'urbanisme a requis l'établissement d'un plan de quartier pour ce secteur, préalablement à toute nouvelle réalisation. L'autorité considérait en substance que si les terrains concernés par le projet n'atteignaient pas la surface légale minimale de 3'000 m2 autorisant une commune à ordonner l'élaboration d'un plan de quartier, il convenait néanmoins de prendre en compte les terrains adjacents comprenant des parcelles déjà construites ou en cours de construction ou franches de toute construction "jusqu'à ce que la limite légale soit atteinte".

X.________ a refusé d'établir un tel plan de quartier, arguant que la surface des terrains à bâtir des articles *** et *** n'était que de 708 m2 et que, par ailleurs, les terrains déjà bâtis (bâtiments A, B et C) et ceux pour lesquels aucune construction n'était concrètement envisagée (notamment articles ***, ***, ***, ***, ***, ***), ne pouvaient pas être pris en compte dans le calcul, car ils ne constituaient pas des projets architecturaux ou urbanistiques. Le 28 janvier 2004, après avoir reçu l'autorisation de démolir les anciens immeubles, l'intéressé a formellement demandé l'autorisation de construire deux nouveaux bâtiments d'habitation sur les articles *** et ***.

Par décision du 23 août 2006, le Conseil communal a refusé d'accorder la sanction préalable aux plans déposés. D'une part, il a estimé que le projet contrevenait aux clauses d'esthétisme en vigueur. D'autre part, il a exigé, conformément au préavis de la Commission d'urbanisme, la réalisation d'un plan de quartier avant toute nouvelle construction, en considérant que ce processus était le seul à même de garantir l'intérêt public quant à la qualité, l'intégration et la protection du caractère historique et urbanistique du quartier concerné.
A.b X.________ a recouru contre la décision précitée du Conseil communal.

Par décision du 4 avril 2007, le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel (ci-après: le Conseil d'Etat) a admis le recours et annulé la décision attaquée. En bref, il a jugé que la réalisation d'un plan de quartier ne pouvait pas être exigée du requérant au vu de la jurisprudence et que le Conseil communal avait abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant le projet pour des motifs esthétiques.
A.c A la suite de cette décision, le Conseil communal a accordé aux plans litigieux les sanctions préalable et définitive respectivement le 18 juin et le 18 octobre 2007.

B.
Le 20 mars 2008, X.________ a déposé une demande d'indemnisation au Conseil communal pour le dommage qu'il estimait avoir subi du fait de la décision communale précitée du 23 août 2006. Il estimait en effet que cette décision avait rejeté de manière arbitraire sa requête de sanction préalable pour son projet de construction, ce qui engageait la responsabilité du Conseil communal. Le 30 juin 2008, ce dernier a refusé d'entrer en matière sur cette demande.

Par écriture du 7 juillet 2008, X.________ a saisi la Cour de droit public du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) d'une action de droit administratif à l'encontre de la Commune de Neuchâtel, en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce qu'elle soit condamnée à lui verser un montant de 2'765'154 fr. 30, avec intérêts à 5% dès le 15 septembre 2005.

Par arrêt du 13 janvier 2010 le Tribunal administratif a rejeté l'action. En bref, il a considéré que la décision communale litigieuse du 23 août 2006, bien qu'illégale, ne revêtait néanmoins pas le caractère d'un acte illicite susceptible d'engager la responsabilité de son auteur, car elle ne pouvait pas être qualifiée d'arbitraire.

C.
X.________ forme un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt précité du Tribunal administratif dont il requiert l'annulation, sous suite de frais et dépens. Il conclut à la condamnation de la commune à lui payer un montant en capital de 2'765'154 fr. 30 avec intérêts à 5% l'an dès le 15 septembre 2005 ou au renvoi de la cause à l'autorité judiciaire cantonale pour nouveau jugement dans le sens des considérants. En substance, il soutient que le Tribunal administratif a refusé de manière contraire à l'art. 9 Cst. de qualifier d'arbitraire la décision du Conseil communal (du 23 août 2006) refusant son projet de construction.

La Ville de Neuchâtel, représentée par un avocat, conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Le Tribunal administratif se réfère aux motifs de l'arrêt attaqué et conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 133 II 249 consid. 1.1 p. 251).

1.1 La contestation porte sur le droit du recourant à des prétentions fondées sur la loi neuchâteloise sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents du 26 juin 1989 (loi sur la responsabilité, LResp; RS/NE 150.10). La cause relève donc du droit public. Comme telle, elle peut en principe faire l'objet d'un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (art. 82 let. a LTF), car aucun recours devant le Tribunal administratif fédéral n'est ouvert (art. 86 al. 1 let. d LTF). En outre, le recours en matière de droit public représente la voie ordinaire dans le domaine de la responsabilité de l'État, le recours en matière civile n'étant qu'exceptionnellement ouvert sur la base de l'art. 72 al. 2 let. b LTF pour les causes relevant de la responsabilité de l'État pour les activités médicales (cf. ATF 133 III 462 consid. 2.1 p. 465 s.; art. 31 al. 1 let. d du Règlement du Tribunal fédéral du 20 novembre 2006 [RS 173.110.131]).

1.2 L'arrêt attaqué, qui déboute le recourant de son action en responsabilité, est une décision finale rendue par un Tribunal cantonal supérieur (art. 86 al. 1 et 2 et 90 LTF) dans une affaire qui dépasse largement la valeur limite de 30'000 fr. exigée en la matière (cf. art. 85 al. 1 let. a LTF). Par ailleurs, le recourant est manifestement légitimé à agir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF.

Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF), le recours en matière de droit public est donc recevable, sous réserve que les griefs soient motivés conformément aux exigences requises par la loi et la jurisprudence (cf. infra consid. 2).

2.
2.1 Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. d LTF), les dispositions cantonales ne peuvent pas être attaquées directement comme telles devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir que leur application consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou la garantie d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 133 III 462 consid. 2.3 p. 466). Le Tribunal fédéral n'examine cependant de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiées prévues à l'art. 106 al. 2 LTF, qui valent en particulier pour le grief d'arbitraire (cf. ATF 133 III 639 consid. 2 p. 639 s.; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254).

En outre, le Tribunal fédéral statue sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne s'en écarte que s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (cf. ATF 135 V 53 consid. 4.3 p. 63) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Il n'entre pas en matière sur des critiques appellatoires concernant l'appréciation des preuves opérée par l'autorité précédente ou l'établissement des faits; il appartient au recourant de démontrer précisément en quoi ceux-ci ont été constatés de manière arbitraire et en quoi la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause au sens de l'art. 97 al. 1 LTF (cf. ATF 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322; 135 III 397 consid 1.4 p. 400, 133 II 249 consid. 1.4 p. 254/255 et les arrêts cités).

2.2 Le recourant se plaint d'arbitraire dans l'établissement des faits (recours, p. 7 in fine), mais ne développe pas la moindre motivation à cet égard. Il se borne, dans la première partie de son recours (ad "résumé des faits juridiquement pertinents"), à exposer de manière linéaire et unilatérale sa propre version des faits, sans discuter ceux qui ont été retenus par le Tribunal administratif. Son argumentation juridique souffre des mêmes insuffisances. Il y présente en effet de manière fort confuse toute une série de faits qui ne résultent pas de l'arrêt attaqué et sont donc irrecevables devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF), pour aboutir aux conclusions que l'autorité de première instance a témoigné d'un "abus de droit manifeste" et d'une "volonté évidente de nuire au recourant" et qu'elle a agi "sans motif objectif, en violation d'un droit certain et de manière arbitraire". De telles considérations ne correspondent nullement aux exigences de motivation de l'arbitraire et sont irrecevables.

2.3 Le seul grief recevable est celui tiré de l'arbitraire (art. 9 Cst.) dans l'application de l'art. 5 LResp. Cette disposition a la teneur suivante:
"1. La collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers.
2. Elle ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée.
3. Les décisions et jugements modifiés après recours n'entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires."

2.4 A teneur de son art. 5 al. 2, la loi cantonale visée exclut donc la possibilité de remettre en cause, par le biais d'une action en responsabilité, la légalité ou la licéité d'une décision entrée en force. Cette clause d'exclusion consacre le principe de la protection juridique unique (Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes). En pratique, ce principe oblige le destinataire d'une décision qui n'est pas d'accord avec celle-ci à la contester immédiatement par la voie d'un recours, sous peine d'être ultérieurement déchu du droit d'agir en responsabilité contre la collectivité publique dont elle émane (cf. RETO FELLER, Prinzip der Einmaligkeit des Reschtsschutzes im Staatshaftungsrecht, Berne 2006, p. 3 s.). Une telle clause d'exclusion se retrouve dans de nombreuses lois cantonales (cf. HANS RUDOLF SCHWARZENBACH-HANHART, Staatshaftungsrecht bei verfügungsfreiem Verwaltungshandeln, Berne 2006, p. 39 à 42) et, au plan fédéral, à l'art. 12 de la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération et des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (Loi sur la responsabilité, LRCF; RS 170.32) (sur la portée de cette disposition, cf. FELLER, loc. cit. et passim).

En l'espèce, le recourant a immédiatement recouru contre la décision du Conseil communal du 23 août 2006 refusant d'accorder une sanction préalable à sa requête d'autorisation de construire. Le Conseil d'Etat lui a donné raison et a annulé cette décision, ce qui a conduit le Conseil communal à lui octroyer la sanction préalable requise, puis, quelques mois plus tard, une sanction définitive. Le recourant n'était donc pas empêché d'agir en responsabilité contre la Commune de Neuchâtel par l'art. 5 al. 2 LResp. Le Tribunal administratif a toutefois estimé que cette action n'était pas fondée, car le refus communal (du 23 août 2006) n'était pas arbitraire au sens de l'art. 5 al. 3 LResp. Cette dernière disposition se présente comme une clause limitative de la responsabilité des collectivités publiques neuchâteloises prévue à l'art. 5 al. 1 LResp pour les actions fondées sur des décisions et jugements modifiés après recours.

2.5 S'agissant d'une question de droit cantonal, le Tribunal fédéral peut, en principe, seulement examiner si la juridiction cantonale a violé l'art. 9 Cst. (interdiction de l'arbitraire) ou d'autres garanties constitutionnelles en appliquant l'art. 5 al. 3 LResp (cf. supra consid. 2.1, premier paragraphe). Il ressort des considérants non contestés du Tribunal administratif que, lors des travaux du Grand conseil relatifs à l'adoption de cette norme cantonale, les parlementaires ont renoncé à conditionner la responsabilité de l'État à une décision ou un jugement "manifestement" arbitraire, c'est-à-dire entaché d'une "erreur volontaire particulièrement grossière". Comme cette précision avait clairement pour effet de ne pas limiter la responsabilité de l'Etat aux actes intentionnels crasses, les premiers juges en ont déduit que le concept d'arbitraire figurant à l'art. 5 al. 3 LResp se confondait avec ceux des art. 9 Cst. et de la constitution cantonale. Dans la mesure où le droit constitutionnel cantonal ne connaît pas une définition autonome et plus large de la notion d'arbitraire, le Tribunal administratif s'est référé à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral sur cette notion. Le recourant ne conteste pas cette
application à titre de droit cantonal supplétif de la jurisprudence fédérale, mais invoque uniquement la violation de l'art. 9 Cst. en lien avec l'application de l'art. 5 al. 3 LResp.
En conséquence, le litige revient à examiner si le Tribunal administratif a appliqué de manière insoutenable (arbitraire) la jurisprudence fédérale relative à la notion d'arbitraire. Le Tribunal fédéral s'interdit toutefois de restreindre son pouvoir d'examen à l'arbitraire au carré ("Willkür im Quadrat") (cf. ATF 116 III 70 consid. 2b p. 71 s.; 112 Ia 350 consid 1 p. 351; 111 Ia 354 consid. 1 p. 355 in initio; plus récemment, cf. arrêts 4A_495/2007 du 12 janvier 2009, consid. 2.1; 4D_2/2008 du 28 mars 2002, consid. 2.2). Il examinera donc librement si les premiers juges ont correctement appliqué la notion d'arbitraire au sens de sa jurisprudence.

3.
3.1 Selon une jurisprudence constante, à laquelle se réfère l'arrêt attaqué, l'arbitraire d'une décision ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Il faut encore que la décision en cause soit manifestement insoutenable. Tel est le cas si elle se trouve en contradiction évidente avec la situation effective, si elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Par ailleurs, pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable, il faut également qu'elle apparaisse comme telle dans son résultat (cf. ATF 135 V 2 consid. 1.3 p. 4 s.; 134 I 263 consid. 3.1 p. 265 s.; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et les références citées).

Au plan fédéral, la loi ne contient pas de disposition spécifique concernant l'éventuelle responsabilité de la Confédération pour les actes juridiques annulés ou modifiés à la suite d'un recours. Le régime ordinaire de la responsabilité pour le "dommage causé sans droit" (soit de manière illicite; cf. ATF 132 II 305 consid. 4.1 p. 317) prévu à l'art. 3 LRCF s'applique, mais la jurisprudence a néanmoins posé des conditions particulièrement strictes pour admettre l'existence d'un acte illicite. Ainsi, le comportement d'un fonctionnaire ou d'un magistrat n'est illicite que lorsque celui-ci viole un devoir essentiel à l'exercice de sa fonction. Le simple fait qu'une décision se révèle par la suite inexacte, contraire au droit ou même arbitraire ne suffit pas (ATF 123 II 577 consid. 4d/dd p. 582; 120 Ib 248 consid. 2b p. 249; 118 Ib 163 consid. 2 p. 164; voir récemment l'arrêt 2C_25/2008 du 18.6.2008, in SJ 2008 I p. 481). Cette jurisprudence, reprise par de nombreux cantons, exige donc un arbitraire qualifié pour fonder la responsabilité de la Confédération à raison d'un acte juridique illicite annulé ou modifié à la suite d'un recours.

Le renvoi du législateur cantonal à la notion d'arbitraire, par opposition à la notion de "manifestement arbitraire", n'interdit nullement au juge neuchâtelois d'appliquer par analogie les principes déduits de l'art. 3 LRCF: d'une part, ainsi qu'on l'a vu, cette distinction visait seulement à ne pas limiter la responsabilité du canton aux actes intentionnels (cf. supra consid. 2.5); d'autre part, dans la mesure où la jurisprudence restrictive déduite de l'art. 3 LRCF limite la notion d'illicéité au sens de cette disposition, elle peut a fortiori être reprise pour limiter la notion d'arbitraire au sens de l'art. 5 al. 3 LResp qui, comme on l'a également vu (cf. supra consid. 2.4 in fine), constitue elle-même une limitation au régime de la responsabilité ordinaire prévu à l'art. 5 al. 1 REsp.

3.2 En l'espèce, est litigieux le caractère arbitraire, ou non, de la décision du 23 août 2006, par laquelle le Conseil communal avait refusé d'accorder au recourant la sanction préalable à son projet de construction. Sur recours, le Conseil d'Etat avait jugé que les deux motifs retenus par cette décision (violation des normes d'esthétisme et exigence d'un plan de quartier) constituaient un abus du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité communale au sens de l'art. 33 let. a de la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction administrative du 27 juin 1979 (LPJA; RS/NE 152.130).

Le Tribunal administratif a estimé, en se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral et la doctrine (arrêt attaqué, consid. 3b), que toute violation du pouvoir d'appréciation est certes illégale, mais non pas nécessairement arbitraire; or, au vu des circonstances, les motifs de refus opposés au recourant échappent à l'arbitraire selon les premiers juges. Le recourant conteste cette thèse et soutient, en citant un avis de doctrine, que la simple constatation d'un abus du pouvoir d'appréciation suffirait à établir l'arbitraire. Autrement dit, ces notions seraient synonymes aux yeux du recourant.

3.3 Selon l'art. 33 LPJA, le Conseil d'Etat connaît des recours formés pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Cette disposition a la même teneur que l'art. 104 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RO 3 521), qui a été abrogée le 1er janvier 2007, avec l'entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral (RO 2006 1205, p. 1241). D'après la jurisprudence déduite de l'art. 104 let a OJ - qui reste valable sur ce point sous l'empire de l'art. 95 let. a LTF (cf. arrêts 8C_9/2009 du 10 novembre 2009, consid. 4.4.1; 8C_652/2008 du 8 mai 2009, consid. 4 non publié in ATF 135 V 297; 1C_430/2008 du 16 avril 2009, consid. 4.1; 1C_232/2008 du 16 septembre 2008, consid. 5.1) -, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, bien que restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré, se laisse guider par des considérations non objectives, étrangères au but visé par les dispositions applicables, ou viole des principes généraux du droit tels l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (cf. ATF 123 V 150 consid. 2 p. 152; 116 V 310 consid. 2 et les arrêts cités; arrêt 2A.65/2004 du 26
juin 2004, consid. 2.3.1). Il ressort de cette définition que, contrairement à ce que prétend le recourant, les notions d'abus du pouvoir d'appréciation et d'arbitraire ne se recouvrent pas, la première étant définie plus largement que la seconde.

L'abus du pouvoir d'appréciation peut certes résulter de l'application arbitraire d'une norme dans une situation donnée. En revanche, n'importe quel abus du pouvoir d'appréciation ne peut d'emblée être qualifié d'arbitraire. D'une manière générale, l'arbitraire est admis moins facilement que la simple violation du pouvoir d'appréciation par le Tribunal fédéral (cf. Felix Uhlmann, Das Willkürverbot (art. 9 BV), Berne 2005, no 472 et les arrêts du Tribunal fédéral cités au nos 470 ss), même si certaines formulations peuvent parfois prêter à confusion (cf. ATF 104 Ia 201 consid. 3c p. 206 où l'abus du pouvoir d'appréciation est défini comme une catégorie de l'arbitraire) et ont donné lieu à des critiques en doctrine (cf. Felix Uhlmann, loc. cit. et les références citées, en particulier, Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berne 1991, p. 250; cette critique ne se retrouve pas dans les éditions ultérieures de l'ouvrage).

La référence que cite le recourant à l'appui de son recours ne dit pas autre chose (Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2008, no 3453). Au contraire, cet auteur se réfère expressément à Claude Rouiller (in: Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, no 12 ad § 42), qui propose de lever l'ambiguïté entre les notions en posant la règle que "l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation sont arbitraires lorsqu'ils coïncident avec une appréciation insoutenable des circonstances, ce qui est ordinairement le cas, ou lorsqu'ils conduisent à un résultat qui contredit de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité".

3.4 Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutient le recourant, le Tribunal administratif n'était, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et la doctrine, pas tenu de qualifier d'arbitraire la décision du Conseil communal du 23 août 2006 pour la seule raison qu'elle procède d'un abus du pouvoir d'appréciation de la part de cette autorité. Seul l'abus manifeste ou qualifié du pouvoir d'appréciation relève de l'arbitraire. Tout est donc affaire de circonstances pour décider si les deux motifs opposés au projet de construction du recourant (violation des normes d'esthétisme [infra consid. 3.5] et nécessité d'un plan de quartier [infra consid. 3.6]) sont à ce point insoutenables qu'ils engagent la responsabilité de la Commune de Neuchâtel.

3.5 Selon l'arrêt attaqué, les dispositions légales cantonales applicables prévoyaient notamment que le projet du recourant devait répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure, et tenir compte de l'environnement naturel et bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (art. 7 de la loi neuchâteloise sur les constructions du 25 mars 1996. LConst/NE; RS/NE 720.0). En outre, comme l'a également retenu le Tribunal administratif, sans être contredit par le recourant, il ressort des art. 3 et 106 du Règlement d'aménagement de la Commune de Neuchâtel, édictés en vertu de l'art. 25 let. a LConstr., que les constructions projetées ne devaient pas seulement respecter des clauses dites négatives visant à éviter l'enlaidissement du quartier, mais étaient également soumises, en raison de leur implantation au centre-ville, à des clauses esthétiques positives destinées à garantir de manière dynamique la réalisation d'un ensemble de qualité (sauvegarde des caractéristiques historiques, urbanistiques et architecturales du quartier, en particulier concernant la volumétrie des bâtiments, leur aspect, les toitures et les espaces
extérieurs; prise en compte de l'échelle, des proportions, des profils des matériaux, des couleurs de la rue et de l'ensemble du site).

Il ressort des constatations cantonales qu'à l'instar du bâtiment C également construit par le recourant, les bâtiments D et E ne respectent pas les caractéristiques architecturales et typologiques du quartier. En particulier, les immeubles du quartier présentent tous un toit incliné, à l'exception de ceux construits par le recourant qui ont un toit plat (arrêt attaqué, consid. 4b/dd). Le Conseil d'Etat a toutefois estimé que le projet de construction litigieux ne pouvait pas être refusé pour ce motif, car les constructions précédemment autorisées à l'ouest (notamment le bâtiment C) étaient sensiblement identiques à celles du nouveau projet. Cette différence d'appréciation ne permet nullement de qualifier d'arbitraire la décision du Conseil communal, encore moins d'y voir la manifestation d'un arbitraire qualifié au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3.1, deuxième paragraphe). Par définition, des normes esthétiques contiennent de nombreuses notions indéterminées et posent de délicats problèmes d'interprétation et de qualification qui confèrent un large pouvoir d'appréciation aux autorités chargées de les appliquer (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, 2ème éd., Berne 1994, p. 380 s.).

Par ailleurs, en refusant d'étendre la notion d'arbitraire aux circonstances du cas particulier, les premiers juges n'ont nullement requalifié la décision du Conseil d'Etat, comme le prétend confusément le recourant par référence "au principe de la force de chose jugée matérielle et formelle". Du reste, la jurisprudence invoquée à l'appui de son point de vue (arrêt 2A.456/2005 du 20 juillet 2005) est totalement dénuée de pertinence pour le présent cas, puisqu'elle se rapporte à la clause d'exclusion de responsabilité prévue à l'art. 12 LRCF pour la Confédération, dont le pendant au plan cantonal est l'art. 5 al. 2 LResp (cf. supra consid. 2.4).

3.6 Il reste à examiner le problème du plan de quartier.

Aux termes de l'art. 79 al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1991 (LCAT; RS/NE 701.0), les plans de quartier ont pour but de favoriser une architecture et un urbanisme de qualité et d'améliorer l'intégration du quartier dans son environnement bâti et non bâti. Leur élaboration est réglée de la manière suivante à l'art. 82 LCAT:
"Les plans de quartier peuvent être élaborés par une commune ou par un ou plusieurs propriétaires, pour des terrains d'une surface de 3000 m2 au moins.
2. Le plan d'aménagement peut délimiter des secteurs où des plans de quartier seront établis avant toute construction.
3. Le Conseil communal peut subordonner la construction de bâtiments à l'établissement d'un plan de quartier."
Il est établi, selon les constatations cantonales, que le projet du recourant devait être construit sur un terrain d'une surface de 700 m2. La Commune avait néanmoins exigé, dans sa première décision, la réalisation d'un plan de quartier qu'elle estimait nécessaire pour apprécier la qualité et l'intégration du projet dans le quartier; elle avait justifié cette exigence par la prise en compte des parcelles voisines au projet pour calculer la surface des terrains susceptibles de nécessiter l'élaboration d'un tel plan. Le Conseil d'Etat a invalidé cette exigence contraire à un arrêt non publié du Tribunal administratif qui précisait que la notion "de terrains d'une surface de 3000 m2 au moins" au sens de l'art. 5 al. 1 LCAT vise les seules parcelles concernées par un projet de construction concret, ce qui n'était pas le cas des terrains alentour. Comme l'ont relevé les premiers juges, cette disposition n'est pas limpide et souffre plusieurs interprétations. Que le Conseil communal en ait privilégié une différente du Conseil d'Etat ne relève donc pas de l'arbitraire au sens de l'art. 5 al. 3 LResp. Certes, le recourant objecte que "les arrêts du TA sont à disposition de tout professionnel du droit justifiant d'un intérêt même indirect
ou simplement scientifique dans la bibliothèque du Tribunal cantonal". Lui-même représenté par un mandataire qualifié, il ne s'est toutefois nullement prévalu, lors des discussions avec la Commune de Neuchâtel, de la jurisprudence en cause. Quoi qu'il en soit, la méconnaissance d'un arrêt cantonal non publié ne saurait à elle seule fonder la responsabilité d'une collectivité publique lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'appliquer une norme se prêtant à plusieurs interprétations.

4.
Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, le recourant supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Par ailleurs, dans la mesure où la Commune de Neuchâtel est représentée par un avocat dans un procès en responsabilité, il se justifie de lui allouer des dépens par exception à la règle de l'art. 68 al. 3 LTF (cf., sous l'art. 159 al. 2 OJ, les arrêts 2C.3/2005 du 16 août 2010 consid. 7.3, 2C.1/2001 du 3 juillet 2003 consid. 8.3.2, 2C.4/2000 du 3 juillet 2003 consid. 9.3.2).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 20'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Le recourant versera à la commune de Neuchâtel une indemnité de dépens de 20'000 fr.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Neuchâtel et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, Cour de droit public.

Lausanne, le 18 août 2010
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

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Information de décision   •   DEFRITEN
Décision : 2C_158/2010
Date : 18. August 2010
Publié : 03. September 2010
Tribunal : Bundesgericht
Statut : Unpubliziert
Domaine : Staatshaftung
Regeste : Responsabilité de la Commune de Neuchâtel; permis de construire


Répertoire des lois
Cst.: 5 
Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'Etat régi par le droit SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse
1    Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat.
2    L'activité de l'Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
3    Les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
4    La Confédération et les cantons respectent le droit international.
9
Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse
LRCF: 3 
LRCF Art. 3 SR 170.32 Loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires
1    La Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire.
2    Lorsque la responsabilité pour des faits déterminés est prévue dans des actes législatifs spéciaux, la responsabilité de la Confédération est régie par ces dispositions.
3    Le lésé n'a aucune action envers le fonctionnaire fautif.
4    Lorsqu'un tiers réclame des dommages-intérêts à la Confédération, celle-ci en informe immédiatement le fonctionnaire contre lequel elle pourrait exercer un droit de recours.
12
LRCF Art. 12 - La légalité des décisions, d'arrêtés et de jugements ayant force de chose jugée ne peut pas être revue dans une procédure en responsabilité. SR 170.32 Loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires
LTF: 29 
LTF Art. 29 Examen SR 173.110 0
1    Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
2    En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.
42 
LTF Art. 42 Mémoires SR 173.110 0
1    Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
2    Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée. 1 2
3    Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4    En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique 3 . Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a  le format du mémoire et des pièces jointes;
b  les modalités de la transmission;
c  les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier. 4
5    Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6    Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7    Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.
66 
LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires SR 173.110 0
1    En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2    Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3    Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4    En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5    Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.
68 
LTF Art. 68 Dépens SR 173.110 0
1    Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2    En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3    En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4    L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5    Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.
72 
LTF Art. 72 Principe SR 173.110 0
1    Le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues en matière civile.
2    Sont également sujettes au recours en matière civile:
1  sur la reconnaissance et l'exécution de décisions ainsi que sur l'entraide en matière civile,
2  sur la tenue des registres foncier, d'état civil et du commerce, ainsi que des registres en matière de protection des marques, des dessins et modèles, des brevets d'invention, des obtentions végétales et des topographies,
3  sur le changement de nom,
4  en matière de surveillance des fondations, à l'exclusion des institutions de prévoyance et de libre passage,
5  en matière de surveillance des exécuteurs testamentaires et autres représentants successoraux,
6  les décisions prises dans le domaine de la protection de l'enfant et de l'adulte,
7  ...
a  les décisions en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
b  les décisions prises en application de normes de droit public dans des matières connexes au droit civil, notamment les décisions:
82 
LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: SR 173.110 0
a  contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b  contre les actes normatifs cantonaux;
c  qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.
85 
LTF Art. 85 Valeur litigieuse minimale SR 173.110 0
1    S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
a  en matière de responsabilité étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30 000 francs;
b  en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15 000 francs.
2    Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe.
86 
LTF Art. 86 Autorités précédentes en général SR 173.110 0
1    Le recours est recevable contre les décisions:
a  du Tribunal administratif fédéral;
b  du Tribunal pénal fédéral;
c  de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
d  des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
2    Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3    Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.
89 
LTF Art. 89 Qualité pour recourir SR 173.110 0
1    A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a  a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b  est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué; et
c  a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2    Ont aussi qualité pour recourir:
a  la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b  l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c  les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d  les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3    En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.
90 
LTF Art. 90 Décisions finales - Le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure. SR 173.110 0
95 
LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: SR 173.110 0
a  du droit fédéral;
b  du droit international;
c  de droits constitutionnels cantonaux;
d  de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e  du droit intercantonal.
97 
LTF Art. 97 Etablissement inexact des faits SR 173.110 0
1    Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
2    Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits. 1
99 
LTF Art. 99 SR 173.110 0
1    Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
2    Toute conclusion nouvelle est irrecevable.
100 
LTF Art. 100 Recours contre une décision SR 173.110 0
1    Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
2    Le délai de recours est de dix jours contre:
a  les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
b  les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
c  les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants 3 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants 4 .
d  les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40 dde la loi du 25 juin 1954 sur les brevets 6 .
3    Le délai de recours est de cinq jours contre:
a  les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
b  les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
4    Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
5    En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
6    ... 7
7    Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.
105 
LTF Art. 105 Faits déterminants SR 173.110 0
1    Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2    Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
3    Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente. 1
106
LTF Art. 106 Application du droit SR 173.110 0
1    Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2    Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.
OJ: 104  159
Répertoire ATF
104-IA-201 • 111-IA-353 • 112-IA-350 • 116-III-70 • 116-V-307 • 118-IB-163 • 120-IB-248 • 123-II-577 • 123-V-150 • 132-II-305 • 133-I-149 • 133-II-249 • 133-III-462 • 133-III-639 • 134-I-263 • 135-II-313 • 135-III-397 • 135-V-2 • 135-V-297 • 135-V-50
Weitere Urteile ab 2000
1C_232/2008 • 1C_430/2008 • 2A.456/2005 • 2A.65/2004 • 2C.1/2001 • 2C.3/2005 • 2C.4/2000 • 2C_158/2010 • 2C_25/2008 • 4A_495/2007 • 4D_2/2008 • 8C_652/2008 • 8C_9/2009
Répertoire de mots-clés
Trié par fréquence ou alphabet
tribunal fédéral • tribunal administratif • pouvoir d'appréciation • conseil d'état • droit public • vue • collectivité publique • examinateur • urbanisme • responsabilité de l'état • recours en matière de droit public • viol • doctrine • violation du droit • loi sur le tribunal fédéral • loi sur la responsabilité • chose jugée • bâtiment d'habitation • responsabilité de la confédération • droit constitutionnel
... Les montrer tous
AS
AS 2006/1205
SJ
2008 I S.481