Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 337/2019
Urteil vom 13. November 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler, Haag, Muschietti,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. Bürgergemeinde der Stadt Basel,
2. Bürgergemeinde Riehen,
3. Bürgergemeinde Bettingen,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Stefan Wehrle,
gegen
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt,
vertreten durch Advokat Dr. Christoph Meyer.
Gegenstand
Beschluss des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt
vom 19. Oktober 2017 betreffend Bürgerrechtsgesetz,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts
des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht,
Kammer, vom 5. Mai 2019 (VG.2018.3).
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG/BS; SG 121.100). § 11 BüRG/BS mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet:
"1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich:
a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen;
b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und
c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen.
2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben."
A.b. Dagegen führten die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen am 1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragten, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben.
Mit Urteil 1C 63/2018 vom 28. September 2018 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das basel-städtische Verfassungsrecht sehe als Ausnahme vom Ausschluss der abstrakten Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen die Zulässigkeit der Anfechtbarkeit von Gesetzen vor, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht werde. Da dies im zu beurteilenden Fall zutreffe, liege nicht ein beim Bundesgericht einzig anfechtbarer letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt vor.
B.
Am 5. Mai 2019 wies das Appellationsgericht als Verfassungsgericht die Beschwerde im ihm überwiesenen Verfahren ab. Es begründete dies im Wesentlichen damit, die angefochtene Gesetzesbestimmung verstosse nicht gegen Bundesrecht und der Kanton habe damit auch nicht die Autonomie der drei Bürgergemeinden im Kanton Basel-Stadt verletzt.
C.
Mit Beschwerde vom 17. Juni 2019 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben, eventuell die Sache an das Appellationsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung berufen sie sich im Wesentlichen darauf, die angefochtene Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, sei rechtsungleich und willkürlich und verstosse gegen die Gemeindeautonomie.
Der Grosse Rat und das Appellationsgericht als Verfassungsgericht des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1. Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Diese Voraussetzung ist inzwischen erfüllt. Wird im Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Vereinbarkeit der strittigen Norm mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32).
1.2. Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden leiten ihre Beschwerdeberechtigung sowohl aus Art. 89 Abs. 1 als auch aus Art. 89 Abs. 2 BGG ab. Nach der spezielleren Bestimmung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Bei der Einbürgerung unter Einschluss der Verleihung des Gemeindebürgerrechts handelt es sich um einen staatlichen Hoheitsakt. Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden sind durch die angefochtene Gesetzesbestimmung in ihrer Stellung als Hoheitsträgerinnen berührt und daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde geltend zu machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (Urteil 2C 1021/2016 vom 18. Juli 2017 E. 2.2, nicht publ. in BGE 143 II 553; BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Die Beschwerdeführerinnen sind demnach bereits gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BGG zur Beschwerde berechtigt. Sie können damit
alle von ihnen erhobenen Rügen vorbringen. Damit kann offenbleiben, ob sie sich auch auf Art. 89 Abs. 1 BGG berufen könnten.
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
2.1. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 143 I 272 E. 2.3.1 und 2.3.2 S. 278; 142 I 177 E. 2 S. 180; je mit Hinweisen).
2.2. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich nicht direkt auf Art. 50 Abs. 1 BV, sondern auf die Autonomiebestimmung von § 59 KV/BS. Nach dieser Bestimmung ist die Autonomie der Gemeinden gewährleistet; sie sind im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (Abs. 1). Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum (Abs. 2). Die Gewährleistungen gemäss dem Abschnitt der Kantonsverfassung über die Gemeinden bilden Bestandteil der Gemeindeautonomie (Abs. 3). Allerdings befinden sich die Bestimmungen über die Bürgergemeinden nicht in diesem Abschnitt, weshalb ihr Autonomieschutz grundsätzlich weniger weit reicht als bei den Einwohnergemeinden; diese profitieren im Unterschied zu den Bürgergemeinden insbesondere vom Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bei Änderungen der Verfassungsbestimmungen über die Gemeindeautonomie (vgl. Urs W. KAMBER, Kanton und Gemeinden, in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 244 f.), auch wenn das hier nicht weiter von Belang ist. Die Beschwerdeführerinnen legen jedenfalls nicht dar, dass ihnen die Kantonsverfassung eine weiter gehende Garantie ihrer Autonomie
verschaffen würde als die Bundesverfassung. Sie führen insbesondere nicht aus, inwiefern und allenfalls weshalb ihnen § 59 KV/BS eine verbindliche und justiziable grössere Entscheidungsfreiheit verschafft als dies die Anrufung von Art. 50 Abs. 1 BV voraussetzt. Es kann hier daher auf die Rechtsprechung zu Art. 50 Abs. 1 BV abgestellt werden.
2.3. Art. 37 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage des dreiteiligen Bürgerrechts, wonach Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger auch das Bürgerrecht (mindestens) eines Kantons und einer Gemeinde besitzen. Art. 38 BV regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen beim Erwerb und Verlust der Bürgerrechte. Art. 38 Abs. 2 BV sieht insbesondere vor, dass im Rahmen der vom Bund erlassenen Mindestvorschriften die Kantone über die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern entscheiden. Obwohl ein Gemeindebürgerrecht verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist, sind die Kantone weder verpflichtet, Bürgergemeinden einzurichten noch die Erteilung des Gemeindebürgerrechts den Gemeinden vorzubehalten (vgl. RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., 2016, Rz. 292 ff.). Sie müssen zwar den Erwerb eines Gemeindebürgerrechts ermöglichen, können aber auch vorschreiben, darüber selbst zu entscheiden, wie dies etwa nach der Gesetzgebung des Kantons Genf zutrifft, wo die Gemeinden, wenn auch immerhin in einem formalisierten Verfahren, lediglich vorweg konsultiert werden (vgl. UEBERSAX/PETRY, Le Tribunal fédéral et la loi sur la nationalité, avec un tour d'horizon du nouveau droit, in:
Sauthier/Nguyen [Hrsg.], Actualité du droit des étrangers, 2016, Bd. I, S. 38, Fn. 40). Auch das Bürgerrechtsgesetz des Bundes verschafft den Gemeinden keine Autonomie bei der Verleihung des Gemeindebürgerrechts. Art. 13 Abs. 2
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 13 Einbürgerungsverfahren - 1 Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
|
1 | Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
2 | Können der Kanton und, falls das kantonale Recht dies vorsieht, die Gemeinde die Einbürgerung zusichern, leiten sie das Einbürgerungsgesuch nach Abschluss der kantonalen Prüfung an das Staatssekretariat für Migration (SEM) weiter. |
3 | Sind alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das SEM die Einbürgerungsbewilligung des Bundes und stellt diese der kantonalen Einbürgerungsbehörde zum Entscheid über die Einbürgerung zu. |
4 | Die Einbürgerungsbewilligung des Bundes kann hinsichtlich des Einbezuges von Kindern nachträglich geändert werden. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 13 Einbürgerungsverfahren - 1 Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
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1 | Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
2 | Können der Kanton und, falls das kantonale Recht dies vorsieht, die Gemeinde die Einbürgerung zusichern, leiten sie das Einbürgerungsgesuch nach Abschluss der kantonalen Prüfung an das Staatssekretariat für Migration (SEM) weiter. |
3 | Sind alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das SEM die Einbürgerungsbewilligung des Bundes und stellt diese der kantonalen Einbürgerungsbehörde zum Entscheid über die Einbürgerung zu. |
4 | Die Einbürgerungsbewilligung des Bundes kann hinsichtlich des Einbezuges von Kindern nachträglich geändert werden. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
|
a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
|
1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
2.4. Nach § 39 KV/BS fördern der Kanton Basel-Stadt und dessen Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen; der Kanton und die Bürgergemeinden regeln die Einzelheiten in ihrer Gesetzgebung. Die Bestimmung enthält im Wesentlichen lediglich einen Förderungsauftrag und verweist im Übrigen auf die Gesetzgebung. Diese kommunalen Kompetenzen hängen von der kantonalen Gesetzgebung ab und sind entsprechend prekär (vgl. KAMBER, a.a.O., S. 244). Gemäss § 64 erster Satz KV/BS verleihen zwar die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht. Sie haben dabei aber mit Blick auf die Normhierarchie die inhaltlichen Vorgaben des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu beachten. Über Autonomie verfügen sie mithin nur soweit, als das kantonale Recht ihnen eine solche einräumt. Soweit es um die Umsetzung der bundesrechtlichen oder kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen geht, ist es dem Kanton nicht verboten, den Gemeinden in seiner Gesetzgebung Vorgaben zu machen. Dies gilt zumindest solange, als die Zuständigkeit für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts nach § 64 KV/BS durch die kantonale Gesetzgebung nicht unterlaufen wird. In diesem Sinne liegt der Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts im Kanton Basel-Stadt zwar bei den
drei Bürgergemeinden. Die Regelung des Verfahrens und der materiellen Voraussetzungen in Umsetzung und zulässiger Ergänzung des Bundesrechts steht aber in der Kompetenz des Kantons, wobei er einzig die den Bürgergemeinden in der Kantonsverfassung eingeräumte grundsätzliche Entscheidungskompetenz nicht aushöhlen darf. Nur in diesem begrenzten Umfang verfügen die basel-städtischen Bürgergemeinden im vorliegenden Zusammenhang über relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit.
3.
3.1. Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). Zu beachten sind dabei aber die besonderen Verhältnisse bei einer Erlassbeschwerde.
3.2. Es ist hier nicht darüber zu entscheiden, wie der von den Beschwerdeführerinnen beanstandete § 11 Abs. 2 BüRG/BS im Detail auszulegen ist. Darüber wird vielmehr bei der Umsetzung dieser Bestimmung in der Praxis zu befinden sein. Bei einer abstrakten Normenkontrolle ist lediglich zu prüfen, ob sich die strittige Regelung im Einklang mit dem einschlägigen höherrangigen Recht auslegen und anwenden lässt, wofür genügt, dass sie einer solchen Auslegung in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (vgl. die Urteile 2C 501/2015/2C 512/2015 vom 17. März 2017 E. 3, nicht publ. in: BGE 143 I 227; 2C 66/2015 vom 13. September 2016 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 195; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14).
4.
4.1. Gemäss Art. 38 Abs. 2 BV erlässt der Bund Mindestvorschriften für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone. Diese können davon nicht abweichen. Art. 11
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
Kantonen, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2017/2018, S. 68 ff. und S. 74 ff.) braucht hier aber nicht eingegangen zu werden. Jedenfalls konkretisiert Art. 2 Abs. 1 lit. a
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 13 Einbürgerungsverfahren - 1 Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
|
1 | Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
2 | Können der Kanton und, falls das kantonale Recht dies vorsieht, die Gemeinde die Einbürgerung zusichern, leiten sie das Einbürgerungsgesuch nach Abschluss der kantonalen Prüfung an das Staatssekretariat für Migration (SEM) weiter. |
3 | Sind alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das SEM die Einbürgerungsbewilligung des Bundes und stellt diese der kantonalen Einbürgerungsbehörde zum Entscheid über die Einbürgerung zu. |
4 | Die Einbürgerungsbewilligung des Bundes kann hinsichtlich des Einbezuges von Kindern nachträglich geändert werden. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 34 Kantonale Erhebungen - 1 Wird ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung gestellt, so prüft die zuständige kantonale Behörde nach Vorliegen der Voraussetzungen nach Artikel 9, ob die Voraussetzungen von Artikel 11 Buchstaben a und b erfüllt sind. |
|
1 | Wird ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung gestellt, so prüft die zuständige kantonale Behörde nach Vorliegen der Voraussetzungen nach Artikel 9, ob die Voraussetzungen von Artikel 11 Buchstaben a und b erfüllt sind. |
2 | Das SEM beauftragt die kantonale Einbürgerungsbehörde mit den Erhebungen, die für die Beurteilung der Voraussetzungen einer erleichterten Einbürgerung, einer Wiedereinbürgerung oder für die Nichtigerklärung einer Einbürgerung oder den Entzug des Schweizer Bürgerrechts nötig sind. |
3 | Der Bundesrat regelt das Verfahren. Er kann einheitliche Richtlinien für die Erstellung von Erhebungsberichten erlassen und Ordnungsfristen für die Durchführung der in Absatz 2 erwähnten Erhebungen vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 15 Verfahren im Kanton - 1 Das Verfahren im Kanton und in der Gemeinde wird durch das kantonale Recht geregelt. |
|
1 | Das Verfahren im Kanton und in der Gemeinde wird durch das kantonale Recht geregelt. |
2 | Das kantonale Recht kann vorsehen, dass ein Einbürgerungsgesuch den Stimmberechtigten an einer Gemeindeversammlung zum Entscheid vorgelegt wird. |
Bewerber zu einem Test über die Kenntnisse gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 15 Verfahren im Kanton - 1 Das Verfahren im Kanton und in der Gemeinde wird durch das kantonale Recht geregelt. |
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1 | Das Verfahren im Kanton und in der Gemeinde wird durch das kantonale Recht geregelt. |
2 | Das kantonale Recht kann vorsehen, dass ein Einbürgerungsgesuch den Stimmberechtigten an einer Gemeindeversammlung zum Entscheid vorgelegt wird. |
4.2. § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS wiederholt die bundesrechtliche Anforderung von Art. 11 lit. b
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 13 Einbürgerungsverfahren - 1 Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
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1 | Der Kanton bezeichnet die Behörde, bei welcher das Einbürgerungsgesuch einzureichen ist. |
2 | Können der Kanton und, falls das kantonale Recht dies vorsieht, die Gemeinde die Einbürgerung zusichern, leiten sie das Einbürgerungsgesuch nach Abschluss der kantonalen Prüfung an das Staatssekretariat für Migration (SEM) weiter. |
3 | Sind alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das SEM die Einbürgerungsbewilligung des Bundes und stellt diese der kantonalen Einbürgerungsbehörde zum Entscheid über die Einbürgerung zu. |
4 | Die Einbürgerungsbewilligung des Bundes kann hinsichtlich des Einbezuges von Kindern nachträglich geändert werden. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 34 Kantonale Erhebungen - 1 Wird ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung gestellt, so prüft die zuständige kantonale Behörde nach Vorliegen der Voraussetzungen nach Artikel 9, ob die Voraussetzungen von Artikel 11 Buchstaben a und b erfüllt sind. |
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1 | Wird ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung gestellt, so prüft die zuständige kantonale Behörde nach Vorliegen der Voraussetzungen nach Artikel 9, ob die Voraussetzungen von Artikel 11 Buchstaben a und b erfüllt sind. |
2 | Das SEM beauftragt die kantonale Einbürgerungsbehörde mit den Erhebungen, die für die Beurteilung der Voraussetzungen einer erleichterten Einbürgerung, einer Wiedereinbürgerung oder für die Nichtigerklärung einer Einbürgerung oder den Entzug des Schweizer Bürgerrechts nötig sind. |
3 | Der Bundesrat regelt das Verfahren. Er kann einheitliche Richtlinien für die Erstellung von Erhebungsberichten erlassen und Ordnungsfristen für die Durchführung der in Absatz 2 erwähnten Erhebungen vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
|
a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
Stadt, in: BJM 2013, S. 61 ff.; STEPHAN WULLSCHLEGER, in: Buser, a.a.O., S. 132 f.).
4.3. Die angefochtene Bestimmung stellt lediglich eine gesetzliche Vermutung für ein einziges Einbürgerungskriterium auf. Bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS handelt es sich mithin nicht um die inhaltliche Festlegung eines massgeblichen Kriteriums, sondern um eine prozessuale Beweisregel. Genauso wenig liegt eine materiellrechtliche Aufweichung der Integrationskriterien vor, was dem Kanton mit Blick darauf, dass der Bund Mindestvorschriften erlässt (vgl. Art. 38 Abs. 2 BV), verwehrt wäre. Es ist dem Kanton Basel-Stadt im Rahmen seiner Zuständigkeit jedoch nicht verboten, schematisierte Beweisregeln für einzelne Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen, solange das auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruht, keine sachfremden Ungleichheiten schafft und insgesamt eine Einzelfallprüfung gewährleistet bleibt. Die angefochtene Bestimmung regelt lediglich einen Teilaspekt bei der Beurteilung der bundes- und kantonalrechtlichen Voraussetzungen zum für eine Einbürgerung erforderlichen Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen. Die weiteren Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben davon unberührt. Damit verbleiben auch ein ausreichender Zweck und ein genügender Inhalt für das Einbürgerungsgespräch. Die grundsätzliche Kompetenz
der Bürgergemeinden zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts wird nicht in Frage gestellt bzw. unterlaufen. Insgesamt bleibt es bei einer Einzelfallprüfung. Es spricht zwar Vieles dafür, dass es sich bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS um eine unumstössliche Vermutung handelt, wovon auch das Verfassungsgericht ausgeht. Weder wird die Einbürgerungsvoraussetzung dadurch aber obsolet noch werden die bundesrechtliche Regelung oder die Zuständigkeit der Bürgergemeinden ausgehöhlt. Diese dürfen lediglich die fragliche Einbürgerungsvoraussetzung nicht noch zusätzlich prüfen, wenn der Tatbestand von § 11 Abs. 2 BüRG/BS erfüllt ist, sondern haben diesfalls vom Vorliegen des davon geregelten Kriteriums als eines unter vielen im Rahmen der Gesamtprüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen auszugehen. Im Übrigen hindert die Zuständigkeitsregel in § 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS als untergeordnetem Verordnungsrecht den kantonalen Gesetzgeber nicht, auf Gesetzesstufe die Zuständigkeit anders zu ordnen und erst recht nicht, eine Vermutungsregel aufzustellen, solange dies wie hier mit der grundsätzlichen Kompetenzordnung von § 64 KV/BS vereinbar bleibt.
4.4. Art. 6 Abs. 2 lit. b
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
4.5. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das "Handbuch Bürgerrecht" des Staatssekretariats für Migration (SEM; Zugriff über https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html; besucht am 11. Oktober 2019). Dabei handelt es sich um das Bundesrecht ausführende Richtlinien. Als verwaltungsinterne Weisungen kommt ihnen keine Gesetzeskraft zu und binden sie namentlich die Gerichte nicht. Sie können allenfalls im Einzelfall eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis fördern, soweit dabei das übergeordnete Recht eingehalten wird (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3c S. 41 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C 561/2016 vom 14. November 2017 E. 7.1). Weisungen des Bundes entfalten auch keine Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber. Darauf ist hier aber nicht weiter einzugehen, denn aus dem Handbuch Bürgerrecht lässt sich ohnehin nicht ableiten, dass die Kantone für die Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen keine Vermutungsregeln aufstellen dürfen. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, sind diese von vornherein nicht geeignet, den kantonalen Gesetzgeber zu binden.
5.
5.1. Die Beschwerdeführerinnen stellen die Tauglichkeit der Vermutungsbasis in Frage. Sie vertreten insbesondere die Auffassung, der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS verlangte Schulbesuch sei nicht geeignet, die bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu belegen. Das gelte namentlich im Hinblick auf die Wahrnehmung der mit der Einbürgerung eingeräumten politischen Rechte. Die Beschwerdeführerinnen verweisen dafür auf ihre Erfahrungen aus früheren Einbürgerungsverfahren.
5.2. Träfen diese Erfahrungen tatsächlich zu, ergäbe sich eine zusätzliche Problematik. Es wäre nämlich zu prüfen, ob es rechtlich überhaupt zulässig wäre, ein Bildungsmanko, das die ganze Bevölkerung treffen würde und mit dem sonst kaum rechtliche Konsequenzen verbunden wären, einzig den Ausländerinnen und Ausländern im Einbürgerungsverfahren entgegenzuhalten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.
5.3. Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid mit Grund aus, bereits der Bundesverfassungsgeber gehe zumindest implizit davon aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks sozialisiert wurden, über genügende Kompetenzen verfügen, ihre politischen Rechte wahrzunehmen. Art. 19
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
|
1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
stellen. Die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid sind daher für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorne E. 1.3).
5.4. In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht beruft sich das Verfassungsgericht ergänzend darauf, dass die ordentliche Einbürgerung gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 9 Formelle Voraussetzungen - 1 Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
|
1 | Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
a | bei der Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt; und |
b | bei der Gesuchstellung einen Aufenthalt von insgesamt zehn Jahren in der Schweiz nachweist, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs. |
2 | Für die Berechnung der Aufenthaltsdauer nach Absatz 1 Buchstabe b wird die Zeit, während welcher die Bewerberin oder der Bewerber zwischen dem vollendeten 8. und 18. Lebensjahr in der Schweiz gelebt hat, doppelt gerechnet. Der tatsächliche Aufenthalt hat jedoch mindestens sechs Jahre zu betragen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 9 Formelle Voraussetzungen - 1 Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
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1 | Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
a | bei der Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt; und |
b | bei der Gesuchstellung einen Aufenthalt von insgesamt zehn Jahren in der Schweiz nachweist, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs. |
2 | Für die Berechnung der Aufenthaltsdauer nach Absatz 1 Buchstabe b wird die Zeit, während welcher die Bewerberin oder der Bewerber zwischen dem vollendeten 8. und 18. Lebensjahr in der Schweiz gelebt hat, doppelt gerechnet. Der tatsächliche Aufenthalt hat jedoch mindestens sechs Jahre zu betragen. |
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1 | Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
a | bei der Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt; und |
b | bei der Gesuchstellung einen Aufenthalt von insgesamt zehn Jahren in der Schweiz nachweist, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs. |
2 | Für die Berechnung der Aufenthaltsdauer nach Absatz 1 Buchstabe b wird die Zeit, während welcher die Bewerberin oder der Bewerber zwischen dem vollendeten 8. und 18. Lebensjahr in der Schweiz gelebt hat, doppelt gerechnet. Der tatsächliche Aufenthalt hat jedoch mindestens sechs Jahre zu betragen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 9 Formelle Voraussetzungen - 1 Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
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1 | Der Bund erteilt die Einbürgerungsbewilligung nur, wenn die Bewerberin oder der Bewerber: |
a | bei der Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt; und |
b | bei der Gesuchstellung einen Aufenthalt von insgesamt zehn Jahren in der Schweiz nachweist, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs. |
2 | Für die Berechnung der Aufenthaltsdauer nach Absatz 1 Buchstabe b wird die Zeit, während welcher die Bewerberin oder der Bewerber zwischen dem vollendeten 8. und 18. Lebensjahr in der Schweiz gelebt hat, doppelt gerechnet. Der tatsächliche Aufenthalt hat jedoch mindestens sechs Jahre zu betragen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 12 Integrationskriterien - 1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
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1 | Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: |
a | im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; |
b | in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; |
c | in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; |
d | in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und |
e | in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird. |
2 | Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Absatz 1 Buchstaben c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen. |
3 | Die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
42 Abs. 4
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
5.5. Das ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanzen von der Eignung der Schulbildung für den Erwerb der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS genannten Kenntnisse ausgehen durften. Die Annahme, dass die erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde den Schülerinnen und Schülern in der obligatorischen Schule vermittelt und von ihnen ausreichend erworben werden, erscheint nicht sachfremd. Im Übrigen ist es auch nicht zu beanstanden, sondern vielmehr nachvollziehbar, wenn das Verfassungsgericht es der Praxis überlässt, eine jeweils sinnvolle und angemessene Auslegung und Anwendung der strittigen Bestimmung für das alte und das neue Schulmodell und für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr zu finden. Das erscheint weder ausgeschlossen noch unhaltbar. Die Regelung erweist sich insofern nicht als willkürlich oder rechtsungleich. Es wird dabei auch den Bürgergemeinden obliegen, in solchen besonderen Konstellationen allfälligen Ungleichheiten durch eine angemessene Umsetzung der strittigen Norm zu begegnen. Entsprechende Auslegungen im Einklang mit dem übergeordneten Recht erscheinen nicht von vornherein ausgeschlossen, was im Rahmen
einer abstrakten Normenkontrolle einzig massgeblich ist.
6.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem bei ihr angerufenen Argument auseinander gesetzt, die Bürgergemeinden seien nicht bloss für das Verfahren zuständig, sondern könnten auch selbst materiellrechtliche Regeln zur Einbürgerung erlassen. Die Beschwerdeführerinnen sehen darin eine Gehörsverweigerung. Indessen hat das Verfassungsgericht die Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinde soweit erforderlich ausreichend und nachvollziehbar behandelt. Dass den Bürgergemeinden grundsätzlich auch materiellrechtliche Kompetenzen bei der Einbürgerung zustehen können, wo der Bund und der Kanton ihnen Freiräume belassen, wird von keiner Seite bestritten. Dass und gegebenenfalls wieweit den Bürgergemeinden im Kanton Basel-Stadt überhaupt zulässige eigene Kompetenzen für weitere Anforderungen bei den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zustehen und inwiefern dies hier massgeblich sein sollte, wird von diesen allerdings nicht rechtsgenüglich und nachvollziehbar dargetan. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen insofern auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, ist ihr Standpunkt mangels entsprechender Bindungswirkung für den
kantonalen Gesetzgeber von vornherein untauglich (vgl. vorn E. 4.5). Weder liegt insofern eine Gehörsverweigerung noch eine Autonomieverletzung vor.
7.
Der angefochtene Entscheid verstösst mithin nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 2
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
8.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 3
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
SR 141.0 Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) - Bürgerrechtsgesetz BüG Art. 11 Materielle Voraussetzungen - Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die Bewerberin oder der Bewerber: |
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a | erfolgreich integriert ist; |
b | mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist; und |
c | keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Uebersax