1A.162/2004

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.162/2004/col

Arrêt du 3 mai 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Parties
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
F.________,
tous représentés par Me Jean-Claude Perroud, avocat,

contre

Orange Communications SA,
intimée, représentée par Me Minh Son Nguyen, avocat,
Municipalité de Blonay, 1807 Blonay, représentée par Me Anne-Christine Favre, avocate,
Département de la sécurité et de l'environnement
du canton de Vaud, Service de l'environnement et
de l'énergie, Environnement, Les Croisettes,
case postale 33, 1066 Epalinges,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
autorisation de construire une installation de téléphonie mobile en zone à bâtir,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 26 mai 2004.

Faits:
A.
X.________ est propriétaire de la parcelle n° 1669 de la commune de Blonay. Cette parcelle de 1'968 mètres carrés supporte une ancienne maison (ECA 426), qui abrite des locaux d'habitation et une grange; elle est colloquée en zone du village et des hameaux, réservée à l'habitation, aux commerces, à l'artisanat, aux hôtels, aux installations sportives et de loisirs, aux exploitations agricoles et viticoles, de caractère artisanal et aux constructions d'utilité publique selon l'art. 5 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE).
Le 21 juin 2002, Orange Communications SA a déposé une demande de permis de construire visant à installer sur le toit de ce bâtiment deux mâts d'une hauteur de deux mètres, supportant chacun une antenne de type Kathrein 742'234, combinant les fréquences GSM (1800 MHz) et UMTS (2100 MHz). Elle sollicitait en outre l'autorisation de réaliser, à l'intérieur du bâtiment, les locaux techniques nécessaires à cette installation ainsi que des aménagements permettant d'accéder aux antennes. Soumis à l'enquête publique du 12 juillet au 5 août 2002, ce projet a suscité près de cinq cents oppositions. La société constructrice a procédé à des calculs supplémentaires d'évaluation des immissions afin de tenir compte des bâtiments susceptibles d'être érigés sur la parcelle contiguë en vertu d'un plan partiel d'affection en cours de procédure d'adoption.
Les préavis et autres décisions des services cantonaux concernés ont été communiqués les 6 août 2002 et 30 janvier 2003 à la Municipalité de Blonay par la Centrale des autorisations du Département des infrastructures du canton de Vaud. Le Service de l'environnement et de l'énergie a notamment émis un préavis favorable au projet, sous réserve des mesures de contrôle à effectuer lors de la mise en exploitation, après s'être assuré que la valeur limite de l'installation fixée par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710) était respectée.
Par décision du 9 avril 2003, la Municipalité de Blonay a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Orange Communications SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif).
Dans l'intervalle, X.________ a requis l'autorisation de créer un appartement dans l'ancienne grange du bâtiment ECA 426. Orange Communications SA a procédé à une évaluation complémentaire des immissions prévisibles à l'intérieur du nouveau logement. Elle s'est engagée à poser un maillage de protection sous la charpente du bâtiment lors de la construction. Le 8 mai 2003, le Service de l'environnement et de l'énergie a préavisé favorablement ce projet après avoir constaté que la valeur limite de l'installation était respectée compte tenu de l'atténuation apportée par le maillage de protection. Il exigeait de l'opérateur de téléphonie mobile qu'il procède, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise en exploitation de l'installation.
Statuant par arrêt du 26 mai 2004, le Tribunal administratif a admis le recours formé par Orange Communications SA. Il a annulé la décision attaquée et a renvoyé le dossier à la Municipalité de Blonay pour qu'elle délivre le permis de construire. Il a subordonné l'octroi de celui-ci à la mise en place d'un maillage de protection entre l'antenne et le lieu d'utilisation sensible situé au troisième niveau du bâtiment ECA 426 et à la vérification par le Service de l'environnement et de l'énergie que ce maillage permette de respecter les valeurs limites de l'installation dans le lieu d'utilisation sensible considéré. Il a mis les frais de la cause, par 2'500 fr., et les dépens, arrêtés à 2'000 fr., pour moitié à la charge des opposants et pour moitié à la charge de la Commune de Blonay.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, de confirmer la décision de la Municipalité de Blonay du 9 avril 2003 et de renvoyer le dossier au Tribunal administratif pour nouvelle décision sur les frais et dépens.
Le Tribunal administratif et Orange Communications SA concluent au rejet du recours. La Municipalité de Blonay propose de l'admettre. Le Service de l'environnement et de l'énergie du canton de Vaud a présenté des observations. L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage s'est déterminé dans le sens du rejet du recours.
C.
Par ordonnance du 2 septembre 2004, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (ATF 130 II 321 consid. 1 p. 324, 388 consid. 1 p. 389 et la jurisprudence citée).
1.1 L'arrêt attaqué, rendu en dernière instance cantonale, concerne une autorisation de construire en zone à bâtir. Contre une telle décision, seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte en vertu de l'art. 34 al. 3
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700); cette règle ne vaut cependant que dans la mesure où l'application du droit de l'aménagement du territoire est en jeu. Lorsque le litige porte notamment sur l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement, la décision cantonale peut, dans cette mesure, faire l'objet d'un recours de droit administratif. Cette voie de recours permet alors de soulever également des griefs concernant l'application du droit constitutionnel fédéral ou des normes cantonales autonomes, pour autant qu'il existe un rapport suffisamment étroit avec l'application du droit fédéral (cf. ATF 123 II 88 consid. 1a/cc p. 92 et les arrêts cités).
En l'occurrence, l'arrêt du Tribunal administratif est partiellement fondé sur la législation fédérale sur la protection de l'environnement et, plus particulièrement, sur les normes fédérales en matière de protection contre le rayonnement non ionisant. Les recourants s'en prennent à l'évaluation faite des immissions provenant des antennes projetées qui ne tiendrait pas compte des installations existantes sises à proximité. Ils contestent la pertinence des valeurs limites fixées par l'ORNI au regard du principe de la prévention consacré à l'art. 11 al. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen).
de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Ils critiquent également la jurisprudence du Tribunal fédéral qui renonce à exiger des opérateurs la preuve d'un besoin pour ce type d'installation et une planification de leur réseau de téléphonie mobile. C'est par la voie du recours de droit administratif que ces griefs doivent être invoqués (cf. ATF 126 II 399 consid. 4a p. 404). Les recourants estiment par ailleurs qu'en raison de la modification apportée au projet initial en cours de procédure pour respecter les normes de l'ORNI, une nouvelle enquête publique était nécessaire et que la cour cantonale aurait dû tenir compte de cette circonstance dans la
répartition des frais et dépens. Ces questions de procédure sont dans une relation suffisamment étroite avec l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement et peuvent être examinées dans le cadre du recours de droit administratif (cf. ATF 122 II 274 consid. 1b/bb p. 278; arrêt 1A.278/1999 du 17 janvier 2001 consid. 3b). Il en va de même du grief de violation des art. 29 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Cst. et 6 CEDH tenant à l'absence d'indépendance de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ATF 123 II 9 consid. 2 p. 11; 122 IV 8 consid. 1b p. 11 et les arrêts cités). En revanche, c'est par la voie du recours de droit public que les recourants doivent se plaindre d'une application arbitraire de l'art. 70 al. 2 RPE, dans la mesure où cette disposition conserve une portée propre par rapport aux normes fédérales de protection de l'environnement (ATF 118 Ib 580 consid. 3a p. 590; 117 Ib 147 consid. 2c/cc p. 153; 116 Ib 175 consid. 3a p. 183 et la jurisprudence citée).
La qualité pour agir par un recours de droit public est régie par l'art. 88
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
OJ. Selon cette disposition, le recours n'est ouvert qu'à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou de simples intérêts de fait est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85; 125 II 440 consid. 1c et les arrêts cités). Les propriétaires voisins ne peuvent ainsi recourir contre une autorisation de construire que lorsqu'ils invoquent des normes qui tendent, au moins dans une certaine mesure, à la protection de leurs propres intérêts (ATF 127 I 44 consid. 2c p. 46). Ils doivent en outre être touchés par les effets prétendument illicites de la construction ou de l'installation litigieuse (ATF 121 I 267 consid. 2 p. 268 et les arrêts cités). Ils ne peuvent en particulier se plaindre de la violation des dispositions concernant l'esthétique ou l'intégration des bâtiments dans le paysage, qui tendent exclusivement à préserver l'intérêt public (ATF 118 Ia 232 consid. 1b p. 235; 112 Ia 88 consid. 1b p. 90). Le Tribunal administratif a estimé que l'art. 70 al. 2 RPE, qui n'admet qu'une seule antenne de radio et de télévision
par bâtiment ou groupe de bâtiments édifiés simultanément, était une clause d'esthétique et ne répondait pas à des considérations de protection de l'environnement. Les recourants ne le contestent pas. Dans ces conditions, ils n'ont pas qualité pour dénoncer l'application faite en l'occurrence de cette disposition. Le recours est donc irrecevable sur ce point.
1.2 A.________, B.________, C.________ et D.________ résident dans l'immeuble voisin de celui sur lequel prendraient place les antennes litigieuses. Ils sont touchés plus que quiconque dans leurs intérêts dignes de protection selon l'art. 103 let. a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
OJ et sont habilités à recourir. E.________ et F.________ habitent à l'intérieur du rayon fixé par la jurisprudence pour leur reconnaître la qualité pour agir en vertu de cette disposition (ATF 128 II 168 consid. 2.3 p. 171; arrêt 1A.78/2003 du 20 juin 2003 consid. 2.2 paru in DEP 2003 p. 697).
1.3 Le Tribunal administratif a admis le recours formé par Orange Communications SA contre la décision de la Municipalité de Blonay du 9 avril 2003 qu'il a annulée et a renvoyé la cause à cette autorité pour nouvelle décision à charge pour elle de délivrer le permis de construire sollicité sous la condition précisée dans les considérants de son arrêt. Une telle décision de renvoi, contenant des instructions impératives à l'autorité inférieure sur les points tranchés définitivement dans les considérants, n'est pas de nature incidente, mais finale, car elle présente les traits d'un arrêt partiel (ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385; 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; 118 Ib 196 consid. 1b p. 198/199; 117 Ib 325 consid. 1b p. 327 et les références citées). Déposé dans les trente jours suivant la notification de l'arrêt, le recours a été formé en temps utile (art. 106 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
OJ).
Les autres conditions de recevabilité du recours de droit administratif sont par ailleurs réunies de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les deux antennes projetées sur le toit du même immeuble constituent une nouvelle installation fixe qui doit être construite et exploitée de telle manière que les valeurs limites de l'installation et les valeurs limites d'immission soient respectées sur tous les lieux à utilisation sensible et les lieux de séjour momentané (art. 4
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 4 Vorsorgliche Emissionsbegrenzung - 1 Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.
ORNI en relation avec le ch. 64 let. b de l'annexe 1; art. 5
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 5 Ergänzende und verschärfte Emissionsbegrenzung - 1 Steht fest oder ist zu erwarten, dass ein oder mehrere Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 durch eine einzelne Anlage allein oder durch mehrere Anlagen zusammen überschritten werden, so ordnet die Behörde ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen an.
et 13 al. 1
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 13 Geltung der Immissionsgrenzwerte - 1 Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.
ORNI en relation avec l'annexe 2). Les recourants admettent que cette condition serait réalisée, si l'on prend en considération l'installation en tant que telle, avec la condition assortie à l'octroi du permis de construire. Ils reprochent en revanche au Tribunal administratif de ne pas avoir tenu compte, dans l'évaluation des immissions, du rayonnement induit par la ligne de chemin de fer Blonay-Chamby bordant la parcelle n° 1669 et par l'antenne de téléphonie mobile installée par Swisscom SA sur le toit de la maison de commune, à une distance d'environ 280 mètres du projet.
La valeur limite de l'installation est une limitation des émissions qui ne concerne que le rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
a  bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
b  bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
c  diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
ORNI). Selon le ch. 62 al. 1 de l'annexe 1 à l'ORNI, on entend par installation toutes les antennes émettrices de radiocommunication au sens du ch. 61, fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des autres, notamment sur le toit d'un même bâtiment. L'ordonnance ne précise pas la notion de "proximité les unes des autres". Le Tribunal fédéral a jugé qu'il appartenait au Conseil fédéral de déterminer la distance minimale à partir de laquelle deux antennes devaient être considérées comme une seule installation du point de vue de la limitation des émissions, tout en admettant qu'en l'espèce, deux antennes éloignées de quarante mètres l'une de l'autre ne se trouvaient dans un rapport étroit de proximité, qu'elles soient ou non exploitées par le même opérateur (ATF 128 II 340 consid. 4.2 p. 351; arrêt 1A.10/2001 du 8 avril 2002, consid. 3 publié à la ZBl 103/2002 p. 429 et confirmé dans un arrêt 1P.562/2001 du 13 juin 2002, consid. 5 paru à la RDAT 2002 II n° 56 p. 203/204). Dans sa recommandation d'exécution de l'ORNI, publiée en 2002, l'Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage a précisé cette notion à l'aide du critère du périmètre de l'installation, dont l'amplitude dépend de la puissance émettrice des antennes et des services de radiocommunication des antennes du mât ou du toit considéré; ce périmètre n'excède pas 70 mètres pour les puissances émettrices requises et autorisées à ce jour (ch. 2.1.2, p. 13). Dans un arrêt du 1er septembre 2004, le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé sur la validité de cette recommandation au regard de sa jurisprudence, qui définit la notion de proximité en fonction de la grandeur d'un toit moyen, car l'antenne la plus proche de l'installation projetée, située à 500 mètres, était suffisamment éloignée pour ne pas devoir en tenir compte dans l'évaluation des immissions, selon l'un ou l'autre des critères choisis (arrêt 1A.72/2004 consid. 2.3.2). Il en va de même en l'espèce de l'antenne installée par Swisscom SA sur la maison de commune, située à 280 mètres de l'installation litigieuse.
Le rayonnement induit par une ligne de contact de chemin de fer ne se situe pas dans la même gamme de fréquences que celui émis par les antennes de téléphonie mobile. L'annexe 2 à l'ORNI définit des valeurs limites pour les immissions d'une seule fréquence (ch. 11). Pour les immissions de plusieurs fréquences, le ch. 21 de l'annexe 2 à l'ORNI pose le principe suivant lequel les immissions sont déterminées séparément pour chaque fréquence (al. 1); les immissions ainsi déterminées sont pondérées par un facteur dépendant de la fréquence et calculées selon les prescriptions de sommation du ch. 22 (al. 2). La somme obtenue ne doit pas dépasser la valeur d'immission 1 (al. 3). En revanche, l'annexe 2 à l'ORNI ne contient pas de prescriptions tenant compte à la fois des immissions de hautes et de basses fréquences. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a admis qu'aucune recherche scientifique spécifique n'avait été faite pour évaluer les effets combinés de hautes et basses fréquences et qu'en l'absence de méthode permettant d'apprécier globalement les immissions dans cette hypothèse, une évaluation des atteintes dans leur action conjointe, comme le prescrivait l'art. 8
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 8 Beurteilung von Einwirkungen - Einwirkungen werden sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt.
LPE, n'était pas possible. Il a estimé en conséquence qu'il n'y
avait pas lieu de prendre en considération une ligne ferroviaire existante dans l'évaluation des immissions émises par une nouvelle installation de téléphonie mobile (arrêt 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 4 cité par Alexandra Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit public, in DEP 2004 p. 732). Il n'est pas établi que depuis lors, des études scientifiques auraient démontré l'existence d'une correlation entre les basses et hautes fréquences qui permettrait d'apprécier différemment la situation. Le Tribunal administratif n'a donc pas violé le droit fédéral en ne tenant pas compte de la présence de la ligne de chemin de fer Blonay-Chamby dans la détermination des nuisances induites par le projet.
3.
Les recourants prétendent que les valeurs limites fixées dans l'ORNI ne seraient plus adaptées aux connaissances scientifiques actuelles qui démontreraient des atteintes à la santé et au bien-être de la population en cas d'exposition aux rayonnements non ionisants à des valeurs limites inférieures à celles retenues. Ils se réfèrent à ce propos à une étude publiée en janvier 2003 par le professeur Leif G. Salford, du département de neurochirurgie de l'Université de Lund, à un rapport établi en 2003 par l'Institut ECOLOG de l'Université de Hanovre sur les effets biologiques des champs électromagnétiques à haute fréquence, dont le professeur Neitzke a exposé les résultats lors d'un congrès qui s'est tenu à Bienne le 22 novembre 2003, ainsi qu'à un rapport du Comité scientifique sur les champs électromagnétiques (CSIF-CEM), parue en 2004 dans la revue "Médecine & Environnement", qui préconise une valeur limite d'immission préventive de 0,6 V/m. Il conviendrait d'en tenir compte en vertu du principe de précaution pour réviser les normes de l'ORNI et refuser le permis de construire sollicité.
3.1 Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur cette question dans un arrêt de principe paru aux ATF 126 II 399; après avoir rappelé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Les valeurs limites étaient fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen).
LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non le projet ne pouvaient exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non ionisant (consid. 4c).
Le Tribunal fédéral a été saisi par la suite de nombreux recours qui faisaient valoir soit de nouvelles connaissances scientifiques, soit une application plus rigoureuse des principes généraux de l'art. 11 al. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen).
LPE. Dans un arrêt du 24 octobre 2001 (1A.62/2001), il a rappelé les limites d'intervention des tribunaux qui ne disposent pas des connaissances scientifiques nécessaires dans ce domaine; il a précisé qu'il appartenait aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de l'ORNI; il a ensuite suivi l'avis de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage selon lequel les études présentées ne démontraient pas une évolution des connaissances, puisqu'en particulier elles étaient déjà connues au moment de l'adoption de l'ordonnance (consid. 3a/aa).
Dans des arrêts du 8 avril 2002 (1A.10/2001 consid. 2.2.4 publié in DEP 2002 p. 430), puis du 24 octobre 2003 (1A.251/2002 consid. 4.3 paru in DEP 2003 p. 827) le Tribunal fédéral a pris en considération les expériences faites à Salzbourg, dont les résultats ont été jugés non suffisamment concluants. Il a estimé que ni le Conseil fédéral, ni l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage n'avaient failli à leur obligation de réévaluation périodique. Dans un arrêt du 15 décembre 2003 (1A.86/2003), il a tenu compte d'une étude réalisée sur mandat de cet office, à propos des effets du rayonnement à haute fréquence en dessous des valeurs limites d'immissions de l'ORNI (Martin Röösli/Regula Rapp, Hochfrequente Strahlung und Gesundheit, Umweltmaterialien n° 162, Berne 2003), qui distingue les effets certains, vraisemblables ou seulement possibles, sur la santé de la population et parvient à la conclusion qu'aucun effet certain n'avait encore été démontré; certaines conséquences sur la santé pouvaient être qualifiées de vraisemblables mais, dans leur majorité, elles étaient seulement possibles.
Ce point de vue a encore été confirmé ultérieurement, notamment dans les arrêts 1A.134/2003 du 5 avril 2004, publié in DEP 2004 p. 228, 1A.72/2004 du 1er septembre 2004, 1A.136/2003 du 4 novembre 2004, et plus récemment encore, dans deux arrêts rendus le 19 janvier 2005 (1A.208/2004) et le 15 février 2005 (1A.146/2004). Le Tribunal fédéral a alors relevé que les différentes études scientifiques menées dans un même domaine ne pouvaient être considérées séparément, mais qu'elles devaient faire l'objet d'une appréciation d'ensemble. Les résultats d'études isolées, qui n'ont pas été répétées, ne sauraient constituer une preuve d'un effet dommageable (consid. 2.1 et la référence à Emilie van Deventer-Perkins/Michael Repacholi, Effets de la téléphonie mobile sur la santé humaine: état des connaissances scientifiques, DEP 2004 p. 708 ss, 719).
3.2 Les études et rapports auxquels font référence les recourants sont soit antérieurs aux dernières évaluations des études scientifiques faites par l'Organisation mondiale de la santé (cf. Emilie van Deventer-Perkins/Michael Repacholi, op. cit.) ou par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (cf. Martin Röösli/Regula Rapp, op. cit.), soit trop récents pour que l'on puisse faire grief à cette dernière autorité de ne pas en avoir tenu compte pour entamer une modification de l'ORNI. L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a précisé à l'appui de ses observations qu'une actualisation du dernier rapport d'évaluation publié en 2003 était en préparation. Il appartiendra ainsi aux experts chargés de procéder à cette actualisation d'examiner si les études et rapports mentionnés par les recourants sont propres à justifier une adaptation immédiate des valeurs limites à titre préventif. Dans l'intervalle, le Tribunal fédéral ne saurait suspendre l'octroi du permis de construire jusqu'à la publication des résultats de cette évaluation ou imposer d'office une limitation plus sévère des immissions en application du principe de prévention, le cas échéant en entendant les auteurs des rapports ou en
ordonnant une expertise (arrêt 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 3a/bb; arrêt 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.5 paru in DEP 2004, p. 233). Au demeurant, si les valeurs limites devaient être revues par la suite en fonction du résultat des nouvelles études entreprises à la demande des autorités, elles devraient de toute façon être adaptées aux nouvelles normes en vertu du ch. 65 de l'annexe 1 à l'ORNI (arrêt 1A.72/ 2004 du 1er septembre 2004, consid. 4.2).
3.3 Les recourants mettent en doute l'objectivité de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage dans la mesure où il s'agit d'un organe de la Confédération, elle-même actionnaire majoritaire de la société Swisscom SA. Cette autorité n'aurait dès lors aucun intérêt à admettre l'existence d'indices suffisants pour revoir les valeurs limites d'immission fixées dans l'ORNI. La jurisprudence du Tribunal fédéral consistant à confier aux organes de la Confédération le soin de suivre l'évolution de la recherche dans le domaine et d'adapter les normes en conséquence devrait être revue pour ce motif. Ils dénoncent à ce sujet une violation des art. 29 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Cst. et 6 CEDH et sollicitent la mise en oeuvre d'une expertise neutre sur la problématique de la révision des normes de l'ORNI.
Le Tribunal fédéral a confirmé dans deux arrêts récents que le Conseil fédéral et les services spécialisés de l'administration fédérale qui en dépendent exerçaient leur devoir de surveillance et d'adaptation de manière appropriée. Vu le nombre et la diversité des études scientifiques consacrées à l'influence des champs électromagnétiques sur la santé et l'environnement, il est inévitable que l'appréciation de leurs résultats et de leur force probante prenne un certain temps. On observera que l'Office fédéral de la santé publique a commandé auprès de la Fondation pour la recherche en communication mobile de l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich une étude visant à établir l'influence du rayonnement non thermique sur la santé, en réplication à une étude néerlandaise TNO qui démontrait une relation univoque entre l'exposition au rayonnement UMTS et une altération du bien-être, en précisant d'ores et déjà que des mesures appropriées seraient immédiatement engagées en cas de confirmation de ces résultats. Quant à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, il suit continuellement le développement de l'état des connaissances scientifiques et publie périodiquement des rapports sur le sujet, dont le dernier en date
remonte à l'année 2003 et qui est en cours d'actualisation. Enfin, le 11 mars 2005, le Conseil fédéral a lancé un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de cinq millions de francs, consacré à l'étude scientifique des effets du rayonnement non ionisant sur l'environnement et la santé, en réponse au souhait exprimé dans diverses interventions parlementaires.
Dans ces conditions, les critiques des recourants ne sauraient susciter un doute sérieux et fondé sur l'indépendance et l'impartialité de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et remettre en cause la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle il incombe en priorité aux autorités fédérales de suivre l'état de la science et d'adapter en conséquence les valeurs limites d'immission. Une expertise neutre ne se justifie pas plus pour apprécier la valeur des normes de l'ORNI.
4.
Les recourants estiment que la Municipalité de Blonay était fondée à refuser une nouvelle installation qui ne répondrait pas à un besoin. Selon eux, les opérateurs de téléphonie mobile n'auraient aucun droit de construire n'importe où et devraient justifier la nécessité, non établie en l'espèce, de réaliser l'installation en cause à l'emplacement prévu. Ils prétendent qu'une planification directrice serait nécessaire dans ce domaine afin d'éviter une prolifération des antennes de téléphonie mobile.
Ce faisant, les recourants perdent de vue que de manière générale, le requérant a un droit à l'octroi d'une autorisation de construire, lorsque l'installation est conforme à la zone et respecte les exigences légales et réglementaires. La jurisprudence du Tribunal fédéral dont ils demandent la revision n'est qu'une application de ce principe général (arrêt 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4 paru in DEP 2002 p. 769). La conformité à la zone est réglée par le droit fédéral lorsque les installations de téléphonie mobile s'implantent hors des zones constructibles et par le droit cantonal lorsque celles-ci prennent place à l'intérieur des zones à bâtir. Or, la clause d'un besoin dûment établi n'est requise par le droit fédéral que si l'implantation est prévue hors de la zone à bâtir, en application de l'art. 24
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
LAT; dans la zone à bâtir, en revanche, l'opérateur n'a aucune obligation fondée sur le droit fédéral d'établir un besoin et une pesée des intérêts n'entre pas en considération; c'est à lui seul qu'il incombe de choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (arrêt 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.1 et 3.2 et les références citées). De même, il ne résulte du droit fédéral aucune obligation de
coordination entre les opérateurs, à l'intérieur de la zone à bâtir; une concentration des antennes de téléphonie mobile n'est d'ailleurs pas souhaitable, car elle conduit à une augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites d'immission fixées par l'ORNI (arrêt 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.3, qui réserve une éventuelle disposition du droit cantonal ou communal qui rendrait obligatoire l'examen de lieux alternatifs ou une coordination entre les opérateurs et les références citées). Par ailleurs, une installation de téléphonie mobile individuelle, telle que celle contestée en l'occurrence, n'est pas soumise à une étude de l'impact sur l'environnement au sens de l'art. 9
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 9
LPE; le Tribunal fédéral ne saurait compléter la liste des installations soumises à une telle obligation par voie jurisprudentielle (ATF 124 II 219 consid. 6a p. 228; arrêt 1A.316/2000 du 21 septembre 2001, consid. 2b); de même, il ne s'agit pas d'une installation qui, par ses dimensions ou ses incidences sur la planification locale ou l'environnement, nécessiterait l'adoption d'un plan d'aménagement de détail ou une modification du plan général d'affectation, selon la jurisprudence rendue en application de
l'art. 24
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
LAT (Alexandra Gerber, op. cit., p. 739). Il appartient ainsi à chaque opérateur de décider du déploiement de son réseau et de choisir les sites appropriés en zone à bâtir. Le devoir de la Confédération et des cantons se limite donc à garantir la coordination et l'optimisation nécessaire des sites de téléphonie mobile et à veiller à ce que les intérêts de l'aménagement du territoire, de l'environnement, de la nature et du paysage soient dûment pris en compte dans les procédures de concession et d'autorisation. Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence malgré les critiques émises à son encontre. Pour le surplus, les recourants ne prétendent pas qu'une obligation de coordination serait imposée par le droit cantonal ou communal. Enfin, la nouvelle installation est conforme à l'accord passé entre les autorités cantonales et les opérateurs de téléphonie mobile, qui impose une coordination pour les installations situées à moins de 100 mètres de distance.
5.
Les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir violé leur droit d'être entendus garanti à l'art. 29 al. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Cst. en annulant la décision de la Municipalité de Blonay et en lui renvoyant la cause pour qu'elle délivre le permis de construire à la condition qu'un maillage de protection soit mis en place entre l'antenne et le lieu d'utilisation sensible situé dans les combles de la grange du bâtiment ECA 426. La pose d'un maillage consacrerait une modification substantielle du projet qui nécessitait une nouvelle mise à l'enquête publique en vertu de l'art. 109 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).
Il appartient en premier lieu aux cantons de régler les modalités de l'enquête publique (ATF 116 Ia 215 consid. 2c p. 219). L'art. 109 al. 1 LATC prévoit que la demande de permis est mise à l'enquête publique pendant vingt jours. Aux termes de l'art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser de cette modalité les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination, et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. En outre, à teneur de l'art. 117 LATC, elle peut octroyer conditionnellement un permis de construire si des modifications d'importance secondaire suffisent à rendre le projet réglementaire. Selon la pratique cantonale, il en va ainsi lorsque la modification apportée au projet initial n'est pas de nature à porter atteinte aux intérêts des voisins ou à l'environnement. Pareille pratique ne saurait être tenue pour arbitraire (arrêt 1P.562/2001 du 13 juin 2002, consid. 7.1 paru à la RDAT 2002 II n° 56 p. 212) ou contraire aux garanties minimales déduites du droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Cst. (ATF 120 Ib 379 consid. 3e p. 384; Beatrice Wagner Pfeifer, Neuere
verfahrensrechtliche Entwicklungen, RSJ 2003 p. 469/470).
En l'occurrence, la pose d'un maillage de protection dans la charpente de l'immeuble ECA n° 426 a essentiellement pour but d'assurer le respect des valeurs limites de l'installation fixées par l'ORNI dans le nouveau logement prévu dans la grange de ce bâtiment. Il s'agit de travaux intérieurs qui ne modifient pas l'aspect du bâtiment et qui n'impliquent aucune augmentation de la puissance émettrice de l'installation de nature à aggraver les immissions dans le voisinage. Dans ces conditions, le Tribunal administratif pouvait, sans violer le droit d'être entendu des recourants, admettre que les voisins n'étaient pas touchés par cette modification mineure du projet initial et qu'une nouvelle enquête publique n'était pas nécessaire, puis renvoyer la cause à la Municipalité de Blonay pour qu'elle délivre le permis de construire.
6.
Les recourants s'en prennent enfin à la répartition des frais et dépens de la procédure de recours. Selon eux, l'équité aurait dû conduire le Tribunal administratif à répartir les frais et à ne pas allouer de dépens à la société constructrice étant donné que la pose d'un maillage de protection destiné à atténuer le rayonnement des antennes n'a été annoncée qu'après le dépôt de la réponse au recours, de sorte qu'ils se sont plaints à bon droit d'une violation des normes de l'ORNI. Ils dénoncent à ce propos une application arbitraire de l'art. 55 al. 3 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
L'art. 55 al. 1 LJPA pose le principe selon lequel les frais et dépens sont supportés par la ou les parties qui succombent. Ce principe n'est pas absolu car une autre répartition peut être ordonnée, en vertu de l'art. 55 al. 3 LJPA, lorsque l'équité l'exige. Dans le cas particulier, les recourants ont vu leurs conclusions intégralement rejetées. La nécessité de poser un maillage de protection dans la grange de l'immeuble ECA 426 afin de respecter les prescriptions de l'ORNI n'est apparue que dans le cours de la procédure de recours. Cette partie du bâtiment n'était pas affectée au séjour momentané (art. 13 al. 1
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 13 Geltung der Immissionsgrenzwerte - 1 Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.
ORNI) ou régulier des personnes et ne constituait pas un lieu à utilisation sensible au sens de l'art. 3 al. 3 let. a
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
a  bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
b  bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
c  diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
ORNI et du ch. 65 de l'annexe 1 à l'ORNI lorsque l'intimée a déposé la demande d'autorisation de construire; celle-ci n'avait ainsi aucune obligation de déterminer le niveau des immissions à cet endroit et de prendre des mesures de protection adéquates à titre préventif. L'absence d'un maillage de protection ne constituait pas un vice qui affectait le projet initial et qui aurait provoqué la décision négative de la Municipalité de Blonay, ce qui aurait justifié de mettre les frais à la charge d'Orange
Communications SA (cf. en ce sens, arrêt du Tribunal administratif AC 2003/0182, du 27 juillet 2004, auquel se réfèrent d'ailleurs les recourants dans leur réplique). Enfin, si ces derniers ont dénoncé la non-conformité du projet avec l'ORNI dans leur réponse au recours, ils ne l'ont pas fait en relation avec un dépassement des valeurs limites de l'installation dans les combles du bâtiment. On ne saurait par conséquent affirmer que leur grief était fondé lorsqu'ils ont déposé leur réponse au recours. L'équité n'exigeait donc pas de s'écarter de la règle de l'art. 55 al. 1 LJPA, qui commande de faire supporter les frais et les dépens par la partie qui succombe.
7.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 156 al. 1
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
a  bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
b  bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
c  diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
OJ). Ces derniers verseront en outre une indemnité de dépens à l'intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 159 al. 1
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
a  bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
b  bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
c  diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
OJ). La Municipalité de Blonay, qui a pris fait et cause pour les recourants, ne saurait prétendre à des dépens. Il en va de même des autres autorités concernées (art. 159 al. 2
SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
a  bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
b  bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
c  diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument de 4'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à Orange Communications SA à titre de dépens, à la charge des recourants, solidairement entre eux.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et de la Municipalité de Blonay, au Service de l'environnement et de l'énergie du Département de la sécurité et de l'environnement et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
Lausanne, le 3 mai 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: