8C_192/2021 - 2021-09-08 - Pubblica amministrazione - Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C 192/2021

Arrêt du 8 septembre 2021

Ire Cour de droit social

Composition
M. et Mmes les Juges fédéraux Maillard, Président,
Viscione et Truttmann, Juge suppléante.
Greffière : Mme Elmiger-Necipoglu.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par M e Frédéric Hainard,
recourant,

contre

Conseil communal de la Ville de La Chaux-de-Fonds, Tour Espacité, 2300 La Chaux-de-Fonds,
intimé.

Objet
Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service),

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 26 janvier 2021 (CDP.2020.367-FONC).

Faits :

A.

A.a. A.________, né en 1972, a été engagé à compter du 1er avril 2011 en qualité d'assistant [...] au sein du service B.________ de La Chaux-de-Fonds à un taux d'activité de 80 % et nommé par le Conseil communal de la Ville de la Chaux-de-Fonds (ci-après: le Conseil communal) avec effet au 1er janvier 2012. A compter du 1er janvier 2013, le taux d'activité de A.________ a été augmenté à 90 %.
Lors d'un entretien le 10 décembre 2012 avec C.________, alors cheffe de service, celle-ci a qualifié l'année écoulée de difficile, soulignant néanmoins le potentiel d'amélioration et la capacité de remise en question de A.________. Le 25 mars 2013, A.________ a fait l'objet d'une mise en garde de sa hiérarchie. Ce dernier était informé que ses objectifs n'étaient pas atteints et que des erreurs conséquentes subsistaient dans la gestion des dossiers. Lors d'une rencontre ultérieure avec C.________ le 14 août 2013, il a été considéré que les objectifs étaient pour la plupart atteints, que la situation avait évolué positivement et que le cahier des charges était désormais rempli à satisfaction, même si des erreurs subsistaient.
Suite à la publication d'un rapport du 12 novembre 2015 de l'Office D.________ établissant que A.________ avait commis de nombreuses erreurs dans la gestion de ses dossiers et qu'il n'avait pas réagi aux interpellations de l'Office D.________, la cheffe de service ainsi que la responsable [...] ont convoqué A.________ à un nouvel entretien le 19 novembre 2015. Le 25 octobre 2016, constatant que la situation ne s'était pas améliorée, la cheffe de service a informé A.________ qu'un avertissement lui serait signifié si aucun changement n'était constaté d'ici au 31 décembre 2016.
Le 31 mai 2017, un certificat de travail intermédiaire a été établi, mentionnant que A.________ était "un collaborateur appliqué et constant" et qu'il accomplissait ses tâches à la satisfaction de sa hiérarchie.
Le taux d'activité de A.________ est brièvement passé à 100 % entre le 1er novembre 2017 et le 31 janvier 2018 pour pallier une absence.

A.b. Le 27 novembre 2019, l'assistante [...] responsable du groupe a fait parvenir à A.________ une liste détaillée des dossiers dans lesquels des corrections et des explications étaient toujours exigées de sa part. Le 28 mai 2020, un entretien a eu lieu entre A.________ et la conseillère communale alors en charge du dicastère des affaires [...] ainsi que les adjointes à la cheffe du service B.________ et à la cheffe du service des ressources humaines. Il a alors été constaté que la situation ne s'était pas améliorée et que les faits reprochés étaient de nature à rompre le lien de confiance. Ainsi, une intention de licenciement émanant du Conseil communal avait été remise à A.________.
A.________ a demandé à ce que lui soient remis l'audit concernant le fonctionnement du service B.________ ainsi que son dossier complet. Le dossier de la cause lui a été envoyé le 22 juin 2020. Le service des ressources humaines a en revanche refusé de communiquer le rapport d'audit au motif que ce dernier faisait l'objet d'une procédure en vertu de la Convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel.
A.________ s'est déterminé le 31 juillet 2020 en invoquant plusieurs exemples de dysfonctionnements au sein du service B.________ démontrant selon lui qu'il n'était pas responsable des carences du service.
Le 12 août 2020, de nouvelles pièces ont été communiquées à A.________, à savoir un rapport intermédiaire de l'Office D.________ du 10 août 2020 établi suite à un contrôle effectué au service B.________, un relevé de contrôle informatique du 11 juin 2020 concernant l'usage d'internet ainsi que "deux des (nombreuses) plaintes de bénéficiaires ressortant au portefeuille de M. A.________".

A.c. Par décision du 24 septembre 2020, le Conseil communal a mis fin pour de justes motifs à l'engagement de A.________ pour le 31 janvier 2021, l'a libéré de l'obligation de travailler dans l'intervalle et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre ce prononcé. Il a considéré que le lien de confiance était rompu du fait des manquements constatés dans le comportement, la motivation, la gestion, le suivi des dossiers, la communication avec les bénéficiaires, les collègues et la hiérarchie, ainsi que dans le respect des délais.
Le 27 octobre 2020, le service des ressources humaines a informé A.________ que le dossier actualisé qu'il demandait était déjà en sa possession.
Le 4 novembre 2020, le conseil communal a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen/révision déposée par A.________ suite aux révélations par voie de presse concernant l'audit réalisé au sein du service B.________.

B.
A.________ a recouru contre la décision du Conseil communal du 24 septembre 2020 auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: la Cour de droit public). Il concluait principalement à son annulation et à ce qu'il lui soit donné acte qu'il offrait dès à présent sa force de travail, sous réserve de sa situation médicale. Subsidiairement, il concluait à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Il sollicitait également l'assistance judiciaire. Il demandait en outre la restitution de l'effet suspensif à son recours "à tout le moins" la condamnation [du Conseil communal] "à assurer la différence de salaire entre [son] traitement actuel [...] et les indemnités journalières qu'il percevra de l'assurance-chômage à compter du 1er février 2021". Il requerrait enfin du Conseil communal, outre le dossier officiel, la production de l'audit réalisé en 2019 au sein du service B.________.
Par arrêt du 26 janvier 2021, la Cour de droit public a rejeté le recours.

C.
A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre cet arrêt, concluant principalement à son annulation et à ce qu'il soit dit que "les rapports de service [...] perdurent à ce jour en raison de la nullité de la décision du 24 septembre 2020 du Conseil communal" et à ce qu'il soit "donné acte au Conseil communal de La Ville de La Chaux-de-Fonds qu'[il] offre sa force de travail, sous réserve de sa situation médicale". Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la Cour de droit public pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A.________ sollicite également le bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure fédérale. Il requiert en outre "de l'autorité intimée la production de l'intégralité du dossier officiel de la cause portant la référence CDP.2020.367-FONC".
L'intimé conclut au rejet du recours et la Cour de droit public renonce à se déterminer. Le recourant a déposé une brève réplique, exposant qu'à la suite de la séance du 15 juin 2021, la Ville de La Chaux-de-Fonds avait rendu accessible sur son site officiel une version caviardée des rapports d'audit organisationnel du service B.________ mené les 25 septembre et 8 octobre 2019 par la société E.________ et en produisant une copie.

Considérant en droit :

1.

1.1. L'arrêt entrepris a été rendu en matière de rapports de travail de droit public. Dans la mesure où la contestation porte sur une décision de résiliation des rapports de service pour motif fondé, il s'agit d'une contestation pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF ne s'applique pas (voir par exemple l'arrêt 8C 17/2019 du 3 août 2020 consid. 1.1). En outre, la valeur litigieuse dépasse le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et al. 2 et art. 85 al. 1 let. b LTF). Pour le surplus, déposé en temps utile et dans les formes requises, le recours est recevable au regard des art. 42 , 90 et 100 al. 1 LTF.
Le recours de droit public étant recevable, le recours constitutionnel subsidiaire formé simultanément est par conséquent irrecevable (art. 113 LTF a contrario).

1.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 IV 500 consid. 1.1) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). En bref, il ne suffit pas, pour qu'il y ait arbitraire, que la décision attaquée apparaisse discutable ou même critiquable; il faut qu'elle soit manifestement insoutenable, et cela non seulement dans sa motivation mais aussi dans son résultat. Par conséquent, le recourant doit exposer, de manière détaillée et pièces à l'appui, que les faits retenus l'ont été d'une manière absolument inadmissible, et non seulement discutable ou critiquable. Il ne saurait se borner à plaider à nouveau sa cause, contester les faits retenus ou rediscuter la manière dont ils ont été établis comme s'il s'adressait à une juridiction d'appel (ATF 134 II 349 consid. 3). Le Tribunal fédéral n'entre ainsi pas en matière sur des critiques appellatoires
portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des faits par l'autorité précédente (ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1).

1.3. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Toutefois, il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c , d et e LTF), on ne peut pas invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir que son application viole le droit fédéral, en particulier l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine alors de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 142 V 577 consid. 3.2 et la référence).

1.4. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 144 I 113 consid. 7.1).

2.

2.1. Le recourant se plaint dans un premier temps d'une violation de son droit d'être entendu, sous l'angle du droit de consulter le dossier, à plusieurs titres.

2.2. Le droit de consulter le dossier est un aspect du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst (ATF 132 II 485 consid. 3.2). Ce droit s'étend à toutes les pièces de la procédure qui sont à la base de la décision et garantit que les parties puissent en prendre connaissance et s'exprimer à leur sujet. L'exercice du droit ne peut être refusé au motif que les pièces dont la consultation est demandée sont sans importance pour l'issue du litige (ATF 132 V 387 consid. 3.2; 132 II 485 consid. 3.2; 129 I 85 consid. 4.1; cf. aussi, parmi d'autres, arrêt 8C 72/2018 du 13 novembre 2018 consid. 5.2).

2.3.

2.3.1. Le recourant fait tout d'abord valoir que les seules plaintes de bénéficiaires versées au dossier ne permettent pas de se forger une idée quant à la réelle ampleur des critiques dirigées contre lui. Il souligne en outre que seules des plaintes de deux bénéficiaires figurent au dossier alors qu'il gérait près d'une centaine de dossiers. Il reproche par ailleurs à l'autorité cantonale d'avoir déprécié le rôle joué par ces plaintes des bénéficiaires dans la décision de licenciement, faisant valoir qu'elles constituent au contraire l'un des premiers éléments cités dans la décision du 24 septembre 2020.

2.3.2. La Cour cantonale a jugé que les plaintes des bénéficiaires n'avaient joué qu'un rôle secondaire dans la décision de licenciement. Dans tous les cas, les quelques plaintes au dossier étaient suffisantes pour saisir la nature des reproches formulés tout comme l'indication dans la décision de licenciement que les autres plaintes portaient sur l'absence de réponse aux sollicitations et aux questions des personnes intéressées. Connaissant la teneur des critiques dont il faisait l'objet de la part des bénéficiaires, le recourant n'a dès lors pas été empêché de s'exprimer sur les éléments pertinents avant que la décision de licenciement ne soit prise.

2.3.3. Il est de prime abord surprenant que l'ensemble des plaintes des bénéficiaires visées dans la décision de résiliation des rapports de service du 24 septembre 2020 ne figure pas au dossier et que l'autorité intimée n'ait pas pris des mesures d'instruction pour pallier à ce manquement au cours de la procédure. Cela étant, il faut reconnaître avec l'autorité cantonale que ces plaintes n'ont effectivement joué qu'un rôle secondaire - voire aucun - dans la décision de résiliation des rapports de service. S'il est vrai que les plaintes des bénéficiaires constituent l'un des premiers reproches mentionnés dans la partie en fait de la décision du 24 septembre 2020, il s'agit en réalité des reproches qui ont été adressés au recourant avant la publication du rapport de l'Office D.________, la première partie du courrier du 24 septembre 2020 reproduisant essentiellement le contenu du procès-verbal de l'entretien du 28 mai 2020, lors duquel le Conseil communal a fait part au recourant de son intention de le licencier. Il sied à cet égard de souligner que la décision du 24 septembre 2020 indique le nom d'un certain nombre de bénéficiaires et mentionne expressément l'objet des plaintes des bénéficiaires - que le recourant ne conteste
d'ailleurs pas. Il résulte en outre de la partie en droit de la décision du 24 septembre 2020 que ce sont bien plutôt les constatations des responsables de service et le rapport de l'Office D.________ qui ont conduit à la résiliation des rapports de service. Il n'est du reste pas fait mention des plaintes des bénéficiaires dans la partie en droit de la décision du 24 septembre 2020. L'autorité cantonale pouvait dès lors valablement considérer que le droit d'être entendu du recourant n'avait pas été violé.

2.4.

2.4.1. Le recourant reproche ensuite à l'autorité cantonale d'avoir jugé que le Conseil communal n'avait pas violé son droit d'être entendu en lui refusant de consulter à nouveau le dossier le 20 octobre 2020. Il fait valoir que ni la jurisprudence ni la doctrine ne limitent le nombre de fois auquel l'intéressé peut exercer son droit d'accéder au dossier, ce droit ne pouvant être restreint qu'en vue de sauvegarder un intérêt public prépondérant, un intérêt d'un particulier ou pour préserver des pièces secrètes. Il estime qu'en l'espèce, le Conseil communal ne se serait prévalu d'aucun de ces motifs.

2.4.2. L'autorité cantonale a jugé que l'intimé n'avait pas entravé le recourant dans son droit de consulter le dossier en refusant de lui faire parvenir des documents qu'il possédait déjà. Elle a à cet égard relevé que le recourant n'amenait aucun élément pouvant laisser penser que l'intimé se serait livré à d'autres actes d'instruction pour prendre sa décision en omettant volontairement de les faire figurer au dossier.

2.4.3. En l'espèce, le recourant ne saurait se plaindre d'une violation de son droit de consulter le dossier puisqu'il est établi qu'il possède une copie de l'ensemble du dossier existant et qu'aucune pièce supplémentaire n'a été versée au dossier, étant précisé que l'autorité doit en tout état informer les parties lorsque de nouvelles pièces essentielles, qu'elles ne connaissent pas et ne peuvent pas non plus connaître, sont ajoutées au dossier (ATF 132 I 387 consid. 6.2).

2.5.

2.5.1. Le recourant fait en outre valoir que l'autorité cantonale l'a "entravé dans son droit qui tend à produire des preuves pertinentes". Il expose que le rapport d'audit du service B.________ réalisé en 2019 est un élément déterminant dont le contenu était nécessaire pour établir que les reproches qui lui étaient opposés relevaient en réalité d'un important dysfonctionnement régnant au sein du service B.________ et qui s'était répercuté sur l'ensemble des collaborateurs. Ce rapport aurait démontré que les manquements reprochés ne pouvaient pas lui être imputés et qu'il avait géré ses dossiers avec le professionnalisme et la conscience utiles dans une situation totalement désordonnée qui avait échappé au contrôle des autorités de la Ville de La Chaux-de-Fonds.

2.5.2. L'autorité cantonale a relevé que le recourant ne prétendait pas que l'audit du service B.________ le visait directement ou qu'il aurait dû figurer au dossier. Elle a estimé qu'il critiquait en réalité l'absence de production, respectivement de prise en compte dans l'appréciation de la cause de l'audit de 2019. Elle a, dans ce cadre, jugé que le dossier ne permettait pas de conclure que les manquements dénoncés le 27 novembre 2019 étaient dus à une mauvaise marche du service, et non à ses capacités professionnelles. Les contrôles effectués par l'Office D.________ avaient montré qu'aucun autre collaborateur n'avait commis autant d'erreurs de manière systématique. En outre, le suivi mis en place ainsi que les délais et instructions claires fournies au recourant permettaient de retenir que le service, et en particulier l'encadrement des collaborateurs, n'était pas à ce point défaillant qu'il ait pu être la cause des mauvaises compétences professionnelles du recourant. La production de l'audit réalisé au sein du service B.________ en 2019 n'était pas de nature à modifier cette appréciation et il ne pouvait dès lors pas être reproché à l'intimé d'avoir renoncé à en obtenir la production.

2.5.3. C'est seulement dans le cadre de la procédure fédérale que le recourant a finalement pu produire les rapports d'audits, dont il avait demandé la production en cours de procédure administrative et devant la juridiction cantonale. Il fait valoir que ces rapports viendraient appuyer son argumentaire et démontreraient un dysfonctionnement important au sein du service B.________ qui se serait répercuté sur l'ensemble des collaborateurs et donc également sur lui.
A la lecture des rapports, on constate qu'ils contiennent des recommandations à caractère général et structurel, visant à restaurer le bon fonctionnement du service. Or, le recourant ne se réfère à aucun élément concret et précis contenu dans les rapports, qui le déchargerait des manquements qui lui sont reprochés par l'intimé dans la gestion de son travail. Il ne parvient ainsi pas à démontrer le caractère arbitraire de l'appréciation des preuves ayant conduit la cour cantonale à rejeter sa requête en production des rapports d'audit. En effet, il n'apparaît pas insoutenable - et le recourant ne l'allègue pas - de considérer que la production préalable des rapports d'audit n'aurait rien changé à la conviction des juges cantonaux, acquise sur la base de l'historique des relations entre les parties et des constatations de l'Office D.________, que les manquements graves et répétés invoqués par l'intimé à l'appui de la décision de licenciement étaient avérés (cf. concernant l'appréciation des preuves anticipée: ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). Dans ces conditions, la question de savoir si les rapports d'audits constituent des moyens de preuve nouveaux inadmissibles au sens de l'art. 99 al. 1 LTF peut demeurer ouverte.

3.

3.1. Dans un second grief, le recourant se plaint d'arbitraire dans l'application des articles 13 et 18 du Règlement général pour le personnel de l'administration communale de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 10 novembre 1986 (ci-après: RPGA). Il reproche à l'autorité cantonale d'avoir retenu que la qualité de son travail s'était à nouveau péjorée dès 2019 alors que les critiques formées à son encontre découlaient à toute évidence du grave dysfonctionnement révélé par l'audit du service B.________. Il fait valoir qu'il s'est démené tant bien que mal pour faire face à l'importante surcharge de travail ainsi qu'à l'absence de management du service. Il considère que l'autorité cantonale a fait preuve d'arbitraire en exposant que l'encadrement des collaborateurs n'était pas à ce point défaillant qu'il ait pu être la cause de ses mauvaises compétences professionnelles car son raisonnement ne s'appuierait sur aucun élément du dossier.

3.2. Selon l'art. 18 RPGA, il peut être mis fin à l'engagement pour justes motifs. Le délai de préavis est de quatre mois (al. 1). Les opinions, notamment syndicales et politiques, ne constituent pas pour l'autorité un juste motif (al. 2). L'autorité a de justes motifs de mettre fin à la fonction lorsque l'intérêt public à la cessation de l'activité l'emporte sur l'intérêt privé au maintien de l'emploi. Constituent notamment de justes motifs l'incapacité professionnelle, les possibilités de changement de poste ayant été étudiées, l'inaptitude à observer les devoirs de fonction, et la disparition d'une condition dont dépendait la nomination (al. 3). Une telle décision peut intervenir qu'il y ait ou qu'il n'y ait pas de faute de la part du fonctionnaire (al. 4).

3.3. L'autorité cantonale a relevé que le recourant ne contestait pas directement les manquements reprochés. Par ailleurs, l'amélioration constatée en 2013, l'augmentation du temps de travail et le certificat de travail du 31 mai 2017 (dont la teneur positive devait être relativisée, la fiche de recueil de données faisant notamment état de difficultés durables de compréhension et de performances très inégales) n'empêchaient aucunement que dès 2019 la qualité du travail du recourant se soit à nouveau détériorée au point de conduire à de nouveaux reproches de la part de ses supérieurs. Elle a par ailleurs relevé que la répétition de comportements que le recourant s'était engagé à corriger tendait à prouver qu'il n'était pas en mesure d'y parvenir de manière durable. L'autorité cantonale a ainsi jugé que les manquements dûment documentés par l'Office D.________ et les supérieurs directs du recourant constituaient des circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, permettaient d'admettre que la continuation de la collaboration n'était en l'occurrence plus possible. Le lien de confiance ayant été rompu, l'intimé pouvait dès lors, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, mettre fin aux rapport de service du recourant.

3.4. En l'espèce, il n'apparaît pas que l'autorité cantonale ait abusé de son pouvoir d'appréciation en niant qu'une amélioration passagère des prestations - dont elle a au demeurant relativisé la portée sans être contredite par le recourant - n'excluait pas une nouvelle péjoration et en retenant les manquements tels qu'établis par le rapport de l'Office D.________ et la hiérarchie du recourant. En tant que ce dernier se contente de se prévaloir du rapport d'audit du service B.________ sans discuter les éléments d'appréciation retenus par l'autorité cantonale, sa critique ne saurait prospérer. A supposer qu'il soit recevable, le moyen est ainsi dépourvu de fondement.

4.
Il résulte de ce qui précède que le recours de droit public doit être rejeté. Le recourant, qui invoque son indigence, a bénéficié de l'assistance judiciaire en instance cantonale. Son recours au Tribunal fédéral n'étant pas apparu d'emblée manifestement dépourvu de chances de succès au sens de l'art. 64 al. 1 LTF, il y a lieu de le mettre au bénéfice de la même mesure pour la procédure fédérale. Le recourant est cependant rendu attentif au fait qu'il devra rembourser la caisse du Tribunal fédéral s'il retrouve ultérieurement une situation financière lui permettant de le faire (art. 64 al. 4 LTF).
Bien qu'il obtienne gain de cause, l'intimé n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF; voir aussi arrêt 8C 151/2010 du 31 août 2010 consid. 6. 1 et les références).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours de droit public est rejeté.

2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

3.
La demande judiciaire du recourant est admise et M e Frédéric Hainard lui est désigné comme avocat d'office pour la procédure fédérale.

4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant, mais ils sont provisoirement supportés par la Caisse du Tribunal fédéral.

5.
Une indemnité de 2800 fr. est allouée à l'avocat du recourant à titre d'honoraires à payer par la Caisse du Tribunal fédéral.

6.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel.

Lucerne, le 8 septembre 2021

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Maillard

La Greffière : Elmiger-Necipoglu

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 51 Calcolo - 1 Il valore litigioso à determinato:
¹	Il valore litigioso à determinato:
^a	in caso di ricorso contro una decisione finale, dalle conclusioni rimaste controverse dinanzi all'autorità inferiore;
^b	in caso di ricorso contro una decisione parziale, dall'insieme delle conclusioni che erano controverse dinanzi all'autorità che ha pronunciato la decisione;
^c	in caso di ricorso contro decisioni pregiudiziali e incidentali, dalle conclusioni che sono controverse dinanzi all'autorità competente nel merito;
^d	in caso di azione, dalle conclusioni dell'attore.
²	Se nelle conclusioni non è chiesto il pagamento di una somma di denaro determinata, il Tribunale federale stabilisce il valore litigioso secondo il suo apprezzamento.
³	Gli interessi, i frutti, le spese giudiziarie e ripetibili fatti valere come pretese accessorie, i diritti riservati e le spese di pubblicazione della sentenza non entrano in linea di conto nella determinazione del valore litigioso.
⁴	Le rendite e prestazioni periodiche hanno il valore del capitale che rappresentano. Se la loro durata è incerta o illimitata, è considerato valore del capitale l'importo annuo della rendita o della prestazione moltiplicato per venti o, se si tratta di rendite vitalizie, il valore attuale del capitale corrispondente alla rendita.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 85 Valore litigioso minimo - 1 In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
¹	In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
^a	nel campo della responsabilità dello Stato se il valore litigioso è inferiore a 30 000 franchi;
^b	nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, se il valore litigioso è inferiore a 15 000 franchi.
²	Se il valore litigioso non raggiunge l'importo determinante secondo il capoverso 1, il ricorso è nondimeno ammissibile se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.97

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.88

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.