2C_17/2017 - 2017-05-22 - Cittadinanza e diritto degli stranieri

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 17/2017

Urteil vom 22. Mai 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Haag,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Brülhart,

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich, Arbeitsbewilligungen, Walchestrasse 19, 8090 Zürich,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8090 Zürich.

Gegenstand
Arbeitsbewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, vom 7. Dezember 2016.

Sachverhalt:

A.
A.________, geb. 5. März 1973, pakistanischer Staatsangehöriger, hält sich seit dem Jahre 2000 in der Schweiz auf. Im Jahre 2002 wurde sein Asylgesuch abgewiesen und er aus der Schweiz weggewiesen. Ebenfalls im Jahre 2002 wies die (damalige) Asylrekurskommission eine Beschwerde gegen den abweisenden Asylentscheid ab, unter Neuansetzung der Ausreisefrist auf den 13. Januar 2003. Die Ausreise erfolgte nicht. In den Jahren 2006 und 2010 ersuchte A.________ erfolglos um Wiedererwägung des asylrechtlichen Entscheids. Im Jahre 2011 scheiterte auch ein Gesuch um Erteilung einer asylrechtlichen Härtefallbewilligung.

B.
Am 3. September 2015 ersuchte A.________ das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich um Erteilung einer Arbeitsbewilligung. Das Amt lehnte mit Verfügung vom 3. November 2015 das Gesuch unter Berufung auf Art. 43 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) ab. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich hiess einen dagegen erhobenen Rekurs in Bezug auf die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das erstinstanzliche Verfahren gut, wies ihn aber in der Sache ab, ebenso das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Rekursverfahren.

C.
A.________ erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, es sei ihm eine Arbeitsbewilligung zu erteilen, eventualiter sei festzustellen, dass er zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit ermächtigt sei, subeventualiter sei festzustellen, dass das Arbeitsverbot Art. 8 EMRK verletze, subsubeventualiter die Sache zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verfahrens zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht wies mit Urteil vom 7. Dezember 2016 die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat; das teilweise Nichteintreten bezog sich auf das Feststellungsbegehren. Ebenso wies das Gericht das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab.

D.
A.________ erhebt mit Eingabe vom 6. Januar 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei ihm eine Arbeitsbewilligung zu erteilen; eventualiter sei die Sache zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner sei ihm für das Verfahren vor der Volkswirtschaftsdirektion und dem Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, ebenso für das Verfahren vor Bundesgericht.
Die Volkswirtschaftsdirektion und das Verwaltungsgericht verzichten auf Vernehmlassung. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit beantragt Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Auf dem Gebiet des Ausländerrechts ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen gegen Entscheide, welche Bewilligungen betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumen (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG), und unter dem gleichen Vorbehalt gegen solche auf dem Gebiet des Asyls, die von einer kantonalen Vorinstanz ausgehen (Art. 83 lit. d Ziff. 2 BGG). Der Beschwerdeführer beantragt nicht, ihm sei eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen, worauf er keinen Rechtsanspruch hätte. Auch auf die von ihm beantragte Arbeitsbewilligung, welche regelmässig Teil der Aufenthaltsbewilligung bildet, besteht an sich kein ausländer- oder asylrechtlich begründeter Anspruch (vgl. Art. 43 Abs. 2 AsylG). Verfahrensgegenstand bildet jedoch die Frage, ob und unter welchen Bedingungen sich ein solcher allenfalls aus Art. 8 EMRK (Recht auf Schutz des Privatlebens) und damit aus dem Völkerrecht ergeben könnte. Der Beschwerdeführer macht gestützt auf BGE 138 I 246 in vertretbarer Weise geltend, dies sei bei ihm wegen der langen Anwesenheit und der Unmöglichkeit des Vollzugs der Wegweisung der Fall. Auf seine Eingabe ist deshalb einzutreten. Ob der behauptete Anspruch tatsächlich besteht, ist eine
Frage der materiellen Beurteilung (Urteil 2C 459/2011 vom 26. April 2012 E.1.1, nicht publ. in BGE 138 I 246, BGE 137 I 284 E. 1.3 S. 287).

2.
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen wurde und hier keinen Aufenthaltstitel hat. Er macht jedoch geltend, er habe gestützt auf Art. 8 EMRK, Art. 6 Abs. 1 UNO-Pakt I, Art. 10 und 27 BV das Recht, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen.

2.1. Das Bundesgericht hat in einer ähnlichen Konstellation in BGE 138 I 246 bereits ausgeführt, dass eine während des Asylverfahrens erteilte Bewilligung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit nach Ablauf der rechtskräftig festgesetzten Ausreisefrist gemäss Art. 43 Abs. 2 AsylG erlischt (E. 2.2), unter Vorbehalt einer Erwerbsbewilligung bei vorläufiger Aufnahme (Art. 85 Abs. 6 AuG; E. 2.3). Im Übrigen sei die Arbeitsberechtigung in der Regel an ein Aufenthaltsrecht geknüpft; sie habe keine eigenständige Bedeutung, sondern stehe regelmässig in Verbindung mit der Anwesenheitsberechtigung (E. 3.1). Diese gesetzliche Regelung stehe grundsätzlich im Einklang mit Art. 8 EMRK: Das durch Art. 8 EMRK geschützte Recht zur freien Gestaltung der Lebensführung stehe unter einem migrationsrechtlichen Vorbehalt. Abgewiesene Asylbewerber verfügten über keinen rechtmässigen Aufenthaltstitel im Land, weshalb die damit verbundene Weigerung, ihnen eine Arbeitsbewilligung zu erteilen, regelmässig nicht in den Schutzbereich von Art. 8 EMRK falle (E. 3.2.1) und im Übrigen auch nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK gerechtfertigt wäre. Als schutzwürdiges öffentliches Interesse falle auch das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht. Würde dem
Weggewiesenen eine Arbeitserlaubnis erteilt, stünde dies im Widerspruch zum Wegweisungsentscheid. Das Erwerbsverbot nach Art. 43 Abs. 2 AsylG bilde eine geeignete Massnahme, um die Konsequenzen des negativen Asylentscheids (Wegweisung) umzusetzen und keine zusätzlichen Anreize für einen rechtswidrigen Verbleib in der Schweiz zu geben (E. 3.2.2). Die Verhältnismässigkeit der Verweigerung einer konkreten Arbeitsbewilligung nach der Wegweisung im asylrechtlichen Kontext könne gestützt auf Art. 8 EMRK nur in ausserordentlichen Situationen problematisch erscheinen: Personen, deren Anwesenheit rechtlich nicht geregelt sei, aber faktisch als Realität hingenommen werde bzw. aus objektiven Gründen hingenommen werden müsse, könnten sich auf Art. 8 EMRK berufen (E. 3.3.1). Nach langjährigem Aufenthalt ohne Erwerbsmöglichkeit greife ein Arbeitsverbot losgelöst vom ausländerrechtlichen Status in einem Mass in das Recht auf Privatleben (freie Gestaltung der Lebensführung) ein, welches geeignet sei, den normalerweise im Rahmen von Art. 8 Ziff. 2 EMRK gerechtfertigten Sinn und Zweck der Regelung von Art. 43 Abs. 2 AsylG infrage zu stellen (E. 3.3.2).
Im damals zu beurteilenden Fall erschien der Vollzug der Wegweisung weiterhin möglich, wobei unklar blieb, ob der dort zu beurteilende Beschwerdeführer selber aktiv den Vollzug der Wegweisung hintertrieben hatte (E. 3.3.3). Sei allerdings der Vollzug der Wegweisung innert weniger Monate nicht möglich, sei eine vorläufige Aufnahme oder die Erteilung einer asylrechtlichen Härtefallbewilligung zu prüfen bzw. gestützt auf Art. 8 EMRK in Abweichung von Art. 43 Abs. 2 AsylG die Möglichkeit einzuräumen, sich seinen Lebensunterhalt hier verdienen zu können, bis ein allfälliger Vollzug der Wegweisung wieder möglich erscheine.
Auf diesen Entscheid kann verwiesen werden, insbesondere auch in Bezug auf die Argumentation, dass die vom Beschwerdeführer angerufenen EGMR-Urteile S idabras u. Mitb. gegen Litauen vom 27. Juli 2004 (55480/00) und Taliadorou gegen Zypern vom 16. Oktober 2008 (39627/05) hier nicht einschlägig sind. Im Übrigen unterliegt auch die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV den migrationsrechtlichen Vorbehalten und steht nur Personen zu, welche sich fremdenpolizeilich rechtmässig in der Schweiz aufhalten bzw. ausländerrechtlichen Anspruch auf Zugang zu einer Erwerbstätigkeit haben (BGE 131 I 223 E. 1.1 S. 225 ff.; 123 I 19 E. 2a S. 20 f.; 123 I 212 E. 2 S. 214 ff.). Gleiches gilt für das vom Beschwerdeführer angerufene Recht auf Arbeit gemäss Art. 6 UNO-Pakt I.

2.2. Die Vorinstanz hat sich auf BGE 138 I 246 gestützt und daraus gefolgert, eine auf Art. 8 EMRK gründende Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit komme nur in Betracht, wenn erstens eine solche weder härtefallrechtlich noch mittels vorläufiger Aufnahme erwirkt werden könne und zweitens die ausländische Person den Vollzug der Wegweisung nicht durch ihr eigenes Verhalten verhindere bzw. verzögere. Mit anderen Worten vermöge ein Anspruch aus Art. 8 EMRK bloss bei sich der Wegweisung nicht widersetzenden Personen und lediglich dort Platz zu greifen, wo die Möglichkeiten des Landesrechts ausgeschöpft worden seien. Während die Volkswirtschaftsdirektion ihren ablehnenden Entscheid damit begründet hatte, der Wegweisungsvollzug werde vom Migrationsamt des Kantons Zürich und vom SEM noch immer als möglich erachtet, argumentierte das Verwaltungsgericht, der Beschwerdeführer mache nicht geltend, das Migrationsamt ersucht zu haben, dem SEM eine vorläufige Aufnahme zu beantragen. Er habe damit die Möglichkeiten des Landesrechts nicht ausgeschöpft. Damit könne offenbleiben, aus welchen - allenfalls vom Beschwerdeführer zu vertretenden - Gründen die Wegweisung bislang nicht habe vollzogen werden können.

3.

3.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Gehörsverletzung durch die Vorinstanz, indem diese ihren Entscheid mit dem Argument begründet habe, die landesrechtlichen Möglichkeiten (härtefallrechtlich oder mittels vorläufiger Aufnahme) seien nicht erschöpft. Mit dieser neuen Begründung sei nicht zu rechnen gewesen, so dass den Parteien dazu das rechtliche Gehör hätte gewährt werden müssen. Auch in der Sache sei das vorinstanzliche Argument unzutreffend: Er, der Beschwerdeführer, habe im Jahre 2011 ein Härtefallgesuch gestellt, das abgewiesen worden sei; auch im Rahmen der Wiederwägungsgesuche in den Jahren 2006 und 2010 habe er sinngemäss um vorläufige Aufnahme ersucht. Er reicht unter Berufung auf Art. 99 Abs. 1 BGG die entsprechenden Akten ein. Er sei zudem aufgrund von Art. 83 Abs. 6 AuG gar nicht befugt, die vorläufige Aufnahme zu beantragen. Er könne nur die Wiedererwägung des Asylentscheids beantragen, was er getan habe. Die Vorinstanz habe willkürlich diesen rechtserheblichen Sachverhalt nicht festgestellt.

3.2. Nach der Praxis des Bundesgerichts besteht grundsätzlich kein Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder zur juristischen Begründung des Entscheids angehört zu werden (BGE 130 III 35 E. 5 S. 37 ff.). Indessen ist das rechtliche Gehör zumindest der dadurch beschwerten Partei dann zu gewähren, wenn eine Behörde ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Erhebung im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (Urteil 8C 76/2007 vom 6. Juli 2007 E. 3.1, nicht publ. in BGE 133 I 201; 131 V 9 E. 5.4.1 S. 26; 128 V 272 E. 5b/bb S. 278; 126 I 19 E. 2c/aa S. 22; 121 II 29 E. 2b/aa S. 32). Auch dann dient das rechtliche Gehör nicht primär der rechtlichen Würdigung, die in jedem Fall von Amtes wegen erfolgt (Art. 110 BGG), sondern dazu, dass die Parteien Sachverhaltselemente geltend machen können, die im Lichte der neuen rechtlichen Begründung rechtserheblich werden können (BGE 128 V 272 E. 5b/cc S. 278 f.).

3.3. Das Argument des Beschwerdeführers ist im Lichte dieser Rechtsprechung zwar in grundsätzlicher Hinsicht berechtigt, im vorliegenden Fall aber unbegründet: Die Vorinstanz selber hat nämlich in ihrem Entscheid (E. I.A) erwähnt, dass der Beschwerdeführer erfolglos in den Jahren 2006 und 2010 um Wiedererwägung des aslyrechtlichen Entscheids und 2011 um Erteilung einer Härtefallbewilligung ersucht habe. Dieser Sachverhalt war offensichtlich unbestritten, so dass eine besondere Gehörsgewährung dazu nicht erforderlich war. Ebenso ist die Rüge unbegründet, die Vorinstanz habe den entsprechenden Sachverhalt nicht festgestellt. In Wirklichkeit geht es um die rechtliche Würdigung dieses von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalts.

3.4. Die rechtliche Beurteilung der Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe die ihm offenstehenden landesrechtlichen Möglichkeiten nicht genutzt, erscheint in der Tat fraglich: Denn der Beschwerdeführer hat mit den von ihm gestellten Gesuchen durchaus von den landesrechtlichen Möglichkeiten Gebrauch gemacht. Zutreffend ist sodann sein Hinweis, dass er gar nicht befugt ist, beim Staatssekretariat für Migration (SEM) eine vorläufige Aufnahme zu beantragen (Art. 83 Abs. 6 AuG; BGE 137 II 305 E. 3.1 und 3.2 S. 308 ff.). Die Frage, ob die landesrechtlichen Möglichkeiten hinreichend ausgeschöpft wurden, kann jedoch mit Blick auf das Folgende offenbleiben.

4.

4.1. Auch in Bezug auf die von der Volkswirtschaftsdirektion ins Feld geführte Argumentation, wonach ein Wegweisungsvollzug weiterhin möglich sei, rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und der Untersuchungspflicht: Die Volkswirtschaftsdirektion habe ihre Auffassung nicht begründet und sei nicht auf die eingereichten Aktenstücke eingegangen, welche die ergebnislosen Vollzugsbemühungen zwischen 2003 und 2013 belegen würden. Sowohl das SEM als auch das kantonale Migrationsamt hätten Kenntnis von den inzwischen mehr als 14 Jahre dauernden Vollzugsschwierigkeiten; über diese Umstände hätten die migrationsrechtlichen Akten Aufschluss geben können, die aber entgegen den gestellten Editionsanträgen auf willkürliche Weise nicht beigezogen worden seien. Er weile nun seit über 16 Jahren in der Schweiz und sämtliche Vollzugsbemühungen, soweit von den Behörden überhaupt getätigt, seien ergebnislos verlaufen. Es sei auch nicht zu erwarten, dass in absehbarer Zeit Papiere beschafft werden könnten. Auch nach Auffassung des Migrationsamtes sei der Wegweisungsvollzug realistischerweise nicht unmittelbar absehbar und jedenfalls nicht innert der vom Bundesgericht in BGE 138 I 246 E. 3.3.4 skizzierten Frist von wenigen
Monaten möglich.

4.2. Auch bei diesen Vorbringen geht es in Wirklichkeit nicht um das rechtliche Gehör bzw. die Sachverhaltsfeststellung. Zwar haben die Vorinstanzen offenbar die Migrationsakten nicht beigezogen, doch hat der Beschwerdeführer selber die migrationsrechtlichen Unterlagen eingereicht, auf die er sich stützt, und diese befinden sich bei den Akten, worauf der Beschwerdeführer denn auch selber hinweist. In diesen Akten sind zwischen 2002 und 2013 zahlreiche Vollzugshandlungen dokumentiert, u.a. mehrmalige Gesuche und Nachfragen des EJPD an die pakistanische Botschaft um Ausstellung von Ersatzreisedokumenten, sowie Antwortschreiben der Botschaft, wonach die Verifikation der Staatsangehörigkeit des Beschwerdeführers noch hängig sei. Dieser aktenkundige Sachverhalt ist denn auch nicht bestritten. Die Frage ist jedoch, ob der Beschwerdeführer in rechtlicher Hinsicht daraus etwas für sich ableiten kann.

4.3. Mit seiner Argumentation, wonach die anbegehrte Arbeitsbewilligung deshalb zu erteilen sei, weil der behördliche Wegweisungsvollzug bisher nicht erfolgt und auch nicht absehbar sei, vermengt der Beschwerdeführer die Wegweisung und den behördlichen Wegweisungsvollzug:

4.3.1. Der Adressat einer rechtskräftigen Verfügung ist primär verpflichtet, selber dieser Verfügung nachzukommen. Die behördliche Vollstreckung (vgl. Art. 39 ff . VwVG) gilt als "ultima ratio", wenn der Betroffene seiner Verpflichtung nicht selber nachkommt. Unterbleibt aus irgendwelchen Gründen die behördliche Vollstreckung oder ist sie nicht möglich, so entbindet das den Verfügungsadressaten nicht von seiner Rechtspflicht, die Verfügung zu befolgen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann zwar die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Umständen gestützt auf Vertrauensschutzüberlegungen untergehen, wenn die Behörden den rechtswidrigen Zustand über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen; darauf kann sich aber nur berufen, wer selber im guten Glauben handelte, d.h. angenommen hat und (unter Anwendung zumutbarer Sorgfalt) annehmen durfte, sein Verhalten sei rechtmässig (BGE 136 II 359 E. 7.1 S. 365 f.).

4.3.2. Das gilt auch für die Wegweisung: Der rechtskräftig Weggewiesene hat die Schweiz zu verlassen. Diese Pflicht kann entweder durch selbständige Ausreise oder durch behördliche Ausschaffung umgesetzt werden. Abgesehen von hier nicht zur Diskussion stehenden Sonderfällen im Rahmen des Dublin-Verfahrens (BGE 140 II 74 E. 2.3 und 2.4 S. 76 ff.) ist die selbständige Ausreise (Art. 64d Abs. 1 AuG) primär: Der behördliche Wegweisungsvollzug (Ausschaffung [Art. 69 AuG]) erfolgt nur subsidiär zu dieser Ausreiseverpflichtung (ANDREAS ZÜND, in Kommentar Migrationsrecht, 4. Aufl., Art. 69 Rz. 2; GÄCHTER/KRADOLFER, SHK AuG, Art. 69 Rz. 3; REVEY, in: NGUYEN/AMARELLE [ÉD.], Code annoté de droit des migrations, LEtr, 2017, Art. 69 n. 8). Wenn aus irgendwelchen Gründen der behördliche Wegweisungsvollzug nicht möglich ist oder unterbleibt, ändert dies nichts an der Ausreiseverpflichtung (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.2.3 S. 383 und 3.3.2 S. 385 f.; 130 II 56 E. 4.2.3 S. 62 f.; Urteil 2C 252/2008 vom 10. Juni 2008 E. 2.4). Reist der Betroffene nicht aus, obwohl ihm das objektiv möglich wäre, verhält er sich rechtswidrig.

4.3.3. Die in BGE 138 I 246 E. 3.3.4 skizzierte Rechtsfolge kann demzufolge nur dann eintreten, wenn sowohl die behördliche Ausschaffung als auch die selbständige Rückkehr aus nicht vom Betroffenen zu vertretenden Gründen unmöglich sind. Eine solche Unmöglichkeit ist in der Regel bloss anzunehmen, wenn der Vollzug auch bei gesicherter Kenntnis der Identität oder der Nationalität des Betroffenen bzw. trotz seines Mitwirkens bei der Papierbeschaffung mit grosser Wahrscheinlichkeit als ausgeschlossen erscheint. Zu denken ist etwa an eine länger dauernde Transportunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen oder an eine ausdrückliche oder zumindest klar erkennbare und konsequent gehandhabte Weigerung des Heimatstaates, gewisse Staatsangehörige zurückzunehmen (vgl. Urteile 2C 252/2008 vom 10. Juni 2008 E. 2.2; 6B 85/2007 vom 3. Juli 2007 E. 2.2). Solange eine selbständige Rückkehr möglich ist, kann nicht davon gesprochen werden, die faktische Anwesenheit müsse im Sinne von BGE 138 I 246 E. 3.3.1 "aus objektiven Gründen hingenommen werden". Anders zu entscheiden, würde bedeuten, dass derjenige, der bewusst seine gesetzlichen Pflichten missachtet, besser gestellt wird als derjenige, der sich rechtsgetreu verhalten hat. Eine solche Konsequenz
wäre mit dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) unvereinbar (BGE 141 I 78 E. 9.4 und 9.5 S. 92 ff.).

4.3.4. Der Beschwerdeführer hat im ganzen Verfahren lediglich geltend gemacht, der behördliche Wegweisungsvollzug sei bisher nicht erfolgt und auch weiterhin nicht absehbar. Auch die Akten der Migrationsbehörden, deren Nicht-Edition er bemängelt, die er aber teilweise selber eingereicht hat, können naturgemäss nur dazu Auskunft geben. Er hat hingegen im ganzen Verfahren nie geltend gemacht, dass und weshalb eine selbständige Ausreise nicht möglich gewesen sei und auch heute nicht möglich sein soll. Er bestreitet nicht, pakistanischer Staatsangehöriger zu sein. Ein Staat kann nach völkerrechtlichen Grundsätzen seinen eigenen Staatsangehörigen das Recht, in sein Hoheitsgebiet einzureisen, nicht verwehren (Art. 12 Abs. 4 UNO-Pakt II; BGE 130 II 56 E. 4.1.2 S. 60 f.; Urteil 6B 85/2007 vom 3. Juli 2007 E. 2.2). Der Beschwerdeführer behauptet denn auch nicht, dass ihm die pakistanischen Behörden in völkerrechtswidriger Weise die Rückkehr verwehren würden. Anzunehmen ist, dass er dafür Ausweispapiere benötigt. Der Beschwerdeführer legt aber gar nicht dar, dass und weshalb er keine pakistanischen Papiere hat. Selbst wenn in seiner Aussage, es sei nicht zu erwarten, dass in absehbarer Zeit Papiere beschafft werden könnten, implizit eine
solche Behauptung liegen sollte, wird sie in keiner Weise belegt. Aktenkundig ist zwar, dass die pakistanischen Behörden die Anfragen der schweizerischen Behörden um Ausstellung von Papieren für den Beschwerdeführer nicht beförderlich behandelt haben. Daraus ergibt sich aber nicht, dass die pakistanischen Behörden dem Beschwerdeführer keine Papiere ausstellen würden, wenn er selber darum ersucht. Jeder Ausländer hat das Recht, sich in der Schweiz zur konsularischen Vertretung seines Heimatstaates zu begeben (Art. 36 Ziff. 1 lit. a des Wiener Übereinkommens vom 24. April 1963 über konsularische Beziehungen [WÜK; SR 0.191.02], das sowohl von der Schweiz als auch von Pakistan ratifiziert wurde), welches die Aufgabe hat, den eigenen Staatsangehörigen Pässe und Reiseausweise auszustellen (Art. 5 lit. d WÜK). Nach Treu und Glauben ist im zwischenstaatlichen Verkehr zu vermuten, dass sich die Staaten völkerrechtskonform verhalten, solange nicht konkrete Anzeichen dafür bestehen, dass dies nicht der Fall ist (BGE 142 II 218 E. 3.3 S. 228 f.; 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167 f. und 2.4 S. 172 f.). Beruft sich ein Ausländer darauf, sein Heimatstaat würde ihm die Rückkehr oder die Ausstellung von Papieren verweigern, so ist er aufgrund seiner
Mitwirkungspflicht verpflichtet, dies zu belegen und zumindest darzulegen, dass er sich bei der zuständigen Vertretung darum bemüht hat (Urteil 2C 13/2012 vom 8. Januar 2013 E. 4.4.2). Vorliegend hat der Beschwerdeführer nicht einmal behauptet, er habe sich persönlich beim Konsulat seiner Heimat um die Papierbeschaffung bemüht, geschweige denn dargetan, dass sich die pakistanischen Behörden weigern würden, Papiere auszustellen. Solches ist auch nicht gerichtsnotorisch.

4.4. Der Beschwerdeführer hat damit - entgegen seiner rechtlichen Verpflichtung - nicht dargetan, dass ihm die Ausreise aus der Schweiz aus objektiven Gründen nicht möglich sei. Die rechtsprechungsgemässen Voraussetzungen für eine Erteilung einer Arbeitsbewilligung (BGE 138 I 246) sind nicht erfüllt.

5.
Da der Beschwerdeführer im ganzen Verfahren nie geltend gemacht hat, seine selbständige Ausreise sei objektiv unmöglich, war sein Gesuch von vornherein aussichtslos, weshalb die Vorinstanzen ihm mit Recht die unentgeltliche Rechtspflege verweigert haben.

6.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Aus den genannten Gründen ist auch das vor Bundesgericht gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit abzuweisen (Art. 64 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, und dem Staatssekretariat für Migration schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Mai 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
¹	Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
²	Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
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^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
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^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
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^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
¹	Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
²	Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
¹	Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
²	Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

IR 0.103.1 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti economici, sociali e culturali Patto-ONU-I Art. 6 - 1. Gli Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto al lavoro, che implica il diritto di ogni individuo di ottenere la possibilità di guadagnarsi la vita con un lavoro liberamente scelto od accettato, e prenderanno le misure appropriate per garantire tale diritto.
¹	Gli Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto al lavoro, che implica il diritto di ogni individuo di ottenere la possibilità di guadagnarsi la vita con un lavoro liberamente scelto od accettato, e prenderanno le misure appropriate per garantire tale diritto.
²	Le misure che ciascuno degli Stati parte al presente Patto dovrà prendere per assicurare la piena attuazione di tale diritto comprenderanno programmi di orientamento e formazione tecnica e professionale, nonché l'elaborazione di politiche e di tecniche atte ad assicurare un costante sviluppo economico, sociale e culturale ed un pieno impiego produttivo, in condizioni che salvaguardino le fondamentali libertà politiche ed economiche degli individui.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 39 - L'autorità può eseguire la sua decisione se:
^a	la decisione non può più essere impugnata mediante rimedio giuridico;
^b	la decisione può ancora essere impugnata, ma il rimedio ammissibile non ha effetto sospensivo;
^c	l'effetto sospensivo del rimedio è stato tolto.

IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 12 - 1. Ogni individuo che si trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà di movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel territorio.
¹	Ogni individuo che si trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà di movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel territorio.
²	Ogni individuo è libero di lasciare qualsiasi Paese, incluso il proprio.
³	I suddetti diritti non possono essere sottoposti ad alcuna restrizione, tranne quelle che siano previste dalla legge, siano necessarie per proteggere la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la sanità o la moralità pubbliche, ovvero gli altrui diritti e libertà, e siano compatibili con gli altri diritti riconosciuti dal presente Patto.
⁴	Nessuno può essere arbitrariamente privato del diritto di entrare nel proprio Paese.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.