1C_63/2018 - 2018-09-28 - Politische Rechte - Beschluss des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt vom 19. Oktober 2017 betreffend Bürgerrechtsgesetz

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 63/2018

Urteil vom 28. September 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. Bürgergemeinde der Stadt Basel,
2. Bürgergemeinde Riehen,
3. Bürgergemeinde Bettingen,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Stefan Wehrle, Bürgergemeinde der Stadt Basel,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt,
Rathaus, Marktplatz 9, 4051 Basel.

Gegenstand
Beschwerde gegen den Beschluss des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt vom 19. Oktober 2017 betreffend Bürgerrechtsgesetz.

Sachverhalt:

A.
Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG). § 11 BüRG mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet:

"1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich:
a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen;
b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und
c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen.
2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben."

B.
Mit Beschwerde vom 1. Februar 2018 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG aufzuheben. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, die Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) sowie unter Berufung auf die Kantonsverfassung die Autonomie der drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden.
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt schliesst in seiner Vernehmlassung vom 27. April 2018 auf Abweisung der Beschwerde. Es liege weder ein Verstoss gegen Grundrechte noch gegen das höherrangige Bundesrecht noch gegen die Gemeindeautonomie vor, sofern eine solche im fraglichen Zusammenhang überhaupt bestehe. In der Begründung wird auch ohne vertiefte Begründung die Zulässigkeit der Beschwerde in Frage gestellt.
Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden äusserten sich in einer Stellungnahme vom 6. Juni 2018 nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).

1.2. Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Wird im Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt der Streitgegenstand sich auf die Vereinbarkeit der strittigen Norm mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32).

1.3. Nach § 116 Abs. 1 lit. d der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/BS; SR 131.222.1) beurteilt das basel-städtische Appellationsgericht als Verfassungsgericht Streitigkeiten betreffend den Schutz der Autonomie der Gemeinden. Gemäss Abs. 2 lit. b derselben Bestimmung können beim Verfassungsgericht Gesetze durch Beschwerde nicht angefochten werden, ausgenommen im Fall ihrer Anwendung oder bei Anfechtungen gemäss Abs. 1 lit. d. Daraus ergibt sich, dass nach der Kantonsverfassung ein Erlass beim Verfassungsgericht angefochten werden kann, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht wird (vgl. auch URS W. KAMBER, in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 244). § 30e des basel-städtischen Gesetzes vom 14. Juni 1928 über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG) setzt allerdings diese Spezialregelung nicht um, sondern hält im Gegenteil in Abs. 2 lit. b ausnahmslos fest, dass Gesetze nicht beim Verfassungsgericht angefochten werden können. Auch § 30o VRPG bestimmt lediglich, dass Einwohner- und Bürgergemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons
beim Verfassungsgericht anfechten können.

1.4. Angesichts der Normhierarchie geht die kantonale verfassungsrechtliche Regelung der gesetzlichen vor, selbst wenn es sich bei der zweiten um die jüngere handelt (vgl. BGE 143 I 272 E. 2.2.1 S. 276 und E. 2.5.4 S. 283). Die vorliegende Beschwerde ist daher wegen Nichtausschöpfung des kantonalen Rechtsmittelwegs mit Blick auf die geltend gemachte Verletzung der Gemeindeautonomie unzulässig. Analoges gilt für die übrigen erhobenen Verfassungsrügen, da sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Gemeinde in Verbindung mit einer Autonomiebeschwerde auch auf weitere Verfassungsrechte und -grundsätze berufen kann (vgl. BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f., mit Hinweisen; zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bundesgerichts 1C 221/2017 vom 18. April 2018 E. 7.4.1), was wegen des Grundsatzes der Einheit des Verfahrens (vgl. Art. 111 BGG) auch für das kantonale Verfahrensrecht gelten muss. Da die Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, spielt es keine Rolle, dass von keinem Verfahrensbeteiligten auf den formellen Mangel hingewiesen worden ist.

1.5. Ist das Bundesgericht nicht zuständig, überweist es die Streitsache in der Regel an die zuständige Behörde. Im vorliegenden Fall handelt es sich dabei um das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Ob die entsprechenden Sachurteilsvoraussetzungen, insbesondere die gesetzliche Beschwerdefrist gemäss § 30g VRPG, erfüllt sind, hat nicht das Bundesgericht, sondern das Appellationsgericht zu prüfen.

2.
Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, und die Sache ist zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht zu überweisen.
Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 3 BGG) und keine Parteientschädigungen zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Streitsache wird zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht überwiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt sowie dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. September 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
¹	Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
²	Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 111 Einheit des Verfahrens - 1 Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.
¹	Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.
²	Bundesbehörden, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, können die Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen und sich vor jeder kantonalen Instanz am Verfahren beteiligen, wenn sie dies beantragen.
³	Die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss mindestens die Rügen nach den Artikeln 95-98 prüfen können. ...99

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.