Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_762/2010

Urteil vom 2. Februar 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Zähndler.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Daniel Staffelbach und Daniel Zimmerli, Rechtsanwälte,

gegen

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, Einsteinstrasse 2, 3003 Bern.

Gegenstand
Parteistellung und Akteneinsicht,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 30. August 2010.

Sachverhalt:

A.
A.a Die X.________ AG (im Folgenden: X.________) ist eine Versicherungsgesellschaft und nach ihrer Darstellung bei der Y.________ AG (heute: Y.________ AG in Liquidation; im Folgenden: Y.________), welche der schweizerischen Versicherungsaufsicht untersteht, für Risiken im Umfang von mindestens ca. 28 Mio. Euro rückversichert.
A.b Die Y.________ reduzierte im November 2003 ihr Aktienkapital von Fr. 50 Mio. auf Fr. 10 Mio. und beschloss an einer Generalversammlung vom 10. August 2005 ihre Liquidation. Am 14. Dezember 2005 reichte die Y.________ beim damaligen Bundesamt für Privatversicherungswesen (BPV; heute: Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [im Folgenden: FINMA]) ein Gesuch um Entlassung aus der Versicherungsaufsicht ein. Am 28. Juli 2006 wies das BPV dieses Gesuch ab und es verpflichtete die Y.________, einen Abwicklungsplan im Sinne von Art. 60 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG; SR 961.01) einzureichen. Die Y.________ erhob dagegen Beschwerde bei der damaligen Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversicherung. Am 26. Oktober 2007 reichte die X.________ beim mittlerweilen für das Beschwerdeverfahren zuständigen Bundesverwaltungsgericht das Gesuch ein, es sei ihr im Beschwerdeverfahren der Y.________ uneingeschränkt Parteistellung zu gewähren und es sei ihr insbesondere Akteneinsicht zu gewähren sowie Frist anzusetzen, um im Anschluss an die Akteneinsicht das rechtliche Gehör wahrnehmen zu können. Mit "Teilentscheid" vom 23. Januar 2008
wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der X.________ um Parteistellung ab. Mit Urteil vom 29. Januar 2008 wies es sodann die Beschwerde der Y.________ ab.
A.c In offenbarer Unkenntnis des Urteils vom 29. Januar 2008 erhob die X.________ am 3. März 2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, es sei das Bundesverwaltungsgericht in Aufhebung des Teilentscheids vom 23. Januar 2008 anzuweisen, der X.________ im Verfahren betreffend das Gesuch der Y.________ um Entlassung aus der Versicherungsaufsicht uneingeschränkt Parteistellung zuzuerkennen. Ebenso sei die Vorinstanz anzuweisen, der X.________ das rechtliche Gehör und insbesondere Akteneinsicht zu gewähren. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht sein Urteil vom 29. Januar 2008 dem Bundesgericht mitgeteilt hatte, schrieb dieses die Beschwerde der X.________ mit Verfügung vom 14. Juli 2008 als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab (Verfügung 2C_201/2008 vom 14. Juli 2008).

B.
B.a Mit Schreiben vom 13. Mai 2008 und vom 17. Juli 2008 erneuerte die X.________ beim BPV ihre bereits früher gestellten Gesuche, es sei ihr im Verfahren betreffend die Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht Parteistellung einzuräumen und es sei diesbezüglich eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen. Nachdem das BPV eine solche Verfügung nicht erlassen hatte, erhob die X.________ am 19. Mai 2009 Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 21. Oktober 2009 gut und wies die FINMA an, über die Rechtsbegehren mittels formeller Verfügung zu entscheiden.
B.b Mit Verfügung vom 12. April 2010 erwog die FINMA, der X.________ komme im Verfahren der Y.________ betreffend die Liquidation bzw. Entlassung aus der Versicherungsaufsicht keine Parteistellung zu. Sie, die X.________, sei nicht stärker als andere Erstversicherer betroffen. Es sei einzig Aufgabe der FINMA, für einen gesetzeskonformen Vollzug der einschlägigen Bestimmungen und für die Interessen der Versicherungsnehmer zu sorgen. An der Situation der X.________ habe sich seit dem Teilentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Januar 2008 nichts geändert; die darin enthaltenen Ausführungen zur Parteistellung der X.________ träfen immer noch zu. Demgemäss trat die FINMA auf das Gesuch um Gewährung uneingeschränkter Parteistellung und die damit verbundenen Begehren nicht ein.
B.c Gegen die Verfügung der FINMA beschwerte sich die X.________ am 14. Mai 2010 beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 30. August 2010 ab.

C.
Mit Eingabe vom 30. September 2010 führt die X.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt, es sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die FINMA anzuweisen, ihr im Verfahren betreffend Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht Parteistellung einzuräumen. Während das Bundesverwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt die FINMA, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
Mit dem angefochtenen Entscheid wird die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren betreffend Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht verneint. Damit wird der Beschwerdeführerin eine Mitwirkung in diesem Verfahren definitiv verwehrt, was für diese einen Endentscheid darstellt (Art. 90
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG), der mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar ist (Art. 82 lit. a
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden: SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
und Art. 86 Abs. 1 lit. a
BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
a  des Bundesverwaltungsgerichts;
b  des Bundesstrafgerichts;
c  der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
d  letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2    Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
3    Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
BGG).

2.
Der Streitgegenstand kann in oberer Instanz grundsätzlich nur noch eingeschränkt, aber nicht mehr ausgeweitet werden. Mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann im Prinzip nur das Nichteintreten beanstandet und nicht eine materielle Beurteilung verlangt werden. Gemäss Dispositiv der Verfügung vom 12. April 2010 ist die FINMA auf das Begehren der Beschwerdeführerin nicht eingetreten. Indessen sind Verfügungen nicht streng nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem wirklichen Gehalt zu verstehen. Aus den Erwägungen geht klar hervor, dass die FINMA die Parteistellung der Beschwerdeführerin materiell beurteilt hat. Dies entspricht auch der Vorgabe, welche das Bundesverwaltungsgericht der FINMA mit Urteil vom 21. Oktober 2009 gemacht hatte, und welcher die FINMA gemäss ausdrücklicher Aussage in ihrer Verfügung Folge leisten wollte. Streitgegenstand vor der FINMA und in der Folge auch vor dem Bundesverwaltungsgericht war die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren um Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht. Dies bildet auch Gegenstand des Verfahrens vor Bundesgericht, welches darüber reformatorisch entscheiden kann (Art. 107 Abs. 1
BGG Art. 107 Entscheid SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
2    Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
3    Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt. 1
4    Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40 ddes Patentgesetzes vom 25. Juni 1954 2 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde. 3
BGG).

3.
Die Vorinstanz hat die Parteistellung der Beschwerdeführerin mit der Begründung verneint, dass darüber bereits im Teilentscheid vom 23. Januar 2008 entschieden worden sei. Dieser sei infolge des Abschreibungsbeschlusses des Bundesgerichts vom 14. Juli 2008 rechtskräftig geworden.
Die Rechtskraft eines Entscheids bezieht sich nur auf den Streitgegenstand des betreffenden Verfahrens; in einer anderen Streitsache kann der Entscheid keine bindende Wirkung haben (BGE 125 III 241 E. 1 S. 242; 123 III 16 E. 2a S. 18 f.), auch wenn dort die Fragestellung rechtlich und tatsächlich ähnlich gelagert sein mag. Rechtskraft schafft sodann grundsätzlich nur das Dispositiv des Entscheids, doch ergibt sich dessen Tragweite vielfach erst aus den Urteilserwägungen (BGE 123 III 16 E. 2a S. 18 f.; 121 III 474 E. 4a S. 477 f.).
Im Dispositiv des Teilentscheids des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Januar 2008 wurde das Gesuch der X.________ um Parteistellung abgewiesen. Dieses Gesuch bezog sich - wie aus dessen wörtlicher Wiedergabe in lit. G jenes Urteils klar hervorgeht - auf das "Beschwerdeverfahren der Y.________, welche gegen die Verfügung des BPV vom 28. Juli 2006 vor Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben hat". Auch der Teilentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Januar 2008 konnte sich deshalb nur auf die Parteistellung der Beschwerdeführerin im damals hängigen Beschwerdeverfahren beziehen, wie das Gericht in E. 2 seines Urteils richtig erkannte. Demzufolge beschränken sich die Wirkungen der Rechtskraft des bundesgerichtlichen Abschreibungsbeschlusses vom 14. Juli 2008 auf diesen Umfang. Vorliegend geht es indessen um die Parteistellung der Beschwerdeführerin im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren vor der FINMA. Darüber wurde bisher nicht entschieden, namentlich nicht mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Januar 2008, was übrigens auch das Bundesgericht in seiner Abschreibungsverfügung vom 14. Juli 2008 (E. 2.2) klar festhielt. Die Begründung der Vorinstanz, die Parteistellung der Beschwerdeführerin sei mit Urteil
vom 23. Januar 2008 rechtskräftig verneint worden, ist deshalb falsch.

4.
Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführerin in der Sache Parteistellung zukommt.

4.1 Gemäss Art. 53
FINMAG Art. 53 Verwaltungsverfahren - Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 1 über das Verwaltungsverfahren. SR 956.1 Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht - Finanzmarktaufsichtsgesetz
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1) richtet sich das Verfahren vor der FINMA nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021). Als Parteien in einem Verwaltungsverfahren gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 6
VwVG Art. 6 B. Begriffe / II. Parteien - II. Parteien Als Parteien gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG). Zur Beschwerde legitimiert ist gemäss Art. 48 Abs. 1
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Wer in diesem Sinne zur Beschwerde legitimiert ist, hat auch Parteistellung im erstinstanzlichen Verfügungsverfahren samt den damit verbundenen Parteipflichten und -rechten (Art. 13
VwVG Art. 13 D. Feststellung des Sachverhaltes / II. Mitwirkung der Parteien - II. Mitwirkung der Parteien SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Die Parteien sind verpflichtet, an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken:
a  in einem Verfahren, das sie durch ihr Begehren einleiten;
b  in einem anderen Verfahren, soweit sie darin selbständige Begehren stellen;
c  soweit ihnen nach einem anderen Bundesgesetz eine weitergehende Auskunfts- oder Offenbarungspflicht obliegt.
1bis    Die Mitwirkungspflicht erstreckt sich nicht auf die Herausgabe von Gegenständen und Unterlagen aus dem Verkehr einer Partei mit ihrem Anwalt, wenn dieser nach dem Anwaltsgesetz vom 23. Juni 2000 1 zur Vertretung vor schweizerischen Gerichten berechtigt ist. 2
2    Die Behörde braucht auf Begehren im Sinne von Absatz 1 Buchstabe aoder bnicht einzutreten, wenn die Parteien die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigern.
, 18
VwVG Art. 18 D. Feststellung des Sachverhaltes / III. Zeugeneinvernahme / 5. Rechte der Parteien - 5. Rechte der Parteien SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Die Parteien haben Anspruch darauf, den Zeugeneinvernahmen beizuwohnen und Ergänzungsfragen zu stellen.
2    Zur Wahrung wesentlicher öffentlicher oder privater Interessen kann die Zeugeneinvernahme in Abwesenheit der Parteien erfolgen und diesen die Einsicht in die Einvernahmeprotokolle verweigert werden.
3    Wird ihnen die Einsicht in die Einvernahmeprotokolle verweigert, so findet Artikel 28 Anwendung.
, 26
VwVG Art. 26 G. Akteneinsicht / I. Grundsatz - G. Akteneinsicht I. Grundsatz SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen:
a  Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden;
b  alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke;
c  Niederschriften eröffneter Verfügungen.
1bis    Die Behörde kann die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen, wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist. 1
2    Die verfügende Behörde kann eine Gebühr für die Einsichtnahme in die Akten einer erledigten Sache beziehen; der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühr.
ff. VwVG; BGE 129 II 286 E. 4.3.1 S. 292 f.). Insbesondere kann er von der zuständigen Behörde den Erlass einer Verfügung verlangen (BGE 130 II 521 E. 2.5 S. 535 f.; 126 II 300 E. 2c S. 303 f.). Die
Regelung von Art. 48 Abs. 1
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG entspricht Art. 89 Abs. 1
BGG Art. 89 Beschwerderecht SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG Art. 89 Beschwerderecht SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG und ist in Anlehnung an diese auszulegen; sie soll die Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen. Diese Anforderungen sind besonders bedeutend bei der Beschwerde eines Dritten, der nicht Verfügungsadressat ist. Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen bzw. den zu erlassenden Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss der Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Parteistellung (BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.;
135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; 131 II 587 E. 2.1 und E. 3 S. 588 ff.).
4.2
4.2.1 Die FINMA hat die Parteistellung der Beschwerdeführerin mit der Begründung verneint, die Nichtgewährung der Parteistellung wirke sich nicht direkt und unmittelbar auf die vermögensrechtlichen Interessen der Beschwerdeführerin aus, denn es sei einzig die Aufgabe der FINMA, die Interessen der Versicherten zu vertreten und die dazu erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. Die Beschwerdeführerin sei zudem nicht stärker als andere Erstversicherer betroffen, so dass es an einer besonders beachtenswerten nahen Beziehung der Beschwerdeführerin zum Streitgegenstand fehle. Die an sich schützenswerten Interessen der Beschwerdeführerin und der anderen Versicherten würden durch die Aufsichtsbehörde wahrgenommen und gewährleistet. Das Interesse an der richtigen Anwendung und Durchsetzung des objektiven Rechts verschaffe keine Beschwerdelegitimation. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte die Parteistellung der Beschwerdeführerin in seinem Teilentscheid vom 23. Januar 2008 sinngemäss mit der gleichen Begründung.
4.2.2 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie sei stärker als jedermann betroffen: Kein anderer Erstversicherer habe bei der Y.________ derart hohe Risiken rückversichert wie sie; falls die Y.________ aufgrund eines mangelhaften Abwicklungsplans aus der Versicherungsaufsicht entlassen und liquidiert würde, sei sie einem wesentlich höheren Risiko ausgesetzt als andere Versicherungsgesellschaften und erst recht als die Allgemeinheit. Sie, die Beschwerdeführerin, habe daher ein manifestes Interesse daran, sich am aufsichtsrechtlichen Verfahren vor der FINMA zu beteiligen und darauf hinzuwirken, dass der Abwicklungsplan und das Verfahren zur Entlassung aus der Aufsicht korrekt durchgeführt würden. Dass sie zivilrechtlich gegen die Y.________ vorgehen könne, ändere daran nichts, zumal ein mangelhaftes aufsichtsrechtliches Abwicklungsverfahren dazu führen könne, dass das Haftungssubstrat der Y.________ reduziert werde und sie, die Beschwerdeführerin, aufgrund ihrer versicherten Risiken dadurch einen Sondernachteil erfahren würde. Es sei für sie daher von besonderer Bedeutung, dass die FINMA ihre Pflichten korrekt erfülle; das könne diese jedoch nur, wenn sie die Beschwerdeführerin am Verfahren beteilige und damit deren
Spezialwissen nutze. Im Unterschied zu anderen Bereichen sähen weder das VAG noch das FINMAG Einschränkungen gegenüber dem allgemeinen Parteibegriff des VwVG vor.
4.2.3 Die Begründung der FINMA kann nicht in jeder Beziehung überzeugen: Zwar trifft zu, dass es primär die Aufgabe der Behörden ist, das öffentliche Interesse zu wahren und das objektive Recht durchzusetzen; Dritte können daher mit ihrer Parteistellung nicht ausschliesslich allgemeine öffentliche Interessen an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgen (BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 249 E. 1.3.2 S. 253). Dies schliesst aber nicht aus, dass Private an der Durchsetzung des objektiven Rechts ein besonderes, schutzwürdiges Interesse haben, das über das Allgemeininteresse an der richtigen Rechtsanwendung hinausgeht und eine Parteistellung begründen kann (BGE 133 II 249 E. 1.3.3 S. 253 f.). Nachfolgend zu prüfen ist, ob dies auf die Versicherten im Hinblick auf den Erlass aufsichtsrechtlicher Massnahmen gegen eine Versicherung zutrifft.
4.3
4.3.1 Die Versicherungsaufsicht bezweckt insbesondere den Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen (Art. 1 Abs. 2
VAG Art. 1 Gegenstand und Zweck SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Dieses Gesetz regelt die Aufsicht des Bundes über Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittlerinnen und Versicherungsvermittler.
2    Es bezweckt insbesondere den Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen.
VAG). Nach Art. 60
VAG Art. 60 Verzicht SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet, hat der FINMA einen Abwicklungsplan zur Genehmigung vorzulegen.
2    Der Abwicklungsplan muss Angaben enthalten über:
a  die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen;
b  die dafür bereitgestellten Mittel; und
c  die für diese Aufgabe verantwortliche Person.
3    Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Artikel 61 Absatz 2 sinngemäss anwendbar.
4    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet hat, darf in den fraglichen Versicherungszweigen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen; bestehende Versicherungsverträge dürfen weder verlängert noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitert werden.
5    Das Versicherungsunternehmen, das die Pflichten aus dem Aufsichtsrecht erfüllt hat, wird aus der Aufsicht entlassen und erhält die Kautionen zurück.
VAG Art. 60 Verzicht SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet, hat der FINMA einen Abwicklungsplan zur Genehmigung vorzulegen.
2    Der Abwicklungsplan muss Angaben enthalten über:
a  die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen;
b  die dafür bereitgestellten Mittel; und
c  die für diese Aufgabe verantwortliche Person.
3    Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Artikel 61 Absatz 2 sinngemäss anwendbar.
4    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet hat, darf in den fraglichen Versicherungszweigen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen; bestehende Versicherungsverträge dürfen weder verlängert noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitert werden.
5    Das Versicherungsunternehmen, das die Pflichten aus dem Aufsichtsrecht erfüllt hat, wird aus der Aufsicht entlassen und erhält die Kautionen zurück.
VAG hat ein Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung zur Versicherungstätigkeit verzichtet, der FINMA einen Plan zur Genehmigung vorzulegen, welcher Angaben über die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen, die dafür bereitgestellten Mittel und die für diese Aufgabe verantwortliche Person enthält. Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Art. 61 Abs. 2
VAG Art. 61 Entzug der Bewilligung SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Die FINMA kann einem Versicherungsunternehmen die Bewilligung zur Versicherungstätigkeit für einzelne oder alle Versicherungszweige entziehen, wenn es seit mehr als sechs Monaten seine Geschäftstätigkeit eingestellt hat.
2    Sie trifft beim Entzug der Bewilligung nach diesem Gesetz oder nach Artikel 37 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 2 alle Massnahmen, namentlich diejenigen nach Artikel 51, die erforderlich sind, um die Interessen der Versicherten zu wahren.
3    Nach Entzug der Bewilligung darf ein Versicherungsunternehmen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen; bestehende Versicherungsverträge dürfen weder verlängert noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitert werden.
VAG sinngemäss anwendbar. Dies bedeutet, dass die FINMA alle Massnahmen treffen kann, die erforderlich sind, um die Interessen der Versicherten zu wahren, namentlich die in Art. 51
VAG Art. 51 SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Kommt ein Versicherungsunternehmen beziehungsweise ein Vermittler oder eine Vermittlerin den Vorschriften dieses Gesetzes, einer Verordnung oder Anordnungen der FINMA nicht nach oder erscheinen die Interessen der Versicherten anderweitig gefährdet, so trifft die FINMA die sichernden Massnahmen, die ihr zur Wahrung der Interessen der Versicherten erforderlich erscheinen.
2    Sie kann insbesondere:
a  die freie Verfügung über Vermögenswerte des Versicherungsunternehmens untersagen;
b  die Hinterlegung oder die Sperre der Vermögenswerte anordnen;
c  den Organen eines Versicherungsunternehmens zustehende Befugnisse ganz oder teilweise auf eine Drittperson übertragen;
d  den Versicherungsbestand und das zugehörige gebundene Vermögen auf ein anderes Versicherungsunternehmen mit dessen Zustimmung übertragen;
e  die Verwertung des gebundenen Vermögens anordnen;
f  die Abberufung der mit der Oberleitung, Aufsicht, Kontrolle oder Geschäftsführung betrauten Personen oder des oder der Generalbevollmächtigten sowie des verantwortlichen Aktuars oder der verantwortlichen Aktuarin verlangen und ihnen die Ausübung jeder weiteren Versicherungstätigkeit für höchstens fünf Jahre untersagen;
g  einen Vermittler oder eine Vermittlerin aus dem Register nach Artikel 42 streichen;
h  Vermögenswerte des Versicherungsunternehmens dem gebundenen Vermögen bis zur Höhe des Sollbetrags nach Artikel 18 zuordnen;
i  bei Vorliegen einer Insolvenzgefahr die Stundung und den Fälligkeitsaufschub anordnen.
3    Sie sorgt für eine angemessene Publikation der Massnahmen, wenn dies zu deren Durchsetzung oder zum Schutz Dritter erforderlich ist. 4
VAG genannten sichernden Massnahmen.
4.3.2 Im vorliegenden Fall kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, dass die Beschwerdeführerin als Versicherungsnehmerin der Y.________ stärker als die Allgemeinheit daran interessiert ist, dass das Haftungssubstrat erhalten bleibt und die Versicherungsaufsicht ihre dem Schutz der Versicherten dienende Aufgabe korrekt wahrnimmt. Dass jemand "besonders berührt" (vgl. Art. 48 Abs. 1 lit. b
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG) bzw. stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich allein jedoch noch nicht für eine Zuerkennung der Parteistellung; zusätzlich ist eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache bzw. ein schutzwürdiges Interesse erforderlich (Art. 48 Abs. 1 lit. c
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG; BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 134 II 120 E. 2.1 S. 122).
Die Rechtsprechung hat die Beschwerdelegitimation in zahlreichen Fällen auch bei Personen verneint, welche in der betreffenden Konstellation unbestreitbar stärker als die Allgemeinheit berührt waren: So sind Konkurrenten zur Anfechtung einer allenfalls zu Unrecht erteilten Bewilligung an einen Mitkonkurrenten nicht legitimiert, ausser wenn eine einschlägige gesetzliche Ordnung eine spezifische Beziehungsnähe unter den Konkurrenten schafft oder wenn sie geltend machen, Mitkonkurrenten würden privilegiert behandelt (BGE 127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3d ff. S. 9 ff. mit Hinweisen). Auch Aktionäre sind als bloss mittelbar Betroffene selbst dann nicht befugt, eine gegen die Aktiengesellschaft ergehende Verfügung anzufechten, wenn sie Allein- oder Hauptaktionär sind (BGE 131 II 306 E. 1.2.2 S. 311 f.; 125 II 65 E. 1 S. 69 f.; 120 Ib 351 E. 3 S. 354 ff.; 116 Ib 331 E. 1c S. 335 f.). Die Konzernleitungsmitglieder einer Versicherungsgesellschaft sind ebenfalls nicht Partei in einem Verfahren, in welchem die Gesellschaft aufsichtsrechtlich verpflichtet wird, gegen die Konzernleitungsmitglieder Klage zu erheben: Letztere können ihre Rechtsstellung im einzuleitenden Zivilprozess wahren; die rein faktische Beeinträchtigung, die sich
dadurch ergibt, dass sie in einen Zivilprozess einbezogen werden, begründet noch kein selbständiges Rechtsschutzinteresse (BGE 131 II 587 E. 2 ff. S. 588 ff.). Dergleichen ist der einzelzeichnungsberechtigte Verwaltungsrat einer der Bankenaufsicht unterstehenden Gesellschaft nicht zur Anfechtung der an die Gesellschaft gerichteten aufsichtsrechtlichen Verfügungen legitimiert, weil und soweit er über die beherrschte Gesellschaft selber Beschwerde erheben könnte (BGE 131 II 306 E. 1.2.2 S. 311 f.; Urteil 2A.721/2006 vom 19. März 2007 E. 2.1). Der Verwalter oder Vertreter der Gesellschaft, dem durch den angefochtenen Entscheid die Zeichnungsberechtigung entzogen wird, ist hierdurch nicht in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen: Es handelt sich dabei bloss um eine Nebenfolge der umstrittenen Liquidation; auch ein allfälliges Haftungs- oder Strafverfahren verschafft den Organen der Gesellschaft kein eigenes Interesse daran, dass der bankenrechtliche Unterstellungs- und Liquidationsentscheid hiervon unabhängig geprüft wird (Urteil 2A.573/2003 vom 30. Juli 2004 E. 2.1 ff.). Im Gegensatz zu den genannten Fällen hat die potenzielle Zielgesellschaft Parteistellung in einem Verfahren betreffend Offenlegungs- bzw. Meldepflicht gemäss
Art. 20
BEHG Art. 20 SR 954.1 Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel - Börsengesetz
des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1), da diese Pflichten nicht nur dem Anleger-, sondern auch dem Funktionsschutz und damit der betroffenen Gesellschaft dienen (Zwischenentscheid 2C_77/2009 bzw. 2C_78/2009 vom 2. Juni 2009 publ. in: Pra 2010 Nr. 50 E. 4.4; vgl. BGE 136 II 304 E. 2.2 S. 312).
Auch derjenige, der bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige einreicht, erwirkt allein hierdurch noch kein geschütztes Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG und Art. 89 Abs. 1
BGG Art. 89 Beschwerderecht SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG Art. 89 Beschwerderecht SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG bzw. Art. 103 aOG (BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 468 E. 2 S. 471 f.; 132 II 250 E. 4.2 S. 254; 129 II 297 E. 3.1 S. 302 f.). Das gilt jedenfalls dann, wenn es dem Anzeiger nur darum geht, dass ein Disziplinarverfahren eröffnet oder eine Disziplinarsanktion ausgefällt wird (Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures disciplinaires, in: Tanquerel/ Bellanger [Hrsg.], Les tiers dans la procédure administrative, S. 97 ff., 107 ff.). Auch der Dritte, der mittelbar durch eine Disziplinarmassnahme einen faktischen Nachteil erleidet, ist nicht legitimiert; so der Klient eines Anwalts, wenn er infolge einer gegen den Anwalt ausgesprochenen Disziplinarmassnahme einen anderen Vertreter suchen muss (BGE 135 II 145 E. 6.2 S. 151 f.). Vorbehalten hat die Rechtsprechung jedoch den Fall, dass die zur Ausübung der Aufsicht verpflichtete Behörde eine vom Anzeiger beantragte Aufsichtsmassnahme ablehnt, an welcher dieser ein konkretes Interesse hat (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 130 II 149 E. 3.3 S. 158; 120 Ib 351 E. 3b S. 355). In BGE 98 Ib 53
E. 2 und E. 4 S. 58 ff. hat das Bundesgericht die Legitimation der Inhaberin von Anteilsscheinen bejaht, von der damaligen Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) die Abberufung eines Sachwalters zu verlangen: Sie, die Anteilsinhaberin, habe an der Abberufung ein eigenes schutzwürdiges Interesse, weil sie durch eine mangelhafte Geschäftsführung beeinträchtigt werde; dass ein Anleger gegen den Sachwalter auch Zivilklage erheben könne, ändere daran nichts, da der Zivilrichter nicht zuständig sei, den Sachwalter abzusetzen. Die EBK müsse auf die Eingabe eines Anlegers jedenfalls dann eintreten, wenn damit der Erlass einer in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Verfügung beantragt werde und der Antragsteller ein schutzwürdiges Interesse an der verlangten Massnahme habe. Verlangt ein Anleger ein über die allgemeine Aufsichtstätigkeit der Behörde hinausgehendes Einschreiten, so muss er glaubhaft nachweisen, dass und inwiefern seine Rechte als Anleger konkret gefährdet oder verletzt sind und er deshalb ein eigenes, unmittelbares schutzwürdiges Interesse an einer zusätzlichen aufsichtsrechtlichen Untersuchung oder an einer bestimmten Massnahme hat (BGE 120 Ib 351 E. 3b S. 355 f.); andernfalls kann die Aufsichtsbehörde die Eingabe als
blosse Anzeige entgegennehmen, was dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft (Art. 71 Abs. 2
VwVG Art. 71 M. Besondere Beschwerdearten / II. Aufsichtsbeschwerde - II. Aufsichtsbeschwerde SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Jedermann kann jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes wegen erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen.
2    Der Anzeiger hat nicht die Rechte einer Partei.
VwVG; BGE 120 Ib 351 E. 5 S. 358 f.; Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5a).
Ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtlichen Eingreifen wird verneint, wenn der Beschwerdeführer von der Bankenaufsicht nicht in seiner Eigenschaft als Anleger Massnahmen beantragt, sondern im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank Informationen verlangt. Ebensowenig kann ein Anteilsinhaber von der Bankenaufsicht verlangen, dass sie ein Strafverfahren gegen Bankverantwortliche einleitet, zumal er auch selber eine Strafanzeige einreichen kann (BGE 120 Ib 351 E. 4 S. 356 ff.). Kein hinreichendes Interesse liegt sodann vor, wenn der Dritte bloss Akteneinsicht in jene Unterlagen verlangt, die ihm eine Klage gegen die beaufsichtigte Person oder gegen die Aufsichtsbehörde ermöglichen sollen (Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5b). Eine Parteistellung kann aber ausnahmsweise den Urheberrechtsinhabern im Tarifgenehmigungsverfahren vor der Schiedskommission zukommen, wenn sie andere Interessen haben als der Grossteil der Berechtigten, deren Interessen durch die Verwertungsgesellschaften wahrgenommen werden (Art. 59
URG Art. 59 Tarifgenehmigung SR 231.1 Bundesgesetz über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte - Urheberrechtsgesetz
1    Die Schiedskommission genehmigt einen ihr vorgelegten Tarif, wenn er in seinem Aufbau und in den einzelnen Bestimmungen angemessen ist.
2    Sie kann nach Anhörung der am Verfahren beteiligten Verwertungsgesellschaft und der Nutzerverbände (Art. 46 Abs. 2) Änderungen vornehmen.
3    Rechtskräftig genehmigte Tarife sind für die Gerichte verbindlich.
des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte [Urheberrechtsgesetz, URG; SR 231.1]; BGE 135 II 172 E. 2.3 S. 177 ff.).
4.3.3 In der Stiftungsaufsicht steht den tatsächlichen und potentiellen Destinatären die Beschwerdelegitimation zu (BGE 110 II 436 E. 2 S. 440 f.; 107 II 385 E. 3 S. 388 ff. mit Hinweisen), ebenso der neuen Arbeitgeberin, welche Arbeitnehmer übernommen hat, in Bezug auf das Vermögen patronaler Stiftungen der ehemaligen Arbeitgeberin (BGE 110 II 436 E. 2 S. 440 f.). Sonderregeln bestehen in der beruflichen Vorsorge, wo die Destinatäre die Verfügungen der Aufsichtsbehörde jedenfalls dann anfechten können, wenn sie damit für sich höhere Leistungen erwirken wollen (Urteil 2A.164/2002 vom 9. September 2002 E. 1.2 nicht publ. in: BGE 128 II 386; BGE 119 Ib 46 E. 1c S. 50). Beschwerdelegitimiert und damit berechtigt, eine aufsichtsrechtliche Anordnung zu erwirken, ist auch der Arbeitgeber der Destinatäre (Urteil 2A.185/1997 vom 11. Februar 1998 publ. in: Pra 1998 Nr. 70 E. 3) sowie der Versicherte, der geltend macht, er werde in einem Verteilungsplan für freie Mittel nicht gebührend berücksichtigt (BGE 119 Ib 46 E. 1c S. 50). Hingegen ist derjenige, der nicht mehr versichert ist und höchstens noch eine Anwartschaft auf eine allfällige zukünftige Verteilung freier Mittel hat, nicht legitimiert, die Geschäftsführung der Stiftung
anzufechten (Urteil 2A.166/1995 vom 4. Juli 1996 E. 3).
4.3.4 In der Versicherungsaufsicht hat die Rechtsprechung den Versicherten die Legitimation zuerkannt, die Genehmigung für einen Überschussverteilungsplan anzufechten: Sie, die Versicherten, sind zwar insofern in ihren Rechten nicht eingeschränkt, als sie gestützt auf den von ihnen abgeschlossenen Versicherungsvertrag eine Überschussbeteiligung auf dem Zivilrechtsweg geltend machen könnten, ohne dass der Zivilrichter an den Genehmigungsentscheid des zuständigen Bundesamtes gebunden wäre. Dies bedeutet aber nicht, dass der Verwaltungsrechtsweg gegen den Genehmigungsentscheid für die Versicherten ausgeschlossen wäre, da es zur verwaltungsrechtlichen Beschwerdelegitimation keines rechtlichen Interesses bedarf, sondern ein schutzwürdiges faktisches Interesse genügt (Urteil 2A.255/2002 vom 22. April 2003 E. 1.3).

4.4 Aufgrund der hiervor aufgezeigten Praxis erhellt, dass für die Frage nach dem besonders schutzwürdigen Interesse und mithin nach der Parteistellung die konkreten Umstände des Einzelfalles von zentraler Bedeutung sind. In früheren Entscheiden hat das Bundesgericht denn auch festgehalten, dass es keine rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde gebe; wo diese Grenze verlaufe, sei für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (BGE 123 II 376 E. 5b/bb S. 383 mit Hinweisen). Gesichtspunkte, welche gegen die Zuerkennung einer Parteistellung sprechen, sind etwa die Möglichkeit, den angestrebten Erfolg auf anderem Weg zu erreichen, das bloss mittelbare Betroffensein aber auch Aspekte der Praktikabilität: Zwar ist der blosse Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein können, für sich allein kein Grund, diesen die Parteistellung abzusprechen (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.3.3 S. 293 ff.; 121 II 176 E. 2b S. 178 ff.; 120 Ib 379 E. 4c S. 387). Trotzdem soll der Kreis der Personen mit Parteistellung nicht derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit ausserordentlich erschwert würde; dies war mit ein Grund, den Mitgliedern
der Konzernleitung die Befugnis abzusprechen, gegen die aufsichtsrechtliche Verpflichtung zur Einreichung einer Klage oder Strafanzeige Beschwerde zu führen (BGE 131 II 587 E. 4.1.3 S. 590 f.). Desgleichen ist für die Rechtsprechung, wonach Dritte gegen die Genehmigung von Unternehmenszusammenschlüssen nicht Beschwerde erheben können, auch die teleologische Überlegung massgebend, dass eine solche Beschwerdebefugnis und die damit verbundene Wahrnehmung von Parteirechten die gesetzlich gewollte Beschleunigung des Verfahrens beeinträchtigen würde (BGE 131 II 497 E. 5.4 S. 511 ff.).

4.5 Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass die Beschwerdeführerin nicht eine bestimmte Verfügung anfechten will, welche - wie etwa die Genehmigung eines Verteilungsplans (vgl. E. 4.3.3 und E. 4.3.4 hiervor) - unmittelbar Auswirkungen auf ihre faktische oder rechtliche Stellung hat. Vielmehr möchte sie generell im aufsichtsrechtlichen Verfahren betreffend Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht mitwirken, um zu verhindern, dass durch eine allenfalls unsachgemässe Aufsichtstätigkeit das Haftungssubstrat der Y.________ zu ihrem Nachteil vermindert wird. Diesbezüglich ist ihr entgegenzuhalten, dass die rechtlichen Möglichkeiten, ihre Interessen gegenüber der Y.________ zu wahren, durch die Aufsichtstätigkeit nicht eingeschränkt werden (für den Fall eines Konkurses vgl. Art. 53
VAG Art. 53 Konkurseröffnung SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Besteht begründete Besorgnis, dass ein Versicherungsunternehmen überschuldet ist oder ernsthafte Liquiditätsprobleme hat, und besteht keine Aussicht auf Sanierung oder ist diese gescheitert, so entzieht die FINMA dem Versicherungsunternehmen die Bewilligung, eröffnet den Konkurs und macht diesen öffentlich bekannt.
2    Die Bestimmungen über das Nachlassverfahren (Art. 293-336 des BG vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs, SchKG 2 ), über das aktienrechtliche Moratorium (Art. 725 und 725 ades Obligationenrechts 3 ) und über die Benachrichtigung des Gerichts (Art. 728 cAbs. 3 des Obligationenrechts) sind auf Versicherungsunternehmen nicht anwendbar.
3    Die FINMA ernennt einen oder mehrere Konkursliquidatoren. Diese unterstehen der Aufsicht der FINMA und erstatten ihr auf Verlangen Bericht.
und 54
VAG Art. 54 Durchführung des Konkurses SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Die Anordnung des Konkurses hat die Wirkungen einer Konkurseröffnung nach den Artikeln 197-220 SchKG 2 .
2    Der Konkurs ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Bestimmungen nach den Artikeln 221-270 SchKG durchzuführen.
3    Die FINMA kann abweichende Verfügungen und Anordnungen treffen.
VAG). Zwar könnte das Haftungssubstrat der Y.________ aufgrund einer unsachgemässen Aufsicht durchaus zum Nachteil der Beschwerdeführerin geschmälert werden; hierbei handelt es sich aber um einen bloss mittelbaren und zudem erst hypothetischen Nachteil: Die Beschwerdeführerin ist dadurch nicht wesentlich anders betroffen als Aktionäre einer Aktiengesellschaft, welche in dieser Eigenschaft nicht zur Anfechtung von
gegen die Gesellschaft gerichteten Verfügungen legitimiert sind (vgl. E. 4.3.2 hiervor). Zu berücksichtigen ist sodann, dass die Durchführung eines Verfahrens gemäss Art. 60
VAG Art. 60 Verzicht SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet, hat der FINMA einen Abwicklungsplan zur Genehmigung vorzulegen.
2    Der Abwicklungsplan muss Angaben enthalten über:
a  die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen;
b  die dafür bereitgestellten Mittel; und
c  die für diese Aufgabe verantwortliche Person.
3    Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Artikel 61 Absatz 2 sinngemäss anwendbar.
4    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet hat, darf in den fraglichen Versicherungszweigen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen; bestehende Versicherungsverträge dürfen weder verlängert noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitert werden.
5    Das Versicherungsunternehmen, das die Pflichten aus dem Aufsichtsrecht erfüllt hat, wird aus der Aufsicht entlassen und erhält die Kautionen zurück.
VAG Art. 60 Verzicht SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet, hat der FINMA einen Abwicklungsplan zur Genehmigung vorzulegen.
2    Der Abwicklungsplan muss Angaben enthalten über:
a  die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen;
b  die dafür bereitgestellten Mittel; und
c  die für diese Aufgabe verantwortliche Person.
3    Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Artikel 61 Absatz 2 sinngemäss anwendbar.
4    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet hat, darf in den fraglichen Versicherungszweigen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen; bestehende Versicherungsverträge dürfen weder verlängert noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitert werden.
5    Das Versicherungsunternehmen, das die Pflichten aus dem Aufsichtsrecht erfüllt hat, wird aus der Aufsicht entlassen und erhält die Kautionen zurück.
VAG betreffend eine (Rück-)Versicherungsgesellschaft wesentlich erschwert würde, wollte man sämtlichen Versicherungsnehmern Parteistellung einräumen. Ebenfalls erscheint es nicht als sinnvoll, die Parteistellung davon abhängig machen, dass der Versicherungsnehmer in einem qualifizierten Ausmass bzw. mit hohen Risiken versichert ist; dies hätte erhebliche Abgrenzungsprobleme und eine entsprechende Rechtsunsicherheit zur Folge, zumal das Versicherungsaufsichtsgesetz (anders als z.B. Art. 33b Abs. 3
VAG Art. 60 Verzicht SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet, hat der FINMA einen Abwicklungsplan zur Genehmigung vorzulegen.
2    Der Abwicklungsplan muss Angaben enthalten über:
a  die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen;
b  die dafür bereitgestellten Mittel; und
c  die für diese Aufgabe verantwortliche Person.
3    Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Artikel 61 Absatz 2 sinngemäss anwendbar.
4    Das Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung verzichtet hat, darf in den fraglichen Versicherungszweigen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen; bestehende Versicherungsverträge dürfen weder verlängert noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitert werden.
5    Das Versicherungsunternehmen, das die Pflichten aus dem Aufsichtsrecht erfüllt hat, wird aus der Aufsicht entlassen und erhält die Kautionen zurück.
BEHG) keine solche Differenzierung kennt. Das ihr zur Verfügung stehende Spezialwissen kann die Beschwerdeführerin der Aufsichtsbehörde im Übrigen auch dann mitteilen, wenn ihr keine formelle Parteistellung eingeräumt wird. Bei dieser Sachlage erscheint das Interesse der Beschwerdeführerin an einer weitergehenden Mitwirkung nicht als schutzwürdig im Sinne von Art. 48 Abs. 1 lit. c
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG. Im Ergebnis hat die Vorinstanz daher die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren betreffend die Y.________ zu Recht verneint.

5.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unbegründet abzuweisen. Bei diesem Ausgang trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. Februar 2011

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

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