B-6848/2008 - 2010-06-02 - Agriculture

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung II
B-6848/2008
{T 0/2}

Urteil vom 2. Juni 2010

Besetzung
Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richterin Eva Schneeberger.
Gerichtsschreiber Jürg Studer

Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand
Verwaltungsmassnahmen.

Sachverhalt:

A.
Die A._______ (Beschwerdeführerin) mit Sitz in B._______ hat die Förderung der Milchproduktion und -verwertung in der Ostschweiz zum Zweck. Für die Käseproduktion ist die C._______ AG, Pfäffikon SZ, zuständig. Die D._______ GmbH, Benken, übernimmt von der C._______ AG die konsumreifen Käse und bringt diese in den Handel.
A.a Am 27. Juli 2007 ersuchte die Beschwerdeführerin das Bundesamt für Landwirtschaft (Vorinstanz) um Bewilligung einer Mehrmenge von 12 Mio. kg für das Milchjahr 2007/08. Der Projektbeschrieb sah den Verkauf der Mehrmilchmenge im Ausland als Grosslochhartkäse unter der Bezeichnung "Lo Svizzero", "Wick Switzerland" bzw. als Schmelzrohware oder Reibkäse vor.
A.b Die Vorinstanz trat auf das Gesuch vom 27. Juli 2007 nicht ein. Sie begründete den Entscheid dahingehend, dass insbesondere die Bedingungen des Mehrmengengesuchs im Zusammenhang mit der Produktbezeichnung und Unterscheidung zwischen Grosslochhartkäse und Emmentaler für das Milchjahr 2006/07 nicht eingehalten wurden. Mit Verfügung vom 8. August 2007 schloss sie die Beschwerdeführerin zudem von der Gewährung von Mehrmilchmengen für die Milchjahre 2007/08 und 2008/09 aus.
A.c Daraufhin reichte die Beschwerdeführerin am 21. September 2007 ein neues Verarbeitungs- und Vermarktungskonzept für die Mehrmilchmenge ein und ergänzte dieses nach Rücksprache mit der Vorinstanz am 17. Oktober 2007.
A.d Anlässlich einer Besprechung vom 26. Oktober 2007 verpflichtete sich die Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz namentlich (1) Emmentalerkäse nur noch bis am 30. Juni 2008 mit Folien mit der gemeinsamen Bezeichnung "Emmentaler" und "Lo Svizzero" zu versehen und (2) für Grosslochhartkäse ab dem 1. Juli 2008 nur noch Folien mit den Bezeichnungen "Lo Svizzero", "Wick Switzerland" oder "Alpenswiss" zu verwenden.
A.e Mit Verfügung vom 26. Februar 2008 sprach die Vorinstanz der Beschwerdeführerin für das laufende Milchjahr eine Mehrmenge von 8 Mio. kg Milch zu. Zur Gewährleistung der Unterscheidung von Grosslochhartkäse und Emmentaler knüpfte sie an die Erteilung der Mehrmenge verschiedene Bedingungen:
a) sämtliche aus der Basismenge und der Mehrmenge produzierten Grosslochhartkäse sind bei der Fabrikation mit einer laibdeckenden Etikette zu versehen;
b) diese Grosslochhartkäse-Laibetikette hat sich spätestens ab 15. März 2008 grafisch, farblich, bezüglich Text und Fantasienamen eindeutig und für den Abnehmer klar erkennbar von derjenigen, welche für den Emmentaler verwendet wird, zu unterscheiden;
c) auf den vorverpackten Grosslochhartkäse-Stücken muss die Laibetikette jeweils noch sichtbar sein;
d) die Schrumpffolie, die Etiketten und die Kartonverpackungen unterscheiden sich ebenfalls von denjenigen für den Emmentaler und entsprechen den unter b) aufgeführten Unterscheidungskriterien;
e) die entsprechend den unter b) genannten Kriterien geänderten Laibetiketten sowie das geänderte Verpackungsmaterial und die Etiketten müssen bis spätestens am 15. März 2008 im Besitz des BLW sein;
f) der Hinweis "Bezeichnung in der EU: Emmentaler" darf weder auf den Rechnungen, Lieferscheinen, Zollpapieren oder Etiketten für Grosslochhartkäse angebracht werden.

Des Weiteren musste für den Export des Grosslochhartkäses die Zolltarifnummer und der Schlüssel für "übriger Hartkäse" und nicht diejenigen für Emmentaler verwendet werden.
A.f Mit Faxeingabe vom 7. März 2008 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz die Frist zur Benützung der bisherigen Etiketten Lo Svizzero/Emmentaler bis Ende des laufenden Milchjahres zu verlängern und den aus der Mehrmenge hergestellten Schmelzroh- und Industriereibkäse von der Etikettierungspflicht auszunehmen. Die Vorinstanz lehnte das Gesuch mit Verfügung vom 14. März 2008 ab.
A.g Mit Gesuch vom 29. April 2008 gelangte die Beschwerdeführerin an die Vorinstanz und beantragte für das Milchjahr 2008/2009 eine Mehrmenge von 12 Mio. kg Milch. Die Verwertung der beantragten Mehrmenge sollte im Rahmen des im Milchjahr 2007/2008 begonnenen Projektes stattfinden. Gemäss Projektbeschrieb war die Herstellung von Grosslochhartkäse "Lo Svizzero" oder "Wick Switzerland" sowie einem Teil Schmelzrohware oder Reibkäse für den Verkauf im Ausland geplant.
A.h Am 3. Juni 2008 führte die Vorinstanz bei der C._______ AG eine Kontrolle durch. Nach dem von beiden Parteien unterzeichneten Kontrollblatt wurden verschiedene Bedingungen der Mehrmengenverfügung vom 28. Februar 2008 nicht eingehalten. Namentlich war der aus der Mehrmenge hergestellte Grosslochhartkäse nach der Fabrikation nicht mit einer laibdeckenden Etikette versehen und verfügungskonforme Folien für den Grosslochhartkäse sowie entsprechendes Verpackungsmaterial konnten der Vorinstanz nicht vorgelegt werden. Die Vertreter der Beschwerdeführerin stellten die Verwendung der neuen Etiketten spätestens ab 1. Juli 2008 in Aussicht.
A.i Mit E-Mail vom 1. Juli 2008 stellte die Vorinstanz gegenüber der Beschwerdeführerin fest, dass der Export und die Produktion von Emmentaler gegenüber Grosslochhartkäse in der Zeitspanne November 2007 bis April 2008 diametral verlaufen sei. Bei einer angenommenen Reifezeit von 3 Monaten sei im genannten Zeitraum Emmentaler im Umfang von 744'797 kg exportiert aber nur 198'200 kg produziert worden; dagegen sei die Produktion von Grosslochhartkäse mit 604'321 kg gegenüber dessen Export von 271'116 kg wesentlich grösser gewesen. Die Vorinstanz verlangte daher Auskunft über den Verkauf von Emmentaler und Grosslochhartkäse von der C._______ AG an die D._______ GmbH sowie über allfällige Käsezukäufe und die Inlandverkäufe beider Käse. Die verlangten Unterlagen wurden der Vorinstanz nicht zugestellt.
A.j Am 2. Juli 2008 erfolgte im Auftrag der Vorinstanz am Zollamt St. Margrethen eine erste Kontrolle des durch die D._______ GmbH zum Export bestimmten Käses. Dabei wurde festgestellt, dass die Rechnung der C._______ AG zwar die Bezeichnungen "Schweizer Käse" und "Emmentaler" auswies. Die Anmeldung am Zoll erfolgte jedoch ausschliesslich unter der Bezeichnung "Emmentaler" und der dazugehörigen Zolltarif-Nummer. Neben abgepackten Käsestücken ohne Laibetiketten wurden auch in Schrumpffolien verpackte Käsestücke mit der gemeinsamen Bezeichnung "Lo Svizzero" und "Emmentaler" vorgefunden. Weitere Kontrollen fanden zwischen dem 4. Juli 2008 und dem 26. September 2008 an diversen Zollämtern statt. Dabei wurden immer wieder Käselaibe ohne laibdeckende Etikette oder Käsestücke mit der Folie "Lo Svizzero" und "Emmentaler" vorgefunden.
A.k Mit Schreiben vom 31. Juli 2008 stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin einen Verfügungsentwurf betreffend Widerruf der Mehrmengenverfügung vom 26. Februar 2008 sowie Ablehnung des Mehrmengengesuchs für das Milchjahr 2008/2009 vom 29. April 2008 zu.
Die Beschwerdeführerin bestritt mit Stellungnahme vom 2. September 2008 die von der Vorinstanz vorgebrachten Vorwürfe vollumfänglich.
A.l Mit Verfügung vom 26. September 2008 entzog die Vorinstanz der Beschwerdeführerin die Mehrmenge für das Milchjahr 2007/2008, lehnte das Gesuch für eine Mehrmenge im Milchjahr 2008/2009 ab und auferlegte ihr eine Ordnungsbusse von Fr. 620'000.-.

B.
Mit Beschwerde vom 29. Oktober 2008 gelangte die Beschwerdeführerin an das Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz vom 26. September 2008 und die Erteilung einer Mehrmenge von 12 Mio. kg für das Milchjahr 2008/2009. Eventualiter sei die Sache zur Bewilligung des Mehrmengengesuchs an die Vorinstanz zurückzuweisen, subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Zur Begründung wird hauptsächlich angeführt, die Beschwerdeführerin habe sich nicht über die ihr anlässlich des Inspektionsbesuchs vom 3. Juni 2008 eingeräumte Umstellungsfrist bis anfangs Juli hinweggesetzt oder Käse bewusst falsch und vorsätzlich deklariert. Die einzelnen Falschdeklarationen seien einerseits auf Lieferverzögerungen der neuen Etiketten und Schrumpffolien für Grosslochhartkäse sowie andererseits auf ein Versehen eines Mitarbeiters, welcher die alten statt die neuen Folien verwendet habe, zurückzuführen. Die von der Vorinstanz angeführte Diskrepanz zwischen Produktions- und Exportzahlen gehe fehl, zumal die D._______ GmbH als Händlerin aufgrund der damaligen Marktlage Grosslochhartkäse zurückgehalten und wegen grosser Nachfrage Emmentaler von fremden Käsereien zu- und weiterverkauft habe. Sodann taxiere der Zoll den als "Lo Svizzero" bezeichneten Grosslochhartkäse - aufgrund seines typischen Aussehens - als Emmentaler und ändere den Schlüssel eigenmächtig von 994 auf 911.

Die Betrachtung eines halben Milchjahres ergebe zudem ein verfälschtes Bild. Die Beschwerdeführerin legt diesbezüglich eine eigene Statistik vor. Nach dieser überstiegen im Milchjahr 2007/2008 die Exporte von Emmentaler die eigene Produktion um 190'988 kg und beim Grosslochhartkäse um 380'600 kg. Zum Beweis für die von Dritten eingekauften Mengen Emmentaler reicht die Beschwerdeführerin sodann Lieferbelege mit abgedeckten Lieferantennamen, Käsebezeichnungen und Zahlen ein. Die Beschwerdeführerin befürchtet, ohne Abdeckung der Namen würde die Vorinstanz der Sortenorganisation Emmentaler Switzerland den Namen des Emmentaler-Lieferanten preisgeben.

Die Beschwerdeführerin rügt zudem die Unverhältnismässigkeit der von der Vorinstanz verfügten Massnahmen, zumal diese in dem von der Vorinstanz vorgesehenen Rahmen das Überleben der Beschwerdeführerin in Frage stelle. Der Erlass der Verfügung sei vermutlich als Überreaktion der Vorinstanz, infolge einer problematischen E-Mail-Kommunikation zwischen Hans Reichen, BLW, und Jost Wicki, C._______ AG, anfangs Juli 2008, zu verstehen. Des Weiteren sei das Mehrmengengesuch für das Milchjahr 2008/2009 zu bewilligen, gebe es doch keine objektiven Vorbehalte gegenüber dem für diese Mehrmenge präsentierten Verarbeitungs- und Vermarktungskonzepts.

C.
Unter Hinweis auf die Akten beantragt die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 25. Februar 2009 die Abweisung der Beschwerde. Des Weiteren führt sie aus, dass es sich bei den von der Beschwerdeführerin eingereichten Lieferbelege, die die Diskrepanzen zwischen Produktions- und Exportzahlen von Emmentaler und Grosslochhartkäse erklären sollten, vorwiegend um Rechnungen der Käserei Risi AG für Lieferungen von Grosslochhartkäse und nicht von Emmentaler handle. Aufgrund der nach wie vor bestehenden Diskrepanz sei davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre Verwerterin den produzierten Grosslochhartkäse als Emmentaler verkauft habe. Selbst wenn ein Teil des Grosslochhartkäses an Lager genommen worden und folglich auf dem Inlandmarkt verblieben wäre, würde dieser andere Inlandprodukte verdrängen, was ebenfalls den Entzug der Mehrmengenbewilligung zur Folge hätte.

D.
Mit Replik vom 3. Juni 2009 hält die Beschwerdeführerin am Antrag und der Begründung der Beschwerde fest. Im Weiteren rügt sie, die Bestimmungen der Mehrmilchmengenverfügung vom 26. September 2007 gelte nur für das Milchjahr 2007/2008 (1. Mai 2007 bis 30. April 2008). Nachträglich stattgefundene (Zoll-)Kontrollen könnten somit schon aus zeitlicher Hinsicht keine Verletzung der Verfügung darstellen. Lediglich bei der Hälfte von vierzehn dokumentierten Kontrollen durch die Vorinstanz sei ein Verstoss infolge fehlender oder falsch bezeichneter Etiketten oder Schrumpffolien feststellbar. Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, sie habe den von der Käserei Risi AG in ihren Rechnungen bezeichneten Grosslochhartkäse als Emmentaler exportiert und verkauft. Die Bezeichnung in den Rechnungen sei unerheblich, massgebend sei einzig die Bezeichnung des Käses für den Export. Die Vorinstanz gehe zudem fälschlicherweise davon aus, dass die Beschwerdeführerin auch den aus der Basismenge produzierten Grosslochhartkäse hätte exportieren müssen. Eine Exportpflicht habe gemäss Mehrmilchmengenverfügung lediglich in Bezug auf den aus der Mehrmilchmenge hergestellten Käse bestanden. Den aus der Basismenge hergestellten Grosslochhartkäse habe die Beschwerdeführerin dagegen an Lager nehmen dürfen oder in der Schweiz als Reibkäse oder Schmelzrohware vermarkten dürfen.

E.
Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 25. Juni 2009 an den bisherigen Anträgen und Begründungen fest. Sie bestreitet die Behauptung der Beschwerdeführerin, eine Exportpflicht habe lediglich in Bezug auf die aus den 8 Mio. kg Mehrmilchmengen herzustellenden Grosslochhartkäse bestanden. Mehrmengenexporte müssten vielmehr zusätzlich zu den bisherigen Exporten ausgewiesen werden.
Mit Eingabe vom 13. Juli 2009 nimmt die Beschwerdeführerin unaufgefordert Stellung zur Duplik der Vorinstanz.
Auf die erwähnten und weitere Vorbringen wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist.

1.1 Die angefochtene Verfügung vom 26. September 2008 stützt sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Sie stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen der Bundesämter, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden.

1.2 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdefrist sind gewahrt (vgl. Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.

1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Produzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG oder zusammen mit einem bedeutend regionalen Milchverwerter in einer Organisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisa-tion:
a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat;
b) Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten werden; und
c) Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte.

Mit der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontigentierung vom 10. November 2004 (VAMK, AS 2004 4915, in Kraft bis 30. April 2009) erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausführungsbestimmungen. Im 3. Abschnitt der VAMK werden die Basismenge (Art. 6 VAMK) und die Mehrmenge (Art. 12 VAMK) geregelt. Die Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge (Mehrmenge) benötigt die Zustimmung des Bundesamtes, welche für ein Milchjahr erteilt wird, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge ausweisen kann.

3.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die vom Fachbereich Finanzinspektorat der Vorinstanz durchgeführte Inspektion bei der Firma C._______ AG vom 3. Juni 2008 sowie die dokumentierten Export-Lieferungen vom 3. Juli 2008 und späteren Datums seien infolge Ablauf des massgebenden Milchjahres 2007/2008 ohne rechtliche Relevanz, kann ihr aus folgenden Gründen nicht gefolgt werden.

Gemäss Ziff. 1 der Mehrmengenverfügung bewilligte die Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2007/2008 zur Herstellung von Grosslochhartkäse eine Mehrmenge von 8 Mio. kg Milch. Mögliche Kontrollen durch die Vorinstanz sind indes nicht nur bis am 30. April 2008, d.h. bis Ende des Milchjahres 2007/2008, möglich. Die Reifung und die Vermarktung der aus der Mehrmengenmilch hergestellten Produkte verlängern das Zeitfenster möglicher Kontrollen durch die Vorinstanz um die für Grosslochhartkäse minimale Reifezeit von 3 oder 4 Monaten (vgl. www.emmentaler.ch > Schweiz > Produktion > Lagerung).

4.
Der Beschwerdeführer rügt, entgegen der Meinung der Vorinstanz habe sie den Grosslochhartkäse nicht bewusst und vorsätzlich falsch gekennzeichnet. Einerseits hätten nicht erwartete Lieferverzögerungen die rechtzeitige Verwendung der verfügungskonformen Etiketten und Schrumpffolien verunmöglicht, andererseits habe ein Mitarbeiter aus Versehen die bisherigen Käsefolien mit dem Aufdruck "Lo Svizzero/ Emmentaler" nach Ablauf der Frist benutzt. Sodann habe die Vorinstanz die neuen Verpackungen vor deren Bestellung vorgängig überprüfen wollen.

4.1 Die Vorinstanz gewährte der Beschwerdeführerin in Ziff. 3 der Mehrmengenverfügung vom 28. Februar 2008 eine Frist bis zum 15. März 2008 um die Grosslochhartkäse-Laibetiketten, Schrumpf-folien, Produktetiketten und Kartonverpackungen in Auftrag zu geben und einzusetzen, die sich von denjenigen von der Sorte Emmentaler klar unterscheiden. Mit gleicher Frist wurde die Beschwerdeführerin verpflichtet, der Vorinstanz die neuen Verpackungen zuzustellen. Eine Übergangsfrist für die Verwendung der bisherigen Folien und Verpackungen wurde der Beschwerdeführerin nicht eingeräumt. Auf das von der Beschwerdeführerin eingereichte (Wiedererwägungs-)Gesuch vom 7. März 2008 zur Verlängerung der Frist zur Benützung der bisherigen Etiketten bis Ende des laufenden Milchjahres 2007/2008 trat die Vorinstanz mit Schreiben vom 14. März 2008 nicht ein. Der Beschwerdeführerin wurde auch anlässlich der Inspektion der C._______ AG vom 3. Juni 2008 keine Fristverlängerung zugestanden, zumal im Controlling-Formular lediglich festgehalten wurde, die Beschwerdeführerin beabsichtigte ab 1. Juli 2008 ausschliesslich die neuen Folien und Produkteverpackungen zu verwenden. Demzufolge ist die Frist für die Verwendung der alten Produktverpackungen per 15. März 2008 abgelaufen.

4.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, durch die von der Vorinstanz gewünschte vorgängige Kontrolle der neuen Folien sei es zu Verzögerungen gekommen, die einen rechtzeitigen Einsatz der Folien verunmöglicht habe.
Die Mehrmengenverfügung der Vorinstanz fordert zwar eine klare Unterscheidung zwischen Grosslochhartkäse und Emmentaler auf den Stufen Fabrikation, Kennzeichnung, Verpackung und Vermarktung bis zum Endabnehmer. Sie nimmt hingegen nicht Bezug, wie diese Unterscheidung vorzunehmen ist, und die Verfügung schreibt der Beschwerdeführerin nicht vor, die neuen Folien und Verpackungen vorgängig von der Vorinstanz genehmigen zu lassen. Die Beschwerdeführerin war einzig verpflichtet, die neuen Laibetiketten und das Verpackungsmaterial der Vorinstanz bis zum 1. Juli 2008 zuzustellen. Mögliche Vorabklärungen der Beschwerdeführerin diesbezüglich bei der Vorinstanz sind zwar aufgrund der gewünschten Rechtssicherheit verständlich, können aber nicht der Vorinstanz angelastet werden. Die Rüge geht somit fehl.

4.3 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, eine nicht korrekte Beschriftung des Grosslochhartkäses und seiner Verpackungen seien durch nicht in ihrer Gewalt stehende Lieferverzögerungen verursacht worden, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden.
Die Beschwerdeführerin und ihr Milchverwerter wussten aufgrund ihrer langjährigen Erfahrung, mit welchen Lieferfristen bei Bestellung einer neuen Folie zu rechnen ist. In Anbetracht, dass das Gesuch der Beschwerdeführerin am 27. Juli 2007 eingereicht wurde und bis Ende Januar 2008 zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz mehrheitlich die Unterscheidung des Grosslochhartkäses zum Emmentaler ein Thema war, geht ihr Argument der Lieferverzögerungen fehl. Vielmehr hätte sie aufgrund der bereits länger bekannten Hauptproblematik schon früher bestrebt sein müssen, eine für beide Seiten zufriedenstellende Lösung anzustreben. So hätte sie namentlich im Laufe des Jahres 2007 der Vorinstanz einen Folien-Entwurf präsentieren können, der eine Unterscheidung von Grosslochhartkäse und Emmentaler zweifelsfrei gewährleistet.
Des Weiteren ist es Sache der Beschwerdeführerin bzw. ihres Produzenten, die internen Abläufe so zu gestalten, dass Mitarbeiter der verschiedenen Betriebe nach Ablauf der Übergangsfrist die alten Folien nicht mehr verwenden. Das von der Beschwerdeführerin angeführte Versehen eines Mitarbeiters genügt somit für eine Exkulpation nicht, vielmehr hat die Beschwerdeführerin bei Nichtbeachtung der Verfügungsbedingungen durch einen Mitarbeiter die Verantwortung zu tragen.

4.4 Als Zwischenfazit kann somit festgehalten werden, dass ab dem 15. März 2008 die Produktion des Grosslochhartkäses und deren weitere Vermarktung bis zum Endabnehmer vollumfänglich den Bedingungen der Mehrmengenverfügung vom 28. Februar 2008 entsprechen musste.

5.
Die Vorinstanz führt aus, die C._______ AG habe im Milchjahr 2007/2008 1'353'030 kg Grosslochhartkäse produziert und lediglich 812'567 kg exportiert. Im Gegensatz dazu sei die Produktion von Emmentaler mit 498'900 kg wesentlich kleiner gewesen als dessen Export mit 1'547'396 kg. Die Vorinstanz schliesst daraus, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre Verwerterin den produzierten Grosslochhartkäse als Emmentaler exportiert habe.

5.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, sie sei gemäss Verfügung vom 28. Februar 2008 nicht verpflichtet gewesen, den aus der Basismenge produzierten Grosslochhartkäse ebenfalls zu exportieren. Eine Exportpflicht habe nur in Bezug auf die aus den 8 Mio. kg Mehrmilchmenge herzustellenden 718'769 kg Grosslochhartkäse bestanden. Mit einer ausgewiesenen Exportmenge von 812'567 kg Grosslochhartkäse habe sie mehr als erforderlich exportiert. Den aus der Basismenge hergestellten Grosslochhartkäse habe sie dagegen an Lager nehmen oder in der Schweiz als Reibkäse und Schmelzkäse vermarkten dürfen. Die von der Vorinstanz angeführte Diskrepanz in der Exportstatistik bestehe somit gar nicht.

5.2 Die Erteilung einer zusätzlichen Mehrmilchmenge durch die Vorinstanz wird in Art. 12 VAMK umschrieben. Demnach genehmigt das Bundesamt ein Mehrmengengesuch, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge ausweisen kann. In der VAMK finden sich nach Wortlaut der Verordnung keine konkreten Anhaltspunkte auf die Frage, ob die Mehrmenge zusätzlich zur bisherigen Basismilchmenge im Ausland vermarktet werden muss.
Als Auslegungshilfe zur Erläuterung der VAMK hat das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) die "Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontigentierung vom 1. Juli 2005 (nachfolgend: Weisungen zur VAMK) erlassen.
5.2.1 Bei den Weisungen zur VAMK handelt es sich dem Inhalte nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um Verwaltungsverordnungen. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis - vor allem im Ermessensbereich - zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, sondern bei deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen von den Gerichten bei der Entscheidfindung in der Regel gleichwohl mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 41 Rz. 12 ff.; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 6. Aufl., Basel 1990, Nr. 9; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 628).

5.2.2 Zu Art. 12 VAMK halten die Weisungen zur VAMK unter anderem Folgendes fest:
"2. Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge im Ausland
Der Milchverwerter kann zu seinen bisherigen Exporten eine zusätzliche Menge eines Milchproduktes exportieren. Der zusätzliche Milchbedarf kann in diesem Fall als Mehrmenge gelten. Bezugsgrösse für die Bestimmung der Mehrmenge sind die Exportzahlen des vorangehenden Milchjahres. Einer Mehrmenge wird nur insoweit zugestimmt, als sie zusätzlich für die Herstellung von eigenen Produkten für den Export erforderlich ist. Dabei wird die gesamte exportierte Menge (eigene + gehandelte Menge) in die Beurteilung einbezogen."

Art. 12 VAMK ist demnach nicht anders zu verstehen, als dass den Ausstiegsorganisationen für die Vermarktung im Ausland nur dann eine Mehrmenge bewilligt wurde, sofern eine zusätzliche Nachfrage nachgewiesen werden konnte. Die Bezugsgrösse für die Mehrmenge (Referenzgrösse) entspricht dabei den Exportzahlen des vorangehenden Milchjahres. Bei einer Referenzmenge von 687'741 kg sind die aus einer Mehrmenge von 8 Mio. kg herzustellenden 718'769 kg Grosslochhartkäse zusätzlich zu exportieren. Gemäss übereinstimmenden Angaben beider Parteien hat die Beschwerdeführerin im Milchjahr 2007/08 812'567 kg Grosslochhartkäse exportiert. Unter Berücksichtigung der Referenzgrösse von 687'741 kg vermarktete die Beschwerdeführerin somit 124'826 kg Grosslochhartkäse aus der Mehrmilchmenge im Ausland. Nicht ersichtlich ist hingegen, wie die restlichen 593'943 kg Grosslochhartkäse aus der Mehrmenge vermarktet wurden.

5.3 Diesbezüglich bringt die Beschwerdeführerin vor, die Vorinstanz berücksichtige bei ihrer Gegenüberstellung der Produktions- und Exportzahlen nicht, dass die D._______ GmbH als Händlerin aufgrund der aktuellen Marktlage Grosslochhartkäse zurückgehalten und an Lager genommen, wegen der grossen Nachfrage dagegen Emmentaler von fremden Käsereien zu- und weiterverkauft habe. Sie reicht zum Beweis eine eigene Statistik sowie Lieferbelege ein, bei welchen die Namen der Lieferanten sowie die Zahlen abgedeckt sind. Die Statistik zeige auf, dass die Produktion von Grosslochhartkäse und Emmentaler durch die C._______ AG kleiner gewesen sei als die Menge derselben Käse, die exportiert worden sei. Des Weiteren verlangt die Beschwerdeführerin eine Expertise der Bücher und Geschäftsunterlagen der D._______ GmbH und die Befragung verschiedener Zeugen. Sodann nehme der Zoll ohne Rückfrage eine Änderung des Schlüssels von übriger Hartkäse (994) auf Emmentaler (911) vor, was sich ebenfalls auf die Exportstatistik auswirke. Schliesslich ergebe die Betrachtung nur eines halben Milchjahres von November 2007 bis April 2008 ohnehin ein verfälschtes Bild.
5.3.1 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht stellt die Beschwerdeführerin den Antrag, es sei eine Expertise über die Bücher und Geschäftsunterlagen der D._______ GmbH einzuholen und verschiedene Zeugen zu befragen.
Die Behörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls verschiedener Beweismittel, wie z.B einer Befragung von Drittpersonen oder einer Expertise (vgl. Art. 12 Bst. c und e VwVG). Die Behörde nimmt die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Die urteilende Behörde kann von einem beantragten Beweismittel dann absehen, wenn der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn zum Voraus gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu vermitteln vermag, oder wenn die verfügende Behörde den Sachverhalt auf Grund eigener Sachkunde ausreichend würdigen kann (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 131 I 153 E. 3, BGE 122 V 157 E. 1d, BGE 104 V 211 E. a; Urteil des Bundesgerichts 2A.267/2000 vom 10. November 2000 E. 2c/aa; Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 268 ff. und 320). Der Verzicht auf die Durchführung beantragter Beweisabnahmen ist auch zulässig, wenn die Behörde auf Grund bereits abgenommener Beweise oder gestützt auf die Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, dass diese Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert würde (Urteil des Bundesgerichts 2A.267/2000 vom 10. November 2000 E. 2c/aa; BGE 134 I 140 E. 5.3, BGE 122 III 219 E. 3c, BGE 117 Ia 262 E. 4b).

Eine Expertise müsste demzufolge in Auftrag gegeben werden, wenn das Bundesverwaltungsgericht dadurch in Bezug auf den Sachverhalt wesentliche Erkenntnisse erlangen könnte, die ihr ansonsten fehlen würden. Dies erscheint im vorliegenden Fall - wie nachfolgend darzulegen ist - in zweifacher Hinsicht fraglich.
5.3.1.1 Die Vorinstanz verwendete für die Gegenüberstellung der Produktions- und Exportzahlen einerseits die von der C._______ AG gemeldeten Zahlen an die TSM Treuhand GmbH in Bern und andererseits die Zollstatistik der D._______ GmbH. Wenn die Beschwerdeführerin nun ihre eigenen, selber gemeldeten Zahlen an die TSM Treuhand hinterfragt und dafür ohne weitere Begründung eine neue Gegenüberstellung von Produktions- und Exportzahlen einreicht, erweist sich ihr Verhalten als äusserst widersprüchlich und der Beschwerdeführerin kann demnach nicht gefolgt werden.
5.3.1.2 Des Weiteren erhielt das Bundesverwaltungsgericht von der Vorinstanz eine Kopie der Original-Lieferbelege, die von der Beschwerdeführerin als Beweise für den Zukauf von Emmentaler eingereicht wurden. Zehn von elf Rechnungsbelegen weisen den Zukauf von Grosslochhartkäse nach und ein Beleg denjenigen von Emmentaler. Wenn die Beschwerdeführerin nun vorbringt, der Verkäufer sei frei, wie er den Verkauf von Emmentaler bezeichnen wolle, so kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Der Beschwerdeführerin war die Problematik betreffend Unterscheidung zwischen Emmentaler und Grosslochhartkäse seit längerem bekannt und hätte sich daher auch der Tatsache von allfälligen Beweisunterlagen bewusst sein müssen. Sodann müsste der Handel von Emmentaler in der von der Beschwerdeführerin umschriebenen Grössenordnung von mehreren 100'000 kg ohne Expertise der Geschäftsunterlagen der D._______ GmbH jederzeit und ohne grössere Recherchen anhand von Lieferbelegen und Rechnungen zu beweisen sein. Die Beschwerdeführerin reichte dem Bundesverwaltungsgericht indes keine Unterlagen ein, die ihre Behauptungen nur ansatzweise stützen könnten.
Aufgrund der Aktenlage, insbesondere den TSM-Meldungen der C._______ AG, den Exportzahlen der D._______ GmbH sowie den Kopien der Original Lieferbelegen kommt das Bundesverwaltungsgericht zur Überzeugung, dass weitere Beweiserhebungen oder Zeugenbefragungen nicht notwendig sind. Die Beweisanträge werden somit abgewiesen.
5.3.2 Die Beschwerdeführerin bringt des Weiteren vor, sie habe einen Teil des selber produzierten Grosslochhartkäses an Lager genommen. Gemäss dem oben Ausgeführten hätte die Beschwerdeführerin eine Menge von über 500'000 kg Grosslochhartkäse an Lager nehmen müssen. Aufgrund der von ihr beschriebenen schwierigen Marktlage und der nicht beliebig verlängerbaren Reifezeit des Käses macht dies keinen Sinn. Eine Lagerhaltung des selber produzierten Grosslochhartkäses erscheint zudem gegenüber der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin von Dritten Grosslochhartkäse (E. 5.3.1.2) zugekauft hat, als widersprüchlich. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin erweisen sich somit nicht als stichhaltig.
5.3.3 Betreffend die angeblich vorgenommenen Änderungen des Zollschlüssels von Grosslochhartkäse auf Emmentaler reicht die Beschwerdeführerin vier Zolldokumente ein, bei denen der Zollschlüssel handschriftlich von 994 auf 911 abgeändert wurde. Diese Dokumente sind rechtlich indes nicht von Bedeutung, da sie zeitlich (März - Oktober 2007) deutlich vor der Mehrmengenverfügung vom 26. Februar 2008 erstellt und abgeändert wurden. Die Prüfung der von der Vorinstanz eingereichten Unterlagen und Zolldokumente (Beilagen Vernehmlassung Vorinstanz pag 42 - 55) durch das Bundesverwaltungsgericht legte sodann keine Unregelmässigkeiten in Bezug auf die Änderung des Zollschlüssels an den Tag. Eine Verfälschung der Exportstatistik ist folglich ausgeschlossen.
5.3.4 Zwischen dem 2. Juli 2008 und dem 26. September 2008 fanden insgesamt 14 Zollkontrollen des durch die D._______ GmbH exportierten Käses statt (Beilagen Vernehmlassung Vorinstanz pag 42 - 55).Bei fünf Kontrollen konnten aufgrund der dem Bundesverwaltungsgericht vorliegenden (Foto-)Dokumente kein Verstoss gegen die Verfügung vom 28. Februar 2008 festgestellt werden. Die restlichen neun Kontrollen führten zu Beanstandungen, zumal Käsestücke mit dem gleichzeitigen roten Aufdruck "Lo Svizzero" und "Emmentaler" und/oder Käselaibe ohne laibdeckende Etikette vorgefunden wurden. Auffallend und bemerkenswert ist zudem, dass die kontrollierten Lastwagenzüge grösstenteils Emmentaler enthielten und nur wenig Grosslochhartkäse.
Diesbezüglich bleibt auch anzumerken, dass - entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin - nicht die Zeitdauer der von der Vorinstanz überprüften Verfügungsbedingungen von Bedeutung ist, vielmehr ist die Frage massgebend, ob und in welcher Schwere die Bedingungen verletzt wurden.
5.3.5 Somit kann festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin durch die Verwendung der gleichzeitigen Bezeichnung "Lo Svizzero" und "Emmentaler" sowie der fehlenden laibdeckenden Etikettierung der Grosslochhartkäse gegen Ziff. 3 Bst. a, b und c der Verfügung vom 28. Februar 2008 verstiess. Unter Berücksichtigung der Übergangsfrist zur Verwendung der neuen Produktebezeichnungen für den Grosslochhartkäse bis zum 15. März 2008 liegt zudem eine Verletzung von Ziff. 3 Bst. d und e der Verfügung vor. Die Nichteinhaltung der Bedingungen führt zum Ergebnis, dass die gesamte im Milchjahr 2007/08 produzierte Mehrmilchmenge gegen die Verfügung vom 28. Februar 2008 verstiess. Nach übereinstimmenden Angaben der Parteien vermarktete die Beschwerdeführerin im Milchjahr 2007/08 bei einem Produktionspotential von 16,86 Mio. kg rund 23,06 Mio. kg. Die von der Vorinstanz bewilligte Mehrmenge von 8 Mio. kg wurde also zu 6,2 Mio kg ausgeschöpft.
6. Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob die von der Vorinstanz verfügten Verwaltungsmassnahmen, der Entzug der Mehrmilchmenge für das Milchjahr 2007/08 von 8 Mio. kg, eine Busse von Fr. 620'000.- und die Ablehnung des Mehrmengengesuchs für das Milchjahr 2008/09, vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhalten.

6.1 Der verfassungsmässige Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme geeignet ist, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, und sich zudem im Hinblick auf die Zweck-Mittel-Relation erforderlich und angemessen erweist (BGE 131 I 91 E. 3.3, BGE 130 II 425 E. 5.2). Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst, d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz. 587, mit Hinweisen; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs-band, Basel 1990, Nr. 58 IVa, S. 180; BGE 130 I 140 E. 5.3.6).

Die Beschwerdeführerin führt an, die ausgesprochenen Verwaltungsmassnahmen seien unverhältnismässig und bedrohe sie in ihrer Existenz. Die Produktion einer Mehrmenge nach VAMK sei für jede Ausstiegsorganisation die Grundlage für ein erfolgreiches wirtschaftliches Fortkommen. Die Lieferungen der Firma D._______ GmbH seien im Auftrag der Vorinstanz seit anfangs Juli bis Ende Dezember 2008 an der Grenze überprüft und dokumentiert worden. Die von der Vorinstanz dokumentierten Kontrollen durch die Eidgenössische Zollverwaltung zeige auch, dass ein Teil der Lieferungen den Bedingungen der Mehrmengenverfügung entsprochen habe.
6.1.1 Das öffentliche Interesse besteht im Schutz der international bekannten Bezeichnung "Emmentaler" und eines wirksamen Schutzes der Konsumenten gegenüber "Nichtemmentaler-Produkten". Die Beschwerdeführerin führt dagegen ihre existenziellen Probleme an, die infolge der hohen Busse und dem Entzug der Mehrmenge entstehen würden.
Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008 zwischen den gleichen Parteien wurde festgestellt, dass die Beschwerdeführerin eine Mehrmilchmenge von 5,8 Mio. kg zu Unrecht vermarktete. Infolge Verletzung der Mehrmengenverfügung vom 18. September 2006 wurde der Entzug der Mehrmenge für das Milchjahr 2006/2007 sowie einer Ordnungsbusse im Umfang von Fr. 575'000.- bestätigt.
Die vorliegend wiederholt begangenen Verstösse gegen eine Mehrmengenverfügung der Vorinstanz erscheinen im Lichte des obengenannten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts und der hohen Menge von 6,2 Mio. kg nicht korrekt vermarkteten Milch als erheblich. Aus diesem Grunde stellt die verfügte Busse von Fr. 620'000.- und der Entzug der Mehrmenge für das Milchjahr 2007/08 eine verhältnismässige Massnahme dar, weshalb daran festgehalten werden kann. Die Berechnung der Ordnungsbusse stützt sich auf den Ansatz für Überlieferungstatbestände von Milch und ist nicht zu beanstanden.
6.1.2 Eine gesonderte Betrachtung bedarf die Ablehnung des Mehrmengengesuchs vom 29. April 2008 für das Milchjahr 2008/09. Die Vorinstanz befürchtete, dass infolge der andauernden Missachtung der an die Mehrmengen geknüpften Bedingungen keine Gewähr für eine ordnungsgemässe Vermarktung und Kennzeichnung, der aus einer allfällig zugeteilten Mehrmenge 2008/09 hergestellten Grosslochhartkäse bestehe.
6.1.2.1 Das Milchjahr 2008/09, für welche die Beschwerdeführerin eine Mehrmenge von 12 Mio. kg beantragte, ist am 30. April 2009 abgelaufen. Es stellt sich somit die Frage, ob die Beschwerdeführerin im heutigen Zeitpunkt noch ein aktuelles und praktisches Interesse an einem Entscheid hat. Die Beschwerdeführerin hat keine Möglichkeit mehr, eine Mehrmenge, die ihr im heutigen Zeitpunkt bewilligt würde, durch Anpassung der Milchproduktion zu nutzen. Eine allfällige Gutheissung des Mehrmengengesuchs hätte für die Beschwerdeführerin demnach grundsätzlich keinen praktischen Nutzen. Es stellt sich indes die Frage, ob die fraglichen Mehrmengen Milch im Milchjahr 2008/09 in Anbetracht des laufenden Rechtsmittelverfahrens (mindestens teilweise) gleichwohl produziert und vermarktet worden sind, zumal auch nicht klar ist, ob den Mitgliedern der Beschwerdeführerin die Mehrmengen gekürzt wurden oder diese weiter produziert haben. Dadurch hätte die Beschwerdeführerin dennoch ein schutzwürdiges Interesse an einer nachträglichen Feststellung, ob das Mehrmengengesuch für das Milchjahr 2008/09 zu Recht nicht bewilligt worden ist. Ansonsten hätte die Beschwerdeführerin über die ihr gemäss Art. 6 Abs. 1 VAMK zugeteilten Basismenge hinaus zuviel Milch produziert, dadurch gegen die VAMK verstossen und ein weiteres Mal mit Sanktionen nach Art. 169 LwG zu rechnen. Diese würden u.a. gestützt auf die angefochtene Verfügung ausgesprochen und könnten bedeutend sein. Die Beschwerdeführerin hat folglich ein schutzwürdiges Interesse an einer nachträglichen Feststellung, ob das Mehrmengengesuch für das Milchjahr 2008/09 zu Recht nicht bewilligt worden ist.
6.1.2.2 Nach dem oben Gesagten verstiess die Beschwerdeführerin gegen mehrere Bedingungen der bislang zwei ergangenen Mehrmengenverfügungen vom 18. September 2006 und 28. Februar 2008 für die Milchjahre 2006/07 und 2007/08 (siehe auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008). Die Vorinstanz konnte damit zu Recht davon ausgehen, dass eine ordnungsgemässe Vermarktung und Kennzeichnung für das Milchjahr 2008/09 nicht gewährleistet ist. Die Abweisung des Mehrmengengesuchs für das Milchjahr 2008/09 war somit rechtens und die Beschwerde ist in diesem Punkt ebenfalls abzuweisen.

7.
Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Auslagen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen wie hier Vermögensinteressen auf dem Spiel bemisst sich die Gerichtsgebühr grundsätzlich nach dem Streitwert, sowie nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Streitsumme von über Fr. 600'000.- und dem Umfang der Akten wird die geschuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 10'000.- festgesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin am 4. Dezember 2008 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- verrechnet.
Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).

8.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG erfasst sämtliche Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst Entscheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung ein (vgl. Waldmann, in: Niggli/Uebersax/ Wiprächtiger, a.a.O., Art. 83 BGG N 290; Urteil des Bundesgerichts 2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 10'000.- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- verrechnet.

3.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Akten zurück)
die Vorinstanz (Ref-Nr. 2008-09-16/270; Einschreiben; Akten zurück)
das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, Bundeshaus Ost, 3003 Bern (Einschreiben)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Jürg Studer

Versand: 7. Juni 2010

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 166 Généralités - 1 Un recours peut être formé auprès de l'office compétent contre les décisions des organisations et des entreprises mentionnées à l'art. 180.
¹	Un recours peut être formé auprès de l'office compétent contre les décisions des organisations et des entreprises mentionnées à l'art. 180.
²	Les décisions des offices, des départements et les décisions cantonales de dernière instance relatives à l'application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral, à l'exception des décisions cantonales portant sur des améliorations structurelles.221
^2bis	Avant de statuer sur les recours contre les décisions concernant l'importation, l'exportation et la mise sur le marché de produits phytosanitaires, le Tribunal administratif fédéral consulte les organes d'évaluation qui ont participé à la procédure devant l'autorité précédente.222
³	L'office compétent a qualité pour faire usage des voies de recours prévues par les législations cantonales et par la législation fédérale contre les décisions des autorités cantonales relatives à l'application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.
⁴	Les autorités cantonales notifient leur décision sans retard et sans frais à l'office compétent. Le Conseil fédéral peut prévoir des dérogations.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 8 Mesures d'entraide - 1 Les mesures d'entraide ont pour but de promouvoir la qualité des produits et les ventes ainsi que d'adapter la production et l'offre aux exigences du marché. Elles incombent aux organisations des producteurs ou des branches concernées (organisations).
¹	Les mesures d'entraide ont pour but de promouvoir la qualité des produits et les ventes ainsi que d'adapter la production et l'offre aux exigences du marché. Elles incombent aux organisations des producteurs ou des branches concernées (organisations).
^1bis	Les interprofessions peuvent élaborer des contrats-types.20
²	Par interprofession, on entend une organisation fondée par des producteurs d'un produit ou d'un groupe de produits et par des transformateurs ainsi que, le cas échéant, par des commerçants.21

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
^a	documents;
^b	renseignements des parties;
^c	renseignements ou témoignages de tiers;
^d	visite des lieux;
^e	expertises.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 33 - 1 L'autorité admet les moyens de preuve offerts par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits.
¹	L'autorité admet les moyens de preuve offerts par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits.
²	Si l'administration de preuves entraîne des frais relativement élevés et si la partie doit les supporter au cas où elle succomberait, l'autorité peut subordonner l'admission des preuves à la condition que la partie avance dans le délai qui lui est imparti les frais pouvant être exigés d'elle: si elle est indigente, elle est dispensée de l'avance des frais.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 169 Mesures administratives générales - 1 La violation de la présente loi, de ses dispositions d'exécution et des décisions qui en découlent peut donner lieu aux mesures administratives suivantes:
¹	La violation de la présente loi, de ses dispositions d'exécution et des décisions qui en découlent peut donner lieu aux mesures administratives suivantes:
^a	l'avertissement;
^b	le retrait de la reconnaissance, de l'autorisation ou d'un contingent, notamment;
^c	la privation de droits;
^d	l'interdiction de la vente directe;
^e	la suspension de la livraison, de la prise en charge ou de la mise en valeur;
^f	l'exécution par substitution aux frais du contrevenant ou de l'organisation responsable;
^g	le séquestre;
^h	l'astreinte à payer un montant de 10 000 francs au plus.
²	Si des produits sont mis en circulation ou des contributions demandées ou perçues illégalement, il peut être prélevé un montant ne dépassant pas la recette brute des produits mis illégalement en circulation ou le montant des contributions illégalement demandées ou perçues.226
³	En vue du rétablissement d'une situation conforme au droit, les mesures supplémentaires suivantes peuvent être prises:
^a	l'interdiction d'utiliser et de mettre en circulation des produits ou des dénominations;
^b	le refoulement de produits en cas d'importation ou d'exportation;
^c	l'obligation de retirer ou de rappeler des produits ou d'émettre une mise en garde publique contre d'éventuels risques liés à des produits;
^d	la neutralisation, la confiscation ou la destruction des produits.227

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 1 Frais de procédure - 1 Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
¹	Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
²	L'émolument judiciaire couvre les frais de photocopie des mémoires et les frais administratifs normaux, tels que les frais pour le personnel, les locaux et le matériel ainsi que les frais postaux, téléphoniques et de télécopie.
³	Les débours comprennent notamment les frais de traduction et les frais occasionnés par l'administration des preuves. Les frais de traduction ne sont pas facturés lorsqu'il s'agit de la traduction d'une langue officielle à une autre.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 2 Calcul de l'émolument judiciaire - 1 L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
¹	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
²	Le tribunal peut fixer un émolument judiciaire dépassant les montants maximaux visés aux art. 3 et 4, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure téméraire ou nécessitant un travail exceptionnel.2
³	S'agissant de décisions relatives à des mesures provisionnelles, à la récusation, à la restitution d'un délai, à la révision ou à l'interprétation d'une décision, ainsi que de recours formés contre des décisions incidentes, les frais peuvent être revus à la baisse compte tenu du travail réduit qui en découle. Les montants minimaux mentionnés aux art. 3 et 4 doivent être respectés.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe - 1 La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.