2C_761/2012 - 2013-04-12 - Droit fondamental

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 761/2012

Urteil vom 12. April 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiber Egli.

Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde X.________, handelnd durch den Gemeinderat,
Beschwerdeführerin,

gegen

Finanzdepartement des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 19, 6002 Luzern.

Gegenstand
Finanzausgleich,

Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 12. Juni 2012.

Sachverhalt:

A.
Mit Verfügung vom 9. Juni 2011 legte das Finanzdepartement des Kantons Luzern die Finanzausgleichsleistungen an die Einwohnergemeinde X.________ für das Jahr 2012 fest. Dabei wurde der Zuschlag für Gemeinden mit zentralörtlicher Funktion nicht mehr gewährt, was eine Reduktion des Ressourcenausgleichs gegenüber dem Vorjahr um Fr. 358'429.-- zur Folge hatte. Das Finanzdepartement begründete dieses Vorgehen damit, die Einwohnergemeinde X.________ sei im Richtplan 2009 des Kantons Luzern nicht länger als "Subzentrum" eingestuft. Dagegen erhob die Einwohnergemeinde X.________ Verwaltungsbeschwerde, die am 12. Juni 2012 vom Regierungsrat des Kantons Luzern abgewiesen wurde.

B.
Vor Bundesgericht beantragt die Einwohnergemeinde X.________, den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 12. Juni 2012 aufzuheben und ihr im Rahmen der zugesicherten Besitzstandsgarantie beim Ressourcenausgleich den Beitrag für zentralörtliche Funktion im Sinne von § 5 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Luzern vom 5. März 2002 über den Finanzausgleich (SRL 610; nachfolgend FAG/LU; in der bis am 31. Dezember 2012 gültig gewesenen Fassung [nachfolgend: aFAG/LU]) zu gewähren.

Erwägungen:

1.
1.1 Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel eingetreten werden kann (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 136 II 436 E. 1 S. 438; 133 II 249 E. 1.1 S. 251).

1.2 Angefochten ist ein kantonaler Endentscheid (vgl. Art. 90 BGG) über Finanzausgleichsleistungen an die Beschwerdeführerin. Es handelt sich dabei um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG, die grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt. Der angefochtene Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern ist nach dem kantonalen Recht letztinstanzlich (§ 18 FAG/LU; §§ 148 lit. b und 150 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 über die Verwaltungsrechtspflege [SRL 40; nachfolgend: VRG/LU]). Zu klären ist, ob diese kantonale Ordnung mit den Vorgaben des Art. 86 BGG vereinbar ist (vgl. Art. 130 Abs. 3 BGG).

2.
2.1 Nach Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG ist die Beschwerde gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen zulässig. Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 86 Abs. 2 BGG). Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen (Art. 86 Abs. 3 BGG).

2.2 In Übereinstimmung mit den Materialien legen Lehre und Rechtsprechung die in Art. 86 Abs. 3 BGG enthaltene Ausnahme vom kantonalen Gerichtszugang restriktiv aus (BGE 136 II 436 E. 1.2 S. 438 f.; 136 I 42 E. 1.5 S. 45 f. mit weiteren Hinweisen). Der Begriff des vorwiegend politischen Charakters ist namentlich durch die mangelnde Justiziabilität sowie die spezielle Ausgestaltung der demokratischen Mitwirkungsrechte und die damit verbundenen Aspekte der Gewaltenteilung geprägt (Urteile 2C 885/2011 vom 16. Juli 2012 E. 2.2.3.2; 8C 103/2010 vom 19. August 2010 E. 1.3). Art. 86 Abs. 3 BGG soll den Kantonen beispielsweise die Möglichkeit einräumen, nicht justiziable, politisch bedeutsame Verwaltungsakte des Parlaments von der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung auszunehmen (BGE 136 II 436 E. 1.2 S. 439).

2.3 Erforderlich ist durchwegs, dass der politische Charakter eines Entscheids offensichtlich ist und allfällige rechtlich schutzwürdige Interessen als nebensächlich erscheinen lässt (BGE 136 I 42 E. 1.5.4 S. 46). Wo dagegen Verfassungs-, Gesetz- und Verordnungsgeber als Ergebnis des politischen Prozesses konkrete Rechtspositionen schaffen, tritt der politische Charakter eines Entscheids in den Hintergrund, besonders wenn nicht Akte höchster kantonaler Staatsorgane betroffen sind (BGE 136 II 436 E. 1.3 S. 439). So fällt namentlich in einlässlich normierten Sachbereichen, die erstinstanzlich durch Verwaltungsbehörden vollzogen werden, der Gerichtsausschluss des Art. 86 Abs. 3 BGG grundsätzlich ausser Betracht.

2.4 Nicht als Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter betrachtet die Rechtsprechung etwa die Erteilung von Wasserkraftkonzessionen, wenn damit die Beurteilung justiziabler Vorschriften verbunden ist (BGE 136 II 436 E. 1.3 S. 439) oder den Entscheid über die Steuerbefreiung einer Stiftung (BGE 136 I 42 E. 1.6 S. 46 f.). Zulässig ist der Ausschluss einer kantonalen gerichtlichen Beurteilung demgegenüber zum Beispiel für den Beschluss des Zürcher Kantonsrats über die Richtplanfestsetzung (BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267), bei der aus staatspolitischen Gründen verlangten Ermächtigung zur Einleitung einer Strafuntersuchung gegen Magistratspersonen (BGE 135 I 113 E. 1 S. 116) und für einen Regierungsratsbeschluss zur zwangsweisen Bildung eines Schulkreises aus Gründen einer "vernünftigen Schulplanung" (Urteil 2C 885/2011 vom 16. Juli 2012 E. 2.2). In Bezug auf Entscheide über die Zusammenlegung von Gemeinden konnte das Bundesgericht die Frage offenlassen (Urteil 1C 91/2009 vom 10. November 2009 E. 1.6).

3.
Der Ausschluss vom kantonalen Gerichtszugang ist zulässig, sofern der angefochtene Entscheid zu den interkommunalen Finanzausgleichsleistungen nach der Rechtsordnung einen vorwiegend politischen Charakter aufweist.

3.1 Der interkommunale Finanzausgleich soll vorab sicherstellen, dass die Luzerner Gemeinden, deren Autonomie in der Luzerner Verfassung gewährleistet wird, die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen können (vgl. §§ 68 und 78 KV/LU [SR 131.213]; § 1 FAG/LU; KURT STALDER, in: Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, 2010, N. 22 zu § 78 KV/LU; Urteil 2P.32/2003 vom 18. Februar 2003 E. 2.2). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der interkommunale Finanzausgleich für den Handlungsspielraum einer Gemeinde von entscheidender Bedeutung und berührt damit zentrale hoheitliche Interessen der Gemeinden (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.1.2 S. 509; 136 II 274 E. 4.2 S. 279: 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.3 S. 160; ferner Urteile 2C 542/2011 vom 3. Juni 2012 E. 1.3; 2C 366/2009, 2C 368/2009 vom 3. März 2010 E. 2.4; EQUEY/WEBER, La nouvelle péréquation intercommunale vaudoise, RDAF 2011 I S. 221 ff., 251 ff.).

3.2 Diese schutzwürdigen Interessen der Gemeinden werden in der Luzerner Verfassung anerkannt (§ 78 KV/LU) und durch das kantonale Finanzausgleichsgesetz (FAG/LU) verwirklicht. Dabei werden die vorliegend strittigen jährlichen Finanzausgleichsleistungen (vgl. § 2 FAG/LU) nicht von den höchsten kantonalen Staatsorganen primär nach Gesichtspunkten politischer Zweckmässigkeit gewährt, sondern gemäss den konkreten gesetzlichen Vorgaben berechnet und vom zuständigen Departement verfügungsweise zugesprochen (§ 16 f. FAG/LU). Soweit dem Regierungsrat als Verordnungsgeber Handlungsspielraum zukommt, ist dieser durch die gesetzlich vorgegebenen Ziele, Zahlen, Bandbreiten und Faktoren begrenzt (vgl. Urteil 1P.363/2002 vom 7. Mai 2003 E. 2.10). Diese gesetzliche Ordnung schafft im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden ein Verwaltungsrechtsverhältnis mit entsprechenden Ansprüchen der Gemeinden (vgl. Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.4.5 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 117 ff., 163 ff.). Dies unterscheidet die jährlichen Finanzausgleichsleistungen von den besonderen Beiträgen, die - unter Vorbehalt der per 1. Januar 2013 eingeführten Pro-Kopf-Beiträge an Gemeindefusionen - als Ermessensleistungen konzipiert sind
und vom Regierungsrat gewährt werden (§§ 12 f. aFAG/LU bzw. §§ 12 ff. FAG/LU).

3.3 Zu Recht wird in der Lehre mit Bezug auf die hier strittigen Finanzausgleichsleistungen darauf hingewiesen, dass in Bereichen, wo strittige Politikinhalte zu justiziablem Recht geronnen sind, eine gerichtliche Kontrolle im Streitfall grundsätzlich sachgerecht ist (vgl. MARTIN WIRTHLIN, Kontinuität und Brüche in der Verwaltungsrechtspflege, ZBJV 2007 S. 373 ff., 402 ff.). Wie auch der Luzerner Gesetzgeber anlässlich der Einführung der Pro-Kopf-Beiträge an Gemeindefusionen (§§ 13a ff. FAG/LU) festgehalten hat, sind Finanzausgleichsleistungen jedenfalls dann der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu unterstellen, wenn die konkrete Beitragszusprechung nicht im Ermessen des Regierungsrates liegt (vgl. 18 Abs. 2 FAG/LU; Botschaft B 28 des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 27. Januar 2012, S. 24 f., abrufbar unter www.lu.ch/index/kantonsrat/geschaefte/botschaften.htm). Das gilt auch für die jährlichen Finanzausgleichsleistungen, die folglich nicht als Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter nach Art. 86 Abs. 3 BGG qualifiziert werden können.

4.
Auf die Beschwerde ist mangels Letztinstanzlichkeit des angefochtenen Entscheids nicht einzutreten (Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG; BGE 136 II 436 E. 1.4 S. 440). Angesichts der Bundesrechtswidrigkeit von § 18 aFAG/LU bzw. § 18 Abs. 1 FAG/LU mit Bezug auf den Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern zuständig (§ 148 lit. b VRG/LU). An dieses ist die Sache zur weiteren Bearbeitung zu überweisen (Art. 30 Abs. 2 BGG; BGE 136 I 42 E. 2 S. 47 f mit Hinweis; Urteile 1C 540/2008 vom 26. März 2009 E. 1.2.4; 2D 89/2008 vom 30. September 2008 E. 3.1).

5.
Die Beschwerdeführerin hat aufgrund der Rechtsmittelbelehrung und der Regelung in § 18 aFAG/LU Beschwerde an das Bundesgericht eingereicht. Unter diesen Umständen sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Akten werden an das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern überwiesen, damit es im Sinne der Erwägungen verfahre.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. April 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Egli

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 130 Dispositions cantonales d'exécution - 1 Les cantons édictent d'ici à l'entrée en vigueur d'un code de procédure pénale suisse les dispositions d'exécution relatives à la compétence, à l'organisation et à la procédure des autorités précédentes en matière pénale au sens des art. 80, al. 2, et 111, al. 3, y compris les dispositions nécessaires pour garantir l'accès au juge prévu à l'art. 29a de la Constitution. Si un code de procédure pénale suisse n'est pas encore entré en vigueur six ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, le Conseil fédéral fixe, après avoir consulté les cantons, le délai dans lequel ceux-ci doivent édicter les dispositions d'exécution.
¹	Les cantons édictent d'ici à l'entrée en vigueur d'un code de procédure pénale suisse les dispositions d'exécution relatives à la compétence, à l'organisation et à la procédure des autorités précédentes en matière pénale au sens des art. 80, al. 2, et 111, al. 3, y compris les dispositions nécessaires pour garantir l'accès au juge prévu à l'art. 29a de la Constitution. Si un code de procédure pénale suisse n'est pas encore entré en vigueur six ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, le Conseil fédéral fixe, après avoir consulté les cantons, le délai dans lequel ceux-ci doivent édicter les dispositions d'exécution.
²	Les cantons édictent d'ici à l'entrée en vigueur d'un code de procédure civile suisse les dispositions d'exécution relatives à la compétence, à l'organisation et à la procédure des autorités précédentes en matière civile au sens des art. 75, al. 2, et 111, al. 3, y compris les dispositions nécessaires pour garantir l'accès au juge prévu à l'art. 29a de la Constitution. Si un code de procédure civile suisse n'est pas encore entré en vigueur six ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, le Conseil fédéral fixe, après avoir consulté les cantons, le délai dans lequel ceux-ci doivent édicter les dispositions d'exécution.
³	Les cantons édictent, dans les deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, les dispositions d'exécution relatives à la compétence, à l'organisation et à la procédure des autorités précédentes au sens des art. 86, al. 2 et 3, et 88, al. 2, y compris celles qui sont nécessaires pour garantir l'accès au juge prévu à l'art. 29a de la Constitution.
⁴	Jusqu'à l'adoption de leur législation d'exécution, les cantons peuvent édicter, à titre provisoire, des dispositions d'exécution sous la forme d'actes législatifs non sujets au référendum si cela est nécessaire pour respecter les délais prévus aux al. 1 à 3.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 30 Incompétence - 1 Si le Tribunal fédéral est d'avis qu'il est incompétent, il rend une décision d'irrecevabilité.
¹	Si le Tribunal fédéral est d'avis qu'il est incompétent, il rend une décision d'irrecevabilité.
²	Si la compétence d'une autre autorité a été déterminée à l'issue d'un échange de vues ou si la compétence d'une autre autorité fédérale apparaît vraisemblable, le Tribunal fédéral transmet l'affaire à cette autorité.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.