1C_549/2012 - 2013-10-02 - Aménagement public et droit public des constructions - Modification partielle du plan d'affectation des zones et du règlement des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 549/2012, 1C 555/2012

Arrêt du 2 octobre 2013

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Aemisegger, Merkli, Eusebio et Chaix.
Greffière: Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
1C 549/2012
A.________, représentée par Me Antoine Zen Ruffinen, avocat,
recourante,

1C 555/2012
Commune de Mollens, représentée par sa Municipalité, rue de la Bourgeoisie 5, 3974 Mollens,
recourante,

contre

WWF Suisse, représenté par Me Raphaël Dallèves, avocat,
intimé,

Objet
Modification partielle du plan d'affectation des zones et du règlement des constructions,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 21 septembre 2012.

Faits:

A.
Situé à quelque 500 mètres en aval du village de Mollens (VS), dans le prolongement nord du quartier de Conzor dont il est séparé par la route cantonale VS 45 menant à Sierre, le secteur des Ziettes se présente comme une bande de terrain allongée libre de constructions, délimitée à l'ouest par la route des Ziettes et à l'est par le chemin des Barmettes. Depuis la fin des années 1970, cette zone a été à plusieurs reprises l'objet de planifications qui visaient à la rendre constructible. La dernière révision du plan d'affectation de la commune de Mollens, approuvée en Conseil d'Etat le 7 juin 2000, la classait en zone à bâtir pour une durée de cinq ans. N'ayant pas été bâti dans ce laps de temps, le secteur est tombé en juin 2005 en zone d'affectation différée au sens des art. 42 ss du règlement communal des constructions et des zones du 26 mars 1999 (RCCZ).
En octobre 2009, la commune de Mollens a mis à l'enquête un projet de modifications partielles du plan d'affectation et du RCCZ concernant le secteur des Ziettes. Cette réglementation prévoit d'attribuer la partie sud de ce secteur à la zone résidentielle R3, tandis que la partie nord était affectée à la zone agricole. Cette solution a pour objectif d'augmenter l'offre en logements pour les résidents à l'année tout en privilégiant une certaine densification des constructions. La zone devrait être aménagée selon un cahier des charges topique annexé au RCCZ. Par opposition du 17 novembre 2009, la Fondation WWF Suisse (le WWF) a en particulier contesté la nécessité de créer une nouvelle zone à bâtir dans ce secteur.

B.
Le Conseil communal a levé l'opposition du WWF le 21 décembre suivant. Le 18 janvier 2010, l'assemblée primaire de Mollens a adopté les modifications précitées. Ces deux décisions ont été déférées au Conseil d'Etat par le WWF et le projet a parallèlement été transmis par la commune à l'organe chargé d'instruire les dossiers d'homologation pour le Conseil d'Etat. Le 21 mars 2012, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, et approuvé sous conditions le projet de modifications partielles du plan d'affectation et du RCCZ, grevant la zone de résidence R3 du secteur des Ziettes d'une durée de validité de cinq ans au terme de laquelle les terrains non construits ou en voie de l'être seraient définitivement affectés à la zone agricole.
Saisie sur recours du WWF, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a, par arrêt du 21 septembre 2012, annulé la décision d'homologation du Conseil d'Etat en ce qu'elle porte sur la zone résidentielle R3 des Ziettes ainsi que la décision rejetant le recours administratif du WWF dans cette affaire. En substance, elle a considéré que le besoin invoqué par la commune de Mollens pour ouvrir de nouveaux biens-fonds à la construction n'était pas objectivement établi et que les réserves théoriques en terrains à bâtir disponibles étaient suffisantes.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, propriétaire des terrains concernés, demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. La commune de Mollens forme également un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral et prend les mêmes conclusions. Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat renoncent à formuler des observations. Le WWF conclut au rejet des recours. Sans prendre formellement une telle conclusion, il évoque subsidiairement, en cas d'admission des recours, le renvoi à la cour cantonale pour examen du caractère propre à la construction des terrains litigieux. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial propose le rejet des recours. Les recourantes se sont déterminées sur ces prises de position.

Considérant en droit:

1.
Les deux recours ont trait à la même procédure. Ils sont dirigés contre le même arrêt cantonal. Il se justifie dès lors de joindre les causes 1C 549/2012 et 1C 555/2012, pour des motifs d'économie de procédure, et de statuer à leur sujet dans un seul arrêt (cf. art. 24 PCF applicable par analogie vu le renvoi de l'art. 71 LTF).

2.
Dirigés contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire, les recours sont en principe recevables comme recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La qualité pour former un recours en matière de droit public est régie par l'art. 89 LTF. A teneur de l'alinéa premier de cette disposition, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Conformément à l'art. 89 al. 2 let. c LTF, ont aussi qualité pour recourir les communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale (let. c).
A.________ a pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal; elle a un intérêt particulier à la modification de la décision attaquée, qui annule le classement en zone à bâtir des parcelles dont elle est propriétaire. Elle a ainsi qualité pour recourir. La commune de Mollens, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matière d'aménagement du territoire, a elle aussi qualité pour agir. La question de savoir si elle est réellement autonome dans ces domaines relève du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 313 consid. 4.2 p. 319 et les références).
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

3.
Dans son recours, la propriétaire des terrains litigieux entend "ajouter" à l'état de fait retenu par le Tribunal cantonal certains éléments, sans toutefois exposer en quoi les faits de l'arrêt attaqué auraient été établis de manière manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, ni en quoi la correction du vice serait susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Le Tribunal fédéral ne prend dès lors pas en considération l'exposé des faits de la recourante.

4.
Est litigieuse la question de savoir si le WWF avait qualité pour agir devant le Tribunal cantonal.

4.1. Les recourantes font valoir que le WWF n'avait pas la qualité pour agir devant le Tribunal cantonal. Celui-ci aurait dû rendre un arrêt d'irrecevabilité. Elles critiquent le raisonnement de la cour cantonale, qui a considéré que la création d'une zone de résidence par l'adoption du plan d'affectation litigieux pouvait constituer un moyen d'éluder l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et que, partant, l'objet du litige pouvait toucher à l'exécution d'une tâche fédérale, ce qui conférait au WWF qualité pour agir au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).
Le WWF allègue que le plan d'affectation violerait l'art. 15 LAT. Cette disposition, d'applicabilité directe, qui règle le dimensionnement des zones à bâtir selon des critères précis, serait une tâche fédérale concrète au sens de l'art. 2 LPN. Il considère au surplus, à l'instar de la cour cantonale, que le plan litigieux éluderait l'art. 24 LAT. L'un et l'autre de ces éléments justifient que sa qualité pour recourir lui ait été reconnue sur le plan cantonal.

4.2.
Selon la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA/VS; RSVS 172.6), a qualité pour recourir toute organisation que la loi autorise à recourir (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. b LPJA/VS). En vertu des art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 1 LTF, la qualité pour recourir devant les instances cantonales doit être reconnue dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution de cette loi. L'art. 12 al. 1 let. b et al. 2 LPN confère la qualité pour recourir contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales aux organisations actives au niveau national qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par leurs statuts. Le WWF Suisse est reconnu comme une association d'importance nationale qui se voue à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage (cf. ch. 3 de l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans
les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]). A ce titre, il a en principe qualité pour agir par la voie du recours en matière de droit public, en tant qu'il allègue que la décision litigieuse est susceptible de porter atteinte aux intérêts de la nature et du paysage.
L'habilitation prévue par l'art. 12 al. 1 LPN concerne toutefois exclusivement le recours contre des décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN; l'art. 12 LPN est en effet inclus dans le chapitre premier de cette loi, intitulé "Protection de la nature et du paysage lors de l'accomplissement de tâches de la Confédération" (ATF 138 II 281 consid. 4.4 p. 287; 121 II 190 consid. 2c p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c). Le simple fait d'affirmer que le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas. Encore faut-il que les organisations allèguent, avec une certaine vraisemblance, qu'il touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération. Lorsque l'allégué n'apparaît pas d'emblée entièrement dépourvu de fondement ou que la question soulève une controverse entre les parties, l'autorité saisie ne peut écarter la prétention comme étant manifestement dénuée de sens; elle doit trancher la question préalable en ordonnant au besoin les mesures d'instruction propres à clarifier l'état de fait (ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7 s; arrêts 1C 393/2011 du 3 juillet 2012 consid. 5, in DEP 2012 p. 577; 1A.1/2006 du 25 avril 2006 consid. 2.1 et 2.3, in DEP 2006 p.
388 et RDAF 2007 I p. 425) ou trancher la cause au fond (arrêt 1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 1.2.2, in DEP 2005 p. 696).
La mesure contestée dans le cas d'espèce ne doit pas nécessairement menacer une surface protégée ou digne de protection (ATF 139 II 271 consid. 11.2 p. 277 s. et les références citées). Tel n'est le cas que lorsque l'existence de la tâche fédérale ne ressortit précisément que du fait d'une atteinte alléguée concrète à des objets directement protégés par la LPN. Dans tous les autres cas dans lesquels les autorités accomplissent une tâche fédérale, le devoir général de ménager la nature et le paysage existe quelle que soit l'importance de l'objet, dans la mesure de ce qu'exige sa protection et celle de ses environs (art. 3 al. 3 LPN).
Selon la jurisprudence, la délivrance d'une autorisation exceptionnelle en vertu des art. 24 ss LAT relève de l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 let. b LPN, que les organisations d'importance nationale visées par l'art. 12 LPN sont habilitées à contester (arrêts 1C 231/2011 du 16 décembre 2011 consid. 1, non publié in ATF 138 II 23; 1C 382/2010 du 13 avril 2011 consid. 1.2, non publié in ATF 137 II 338; cf. aussi 136 II 214 sur la qualification de tâche fédérale des autorisations 24 ss LAT). De même, elles peuvent faire valoir qu'une mesure de planification éluderait les art. 24 ss LAT (arrêts 1C 393/2011 du 3 juillet 2012 consid. 6.1, in DEP 2012 p. 577; 1A.1/2006 du 25 avril 2006 consid. 2.1, in DEP 2006 p. 388 et RDAF 2007 I p. 425). Tel est notamment le cas lorsque la mesure de planification prévue a pour conséquence la création d'une petite zone à bâtir inadmissible (ATF 124 II 391 consid. 2c p. 394 et les arrêts cités; arrêt 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).

4.3. Il ressort de l'état de fait que la zone litigieuse est située à 500 mètres en aval du village. Il s'agit d'une distance mesurée "à vol d'oiseau", qui, vu la pente des terrains situés entre deux, est relativement importante. Le secteur des Ziettes est séparé du village de Mollens par des terrains affectés en zone agricole protégée et en zone de forêt. Un cours d'eau les traverse. Sis à proximité du quartier de Conzor, qui, selon les plans au dossier, est affecté en zone résidentielle, le secteur des Ziettes ne le jouxte en réalité pas directement et ne partage aucune limite parcellaire avec ce hameau - lui-même déjà complétement isolé de toute autre zone constructible. Seul un "point de contact", l'extrémité sud-ouest du secteur des Ziettes et la pointe nord-est du quartier de Conzor, relie les deux zones situées de part et d'autre de la route cantonale. En d'autres termes, aucun terrain des Ziettes n'est contigu à une parcelle constructible. Aucun accès direct n'existe entre le centre de Mollens et le secteur litigieux, la route susmentionnée décrivant un important virage vers le sud avant de rejoindre le village, après plus d'un kilomètre. En définitive, il apparaît que la zone à aménager est non seulement éloignée du
village de Mollens, mais également isolée des secteurs déjà construits ou affectés en zone constructible de la commune.
Selon l'arrêt attaqué, la commune de Mollens est suffisamment pourvue en terrains à bâtir. Cette question demeure certes litigieuse devant le Tribunal fédéral et fait l'objet d'un examen approfondi au considérant suivant. Cela étant, au vu notamment des chiffres non contestés selon lesquels 38 % des surfaces vouées à l'habitat étaient encore libres de constructions, ce qui devrait permettre en théorie d'accueillir 450 résidents supplémentaires (soit un augmentation de la population de 50 %), le Tribunal cantonal pouvait retenir - au stade de l'examen de la qualité pour recourir, limité à la vraisemblance - la possible absence de besoin en nouveaux terrains à bâtir.
En présence de telles circonstances - secteur isolé du tissu bâti et absence de besoin en terrains constructibles -, la création d'une nouvelle zone à bâtir ne serait pas conforme aux exigences du droit fédéral. Elle reviendrait donc à soustraire sans raison une portion de territoire normalement soumis au régime des art. 24 ss LAT. Ces dispositions, qui concrétisent une tâche fédérale, seraient par conséquent éludées. Aussi, les premiers juges étaient-ils fondés à retenir que le WWF avait allégué avec suffisamment de vraisemblance que la mesure pouvait contourner des règles dont l'application ressortit à une tâche fédérale. C'est ainsi à juste titre que la cour cantonale a reconnu au WWF la qualité pour agir.

4.4.
Il n'est ainsi pas nécessaire d'examiner si, comme le prétend le WWF, l'art. 15 LAT définit une tâche fédérale.

5.
Les recourantes se plaignent ensuite d'une violation de la garantie de l'autonomie communale et d'un abus par la cour cantonale de son pouvoir d'appréciation. Elles contestent l'appréciation des premiers juges selon laquelle le besoin en constructions pour les quinze ans à venir ne justifie pas l'affectation en zone à bâtir du secteur litigieux. Selon elles, la mesure de planification respecte le droit fédéral et répond à un besoin en parcelles constructibles que les terrains actuellement disponibles ne suffiraient pas à couvrir. Elles se prévalent également du fait que le nouveau règlement d'affectation serait destiné uniquement à la construction de résidences principales.

5.1. L'art. 50 al. 1 Cst. garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, les communes sont autonomes dans un domaine déterminé lorsque le droit cantonal ne le régit pas exhaustivement mais en délègue entièrement ou partiellement la réglementation aux communes, et leur accorde une liberté de décision relativement importante. Le domaine de l'autonomie protégée peut porter sur la compétence d'édicter et d'appliquer des règles communales, ou sur un pouvoir d'appréciation équivalent dans l'application du droit cantonal ou fédéral. Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui règlent la matière (ATF 138 I 242 consid. 5.2 p. 244; 136 I 265 consid. 2.1 p. 269). Elle peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de contrôle ou de recours que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133 consid. 2 p. 136). Le Tribunal fédéral examine librement l'application du droit constitutionnel fédéral ou
cantonal; il contrôle sous l'angle de l'arbitraire celle des dispositions législatives ou réglementaires (ATF 138 I 242 consid. 5.2 p. 245; 136 I 265 consid. 2.3 p. 270; 135 I 302 consid. 1.2 p. 305).

5.1.1. Selon l'art. 6 let. c de la loi valaisanne sur les communes (LCom/VS; RSVS 175.1), les communes ont notamment des attributions dans le domaine de l'aménagement local et de la police des constructions. La disposition précise que cette attribution de compétences est faite sous réserve des législations cantonale et fédérale. Selon l'art. 3 al. 1 de la loi valaisanne concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LcAT/VS; RSVS 701.1), l'aménagement du territoire communal incombe aux communes. Ce sont les communes qui établissent les plans d'affectation pour l'ensemble de leur territoire en définissant les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger, ainsi que d'autres zones réservées (art. 11 LcAT/VS). Elles établissent les plans d'affectation spéciaux (art. 12 LcAT/VS) et définissent les possibilités d'utilisation des différentes zones dans un règlement des zones et des constructions (art. 13 LcAT/VS). Conformément à l'art. 26 LAT, l'art. 38 LcAT/VS prévoit que les plans d'affectation et les règlements adoptés par la commune sont transmis avec un rapport explicatif au Conseil d'Etat pour homologation (al. 1); celui-ci les examine du point de vue de la légalité et de la conformité au
plan directeur cantonal (al. 2). En cas d'opposition, l'art. 37 LcAT/VS prévoit une voie de recours au Conseil d'Etat, qui statue avec un plein pouvoir d'examen (al. 1 et 4), puis au Tribunal cantonal dont le pouvoir d'examen se limite à la légalité (al. 4).

5.1.2. L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). La notion de zone à bâtir est une notion de droit fédéral que les cantons et les communes peuvent préciser, affiner ou compléter; mais ils ne peuvent en aucun cas affaiblir le principe fondamental de la séparation des zones constructibles et non constructibles (ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 309 p. 141; Flückiger/Grodecki, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, édition juin 2009, n. 5 ad art. 15 LAT; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5e éd. 2008, p. 148; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 10 ad art. 15 LAT).

5.2. La cour cantonale a statué en légalité. Elle a constaté que le classement du secteur litigieux en zone à bâtir n'était fondé sur aucune des conditions de l'art. 15 LAT. Elle a en particulier examiné si les terrains concernés étaient nécessaires à la construction dans les quinze années à venir (art. 15 let. b LAT). Pour y répondre par la négative, elle s'est appuyée sur les données exposées dans le rapport explicatif destiné à l'autorité chargée de l'approbation des plans. L'arrêt attaqué relève ainsi que 38 % des surfaces ouvertes à la construction sont encore inoccupées et que cette réserve permet d'accueillir 450 nouveaux habitants, soit une augmentation de 50 %, ce qui équivaut en l'occurrence à l'augmentation de la population des quinze dernières années (615 à 920 habitants). Se référant toujours au rapport explicatif, l'arrêt attaqué constate également qu'un récent remaniement parcellaire devrait favoriser le développement de secteurs déjà affectés en zone à bâtir. Les juges cantonaux ont aussi tenu compte des motifs pour lesquels les autorités précédentes ont, en dépit de ces éléments, considéré que la création d'une nouvelle zone à bâtir était nécessaire. Ils ont toutefois constaté que ces motifs n'étaient pas
pertinents dans l'évaluation du besoin au sens de l'art. 15 LAT. Ils ont ainsi écarté l'argument selon lequel la thésaurisation des terrains actuellement affectés en zone constructible bloquerait le développement de la commune. Ce faisant, la cour cantonale n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, puisque, selon la jurisprudence, les surfaces thésaurisées doivent être prises en considération dans l'évaluation des besoins en zone constructible pour les quinze ans à venir (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 116 Ia 328 consid. 4c p. 333; arrêt 1P.179/2004 du 2 septembre 2004 consid. 3.3). Les premiers juges ont tenu pour non pertinent le fait que l'équipement existant dans le secteur litigieux devait être rentabilisé. Là non plus, ils n'ont pas versé dans un examen en opportunité, puisque cela découle expressément de la jurisprudence fédérale, citée au demeurant dans l'arrêt attaqué (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439; arrêts 1C 507/2012 du 4 mars 2013 consid. 3.2; 1C 246/2012 du 8 octobre 2012 consid. 3.1.1; 1C 311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7). Enfin, contrairement à l'avis des recourantes, les premiers juges n'ont pas méconnu le fait que le secteur était destiné à la construction de résidences principales; il a toutefois
considéré que l'adoption du nouvel art. 75b Cst. aurait pour effet une plus grande disponibilité des terrains déjà constructibles pour les résidences principales, ce qui corroborait l'absence de besoin établi d'une nouvelle zone à bâtir au sens de l'art. 15 let. b LAT.
C'est ainsi sur la base d'une analyse de tous les paramètres du dossier et de tous les arguments soulevés que la cour cantonale s'est détachée de la position des instances précédentes. La divergence d'appréciation ne tient pas à des circonstances locales que les juges cantonaux n'étaient pas à même d'évaluer, mais à l'application de principes développés sur la base du droit fédéral par la jurisprudence fédérale au cas d'espèce. La cour cantonale n'a pas substitué sa propre appréciation à celle de la commune. Elle n'a fait que contrôler la bonne application du droit fédéral. Elle n'a ainsi pas violé l'autonomie communale ni abusé de son pouvoir d'appréciation.

6.
Il résulte de ce qui précède que les recours doivent être rejetés. Les frais de justice sont entièrement mis à la charge de la propriétaire recourante, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas perçu de frais de justice de la commune de Mollens, qui a agi dans l'exercice de ses attributions officielles, sans que son intérêt patrimonial soit en cause (art. 66 al. 4 LTF). L'association intimée, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge des recourantes, solidairement entre elles (art. 68 al. 1 , 2 et 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les causes 1C 549/2012 et 1C 555/2012 sont jointes.

2.
Les recours sont rejetés.

3.
Les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de A.________.

4.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée à la Fondation WWF Suisse, à la charge de A.________ et de la commune de Mollens, solidairement entre elles.

5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Commune de Mollens, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 2 octobre 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Sidi-Ali

SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 24 - 1 Le demandeur qui entend exercer plusieurs actions contre le même défendeur peut les joindre dans une seule demande si le Tribunal fédéral est compétent pour connaître de chacune d'elles. Cette condition n'est pas exigée pour des prétentions accessoires.
¹	Le demandeur qui entend exercer plusieurs actions contre le même défendeur peut les joindre dans une seule demande si le Tribunal fédéral est compétent pour connaître de chacune d'elles. Cette condition n'est pas exigée pour des prétentions accessoires.
²	Plusieurs personnes peuvent agir comme demandeurs ou être actionnées comme défendeurs par la même demande:
^a	s'il existe entre elles, en raison de l'objet litigieux, une communauté de droit ou si leurs droits ou leurs obligations dérivent de la même cause matérielle et juridique. Le juge peut appeler en cause un tiers qui fait partie de la communauté de droit. L'appelé en cause devient partie au procès;
^b	si des prétentions de même nature et reposant sur une cause matérielle et juridique essentiellement de même nature forment l'objet du litige et que la compétence du Tribunal fédéral soit donnée à l'égard de chacune d'elles.
³	Le juge peut en tout état de cause ordonner la disjonction, s'il l'estime opportun.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 12 - 1 Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
¹	Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
^a	les communes;
^b	les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, aux conditions suivantes:
²	L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
³	Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
⁴	L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours.
⁵	Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
¹	Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
^a	l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
^b	l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
^c	l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
²	Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit:
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 78 Protection de la nature et du patrimoine - 1 La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons.
¹	La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons.
²	Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération les objectifs de la protection de la nature et du patrimoine. Elle ménage les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques et les monuments naturels et culturels; elle les conserve dans leur intégralité si l'intérêt public l'exige.
³	Elle peut soutenir les efforts déployés afin de protéger la nature et le patrimoine et acquérir ou sauvegarder, par voie de contrat ou d'expropriation, les objets présentant un intérêt national.
⁴	Elle légifère sur la protection de la faune et de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. Elle protège les espèces menacées d'extinction.
⁵	Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 3 - 1 Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les cantons doivent, dans l'accomplissement des tâches de la Confédération, prendre soin de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité.17
¹	Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les cantons doivent, dans l'accomplissement des tâches de la Confédération, prendre soin de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité.17
²	Ils s'acquittent de ce devoir:
^a	en construisant et en entretenant de manière appropriée leurs propres bâtiments et installations ou en renonçant à construire (art. 2, let. a);
^b	en attachant des charges ou des conditions aux autorisations et aux concessions, ou en refusant celles-ci (art. 2, let. b);
^c	en n'allouant des subventions que sous conditions ou en refusant d'en allouer (art. 2, let. c).
³	Ce devoir existe quelle que soit l'importance de l'objet au sens de l'art. 4. Une mesure ne doit cependant pas aller au-delà de ce qu'exige la protection de l'objet et de ses environs.
⁴	...18

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
¹	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
²	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
³	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75^b * - 1 Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
¹	Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
²	La loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.