1C_132/2016 - 2016-04-01 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 132/2016

Sentenza del 1° aprile 2016

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
1. A.________ SA,
2. B.________ SA,
3. C.________,
patrocinati dall'avv. Luca Pagani,
ricorrenti,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona, rappresentato dal Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Sezione dello sviluppo territoriale,
casella postale 2170, 6501 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto
modifica del piano direttore cantonale,

ricorso contro la sentenza emanata il 17 febbraio 2016 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
A.________ SA, B.________ SA e C.________ sono proprietari di fondi ubicati nel comparto "X.________" del Comune di Mendrisio. La scheda R7 del piano direttore (PD), adottata dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 20 maggio 2009, elenca detto comparto con il grado di consolidamento di risultato intermedio fra i poli di sviluppo economico (PSE).

B.
Con decisione del 18 novembre 2015 il Consiglio di Stato ha adottato il settimo pacchetto di modifiche del PD: il PSE di X.________ è stato stralciato dalla scheda R7; di conseguenza sono state adattate anche altre schede. Contro questa decisione i menzionati proprietari sono insorti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizio del 17 febbraio 2016, ritenuto che il ricorso doveva essere inoltrato al Gran Consiglio, l'ha dichiarato irricevibile, trasmettendo gli atti per competenza al Parlamento cantonale.

C.
Avverso questa sentenza A.________ SA, B.________ SA e C.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico, rispettivamente un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiedono, in via preliminare, di sospendere la procedura in attesa della decisione del Gran Consiglio, in via provvisionale, di concedere l'effetto sospensivo al gravame e, nel merito, di annullare la sentenza della Corte cantonale restituendole gli atti affinché decida nel merito; in via subordinata, postulano l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 140 I 252 consid. 1).

1.2. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF nel ricorso occorre spiegare perché l'atto impugnato viola il diritto. Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 138 I 274 consid. 1.6; 136 I 229 consid. 4.1). Per di più, quando i ricorrenti invocano, come in concreto, la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale (divieto dell'arbitrio, principio di proporzionalità, garanzia della proprietà, diritto di essere sentito), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure sollevate soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 138 I 171 consid. 1.4).

2.

2.1. In materia di piano direttore cantonale, secondo l'art. 13 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), il Consiglio di Stato elabora le schede di dato acquisito e i piani (cpv.1), li adotta e li fa pubblicare presso i Comuni (cpv. 2); contro il contenuto di schede e piani, i Comuni e gli altri enti interessati possono presentare ricorso al Gran Consiglio entro quindici giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione (cpv. 3).

Nella decisione impugnata la Corte cantonale ha stabilito che in applicazione di quest'ultima norma eventuali ricorsi dovevano essere presentati al Gran Consiglio. Accertata la propria incompetenza, ha quindi trasmesso gli atti al Parlamento cantonale in applicazione degli art. 4 e 6 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm).

2.2. I ricorrenti, che incentrano a torto il gravame esclusivamente sulla decisione del 18 novembre 2015, con la quale il Consiglio di Stato ha adottato le citate modifiche del PD, non si confrontano del tutto con il motivo d'irricevibilità posto a fondamento della sentenza della Corte cantonale, unica decisione che può essere oggetto del litigio in esame. Essi si limitano infatti a rilevare che "nell'incertezza in merito a quella che sarà la decisione del Legislativo cantonale circa la propria competenza", ritengono di presentare il ricorso "a titolo cautelativo". Ciò poiché, qualora il Gran Consiglio dovesse negare la propria competenza, le violazioni asseritamente commesse nella procedura di modifica delle schede del PD non verrebbero esaminate da alcuna autorità, ciò che costituirebbe una lesione della garanzia della via giudiziaria ai sensi degli art. 29a Cost. e 6 n. 1 CEDU.

2.3. Ora, contravvenendo al loro obbligo di motivazione (art. 42 LTF), i ricorrenti neppure tentano di spiegare perché i giudici cantonali, dichiarando irricevibile per carenza di competenza il loro gravame, avrebbero applicato l'art. 13 cpv. 3 LST, il cui tenore è peraltro chiaro, nonché gli art. 4 e 6 cpv. 1 LPAmm in maniera arbitraria, non solo nella motivazione ma anche nel risultato (sulla definizione di arbitrio vedi DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72, 49 consid. 3.4 pag. 53).

2.4. Essi disattendono infatti che secondo la giurisprudenza, ove l'ultima autorità cantonale dichiara un ricorso inammissibile per ragioni formali senza procedere all'esame di merito, il ricorrente deve addurre perché essa avrebbe accertato in modo arbitrario l'assenza dei presupposti formali e si sarebbe quindi a torto rifiutata di procedere all'esame di merito (DTF 123 V 335 consid. 1b; 118 Ib 26 consid. 2b, 134 consid. 2; sentenza 1C 569/2015 dell'11 novembre 2015 consid. 2.2). Se i ricorrenti non lo dimostrano, ma come in concreto ripropongono semplicemente le argomentazioni di merito addotte davanti al Governo cantonale, le critiche sono inammissibili. In effetti, se annulla una decisione d'irricevibilità, il Tribunale federale non statuisce nel merito, ma rinvia la causa all'autorità cantonale affinché il cittadino non sia privato di un grado di giurisdizione (DTF 138 III 46 consid. 1.2 pag. 48; 135 II 145 consid. 3 e 4).

2.5. Per di più, i ricorrenti neppure cercano di spiegare, visto il chiaro tenore dell'art. 13 cpv. 3 LST, perché essi, come i Comuni e gli altri enti interessati, sarebbero legittimati a insorgere contro le contestate modifiche del PD, vincolante soltanto per le autorità, ma non per i privati (art. 9 cpv. 1 LPT).

I ricorrenti misconoscono che secondo costante giurisprudenza, il Tribunale federale di principio non entra nel merito di ricorsi presentati dai privati contro un piano direttore cantonale. Come rilevato, questo strumento pianificatorio è infatti vincolante soltanto per le autorità, in particolare per i Comuni (DTF 136 I 265 consid. 1.4 e rinvii) e non per i proprietari privati, nei cui confronti non regola diritti o obblighi, e che non sono quindi legittimati ad impugnarlo (cfr. DTF 121 II 430 consid. 1c pag. 432). Un controllo accessorio del piano direttore è per contro possibile, dandosene il caso, nell'ambito della procedura del piano regolatore o della licenza a costruire (DTF 119 Ia 285 consid. 3b pag. 289 seg.; 111 Ia 129 consid. 3a pag. 130; 107 Ia 77 e 93; sentenza 1C 215/2011 del 2 aprile 2012 consid. 2.3.3; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6aed., 2016, pag. 138 seg., 141 seg., 543 e 545). I ricorrenti non si confrontano del tutto neppure con questa tematica, anch'essa decisiva.

2.6. D'altra parte, essi neppure provano di rendere verosimile perché la decisione del Gran Consiglio concernente la revisione del PD (art. 6 LPT) non potrebbe, qualora fossero adempiuti i necessari presupposti, essere impugnata dinanzi al Tribunale federale. Secondo l'art. 87 cpv. 1 LTF, gli atti normativi cantonali sono infatti direttamente impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale (art. 82 lett. b LTF) : il ricorso sussidiario in materia costituzionale proposto dai ricorrenti è pertanto inammissibile (DTF 136 I 265 consid. 1.1 pag. 267 e rinvii e consid. 2.2 sulla portata dell'approvazione da parte del Consiglio federale). Ora, la decisione con la quale il Parlamento cantonale statuisce su un ricorso contro il PD è definitiva (cfr. sentenza 1C 215/2011, citata, consid. 2.1).

3.

3.1.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

3.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua sia la domanda di sospendere la procedura sia quella di effetto sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.

3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Consiglio di Stato, al Gran Consiglio, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 1° aprile 2016

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
¹	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
³	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 6 Grundlagen - 1 ...18
¹	...18
²	Für die Erstellung ihrer Richtpläne erarbeiten die Kantone Grundlagen, in denen sie feststellen, welche Gebiete:19
^a	sich für die Landwirtschaft eignen;
^b	besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind;
^bbis	sich für die Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien eignen;
^c	durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind.
³	In den Grundlagen geben sie auch Aufschluss über den Stand und die bisherige Entwicklung:21
^a	ihres Siedlungsgebietes;
^b	des Verkehrs;
^bbis	der Versorgung, insbesondere mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien;
^bter	der öffentlichen Bauten und Anlagen;
^c	ihres Kulturlandes.
⁴	Sie berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.