BGE-72-I-383 - 1946-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 10 della legge federale 26 marzo 1931 sulle garanzie politiche e di polizia in favore della...

S. 382 / Nr. 67 Verwaltungs- und Disziplinarrecht (i)

BGE 72 I 383

67. Sentenza 6 dicembre 1946 nella causa Confederazione svizzera contro il
Consiglio di Stato del Cantone Ticino.

Regeste:
Art. 10 della legge federale 26 marzo 1931 sulle garanzie politiche e di
polizia in favore della Confederazione. In virtù di quest'articolo la
Confederazione può essere assoggettata, salvo disposto

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speciale, alle imposte indirette cantonali. In particolare, essa è tenuta a
solvere per i contratti relativi alla locazione di edifici o locali destinati
al servizio postale i diritti di bollo previsti dalla legge cantonale.
Art. 10 des Garantiegesetzes vom 26. März 1931. Die Abgabefreiheit des Bundes
erstreckt sich nicht auf indirekte Steuern der Kantone. Kantonale
Stempelabgaben auf Mietverträgen können demnach erhoben werden, auch wenn die
Miete Gebäude oder Lokalitäten betrifft, die für Zwecke des Postdienstes in
Anspruch genommen werden.
Art. 10 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur les garanties politiques et de
police en faveur de la Confédération. La Confédération peut, en vertu de cet
article, être assujettie, sauf disposition spéciale aux impôts indirects
cantonaux. En particulier, elle est tenue de payer les droits de timbre prévus
par la loi cantonale pour les contrats relatifs à la location des édifices ou
des locaux destinés au service postal.

Ritenuto in fatto:
A. Con contratto 29 gennaio 1946 i coniugi Oscar e Assunta Proamer-Gobbi
davano in locazione all'Amministrazione PTT alcuni vani d'una loro casa ad
Orselina per l'esercizio postale.
La locataria produceva il contratto, affinchè fosse annotato, all'Ufficio dei
registri di Locarno, il quale, rilevato ch'era stato steso su carta semplice,
lo trasmetteva al Dipartimento cantonale delle finanze per la sanatoria. Con
decreto 21 maggio 1946 il Dipartimento cantonale delle finanze infliggeva alla
Direzione dell'undecimo circondario postale a Bellinzona una sanatoria de 220
fr. in virtù della legge ticinese sul bollo del 9 gennaio 1934 (LTB).
L'Amministrazione PTT ricorreva al Consiglio di Stato che, con risoluzione 30
luglio 1946, respingeva il ricorso.
B. Basandosi sull'art. 111 lett. a

OGF, la Confederazione svizzera adiva,
per mezzo dell'Amministrazione PTT, il Tribunale federale, chiedendo di «non
essere astretta, dal Cantone Ticino, a pagare la tassa di bollo cantonale per
il contratto di locazione stipulato con i coniugi Proamer-Gobbi in merito a
locali postali in Orselina».
A sostegno di questa domanda la Confederazione adduce sostanzialmente quanto
segue:

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Il 4 aprile 1916, il Consiglio federale ha deciso che, per quanto concerne
l'obbligo della Confederazione in materia di bollo, le amministrazioni si
attengano ai seguenti princìpi:
1. La Confederazione non deve sottostare al bollo cantonale quando agisca in
qualità di stato.
2. Se agisce invece come soggetto di diritto privato, è assoggettata al bollo
conformemente alla legislazione cantonale. L'Amministrazione federale è
tuttavia esonerata nella misura in cui il legislatore cantonale ha previsto un
esonero a favore dell'Amministrazione cantonale.
Nel caso concreto non è dubbio che la Confederazione abbia concluso il
contratto di locazione nella sua qualità di stato detentore della privativa
postale. Per poter adempiere le mansioni affidatele in materia postale dalla
costituzione, la Confederazione deve disporre dei locali necessari. Se si
considera che nel 1945 la Confederazione ha concluso a tale scopo 1778
contratti con una spesa di oltre 4 milioni di franchi, appare evidente che
questi contratti «costituiscono una parte integrante dell'esercizio postale
statale». In quest'ordine d'idee è irrilevante che la Confederazione si valga,
per assolvere i suoi compiti costituzionali, delle forme del diritto privato:
essa esercita nondimeno una funzione di diritto pubblico. Giusta l'art. 36 CF,
le poste sono del dominio federale in tutto il territorio della
Confederazione, la quale è quindi responsabile verso la collettività d'un
esercizio postale irreprensibile. Ne segue che i Cantoni non possono
ostacolare questo servizio mediante imposte. Così, per esempio, l'art. 8

della
legge sul servizio delle poste (LSP) esonera dal bollo i documenti di
qualsiasi natura emessi nel servizio postale. I contratti di locazione, come
quello concluso in concreto, sono pure indispensabili al funzionamento del
servizio postale. Finora, per quanto consta all'attrice, nessun Cantone ha
colpito col diritto di bollo i contratti di locazione conclusi
dall'Amministrazione PTT. Questa prassi è conforme allo spirito della
costituzione

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federale, il cui art. 36 cp. 3 prevede che le tariffe postali debbono essere
stabilite, in tutto il territorio della Confederazione, su basi eguali e il
più possibilmente moderate. Ogni imposizione di aggravi cantonali rende più
difficile l'applicazione di tariffe moderate. L'art. 23 LTB non assoggetta
all'obbligo del bollo i documenti che ne sono esenti in virtù di leggi
federali. Il termine «logge» non dev'essere inteso puramente nel senso
formale, ma dev'essere applicato anche alla risoluzione 4 aprile 1916 del
Consiglio federale. Del resto, questa risoluzione non è la sola base legale
dell'esonero rivendicato dall'Amministrazione PTT; esso poggia anche sull'art.
36 CF.
C. Il Cantone Ticino ha risposto dopo la scadenza del termine assegnatogli.
La sua risposta essendo tardiva, non può essere presa in considerazione.
Considerando in diritto:
L'art. 10 della legge federale 26 marzo 1934 sulle garanzie politiche e di
polizia in favore della Confederazione (LG) prescrive:
«La Cassa federale e tutti i fondi amministrati dalla Confederazione, come
pure gli immobili, stabilimenti e materiali destinati ad uno scopo federale
immediato, sono esenti da ogni imposta diretta cantonale.»
Questa disposizione corrisponde all'art. 7 della legge 23 dicembre 1851, sul
quale il Consiglio federale così si esprimeva nel suo messaggio I dicembre
1851 all'Assemblea federale (FF ed. fr. 1851 vol. 3 pag. 255):
«A l'art. 7 on propose que les fonds fédéraux et les objets qui sont
directement affectés à des buts fédéraux ne doivent pas être frappés d'impôts
directs par les Cantons. Nous croyons que la Confédération, comme personne
juridique, et ses biens ne sauraient être placés sous la souveraineté des
Cantons de manière à ce que ces biens courent le risque de subir une
diminution considérable, par les impôts, progressifs peut-être, qu'il leur
plairait d'établir. Cela doit s'appliquer à toute la fortune en capital,

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à la caisse et aux objets qui sont directement affectés à des buts fédéraux.
Dans cette catégorie rentrent par exemple tous les bâtiments et autres
immeubles, ainsi que les matériaux servant à la défense ou à des buts
militaires, de même les bâtiments des postes, des péages et autres semblables.
En revanche, nous ne trouvons pas qu'il soit nécessaire ou convenable, et nous
pensons même qu'il est en partie impossible d'étendre ce principe aux impôts
indirects, par exemple aux droits de timbre, de mutation d'inscription, etc.
Les immeubles ordinaires qui sont adjugés temporairement à la Confédération
par suite de faillite auraient aussi à acquitter l'impôt foncier là où il
existe; de même tous les bâtiments seraient en général soumis aux droits dits
d'assurance, puisque ces droits portent le caractère de prestation
réciproque.»
La sentenza 25 settembre 1914 del Tribunale federale nella causa Cantone di
Soletta contro la Confederazione svizzera (RU 40 I 401 e seg.) riproduce il
suddetto passo del messaggio e ne trae la seguente conclusione: «Danach darf
aber mit dem Bundesrate unbedenklich angenommen werden, dass man unter den
indirekten Steuern, deren Erhebung den Kantonen vorbehalten bleiben sollte,
nur die sog. Rechtsverkehrsteuern im eigentlichen Sinne, bei denen sich die
Besteuerung unmittelbar an einen Akt des rechtsgeschäftlichen Verkehrs
(Wechselziehung, Kaufabschluss, usw.) knüpft, verstand.»
La sentenza 28 novembre 1941 nella causa Confederazione svizzera contro Comune
di S. Maria (RU 67 I 309 e seg.), dichiara che un immobile adibito al servizio
della dogana è esente dalle imposte dirette in virtù dell'art. 10 LG e
aggiunge con riferimento al messaggio I dicembre 1851: «Indirekte Steuern
sowie Abgaben, die nicht den Charakter von Steuern haben, Gebühren und
Vorzugslasten dürfen erhoben werden», principio che il Tribunale federale ha
richiamato, statuendo il 10 luglio 1944 nella causa Città di S. Gallo contro
Confederazione svizzera (RU 70 I 126, consid. 1).
La sentenza 27 ottobre 1938 nella causa Confederazione

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svizzera contro Consiglio di Stato di Lucerna (RU 64 I 298 /299, consid. 1)
oppone alla regola generale dell'art. 10 LG, secondo cui i beni della
Confederazione sono esenti dalle imposte cantonali dirette, le diverse leggi
speciali che derogano ad essa, estendendo il più sovente la portata
dell'esenzione, e cita anche come esempio l'art. 8

LSP, che esonera da tutti i
diritti di bollo le quietanze, i conti, gli chèques e i documenti emessi in
servizio postale.
Dalla giurisprudenza del Tribunale federale risulta adunque che se l'art. 10
LG stabilisce l'esonero della Confederazione dalle imposte dirette, consacra
implicitamente il diritto dei Cantoni di assoggettarla alle imposte indirette.
Il Tribunale federale ha pertanto respinto l'opinione che il Dipartimento
federale di giustizia e polizia esprime nella consultazione 9 febbraio 1916
versata in atti e secondo la quale la LG disciplina soltanto la questione
delle imposte dirette, di modo che, in mancanza di disposizioni speciali, la
questione se la Confederazione sia tenuta o no a solvere le imposte indirette
dei Cantoni, dev'essere risolta alla stregua dei princìpi generali che in uno
Stato federativo regolano i rapporti tra lo Stato federale e gli Stati
particolari.
Quest'opinione è del resto insostenibile.
Il legislatore federale ha sancito in una legge destinata a regolare la
situazione del potere federale di fronte ai Cantoni, una disposizione speciale
di carattere fiscale che si limita ad esonerare la Confederazione dalle
imposte dirette. Così facendo, il legislatore federale ha posto il principio
che la Confederazione gode l'esonero fiscale soltanto nella misura in cui egli
l'ha previsto (cfr. STADLIN, Die Befreiung des Bundes von der kantonalen
Steuerhoheit, pag. 41 - 49, 111, 116). Il legislatore federale si è sempre
attenuto a questo principio: in tutti quei casi nei quali ha voluto stabilire
delle eccezioni più ampie di quelle della LG, l'ha specialmente previsto (cfr.
RU 64 I 299) e, d'altra parte, ha puramente e semplicemente ripreso nella LG
del 1934 il sistema istituito dalla LG del 1851.
Del resto, data l'opposizione tra il concetto d'imposta

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diretta e quello d'imposta indiretta, è evidente che, consacrando la norma
dell'esonero dalle imposte dirette, si consacrava per ciò stesso la regola
dell'eventuale assoggettamento alle imposte indirette previste dalla
legislazione cantonale.
Nessun dubbio sull'intenzione del legislatore sarebbe quindi possibile, anche
se si prescindesse dal messaggio, nel quale il Consiglio federale dichiara
espressamente d'aver rinunciato ad estendere l'esonero alle imposte indirette
e cita come esempi di tali imposte i diritti di mutazione e d'iscrizione.
Dovendosi ammettere indiscutibilmente che, in virtù dell'art. 10 LG, la
Confederazione può essere assoggettata, salvo disposto speciale, alle imposte
indirette cantonali, la tesi sostenuta nella consultazione, secondo cui la
Confederazione non dovrebbe sottostare al bollo cantonale quando agisce come
stato, ma soltanto quando agisce come soggetto di diritto privato, manca
d'ogni base, poichè poggia interamente sull'idea che la LG non ha risolto la
questione dell'esonero dalle imposte indirette. Non si pretende infatti e non
si è mai preteso che la LG, se avesse risolto siffatta questione,
autorizzerebbe la distinzione tra gli atti della Confederazione come stato e
quelli come persona privata. Appare del resto dal messaggio che,
pronunciandosi in favore dell'assoggettamento alle imposte indirette, il
Consiglio federale ha anzitutto in vista i casi per i quali si prevedeva
invece l'esonero dalle imposte dirette. Ora quest'esonero è precisamente
limitato ai casi in cui la Confederazione agisce come stato, adempiendo una
funzione pubblica, a differenza di quelli in cui persegue soltanto un
interesse detto fiscale. In questo senso si deve infatti interpretare la
nozione di scopo federale cui accenna l'art. 10 LG (cfr. STADLIN, loc. cit.
pag. 165; Bulletin sténographique 1934, Conseil des Etats, pag. 22 - 23).
L'esempio, citato nel messaggio, d'immobili acquisiti temporaneamente dalla
Confederazione in seguito ad un fallimento dimostra chiaramente che si partiva
dall'idea che, ove

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agisse in vista d'un interesse puramente fiscale, la Confederazione non
potrebbe esigere alcun esonero, nè dalle imposte dirette nè da quelle
indirette. Ne segue che la differenza così fortemente rilevata dal messaggio
tra la soluzione dell'esonero adottata per le imposte dirette e quella
dell'assoggettamento ammessa per le imposte indirette presentava un interesse
soltanto nei casi (del resto i più frequenti e importanti) in cui la
Confederazione agisce quale stato che persegue direttamente scopi d'interesse
pubblico.
D'altra parte, non è dubbio che l'art. 10 LG regola la questione dell'esonero
e a contrario quella dell'assoggettamento della Confederazione in un modo
generale e si applica quindi, salvo disposizioni eccezionali, a tutti i casi
in cui la Confederazione appare, di fronte al diritto cantonale, nella
posizione d'un contribuente.
Dato quanto si è venuti esponendo sul senso e sulla portata dell'art. 10 LG,
non si vede come la Confederazione potrebbe sottrarsi all'obbligo di solvere,
in virtù della legge cantonale, i diritti di bollo per i contratti relativi
alla locazione di edifici o locali destinati al servizio postale.
Nel fattispecie si tratta dei diritti di bollo proporzionali che colpiscono, a
norma dogli art. 2 e 6 LTB, i contratti d'un valore eccedente i 1000 fr. La
Confederazione non pretende di essere esonerata dal pagamento di questi
diritti di bollo in virtù della legislazione cantonale. E non è esonerata
nemmeno in forza dell'art. 10 LG. Questi diritti di bollo rappresentano
un'imposta, come ha già dichiarato il Tribunale federale (RU 71 I 324, consid.
2). Si tratta d'un'imposta indiretta: se le opinioni divergono quanto alla
scelta del criterio per distinguere l'imposta diretta da quella indiretta, si
è sempre ammesso che i diritti di bollo, quando non siano una semplice tessa,
rappresentano il prototipo dell'imposta indiretta (cfr. STADLIN, loc. cit.
pag. 133). Del resto, come il Tribunale federale ha dichiarato, determinanti
per l'applicazione della LG sono le concezioni cui si è ispirato il
legislatore. Ora, a questo

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proposito, il messaggio menziona espressamente tra le imposte indirette, da
cui la Confederazione non dev'essere esonerata, i diritti di bollo, di
mutazione e d'iscrizione. Se ne deve dedurre, come il Tribunale federale ha
dedotto nella medesima sentenza, che l'esonero dalla LG non si estende
comunque alle imposte che colpiscono i negozi giuridici. Questo esonero non
può quindi essere invocato rispetto ai diritti istituiti dagli art. 2 e 6
della LTB che hanno il carattere d'una siffatta imposta.
Così stando le cose, è irrilevante di sapere se la Confederazione, stipulando
il contratto in parola, abbia agito quale stato, pel fatto che mirava ad
assicurare il funzionamento d'un servizio postale, vale a dire d'un servizio
incontestabilmente pubblico (BUSER, Die rechtliche Stellung der Postanstalt,
pag. 49; Das schweizerische Postverkehrsgesetz, pag. 18). Come si è visto, il
principio dell'assoggettamento alle imposte indirette, implicitamente sancito
dalla LG, non è limitato ai casi nei quali lo stato persegue soltanto uno
scopo fiscale.
Per lo stesso motivo, non si potrebbe dedurre l'esonero dall'art. 36 CF. La
prova che l'art. 36 CF non implica l'esonero fiscale a favore del servizio
delle poste, sta nel fatto che l'art. 8

LSP ha dovuto prevedere specialmente
l'esenzione dai diritti di bollo laddove è apparsa necessaria. Questo disposto
si applica bensì tanto ai diritti di bollo federali, quanto a quelli
cantonali; ma esisteva in tutte le leggi anteriori sulle poste, di cui la
prima precede la LG del 1851, vale a dire risale ad un'epoca ove soltanto i
diritti cantonali entravano in linea di conto. L'introduzione in queste leggi
di un disposto speciale relativo all'esonero da certi aggravi è conforme al
sistema che è prevalso fin dalla costituzione della Svizzera in uno stato
federativo, ossia il sistema secondo cui la Confederazione in tanto non
soggiace alla sovranità fiscale dei Cantoni in quanto la legge lo prevede
specialmente. Ora l'art. 8

LSP è unicamente applicabile ai documenti
utilizzati nel servizio postale, vale a dire nelle relazioni tra
l'amministrazione e

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gli utenti (cfr. BUSER, Schw. Postverkehrsgesetz pag. 57; STADLIN, loc. cit.
pag. 216). Per gli atti e i documenti che escono da questo quadro, fa stato la
LG.
Quanto alle istruzioni date il 4 aprile 1916 dal Consiglio federali alle
amministrazioni federali (cfr. BURCKHARDT, Droit fédéral I, no. 269 VIII, pag.
546), è ovvio che non possono avere il sopravvento sulla legge. Ora, come
sopra dimostrato, queste istruzioni edite dopo la consultazione 6 febbraio
1916 del Dipartimento di giustizia e polizia, poggiano su un'interpretazione
manifestamente erronea della situazione legale derivante dalla LG.
Il Tribunale federale pronuncia:
La domanda è respinta.