S. 255 / Nr. 41 Haftung des Bundes für die Amtsführung seiner Organe (d)

BGE 77 I 255

41. Urteil vom 19. Oktober 1951 i. S. Rüegg gegen Schweiz. Eidgenossenschaft.

Regeste:
Haftung des Bundes für die Entwertung französischer Banknoten, welche in einem
kriegswirtschaftlichen Strafverfahren beschlagnahmt und von der Verwaltung als
Pfand verwahrt wurden?
1. Zuständigkeit des Bundesgerichtes im direkten verwaltungsrechtlichen
Prozess.
2. Verneinung der Haftung des Bundes mangels Verschulders seiner Organe.

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Responsabilité de la Confédération pour la dévaluation de billets de banque
français qui avaient été saisis dans une procédure pénale engagée devant les
Organes de l'économie de guerre et avaient été conservés comme gage par
l'administration?,
1. Compétence du Tribunal fédéral saisi par la voie du procès administratif
direct.
2. Exclusion de In responsabilité de la Confédération, vu l'absence de faute
de ses Organe.
Responsabilità della Confederazione per la svalutazione di biglietti di banca
francesi che erano stati sequestrati in un procedimento penale promosso
davanti agli organi dell'economia di guerra e conservati come pegno
dall'amministrazione?
1. Competenza del Tribunale federale adito mediante un processo amministrativo
diretto.
2. Esclusione della responsabilità della Confederazione, data l'assenza di
colpa dei suoi organi.

A. - Gegen den Kläger wurde im Frühjahr 1946 ein kriegswirtschaftliches
Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen die Vorschriften über den Handel mit
Gold und ausländischen Banknoten eingeleitet. Am 11. Februar 1946 wurden bei
ihm neben Goldstücken 91 französische 5000.- Franken-Noten beschlagnahmt,
welche illegal in die Schweiz eingeführt worden waren. Die Noten wurden der
Sektion für Rechtswesen des Generalsekretariates des eidg.
Volkswirtschaftsdepartement es zur Verwahrung übergeben.
Da der Kläger sich in einer schwierigen finanziellen Lage befand, verlangte er
durch Eingaben vom 29. März und 13. Mai 1946 Auszahlung eines gewissen
Betrages auf Rechnung des Erlöses aus den beschlagnahmten Vermögenswerten. In
der Folge gab die Verwaltung eine Anzahl Goldstücke frei; dagegen hielt sie
die Beschlagnahme der Noten im vollen Umfange aufrecht.
Auf den 1. November 1947 wurde das Verbot des Handels mit ausländischen
Banknoten aufgehoben. Im Dezember 1947 erliess das Generalsekretariat des
eidg. Volkswirtschaftsdepartementes an sämtliche Eigentümer beschlagnahmter
ausländischer Banknoten ein Rundschreiben, worin es den Empfängern vorschlug,
entweder die Verwaltung zum Verkauf der Noten zum Tageskurs an eine Bank zu
ermächtigen oder die Noten gegen Hinterlegung des Gegenwertes in Schweizergeld
zum Tageskurs zurückzunehmen;

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für den Fall, dass keine Antwort erteilt würde, behielt sich die Verwaltung
vor, die ihr notwendig erscheinenden Massnahmen zur Wahrung ihrer Interessen
zu treffen. Das Rundschreiben wurde auch an den Kläger versandt; die Sendung
kam aber als unbestellbar zurück, da er sich damals im Ausland aufhielt.
Ein französisches Gesetz vom 30. Januar 1948 setzte die 5000-Franken-Noten der
Bank von Frankreich mit Wirkung vom Vortage an ausser Kurs.
Am 7. Mai 1948 verurteilte das zuständige kriegswirtschaftliche Strafgericht
den Kläger wegen unerlaubten Handels mit Gold und ausländischen Banknoten zu
einer Busse von Fr. 2000.- und zur Zahlung eines Kostenanteils von Fr. 423.40;
es verfügte, dass die Beschlagnahme der 91 französischen Banknoten nach
Bezahlung der Busse und der Kosten werde aufgehoben werden. Das Urteil wurde
vom Kläger nicht weitergezogen.
Mit Schreiben vom 30. Juli 1948 ersuchte der Kläger das Generalsekretariat des
eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, die beschlagnahmten französischen Noten
zu verwerten und ihm den nach Abzug der Busse und der Kosten bleibenden Erlös
zu überweisen. Die Verwaltung antwortete, die Verwertung sei nicht mehr
möglich, da Frankreich die Noten für wertlos erklärt habe.
B. - Mit der vorliegenden auf Art. 110 OG gestützten Klage wird beantragt, die
Schweiz. Eidgenossenschaft sei zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu
bestimmenden, Fr. 4000.- übersteigenden Betrag nebst Zins zu bezahlen. Der
Kläger hält dafür, dass die Beklagte ihm den Schaden zu ersetzen habe, der ihm
infolge der während der Dauer der Beschlagnahme eingetretenen Entwertung
seiner 91 französischen Fünftausendernoten entstanden ist.
Durch die Beschlagnahme habe die Beklagte ihm die Verfügung über die Noten
entzogen; damit habe sie die Pflicht übernommen, dafür zu sorgen, dass der
Wert des beschlagnahmten Gutes sich nicht vermindere. Die Beschlagnahme sei im
Interesse des Bundes angeordnet worden

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nach Aufhebung des Verbotes des Handels mit ausländischen Banknoten sei sie
einzig deshalb aufrechterhalten worden, um der Beklagten ein Pfand für die
künftige Bussen- und Kostenforderung an den Kläger zu sichern (Art. 38 lit. c,
Art. 143 BRB über das kriegswirtschaftliche Strafrecht und die
kriegswirtschaftliche Strafrechtspflege vom 17. Oktober 1944, KWStR, AS 60,
641 ff.). Als Pfandbesitzer sei der Bund nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen
verpflichtet gewesen, das Pfand vor Wertverminderung zu bewahren. Es werde auf
Art. 890

SR 210 ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 Art. 890
	1.	Der Gläubiger haftet für den aus der Wertverminderung oder aus dem Untergang der verpfändeten Sache entstandenen Schaden, sofern er nicht nachweist, dass dieser ohne sein Verschulden eingetreten ist.
	2.	Hat der Gläubiger das Pfand eigenmächtig veräussert oder weiter verpfändet, so haftet er für allen hieraus entstandenen Schaden.

ZGB und auf das Strafprozessrecht des Kantons Basel-Stadt und den
Kommentar Waiblinger zum bernischen Strafprozess verwiesen. Die Beklagte könne
den ihr nach jener Bestimmung obliegenden Nachweis, dass der Schaden ohne
Verschulden ihrer Organe eingetreten sei, nicht erbringen. Die Verwaltung habe
ja in ihrem nach Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten erlassenen
Rundschreiben selber die Verwertung der Noten angeregt. In der Tat habe sich
der Verkauf der französischen Noten angesichts der Schwankungen ihres Kurses
vom Standpunkt einer sorgfältigen Verwaltung aus aufgedrängt wenn auch die
Ungültigerklärung der Fünftausendernoten nicht habe Vorausgesehen werden
können, so habe man doch mit Währungsmassnahmen der französischen Regierung
rechnen müssen. Die Verwaltung hätte jenes Schreiben, nachdem es dem Kläger
selber nicht habe zugestellt werden können, auch noch an seinen Anwalt senden
sollen, da das Vertretungsverhältnis aus ihren Akten ersichtlich gewesen sei
der Vertreter hätte dann die Zustimmung zum Verkauf der Noten umgehend
erteilt. Übrigens habe der Kläger schon mit Schreiben vom 29. März und 13. Mai
1946 nicht nur der Verwertung zugestimmt, sondern- sie auch gewünscht.
C. - Die Beklagte beantragt, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie
abzuweisen. Sie bestreitet die Zuständigkeit des Bundesgerichtes mit der
Begründung, der Kläger hätte seinen Schadenersatzanspruch im Verfahren vor dem
kriegswirtschaftlichen Strafgericht geltend machen

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sollen (Art. 69 KWStR). Im übrigen ist sie der Auffassung, ihre Organe seien
weder berechtigt noch verpflichtet gewesen, die beschlagnahmten Noten des
Klägers zu verkaufen.
D. - Im bundesgerichtlichen Verfahren sind Erhebungen über die Entwicklung des
Kurses der französischen Fünftausendernoten in der Zeit von Anfang November
1947 bis Ende Januar 1948 und über die Möglichkeit ihres Umtausches nach ihrer
Ausserkraftsetzung angestellt worden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Nach Art. 69 KWStR kann im kriegswirtschaftlichen Strafverfahren dem
Beschuldigten für ungerechtfertigte Nachteile eine Entschädigung zuerkannt
werden; dahingehende Begehren sind entweder vor den Behörden, welche die
Nichteröffnung einer Strafuntersuchung oder deren Einstellung verfügen, oder,
nach der Überweisung der Strafsache an den Strafrichter, vor diesem geltend zu
machen. wie sich aus der Stellung des Bestimmung im System des Gesetzes
ergibt, sind ungerechtfertigte Nachteile gemeint, welche dem Ansprecher aus
strafprozessualen Massnahmen (Einleitung einer Untersuchung, Verhaftung,
Beschlagnahme usw.) der mit der Verfolgung kriegswirtschaftlicher Vergehen
betrauten Organe entstanden sind. Im vorliegenden Fall macht der Kläger indes
nicht geltend, es sei ihm gegenüber zu Unrecht eine solche Massnahme getroffen
worden er bestreitet die Rechtmässigkeit der nach Art. 38 KWStR angeordneten
Beschlagnahme seiner französischen Banknoten nicht. Vielmehr stellt er sich
auf den Standpunkt, die Beklagte habe die Noten in ihrem Interesse, als Pfand
(Art. 143 KWStR), verwahrt und sei daher zu sorgfältiger Verwaltung
verpflichtet gewesen; da sie diese Pflicht aus Verschulden ihrer Organe nicht
erfüllt habe, müsse sie ihm den daraus entstandenen Schaden ersetzen. Er
leitet seinen Anspruch nicht unmittelbar aus der Beschlagnahme her, sondern
aus Verumständungen, die

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seither, nach Aufhebung des Verbotes des Handels mit ausländischen Banknoten,
hinzugetreten sind: die Beschlagnahme betrachtet er nicht als adaequate
Ursache des Schadens, dessen Ersatz er verlangt. Solche Ansprüche fallen aber
nicht unter die besondere Regelung des Art. 69 KWStR nach welchem es auf das
Verschulden der Organe des Bundes nicht ankommt sondern sind vom ordentlichen
Richter zu beurteilen. Wären die in Frage stehenden Noten nicht durch
Beschlagnahme in den Gewahrsam der Verwaltung gelangt, sondern ihr - nach der
Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten - als Sicherheit zwecks
Auslösung beschlagnahmter Gegenstände übergeben worden (Art. 143 Abs. KWStR),
so wäre zweifellos Art. 69 KWStR nicht anwendbar. Ob der Besitz des Bundes auf
diesem oder auf jenem Wege begründet wurde, kann jedoch für die Beurteilung
der Frage, ob das Kriegswirtschaftsgericht oder der ordentliche Richter
zuständig sei, nicht entscheidend sein es besteht kein zureichender Grund, die
beiden Fälle in dieser Beziehung verschieden zu behandeln.
2.- Die Klage wird erhoben unter Hinweis auf Art. 110 OG. Zwar wird in der
weiteren Begründung Art. 890

SR 210 ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 Art. 890
	1.	Der Gläubiger haftet für den aus der Wertverminderung oder aus dem Untergang der verpfändeten Sache entstandenen Schaden, sofern er nicht nachweist, dass dieser ohne sein Verschulden eingetreten ist.
	2.	Hat der Gläubiger das Pfand eigenmächtig veräussert oder weiter verpfändet, so haftet er für allen hieraus entstandenen Schaden.

ZGB angerufen aber der Kläger will offenbar
seinen Anspruch nicht unmittelbar auf das Zivilrecht stützen, sondern er
möchte Art. 890

SR 210 ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 Art. 890
	1.	Der Gläubiger haftet für den aus der Wertverminderung oder aus dem Untergang der verpfändeten Sache entstandenen Schaden, sofern er nicht nachweist, dass dieser ohne sein Verschulden eingetreten ist.
	2.	Hat der Gläubiger das Pfand eigenmächtig veräussert oder weiter verpfändet, so haftet er für allen hieraus entstandenen Schaden.

ZGB analog angewendet wissen, als Ausdruck eines allgemeinen
Rechtsgrundsatzes, der nach seiner Meinung auch für das öffentlichrechtliche
Pfand des Art. 143 KWStR gilt. Aus seinen Anbringen ist zu schliessen, dass er
den geltend gemachten vermögensrechtlichen Anspruch aus dem öffentlichen Recht
des Bundes herleitet. Die Streitigkeit fällt daher nach Art. 110 OG - welcher
unter Bundesgesetzgebung das Bundesrecht überhaupt, auch das ungeschriebene,
versteht (KIRCHHOFER, Die Verwaltungsrechtpflege beim Bundesgericht, ZSR n. F.
Bd. 49, S. 81; BGE 66 I 306 Erw. 2 b) - in die Zuständigkeit des
Bundesgerichtes als Verwaltungsgerichtshof.

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3.- Das Bundesgesetz über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden
und Beamten vom 9. Dezember 1850 sieht eine Haftung des Bundes für rechts-
oder pflichtwidriges Verhalten seiner Organe bei der Ausübung dienstlicher
Verrichtungen nur hinsichtlich der von der Bundesversammlung gewählten
Behörden und Beamten vor, und auch hier nur dann, wenn die Bundesversammlung
die Klage gegen die persönlich Verantwortlichen nicht zulässt (Art. 3, 32 f.);
es verweist die Privaten, welche wegen solchen Verhaltens anderer
Bundesbeamter Schadenersatzansprüche erheben wollen, auf den Weg der
«Zivilklage» gegen den betreffenden Beamten (Art. 43). Aus dieser Ordnung hat
die Praxis geschlossen, dass die Haftung. des Bundes für fehlbare Beamte als
bewusst ausgeschlossen gelten muss, soweit nicht Sondervorschriften anderes
vorsehen (BGE 47 II 505 f., 559 Erw. 2; 68 II 217 Erw. 3; 77 I 9,5 Erw. 2;
BURCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht Bd. Il S. 315 ff.). Eine Sondervorschrift,
auf welche hier die unmittelbare Inanspruchnahme des Bundes gestützt werden
könnte, besteht nicht.
Anderseits hat das Bundesgericht erkannt., dass der Bund für seine Beamten
nach den Grundsätzen des Privatrechtes haftet, wenn er sich selbst der
privatrechtlichen Ordnung unterstellt, indem er mit Privaten Rechtsgeschäfte
in gleichberechtigter Stellung abschliesst (BGE 47 II 150 Erw. 3 Urteil vom I.
März 1927 i. S. Bächli, wiedergegeben von BURCKHARDT, a.a.O. Nr. 556 VII, S.
335). In BGE 55 II 111 ff. ist es noch einen Schritt weitergegangen. Es führt
dort aus, zwar habe der Bund die in Frage stehenden von einem Privaten in der
Zeit der bolschewistischen Revolution bei der Schweizerischen Gesandtschaft in
Petersburg hinterlegten und dann von einer russischen Bande gestohlenen Werte
nicht als Subjekt des Privatrechtes entgegengenommen, sondern auf Grund eines
Hinterlegungsvertrages öffentlich-rechtlichen Charakters. Aber daraus, dass
das eidgenössische Verwaltungsrecht

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keine geschriebenen Normen über das Bestehen und den Inhalt von
Verpflichtungen aus einem solchen Geschäft enthalte, dürfe nicht durch
Umkehrschluss gefolgert werden, dass der Bund überhaupt nicht hafte. Vielmehr
bestehe auch nach öffentlichem Recht eine Pflicht des Verwahrers zur sorgsamen
Aufbewahrung und zur Rückgabe es stellten sich ähnliche die Fragen wie im
Privatrecht, so dass dessen Bestimmungen analog anzuwenden seien, soweit sich
dies mit dem Wesen und der Einrichtung der öffentlichen Verwaltung vertrage.
Würde eine solche Verpflichtung verneint, so käme man zu einem Ergebnis, «das
im grossen und ganzen als ein Zustand der Rechtlosigkeit bezeichnet werden
müsste». «Die Verweisung auf das Verantwortlichkeitsgesetz reicht nicht hin,
eine befriedigende Lösung der Haftungsfrage in denjenigen Fällen zu geben, wo
bereits eine Bindung des Staates selbst vorliegt, d. h. wo nicht nur in dessen
Namen eine schadenstiftende Handlung vorgenommen worden ist, sondern ein
Rechtsgeschäft. aus welchem nicht der handelnde Beamte, sondern der Statt
selbst Verpflichtungen übernommen hat.» (Vgl. auch BGE 58 II 475 ff., Erw. 2).
Die Noten, um die es sich hier handelt, sind durch Beschlagnahme gemäss Art.
38 ff. KWStR, also durch staatlichen Hoheitsakt, nicht durch Rechtsgeschäft,
in den Gewahrsam des Bundes gelangt. Indes ist zu beachten, dass die Massnahme
namentlich deshalb verfügt und - auch hoch nach Freigabe des Handels mit
ausländischen Banknoten -- aufrechterhalten worden ist, um dem Bunde zu
ermöglichen, sein gesetzliches Pfandrecht für eine allfällige Bussen- und
Kostenforderung an den Kläger geltend zu machen (Art. 38 lit. e, Art. 143
KWStR). Infolgedessen hat der Bund eine ähnliche Rechtsstellung erlangt, wie
er sie erhalten hätte, wenn er sich die Realsicherheit auf dem Wege des
Rechtsgeschäftes verschafft hätte. Es rechtfertigt sich daher, grundsätzlich
ihn selbst für die richtige Verwahrung und Verwaltung der beschlagnahmten
Noten

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einstehen zu lassen, auch wenn das Gesetz dies nicht ausdrücklich vorsieht.
Auch hier muss eine Bindung des Staates selber angenommen werden, wie sie das
Bundesgericht in BGE 55 II 111 ff. anerkannt hat. Es wäre sachlich
unbefriedigend, wenn der Kläger auf den Weg der «Zivilklage» gegen die - nach
seiner Meinung - fehlbaren Beamten verwiesen würde; haben diese doch nicht nur
im Namen, sondern auch im finanziellen Interesse des Bundes gehandelt. Mit den
Rechten an der Hinterlage hat die Eidgenossenschaft nach allgemeinen
Rechtsgrundsätzen auch entsprechende Pflichten übernommen.
4.- Welches im einzelnen die Voraussetzungen sind, unter denen in einem Falle
wie dem vorliegenden der Bund unmittelbar in Anspruch genommen werden kann,
und in welchem Umfange er gegebenenfalls haften würde, braucht nicht allseitig
geprüft zu werden. Jedenfalls kann er der Natur der Sache nach nur dann
belangt werden, wenn seinen Organen eine Pflichtverletzung, ein Verschulden
zur Last fällt. Diese Voraussetzung fehlt hier.
Auszugehen ist von Art. 41, Abs. 1 KWStR, welcher lautet:«Sind die mit
Beschlag belegten Gegenstände schneller Wertverminderung ausgesetzt, erfordern
sie einen kostspieligen Unterhalt oder werden sie von der Kriegswirtschaft
dringend benötigt, so kann diejenige Behörde, bei der das Strafverfahren
hängig ist, sie jederzeit öffentlich versteigern lassen und in dringenden
Fällen aus freier Hand verkaufen. Der Erlös tritt an Stelle des Gegenstandes.»
Aus dieser Bestimmung ist zu schliessen, dass abgesehen von den darin
vorgesehenen Fällen eine Verwertung beschlagnahmter Sachen vor Abschluss der
Strafuntersuchung nur zulässig ist, wenn der Eigentümer zustimmt. Dieser hat
grundsätzlich Anspruch darauf, dass ihm die Werte im Falle der Aufhebung der
Beschlagnahme in natura zurückgegeben werden.
Hier kommt nur der erste der in Art. 41 Abs. 1 KWStR erwähnten
Verwertungsgründe in Betracht, die Gefahr

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schneller Wertverminderung. Der Kläger anerkennt mit Recht, dass die
Ausserkurssetzung der französischen Fünftausendernoten nicht vorausgesehen
werden konnte. Es ist aber auch nicht bewiesen, dass in der kritischen Zeit
nach der Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten überhaupt mit
irgendwelchen einschneidenden Währungsmassnahmen der französischen Behörden
gerechnet werden musste. Wohl schwankte damals der Kurs der französischen
Fünftausendernoten etwas, doch keineswegs derart, dass eine schnelle
Wertverminderung befürchtet werden musste und daher ein sofortiger Verkauf
sich aufdrängte. Dass die Verwaltung durch Rundschreiben all die Eigentümer
beschlagnahmt er Banknoten selber die Verwertung anregte, ist belanglos denn
hiezu war sie nach den Umständen jedenfalls in bezug auf die französischen
Fünftausendernoten nicht verpflichtet. Darum kann auch nichts darauf ankommen,
dass dieses Rundschreiben den Kläger nicht erreicht hat. Davon, dass er von
sich aus die Verwertung rechtzeitig verlangt habe, kann keine Rede sein. Mit
seinen Schreiben vom 29. März und 12. Mai 1946 hatte er lediglich um eine
Abschlagszahlung auf Rechnung des (künftigen) Erlöses aus den beschlagnahmten
Gegenständen ersucht. Ein Begehren uni Verwertung stellte er erst im Juli
1948. als sie nicht mehr möglich war.
Ebensowenig kann den Organendes Bundes hinsichtlich der Zeit nach der
Ausserkraftsetzung der französischen Fünftausendernoten ein Verschulden zur
Last gelegt werden. Mangels schlüssiger Anhaltspunkte ist nicht anzunehmen,
diese Massnahme sei ihnen so früh bekannt geworden. dass sie hätten von der
Möglichkeit Gebrauch machen können, die Noten wenigstens zu dem noch bis am
31. Januar 1948 geltenden stark reduziert en Kurse abzustossen. Auch was die
Frage des Umtausches der ausser Kurs gesetzten Noten anlangt, kann den Organen
der Beklagten eine pflichtwidrige Unterlassung nicht vorgeworfen werden. Wie
das Sekretariat der Schweiz. Bankiervereinigung

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mitteilt, kam ein solcher Umtausch nur in Frage, wenn der Inhaber der Noten
nachweisen konnte, dass er sie zu einer Zeit erworben hatte, wo der Handel mit
ihnen in der Schweiz offiziell erlaubt war. Der Kläger erklärt aber selbst,
nicht beweisen zu können, dass ihm die Noten nach ihrer Ungültigerklärung
zurückbezahlt worden wären.
Demnach erkennt das Bundesgericht
Die Klage wird abgewiesen.