1C_752/2021 - 2022-05-19 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 752/2021

Arrêt du 19 mai 2022

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président, Chaix et Jametti.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
Ville de Sierre, rue du Bourg 14, 3960 Sierre,
représentée par Me Emmanuel Crettaz, avocat,
recourante,

contre

A.________ SA,
B.________,
tous les deux représentés par Me Daniel Udry, avocat,
intimés,

Conseil d'Etat du canton du Valais,
place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
Autorisation de construire; prolongation,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, du 28 octobre 2021 (A1 20 148).

Considérant en fait et en droit :

1.
Les parcelles attenantes n os 12975, 12978, 12979, 12982 et 12966, plan n o 119, du cadastre communal de Sierre sont affectées à la zone constructible.
Le 17 décembre 2013, le Conseil communal de Sierre a délivré à B.________ l'autorisation d'y construire plusieurs appartements. Informé de la prochaine caducité du permis de construire, B.________ en a sollicité la prolongation, le 2 juin 2017. Le 20 juin 2017, le conseil communal a rejeté cette demande.
Après différentes procédures de recours cantonal ayant pour objet ce refus de prolongation, le Conseil d'Etat du canton du Valais a, par prononcé du 18 septembre 2019, annulé la décision du 20 juin 2017 et renvoyé la cause à la commune pour nouvelle décision dans le sens des considérants, qualifiant ce refus d'illégal: le conseil communal "tabla[i]t à tort sur une absence de justes motifs et se référa[i]t à des modifications de l'ordre juridique déjà réalisées à la date où il avait notifié le permis de construire, ou non encore intervenues à la date où il avait décidé ce refus" (arrêt attaqué, let. E, p. 5 in initio).
Par décision du 7 avril 2020, le conseil communal a maintenu son refus de prolonger la durée de validité du permis de construire, considérant que la situation juridique avait évolué depuis le 6 juin 2014. Le 24 juin 2020, le Conseil d'Etat a annulé cette décision et sommé le conseil communal d'accorder la prolongation requise, décision confirmée par le Tribunal cantonal le 28 octobre 2021.
Par acte du 7 décembre 2021, la Commune de Sierre recourt auprès du Tribunal fédéral en concluant à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la confirmation de sa décision du 7 avril 2020, subsidiairement au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat demande le rejet du recours. Les intimés concluent à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité. Aux termes d'un ultime échange d'écritures, la recourante et les intimés persistent dans leurs conclusions respectives.

2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

2.1. Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La commune recourante, qui se prévaut de son autonomie, bénéficie en principe de la qualité pour recourir dans la mesure où l'arrêt attaqué concerne l'aménagement local et la police des constructions, domaines dont la compétence lui est attribuée - sous réserve des législations cantonale et fédérale (cf. art. 6 de la loi valaisanne sur les communes du 5 février 2004 [LCom/VS; RS/VS 175.1]) - par la constitution et la législation cantonales (cf. arrêts 1C 419/2019 du 14 septembre 2020 consid. 2.1; 1C 549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 5.1.1 publié in RDAF 2014 I 30).

2.2. Au stade du recours, la commune mentionne certes son autonomie ainsi que son droit d'être entendue; elle ne développe cependant à cet égard aucun grief répondant aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. consid. 3.2 ci-dessous). En réplique, elle revient de manière plus circonstanciée sur ces questions; elle complète également son argumentation s'agissant de l'arbitraire. Elle perd ce faisant de vue que le droit de réplique n'a pas vocation à permettre la présentation d'arguments nouveaux ou des griefs qui auraient déjà pu figurer dans l'acte de recours. La recourante ne saurait par ce biais remédier à une motivation défaillante ou compléter les motifs de son recours, spécialement lorsque sont invoqués, comme en l'espèce, des griefs constitutionnels soumis au principe d'invocation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 143 II 283 consid. 1.2.3; arrêt 1C 442/2020 du 4 mars 2021 consid. 2). Les explications et éléments nouveaux ainsi présentés au-delà du délai de recours sont partant irrecevables.

2.3. Dans une première partie de son écriture, la recourante expose son propre état de fait. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits établis dans l'arrêt attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est également irrecevable (cf. ATF 140 III 115 consid. 2; arrêts 1C 593/2019 du 19 août 2020 consid. 2; 1C 518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 2).

3.
La cour cantonale a considéré que la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 revêtait la force de chose jugée, de sorte que les droits et obligations dérivant de celle-ci ne pouvaient plus être discutés. Or, cette décision intimait à la commune de délivrer la prolongation requise. La commune recourante conteste cette appréciation; elle estime que le noeud du litige concernerait l'interprétation de la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 dont les motifs seraient flous, si bien qu'il lui était loisible de refuser la prolongation. Selon elle, les conditions de l'art. 53 al. 4 de l'ancienne ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (abrogée le 31 décembre 2017; aOC; RS/VS 705.100) ne seraient pas réalisées. Cette disposition prévoit que l'autorité compétente peut, pour de justes motifs, prolonger de deux ans au plus la durée de validité d'une autorisation de construire; la prolongation est exclue lorsque la situation de fait ou de droit déterminante au moment de l'octroi de l'autorisation de construire a changé.

3.1. L'autorité de la chose jugée interdit de remettre en cause, dans une nouvelle procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été définitivement jugée (cf. ATF 144 I 11 consid. 4.2; 142 III 210 consid. 2.1 et les références). Il y a identité de l'objet du litige quand, dans l'un et l'autre procès, les parties soumettent au tribunal la même prétention, en reprenant les mêmes conclusions et en se basant sur le même complexe de faits (ATF 144 I 11 consid. 4.2; 139 III 126 consid. 3.2.3). Selon la jurisprudence, l'autorité de la chose jugée relève du droit fédéral pour autant que les prétentions déduites en justice se fondent sur ce droit (ATF 125 III 241 consid. 1; 121 III 474 consid. 2) et du droit cantonal lorsque les prétentions en cause reposent sur le droit cantonal (ATF 144 I 11 consid. 4.2 précité; arrêt 8C 816/2015 du 12 septembre 2016 consid. 3.2).

3.2. En l'occurrence, l'argumentation de la recourante repose sans conteste sur le droit cantonal dont le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 139 I 57 consid. 5.2; 133 II 249 consid. 1.4.2). De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 305 consid. 4.4). La recevabilité du grief d'arbitraire, à l'instar de ceux déduits du droit constitutionnel et conventionnel, suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation accrues prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 IV 286 consid. 1.4). Les critiques appellatoires sont, en particulier, irrecevables (ATF 140 III 264 consid. 2.3).

3.3. La décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 n'a pas été contestée. La recourante affirme certes que s'agissant d'une décision incidente son recours cantonal aurait été irrecevable, si bien - à la comprendre - que ses motifs pourraient encore être débattus à ce stade de la procédure. Elle se contente cependant de citer l'art. 41 al. 2 de la loi cantonale sur la procédure et juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA; RS/VS 172.6), qui prévoit que les décisions préjudicielles ou incidentes pouvant causer un préjudice irréparable sont susceptibles d'un recours séparé. La recourante ne démontre cependant pas, au mépris des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF, en quoi il serait arbitraire d'avoir considéré, en application de cette disposition - et du droit cantonal de procédure administrative, en général - que la décision du 18 septembre 2019 avait force de chose jugée et qu'elle ne pouvait partant plus être discutée; on peut d'ailleurs, contrairement à ce qu'affirme la recourante, douter que la condition du préjudice irréparable n'était en l'occurrence pas réalisée, la décision du 18 septembre 2019 pouvant, pour les motifs qui suivent, sans arbitraire être comprise comme l'injonction de délivrer la prolongation
requise (cf. ATF 145 V 280 consid. 1.2).
Il s'ensuit que les critiques dirigées contre les motifs de la décision du 18 septembre 2019 (de même que contre les décisions précédentes), qui constituent l'essentiel du recours, sont irrecevables. Il en va en particulier ainsi des assertions par lesquelles la recourante conteste la réalisation des conditions d'une prolongation de l'art. 53 al. 4 aOC.

3.4. Il n'est ainsi plus discutable que les conditions d'octroi d'une prolongation étaient réunies. Ainsi et dès lors que la recourante se limite à des critiques strictement appellatoires et qu'elle ne prétend au surplus pas - ni ne démontre - que le droit cantonal prévoirait des exigences supplémentaires à celles découlant de l'art. 53 al. 4 aOC, la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 peut sans arbitraire être comprise comme une injonction de délivrer la prolongation requise, à laquelle elle ne s'est pas conformée.

3.5. Il s'ensuit que, dirigé pour l'essentiel contre les motifs d'une décision entrée en force et faute au surplus de répondre aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, le recours doit être déclaré irrecevable. Le présent arrêt est rendu sans frais, la commune recourante agissant dans le cadre de ses attributions officielles (art. 66 al. 4 LTF). Celle-ci versera en revanche des dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais de judiciaires.

3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée aux intimés à la charge de la Commune de Sierre, à titre de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi qu'à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

Lausanne, le 19 mai 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Alvarez

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.