Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_132/2016

Sentenza del 1° aprile 2016

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
1. A.________ SA,
2. B.________ SA,
3. C.________,
patrocinati dall'avv. Luca Pagani,
ricorrenti,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona, rappresentato dal Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Sezione dello sviluppo territoriale,
casella postale 2170, 6501 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto
modifica del piano direttore cantonale,

ricorso contro la sentenza emanata il 17 febbraio 2016 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
A.________ SA, B.________ SA e C.________ sono proprietari di fondi ubicati nel comparto "X.________" del Comune di Mendrisio. La scheda R7 del piano direttore (PD), adottata dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 20 maggio 2009, elenca detto comparto con il grado di consolidamento di risultato intermedio fra i poli di sviluppo economico (PSE).

B.
Con decisione del 18 novembre 2015 il Consiglio di Stato ha adottato il settimo pacchetto di modifiche del PD: il PSE di X.________ è stato stralciato dalla scheda R7; di conseguenza sono state adattate anche altre schede. Contro questa decisione i menzionati proprietari sono insorti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizio del 17 febbraio 2016, ritenuto che il ricorso doveva essere inoltrato al Gran Consiglio, l'ha dichiarato irricevibile, trasmettendo gli atti per competenza al Parlamento cantonale.

C.
Avverso questa sentenza A.________ SA, B.________ SA e C.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico, rispettivamente un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiedono, in via preliminare, di sospendere la procedura in attesa della decisione del Gran Consiglio, in via provvisionale, di concedere l'effetto sospensivo al gravame e, nel merito, di annullare la sentenza della Corte cantonale restituendole gli atti affinché decida nel merito; in via subordinata, postulano l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 140 I 252 consid. 1).

1.2. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
2	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
3	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a	le format du mémoire et des pièces jointes;
b	les modalités de la transmission;
c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
5	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

2 LTF nel ricorso occorre spiegare perché l'atto impugnato viola il diritto. Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 138 I 274 consid. 1.6; 136 I 229 consid. 4.1). Per di più, quando i ricorrenti invocano, come in concreto, la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale (divieto dell'arbitrio, principio di proporzionalità, garanzia della proprietà, diritto di essere sentito), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

LTF, esamina le censure sollevate soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 138 I 171 consid. 1.4).

2.

2.1. In materia di piano direttore cantonale, secondo l'art. 13 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), il Consiglio di Stato elabora le schede di dato acquisito e i piani (cpv.1), li adotta e li fa pubblicare presso i Comuni (cpv. 2); contro il contenuto di schede e piani, i Comuni e gli altri enti interessati possono presentare ricorso al Gran Consiglio entro quindici giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione (cpv. 3).

Nella decisione impugnata la Corte cantonale ha stabilito che in applicazione di quest'ultima norma eventuali ricorsi dovevano essere presentati al Gran Consiglio. Accertata la propria incompetenza, ha quindi trasmesso gli atti al Parlamento cantonale in applicazione degli art. 4 e 6 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm).

2.2. I ricorrenti, che incentrano a torto il gravame esclusivamente sulla decisione del 18 novembre 2015, con la quale il Consiglio di Stato ha adottato le citate modifiche del PD, non si confrontano del tutto con il motivo d'irricevibilità posto a fondamento della sentenza della Corte cantonale, unica decisione che può essere oggetto del litigio in esame. Essi si limitano infatti a rilevare che "nell'incertezza in merito a quella che sarà la decisione del Legislativo cantonale circa la propria competenza", ritengono di presentare il ricorso "a titolo cautelativo". Ciò poiché, qualora il Gran Consiglio dovesse negare la propria competenza, le violazioni asseritamente commesse nella procedura di modifica delle schede del PD non verrebbero esaminate da alcuna autorità, ciò che costituirebbe una lesione della garanzia della via giudiziaria ai sensi degli art. 29a

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29a Garantie de l'accès au juge - Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels.

Cost. e 6 n. 1 CEDU.

2.3. Ora, contravvenendo al loro obbligo di motivazione (art. 42

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
2	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
3	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a	le format du mémoire et des pièces jointes;
b	les modalités de la transmission;
c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
5	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

LTF), i ricorrenti neppure tentano di spiegare perché i giudici cantonali, dichiarando irricevibile per carenza di competenza il loro gravame, avrebbero applicato l'art. 13 cpv. 3 LST, il cui tenore è peraltro chiaro, nonché gli art. 4 e 6 cpv. 1 LPAmm in maniera arbitraria, non solo nella motivazione ma anche nel risultato (sulla definizione di arbitrio vedi DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72, 49 consid. 3.4 pag. 53).

2.4. Essi disattendono infatti che secondo la giurisprudenza, ove l'ultima autorità cantonale dichiara un ricorso inammissibile per ragioni formali senza procedere all'esame di merito, il ricorrente deve addurre perché essa avrebbe accertato in modo arbitrario l'assenza dei presupposti formali e si sarebbe quindi a torto rifiutata di procedere all'esame di merito (DTF 123 V 335 consid. 1b; 118 Ib 26 consid. 2b, 134 consid. 2; sentenza 1C_569/2015 dell'11 novembre 2015 consid. 2.2). Se i ricorrenti non lo dimostrano, ma come in concreto ripropongono semplicemente le argomentazioni di merito addotte davanti al Governo cantonale, le critiche sono inammissibili. In effetti, se annulla una decisione d'irricevibilità, il Tribunale federale non statuisce nel merito, ma rinvia la causa all'autorità cantonale affinché il cittadino non sia privato di un grado di giurisdizione (DTF 138 III 46 consid. 1.2 pag. 48; 135 II 145 consid. 3 e 4).

2.5. Per di più, i ricorrenti neppure cercano di spiegare, visto il chiaro tenore dell'art. 13 cpv. 3 LST, perché essi, come i Comuni e gli altri enti interessati, sarebbero legittimati a insorgere contro le contestate modifiche del PD, vincolante soltanto per le autorità, ma non per i privati (art. 9 cpv. 1

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
1	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
2	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
3	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

LPT).

I ricorrenti misconoscono che secondo costante giurisprudenza, il Tribunale federale di principio non entra nel merito di ricorsi presentati dai privati contro un piano direttore cantonale. Come rilevato, questo strumento pianificatorio è infatti vincolante soltanto per le autorità, in particolare per i Comuni (DTF 136 I 265 consid. 1.4 e rinvii) e non per i proprietari privati, nei cui confronti non regola diritti o obblighi, e che non sono quindi legittimati ad impugnarlo (cfr. DTF 121 II 430 consid. 1c pag. 432). Un controllo accessorio del piano direttore è per contro possibile, dandosene il caso, nell'ambito della procedura del piano regolatore o della licenza a costruire (DTF 119 Ia 285 consid. 3b pag. 289 seg.; 111 Ia 129 consid. 3a pag. 130; 107 Ia 77 e 93; sentenza 1C_215/2011 del 2 aprile 2012 consid. 2.3.3; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6aed., 2016, pag. 138 seg., 141 seg., 543 e 545). I ricorrenti non si confrontano del tutto neppure con questa tematica, anch'essa decisiva.

2.6. D'altra parte, essi neppure provano di rendere verosimile perché la decisione del Gran Consiglio concernente la revisione del PD (art. 6

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 6 Études de base - 1 ...18
1	...18
2	En vue d'établir leurs plans directeurs, les cantons élaborent des études de base dans lesquelles ils désignent les parties du territoire qui:19
a	se prêtent à l'agriculture;
b	se distinguent par leur beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante;
bbis	se prêtent à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables;
c	sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances.
3	De plus, les cantons décrivent dans les études de base l'état et le développement:21
a	des territoires urbanisés;
b	des transports;
bbis	de l'approvisionnement, notamment en électricité issue des énergies renouvelables;
bter	des constructions et installations publiques;
c	des terres agricoles.
4	Ils tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional.

LPT) non potrebbe, qualora fossero adempiuti i necessari presupposti, essere impugnata dinanzi al Tribunale federale. Secondo l'art. 87 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
1	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
2	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

LTF, gli atti normativi cantonali sono infatti direttamente impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale (art. 82 lett. b

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b	contre les actes normatifs cantonaux;
c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

LTF) : il ricorso sussidiario in materia costituzionale proposto dai ricorrenti è pertanto inammissibile (DTF 136 I 265 consid. 1.1 pag. 267 e rinvii e consid. 2.2 sulla portata dell'approvazione da parte del Consiglio federale). Ora, la decisione con la quale il Parlamento cantonale statuisce su un ricorso contro il PD è definitiva (cfr. sentenza 1C_215/2011, citata, consid. 2.1).

3.

3.1.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

LTF).

3.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua sia la domanda di sospendere la procedura sia quella di effetto sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.

3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Consiglio di Stato, al Gran Consiglio, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 1° aprile 2016

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Crameri