6B_1138/2013 - 2014-10-02 - Strafrecht (allgemein)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

6B_1138/2013

Urteil vom 2. Oktober 2014

Strafrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Mathys, Präsident,
Bundesrichter Oberholzer, Rüedi,
Gerichtsschreiberin Arquint Hill.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich, Amtsleitung, Feldstrasse 42, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Strafvollzug; Urlaub;

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 3. Oktober 2013.

Sachverhalt:

A.

X.________ befindet sich seit 1984 im ordentlichen Strafvollzug vor dem Verwahrungsvollzug. Er verbüsst seine Strafe derzeit in der Justizvollzugsanstalt (JVA) Pöschwies. Am 18. Juni 2012 stellte er ein Gesuch um begleiteten Hafturlaub.
Das Amt für Justizvollzug lehnte das Gesuch am 11. Februar 2013 ab. Die dagegen gerichteten Rechtsmittel wiesen die Justizdirektion des Kantons Zürich am 28. Mai 2013 und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 3. Oktober 2013 ab, soweit sie darauf eintraten.

B.

X.________ erhebt mit Eingabe vom 23. November 2013 Beschwerde in Strafsachen. Er beantragt sinngemäss, das verwaltungsgerichtliche Urteil aufzuheben und ihm begleiteten Urlaub zu gewähren. X.________ ersucht überdies um unentgeltliche Rechtspflege.

C.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt in seiner Stellungnahme, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Amt für Justizvollzug verlangt die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

Der Entscheid über die Nichtgewährung von Hafturlaub betrifft eine Strafsache gemäss Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG. Die Beschwerde in Strafsachen ist zulässig. Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert. Er ist durch den vorinstanzlichen Entscheid in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen (Art. 81 Abs. 1 BGG). Das aktuelle Rechtsschutzinteresse ist zu bejahen (vgl. Urteil 1P.708/2005 vom 30. November 2005 E. 1; s.a. Urteil 6B_577/2011 vom 12. Januar 2012 E. 1). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Sinne von Art. 29 Abs. 3 BV unter Berücksichtigung der Grundsätze des fairen Verfahrens, der prozessualen Fürsorgepflicht und des Verbots des überspitzten Formalismus. Sinngemäss führt er aus, er habe entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid einen unentgeltlichen Rechtsvertreter für das kantonale Verfahren verlangt. Er bedürfe eines solchen zur Wahrung seiner Rechte.

2.2. Die Vorinstanz erwägt, der Beschwerdeführer ersuche im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren "trotz scheinbar etwas widersprüchlicher Anträge" nicht um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Am 22. Februar 2013 habe er bei der Justizdirektion beantragt, es sei ihm ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Rekursverfahren zu bestellen. Der Antrag sei am 26. Februar 2013 abgewiesen worden. Dagegen habe er kein Rechtsmittel eingelegt, was im Beschwerdeverfahren nicht nachgeholt werden könne (Entscheid, S. 7). "Antragsgemäss" gesteht die Vorinstanz dem Beschwerdeführer allerdings die unentgeltliche Rechtspflege im Sinne der Übernahme von Verfahrenskosten zu, da sich die Beschwerde nicht als von Anfang an aussichtslos erwiesen habe und der Beschwerdeführer mittellos sei (Entscheid, S. 21).

2.3. Anträge und Rechtsbegehren sind klar zu formulieren. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht schrankenlos. Er findet seine Grenze u.a. im Verbot formeller und materieller Rechtsverweigerung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erscheint es überspitzt formalistisch, eine Partei auf der allenfalls unglücklichen Formulierung oder beim unbestimmten Wortlaut ihres Begehrens zu behaften, wenn sich dessen Sinn unter Berücksichtigung von Treu und Glauben aus der Rechtsmittelbegründung oder den Umständen des zu beurteilenden Falls ermitteln lässt (vgl. BGE 113 Ia 94 E. 2; 105 II 149 E. 2a). Anträge sind im Lichte der Begründung auszulegen (allgemein: BGE 137 III 617 E. 4.2 - 4.4 sowie E. 6.2). Ohne triftigen Grund darf nicht auf einen dem Rechtsuchenden nachteiligen Inhalt geschlossen werden (vgl. BGE 116 Ia 56 E. 3b). Dies gilt umso mehr, wenn es sich bei diesem - wie hier - um einen juristischen Laien handelt. In Zweifelsfällen kann die Behörde zur Nachfrage verpflichtet sein (Urteil 1C_519/2009 vom 22. September 2010 E. 6).

2.4. Der Beschwerdeführer beantragte vor Vorinstanz, es sei ihm die " unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, nach Art. 29 Abt. 2/3 BV ", da er mittellos sei (Beschwerde vom 9. Juni 2013, S. 40). Er führte aus, die bedürftige Partei habe in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und ausserdem - soweit es für die Wahrung ihrer Rechte notwendig sei - Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand (Beschwerde vom 9. Juni 2013, S. 2). In der Beschwerdebegründung wies er überdies ausdrücklich darauf hin, dass er die Abweisung seines Gesuchs vom 22. Februar 2013 um Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands im Verfahren betreffend Hafturlaub als mit Art. 29 Abs. 3 BV nicht vereinbar erachte. Es würden ihm die finanziellen Mittel für einen Rechtsanwalt fehlen. Er habe jedoch rechtzeitig um einen solchen ersucht (kantonale Akten, Beschwerde vom 9. Juni 2013, S. 20 f.). Entsprechendes machte er bereits im Rekursverfahren vor der Justizdirektion geltend (vgl. kantonale Akten, Rekurs vom 12. März 2013).
Der Beschwerdeführer hatte bereits am 22. Februar 2013 ein Gesuch um Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands für das Rekursverfahren gegen die Verfügung vom 11. Februar 2013 gestellt (kantonale Akten, act. 8/1, Dossier 162). Die Justizdirektion lehnte den Antrag am 26. Februar 2013 mit der Begründung ab, es sei noch kein Rekursverfahren hängig, weil der Beschwerdeführer noch nicht ausdrücklich Rekurs erhoben habe. Sein Gesuch sei daher abzuweisen. Es stehe ihm frei, innert Frist Rekurs zu erheben, die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands zu beantragen und diesen Antrag zu begründen (kantonale Akten, act. 8/2, Dossier 162).

2.5. Aus dem vor Vorinstanz gestellten Antrag auf " unentgeltliche Prozessführung, nach Art. 29 Abt. 2/3 BV " geht hinreichend deutlich hervor, was der Beschwerdeführer wollte. Er ersuchte damit neben der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne der Übernahme von Verfahrenskosten offensichtlich um die Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut des Antrags (vgl. GEROLD STEINMANN, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Art. 29 N. 34, wonach die "unentgeltliche Prozessführung" als Oberbegriff sowohl die unentgeltliche Rechtspflege als auch die unentgeltliche Verbeiständung umfasst), folgt aber auch aus dem Verweis auf die Verfassungsbestimmung und den Erläuterungen zu den daraus fliessenden Ansprüchen der bedürftigen Partei. Dass es dem Beschwerdeführer nicht nur um die Verfahrenskosten ging, sondern er namentlich eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung anstrebte, unterstreichen seine Ausführungen in der Beschwerdebegründung zur Abweisung seines Gesuchs vom 22. Februar 2013 um Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Auch damit gab er zu verstehen, dass er einen Rechtsbeistand als notwendig erachte, ihm hierfür jedoch die Mittel fehlen. Die Vorinstanz hätte den
Antrag des Beschwerdeführers unter all diesen Umständen als Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung entgegennehmen und behandeln müssen, umso mehr, als sie insoweit selber von "scheinbar etwas widersprüchlichen Anträgen" spricht. Mindestens aber hätte sie den Beschwerdeführer zur Klarstellung auffordern müssen, bevor sie zu einer für ihn nachteiligen Auslegung seines Antrags schritt.

2.6. Die Vorinstanz handelte folglich überspitzt formalistisch und verweigerte dem Beschwerdeführer das Recht, indem sie sein Begehren nicht als Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung entgegennahm und behandelte. Das würde an sich die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Vornahme der Prüfung des als verletzt gerügten Verfassungsanspruchs nach sich ziehen. Zur Vermeidung eines prozessualen Leerlaufs und einer weiteren Verfahrensverzögerung rechtfertigt es sich jedoch, die geltend gemachte Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV - gestützt auf das verwaltungsgerichtliche Dossier - im bundesgerichtlichen Verfahren zu behandeln.
Zu prüfen ist demnach, ob der Beschwerdeführer die diesbezüglichen Voraussetzungen erfüllt und ihm zur Wahrung seiner Rechte eine unentgeltliche Rechtsvertretung im kantonalen Verfahren hätte beigegeben werden müssen.

2.7. Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand (BGE 125 V 32 E. 4a). Das Bundesgericht hat für die Prüfung von Vollzugslockerungen - wie namentlich von begleiteten Tagesurlauben - einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung prinzipiell anerkannt (BGE 128 I 225 E. 2.4.1). Im Einzelfall ist zu prüfen, ob die in Art. 29 Abs. 3 BV genannten Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung verlangt nach ständiger Praxis grundsätzlich das kumulative Vorliegen von drei Voraussetzungen, nämlich der finanziellen Bedürftigkeit des Rechtsuchenden, der Nichtaussichtslosigkeit seines Parteistandpunktes und der sachlichen Notwendigkeit der Verbeiständung (BGE 128 I 225 E. 2.5).

2.8.

2.8.1. Dass der Beschwerdeführer bedürftig ist und seine Beschwerde im kantonalen Verfahren nicht von vornherein aussichtslos war, ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid (S. 21). Darauf kann verwiesen werden. Bei der Klärung der Frage, ob eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung sachlich notwendig ist, sind die konkreten Umstände des Falles zu berücksichtigen. Der Beschwerdeführer befindet sich seit 1984 im Strafvollzug. In der Vergangenheit missbrauchte er Vollzugslockerungen wiederholt zur Flucht und beging - kaum geflohen - schwere Straftaten, letztmals im Jahr 1999. Der Strafvollzug wird voraussichtlich noch Jahre dauern. Bei vollständiger Verbüssung aller Strafen fällt das Strafende auf den 17. Juli 2018. Dann droht dem Beschwerdeführer die Verwahrung. Soweit ersichtlich, ersuchte er - abgesehen vom aktuell zu behandelnden Gesuch - am 21. Juni 2007 erfolglos um begleiteten Urlaub. Er war damals nicht anwaltlich vertreten (vgl. Entscheid der Justizdirektion vom 11. September 2007; Urteil des Bundesgerichts 6B_577/2007 vom 15. Januar 2008).

2.8.2. Der Entscheid über die Bewilligung eines begleiteten Urlaubs ist für eine Person, bei welcher das Strafende wegen drohender Verwahrung nicht absehbar ist, von erheblicher Tragweite. Wird neben der Strafe - wie hier - auch eine Verwahrung ausgesprochen, ist der Strafvollzug in erster Linie so zu gestalten, dass die öffentliche Sicherheit gewährleistet wird. Die Bewilligung von Vollzugslockerung ist unter diesen Umständen insbesondere auch abhängig von der individuellen Entwicklung der inhaftierten Person und von der Beurteilung der von ihr ausgehenden Gefahr für die Öffentlichkeit (vgl. Art. 84 Abs. 6 StGB sowie Art. 90 Abs. 4 StGB). Dabei ist die Bewährung bei ersten geringeren Vollzugslockerungen in der Regel zwingende Voraussetzung für die Gewährung weitergehender Freiheiten. Die Bewilligung eines begleiteten Urlaubs hat hier somit nicht nur Bedeutung für den Anspruch auf Kontakt mit der Aussenwelt, sondern entfaltet namentlich auch Auswirkungen auf die Gewährung weiterer Vollzugslockerungen bis hin zur bedingten Entlassung (BGE 128 I 225 E. 2.5.2 S. 233). Aus dieser Sicht stellt der Entscheid über die Bewilligung eines begleiteten (Tages-) Urlaubs keineswegs eine Bagatelle dar. Andererseits droht durch die Verweigerung
eines solchen Gesuchs aber auch keine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, welche die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters zwingend gebieten würde. Es ist vielmehr zu prüfen, ob besondere Schwierigkeiten gegeben sind, welche den Beistand eines Anwalts erfordern.

2.8.3. Bei der Beurteilung der Urlaubsgewährung stellen sich insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nicht leicht zu beurteilende Fragen einerseits zur Flucht- und andererseits namentlich zur Rückfallgefahr des Insassen. Die Rückfallgefahr ist dabei durch einen medizinischen Sachverständigen zu beurteilen. Liegen in dieser Hinsicht bereits gutachterliche Abklärungen vor, fragt sich unter Umständen, ob diese als Entscheidgrundlage ausreichend und noch aktuell sind oder ob sich zwischenzeitlich entscheidrelevante Veränderungen ergeben haben, die zu berücksichtigen sind. Die letzte gutachterliche Beurteilung des Beschwerdeführers datiert vom 5. November 2008, das Ergänzungsgutachten vom 9. März 2009. Der Sachverständige geht von einer deutlichen Gefahr für die Begehung neuerlicher Raubstraftaten aus. Er hält Vollzugslockerungen daher nicht für vertretbar. Einerseits müsse insoweit auf die früheren Strafvollzüge und die aktenkundigen Fluchten abgestellt werden; andererseits lasse sich aus aktueller Warte nicht ersehen, dass der Beschwerdeführer hierzu einen gewissen Abstand genommen habe (kantonale Akten, act. 253 und 256). Die Fachkommission erachtet in ihrer Stellungnahme vom 6. April 2010
anlässlich der Überprüfung der bedingten Entlassung die Legalprognose als deutlich belastet. Zur Flucht- und Rückfallgefahr anlässlich und im Rahmen von Vollzugslockerungen spricht sie sich allerdings nicht aus (kantonale Akten, act. 279). Demgegenüber wird die Fluchtgefahr (und die in diesem Zusammenhang stehende Legalprognose) im Vollzugsbericht der Anstaltsleitung der JVA Pöschwies vom 3. August 2012 nicht als derart hoch eingestuft, als dass sie mit einer Begleitung durch Anstaltspersonal nicht genügend vermindert werden könnte. Aufgrund der verbesserten Ausgangslage (Empfangsraum, Heirat) stellt die Anstaltsleitung überdies den anlässlich der Vollzugskoordination vom 1. März 2012 getroffenen Beschluss infrage, wonach erste Vollzugslockerungen an die Aufnahme einer freiwilligen deliktorientierten Therapie zu knüpfen seien. Sie vertritt hinsichtlich der vom Beschwerdeführer beantragten Lockerung eine positive Grundhaltung und befürwortet die Gewährung des Tagesurlaubs (kantonale Akten, act. 318 S. 5).

2.8.4. Damit erhellt, dass sich vorliegend komplexe tatsächliche und rechtliche Fragen stellen. Der Beschwerdeführer ist, auf sich alleine gestellt, kaum in der Lage, das psychiatrische Gutachten auf dessen Aktualität hin zu überprüfen und die über ihn erstellten Flucht- und Gefährlichkeitsprognosen objektiv zu würdigen und - soweit notwendig - in Frage zu stellen. Ferner stellen sich sowohl im Zusammenhang mit der Verknüpfung von Therapie und Vollzugslockerungen als auch im Zusammenhang mit der Abwägung von sich widerstreitenden Interessen - persönliche Freiheit einerseits und Schutz der Öffentlichkeit andererseits - schwierige Rechtsfragen. Das ist auch der Fall, wenn unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zu evaluieren ist, ob sich Risiken bei einer Urlaubsgewährung - beispielsweise einer Flucht - durch eine geeignete Urlaubsbegleitung oder/und flankierende Massnahmen hinreichend ausschalten lassen (vgl. dazu Urteil 6B_774/2011 vom 3. April 2012 E. 4.3 und 4.4). Bei der Beurteilung von Vollzugslockerungen geht es stets auch darum, der betroffenen Person unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips das verantwortbare Mass an Freiheit einzuräumen und ihr Gelegenheit zur Bewährung zu geben. Dabei
ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer schon sehr lange im Strafvollzug ist, ihm die Verwahrung droht und die Einschätzung der Flucht- und Rückfallgefahr immer eine Prognose darstellt.

2.8.5. Dass die Materie komplex ist, bestreiten die involvierten Behörden im Übrigen - zu Recht - nicht (vgl. dazu nachstehend auch E. 3.4). Die Justizdirektion weist im Gegenteil ausdrücklich auf die Tragweite des Entscheids hin (vgl. Ausführungen der Justizdirektion im Entscheid vom 28. Mai 2013 E. 6.3 und 6.4, worauf die Vorinstanz in ihren Erwägungen in anderm Zusammenhang verweist).

2.9. Damit liegen die Voraussetzungen für den Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung für das Verfahren um Urlaubsgewährung im konkreten Fall vor. Der angefochtene Entscheid verletzt Art. 29 Abs. 3 BV, weil dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren trotz sachlicher Notwendigkeit kein unentgeltlicher Rechtsvertreter zur Wahrung seiner Rechte beigegeben wurde.

3.

3.1. Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung des Beschleunigungsgebots geltend (Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 5 Ziff. 4 EMRK). Er habe das Gesuch um einen begleiteten Tagesurlaub am 18. Juni 2012 gestellt. Der Beschwerdegegner habe annähernd 8 Monate gebraucht, bis er am 11. Februar 2013 entschieden habe. Das sei zu lang. Die Verfahrensdauer vor der Justizdirektion und der Vorinstanz sei unter dem Gesichtspunkt des Beschleunigungsgebots hingegen nicht zu beanstanden.

3.2. Der Beschwerdeführer erhob den Einwand bereits im kantonalen Verfahren. Die Vorinstanz wies das Vorbringen im Wesentlichen mit der Begründung ab, er vermöge den zutreffenden und eingehenden Ausführungen der Justizdirektion nichts Substanzielles entgegenzuhalten (Entscheid, S. 6; vgl. Verfügung der Justizdirektion vom 28. Mai 2013, S. 15-16, E. 6.3 f.).

3.3. Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen jedermann Anspruch auf Beurteilung seiner Sache innert angemessener Frist. Die Beurteilung der Verfahrensdauer entzieht sich starren Regeln. Es ist vielmehr in jedem Einzelfall unter Würdigung aller konkreten Umstände zu prüfen, ob sich diese als angemessen erweist (BGE 130 I 312 E. 5.1. S. 331 mit Hinweis auf die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV).

3.4. Der Beschwerdeführer reichte das Urlaubsgesuch am 18. Juni 2012 ein. Die JVA Pöschwies prüfte dieses innert der in der Hausordnung dafür grundsätzlich vorgesehenen dreimonatigen Bearbeitungszeit (§ 71 Abs. 2 der Hausordnung der JVA Pöschwies vom 9. Januar 2009) und stellte am 3. August 2012 Antrag an die einweisende Behörde (vgl. § 72 der Hausordnung Pöschwies). Der Beschwerdegegner befand darüber am 11. Februar 2013. Damit dauerte das Verfahren von der Gesuchseinreichung bis zum Entscheid des Beschwerdegegners beinahe acht Monate. Diese Dauer erscheint als auffallend lang, die Kritik des Beschwerdeführers daher verständlich. Wie die Vorinstanz unter Verweis auf die Ausführungen der Justizdirektion im Entscheid vom 28. Mai 2013 indes nachvollziehbar ausführt, lassen sich beachtliche Gründe für die lange Bearbeitungszeit anführen. Zu nennen sind insofern namentlich die Komplexität der Materie, der Umfang der Akten sowie die Tragweite des Entscheids, welcher unter Einbezug der leitenden Stellen des Beschwerdegegners erging resp. aufgrund amtsinterner Weisung nach dem "Sechs-Augen-Prinzip" redigiert wurde. Unter diesen Umständen bewegt sich die sehr lange Dauer für die Bearbeitung des Urlaubsgesuchs noch knapp innerhalb der
tolerierbaren Grenzen. Ein Verstoss gegen das Beschleunigungsgebot liegt damit gerade noch nicht vor.

4.

Die Beschwerde ist in Bezug auf die geltend gemachte Verletzung des Anspruchs auf unentgeltliche Verbeiständung gutzuheissen, in Bezug auf die gerügte Missachtung des Beschleunigungsverbots hingegen abzuweisen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem Beschwerdeführer ist für das im Kanton neu durchzuführende Verfahren betreffend Urlaubsgewährung eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung zur Seite zu stellen. Da über die Angelegenheit neu zu entscheiden ist, muss auf die weiteren Vorbringen in der Beschwerde nicht eingegangen werden.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 BGG). Der Beschwerdeführer ist vor dem Bundesgericht nicht anwaltlich vertreten. Besondere persönliche Aufwendungen macht er nicht geltend. Es ist ihm deshalb keine Entschädigung zuzusprechen (BGE 133 III 439 E. 4 mit Hinweis). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird damit gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Oktober 2013 wird aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. Oktober 2014

Im Namen der Strafrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Mathys

Die Gerichtsschreiberin: Arquint Hill

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 78 Grundsatz - 1 Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide in Strafsachen.
¹	Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide in Strafsachen.
²	Der Beschwerde in Strafsachen unterliegen auch Entscheide über:
^a	Zivilansprüche, wenn diese zusammen mit der Strafsache zu behandeln sind;
^b	den Vollzug von Strafen und Massnahmen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 81 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; und
^b	ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat, insbesondere:
^b1	die beschuldigte Person,
^b2	ihr gesetzlicher Vertreter oder ihre gesetzliche Vertreterin,
^b3	die Staatsanwaltschaft, ausser bei Entscheiden über die Anordnung, die Verlängerung und die Aufhebung der Untersuchungs- und Sicherheitshaft,
^b4	...
^b5	die Privatklägerschaft, wenn der angefochtene Entscheid sich auf die Beurteilung ihrer Zivilansprüche auswirken kann,
^b6	die Person, die den Strafantrag stellt, soweit es um das Strafantragsrecht als solches geht,
^b7	die Staatsanwaltschaft des Bundes und die beteiligte Verwaltung in Verwaltungsstrafsachen nach dem Bundesgesetz vom 22. März 197455 über das Verwaltungsstrafrecht.
²	Eine Bundesbehörde ist zur Beschwerde berechtigt, wenn das Bundesrecht vorsieht, dass ihr der Entscheid mitzuteilen ist.56
³	Gegen Entscheide nach Artikel 78 Absatz 2 Buchstabe b steht das Beschwerderecht auch der Bundeskanzlei, den Departementen des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, den ihnen unterstellten Dienststellen zu, wenn der angefochtene Entscheid die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 84 - 1 Der Gefangene hat das Recht, Besuche zu empfangen und mit Personen ausserhalb der Anstalt Kontakt zu pflegen. Der Kontakt mit nahe stehenden Personen ist zu erleichtern.
¹	Der Gefangene hat das Recht, Besuche zu empfangen und mit Personen ausserhalb der Anstalt Kontakt zu pflegen. Der Kontakt mit nahe stehenden Personen ist zu erleichtern.
²	Der Kontakt kann kontrolliert und zum Schutz der Ordnung und Sicherheit der Strafanstalt beschränkt oder untersagt werden. Die Überwachung von Besuchen ist ohne Wissen der Beteiligten nicht zulässig. Vorbehalten bleiben strafprozessuale Massnahmen zur Sicherstellung einer Strafverfolgung.
³	Geistlichen, Ärzten, Rechtsanwälten, Notaren und Vormündern sowie Personen mit vergleichbaren Aufgaben kann innerhalb der allgemeinen Anstaltsordnung der freie Verkehr mit den Gefangenen gestattet werden.
⁴	Der Kontakt mit Verteidigern ist zu gestatten. Besuche des Verteidigers dürfen beaufsichtigt, die Gespräche aber nicht mitgehört werden. Eine inhaltliche Überprüfung der Korrespondenz und anwaltlicher Schriftstücke ist nicht gestattet. Der anwaltliche Kontakt kann bei Missbrauch von der zuständigen Behörde untersagt werden.
⁵	Der Verkehr mit den Aufsichtsbehörden darf nicht kontrolliert werden.
⁶	Dem Gefangenen ist zur Pflege der Beziehungen zur Aussenwelt, zur Vorbereitung seiner Entlassung oder aus besonderen Gründen in angemessenem Umfang Urlaub zu gewähren, soweit sein Verhalten im Strafvollzug dem nicht entgegensteht und keine Gefahr besteht, dass er flieht oder weitere Straftaten begeht.
^6bis	Lebenslänglich verwahrten Straftätern werden während des der Verwahrung vorausgehenden Strafvollzugs keine Urlaube oder andere Vollzugsöffnungen gewährt.123
⁷	Vorbehalten bleiben Artikel 36 des Wiener Übereinkommens vom 24. April 1963124 über konsularische Beziehungen sowie andere für die Schweiz verbindliche völkerrechtliche Regeln über den Besuchs- und Briefverkehr.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 90 - 1 Eine Person, die sich im Vollzug einer Massnahme nach den Artikeln 59-61 befindet, darf nur dann ununterbrochen von den andern Eingewiesenen getrennt untergebracht werden, wenn dies unerlässlich ist:
¹	Eine Person, die sich im Vollzug einer Massnahme nach den Artikeln 59-61 befindet, darf nur dann ununterbrochen von den andern Eingewiesenen getrennt untergebracht werden, wenn dies unerlässlich ist:
^a	als vorübergehende therapeutische Massnahme;
^b	zum Schutz des Eingewiesenen oder Dritter;
^c	als Disziplinarsanktion;
^d	zur Verhinderung der Beeinflussung von anderen Eingewiesenen durch Gedankengut, das die Ausübung von terroristischen Aktivitäten begünstigen kann, sofern konkrete Anhaltspunkte auf eine solche Beeinflussung vorliegen.
²	Zu Beginn des Vollzugs der Massnahme wird zusammen mit dem Eingewiesenen oder seinem gesetzlichen Vertreter ein Vollzugsplan erstellt. Dieser enthält namentlich Angaben über die Behandlung der psychischen Störung, der Abhängigkeit oder der Entwicklungsstörung des Eingewiesenen sowie zur Vermeidung von Drittgefährdung.
^2bis	Massnahmen nach den Artikeln 59-61 und 64 können in der Form des Wohn- und Arbeitsexternats vollzogen werden, wenn begründete Aussicht besteht, dass dies entscheidend dazu beiträgt, den Zweck der Massnahme zu erreichen, und wenn keine Gefahr besteht, dass der Eingewiesene flieht oder weitere Straftaten begeht. Artikel 77a Absätze 2 und 3 gilt sinngemäss.126
³	Ist der Eingewiesene arbeitsfähig, so wird er zur Arbeit angehalten, soweit seine stationäre Behandlung oder Pflege dies erfordert oder zulässt. Die Artikel 81-83 sind sinngemäss anwendbar.
⁴	Für die Beziehungen des Eingewiesenen zur Aussenwelt gilt Artikel 84 sinngemäss, sofern nicht Gründe der stationären Behandlung weiter gehende Einschränkungen gebieten.
^4bis	Für die Einweisung in eine offene Einrichtung und für die Bewilligung von Vollzugsöffnungen gilt Artikel 75a sinngemäss.127
^4ter	Während der lebenslänglichen Verwahrung werden keine Urlaube oder andere Vollzugsöffnungen bewilligt.128
⁵	Für Kontrollen und Untersuchungen gilt Artikel 85 sinngemäss.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 5 Recht auf Freiheit und Sicherheit - (1) Jede Person hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Die Freiheit darf nur in den folgenden Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden:
^a	rechtmässiger Freiheitsentzug nach Verurteilung durch ein zuständiges Gericht;
^b	rechtmässige Festnahme oder rechtmässiger Freiheitsentzug wegen Nichtbefolgung einer rechtmässigen gerichtlichen Anordnung oder zur Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung;
^c	rechtmässige Festnahme oder rechtmässiger Freiheitsentzug zur Vorführung vor die zuständige Gerichtsbehörde, wenn hinreichender Verdacht besteht, dass die betreffende Person eine Straftat begangen hat, oder wenn begründeter Anlass zu der Annahme besteht, dass es notwendig ist, sie an der Begehung einer Straftat oder an der Flucht nach Begehung einer solchen zu hindern;
^d	rechtmässiger Freiheitsentzug bei Minderjährigen zum Zweck überwachter Erziehung oder zur Vorführung vor die zuständige Behörde;
^e	rechtmässiger Freiheitsentzug mit dem Ziel, eine Verbreitung ansteckender Krankheiten zu verhindern, sowie bei psychisch Kranken, Alkohol- oder Rauschgiftsüchtigen und Landstreichern;
^f	rechtmässige Festnahme oder rechtmässiger Freiheitsentzug zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.