VPB-55.32 - 1990-10-16 - Conseil fédéral - Strassenverkehr. Verfahren für die Anordnung der «Höchstgeschwindigkeit 50 generell».

VPB 55.32

(Entscheid des Bundesrates vom 16. Oktober 1990)

Strassenverkehr. Verfahren für die Anordnung der «Höchstgeschwindigkeit 50 generell».

Art. 3 Abs. 4 SVG. Gegen die Einführung der «Höchstgeschwindigkeit 50 generell», ungeachtet, ob sie erstmals oder später durch Aufhebung einer abweichenden Höchstgeschwindigkeit - mit oder ohne Verfügung und Publikation - erfolgt, ist die Beschwerde an den Bundesrat als letzte Beschwerdeinstanz zulässig.

Art. 48 Bst. a VwVG. Keine Beschwerdelegitimation von örtlichen Sektionen der Verkehrsverbände ASTAG und ACS, welche nicht glaubhaft darlegen, dass die Mehrheit oder doch eine grosse Zahl ihrer Mitglieder die betroffenen Strassen mit einer gewissen Regelmässigkeit benützt (Bestätigung der Praxis).

Art. 32 Abs. 4 SVG. Für die Anordnung der «Höchstgeschwindigkeit 50 generell» ist kein Gutachten notwendig, da es sich nicht um eine von der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit abweichende Geschwindigkeitsbeschränkung handelt.

Circulation routière. Procédure d'introduction de la «Vitesse maximale 50, limite générale».

Art. 3 al. 4 LCR. L'introduction de la «Vitesse maximale 50, limite générale», qu'elle ait lieu initialement ou ultérieurement par abrogation d'une dérogation aux limitations générales de vitesse - avec ou sans décision et publication - est sujette à recours au Conseil fédéral en dernière instance.

Art. 48 let. a PA. La qualité pour recourir n'est pas donnée à des sections régionales des associations routières ASTAG et ACS, qui n'établissent pas de manière plausible que la majorité ou du moins un grand nombre de leurs membres utilisent avec une certaine régularité les routes en question (confirmation de jurisprudence).

Art. 32 al. 4 LCR. Aucune expertise n'est nécessaire pour introduire la «Vitesse maximale 50, limite générale», car il ne s'agit pas d'une dérogation aux limitations générales de vitesse.

Circolazione stradale. Procedura per la prescrizione della «Velocità massima 50 Limite generale».

Art. 3 cpv. 4 LCStr. Contro l'introduzione della «Velocità massima 50 Limite generale», indipendentemente dal fatto che avvenga per la prima volta o successivamente mediante abrogazione di una deroga alla limitazione generale della velocità - cono senza decisione e pubblicazione - è ammesso il ricorso al Consiglio federale quale ultima istanza.

Art. 48 lett. a PA. Non hanno legittimazione ricorsuale le sezioni locali delle associazioni stradali ASTAG e ACS le quali non presentano in modo attendibile che la maggioranza o almeno un gran numero di loro soci utilizza le strade in questione con una certa regolarità (conferma della prassi).

Art. 32 cpv. 4 LCStr. Per il provvedimento «Velocità massima 50 Limite generale» non è necessaria una perizia dacché non si tratta di una limitazione della velocità derogante alla velocità massima generale.

I

A. Das Baudepartement des Kantons Schwyz veröffentlichte am 26. August 1988 folgende Verkehrsanordnung in Pfäffikon:

«Gemäss Verfügung des Baudepartements von 17. August 1988 wird die Innerorthöchstgeschwindigkeit auf den Hauptstrassen Freienbach-Pfäffikon (Kantons- und Churerstrasse) und Schindellegi-Pfäffikon (Schindellegistrasse) wie folgt beschränkt:

50 km/h generell von der Einmündung Rainstrasse in die Kantonsstrasse bis zur Kreuzung Möbelhaus Knobel (Churerstrasse) durchgehend und von der Einmündung Hinterdorfstrasse in die Schindellegistrasse bis zur Löwen-Kreuzung ebenfalls durchgehend.»

B. Gegen diese Verfügung beschwerten sich der Schweizerische Nutzfahrzeugverband, Sektion Schwyz/Uri (im folgenden ASTAG), und der Automobil Club der Schweiz, Sektion Schwyz (im folgenden ACS), gemeinsam beim Regierungsrat des Kantons Schwyz. In ihrer Eingabe bezweifelten die Beschwerdeführer namentlich die Rechtsgenüglichkeit der erstellten Gutachten nach Art. 32 Abs. 4 des BG vom 19. Dezember 1958 über den Strassenverkehr (SVG, SR 741.01) beziehungsweise Art. 108 der V vom 5. September 1979 über die Strassensignalisation (Signalisationsverordnung [SSV], SR 741.21). Der Regierungsrat lehnte in einem als «Zwischenbescheid» bezeichneten Entscheid vom 14. November 1989 den Antrag der Rekurrenten auf Erstellung eines formellen Verkehrsgutachtens ab und stellte fest, dass die vorhandenen Unterlagen als Gutachten im Sinne von Art. 32 Abs. 4 SVG genügten.

C. Diesen Entscheid fechten ASTAG und ACS beim Bundesrat an. Sie verlangen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Auf die Beschwerdegründe und auf die Ausführungen in zwei weiteren Schriftenwechseln zur Frage der Beschwerdelegitimation wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen.

...

II

1. Anordnungen von Geschwindigkeitsbeschränkungen, die von den gesetzlich festgelegten Werten (Art. 4a Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV], SR 741.11) abweichen, stellen Verkehrsmassnahmen nach Art. 3 Abs. 4 SVG dar. Art. 32 SVG hat nur insofern eine selbständige Bedeutung, als er die Zuständigkeit des EJPD für Nationalstrassen festlegt (Abs. 3) und für Abweichungen von der gesetzlichen Höchstgeschwindigkeit ein Gutachten verlangt, wobei der Bundesrat die näheren Bestimmungen erlässt (Abs. 4). Diesem Auftrag des Gesetzgebers ist der Bundesrat in Art. 108 SSV nachgekommen. Die erwähnten Geschwindigkeitsbeschränkungen sind zu verfügen und zu veröffentlichen (Art. 107 Abs. 1 SSV). Das gleiche gilt für deren Aufhebung. Gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid steht die Beschwerde an den Bundesrat offen.

Demgegenüber ist laut Art. 107 Abs. 3 Bst. e SSV die Anbringung des Signals «Höchstgeschwindigkeit 50 generell» (2.30.1) weder zu verfügen noch zu veröffentlichen. Dies gilt nicht nur, wo erstmals die gesetzliche Innerort-Höchstgeschwindigkeit signalisiert werden muss (z. B. bei einer neuen Ortschaft), sondern auch, wenn eine von Tempo 50 generell abweichende Geschwindigkeit (z. B. 40 oder 60 km/h) in die «Höchstgeschwindigkeit 50 generell» umgewandelt wird. Jedoch ist die bisher geltende abweichende Höchstgeschwindigkeit innerorts durch eine Verfügung aufzuheben und anschliessend zu veröffentlichen, was allerdings nur dann gilt, wenn sie einmal tatsächlich verfügt wurde. Davon ausgenommen sind somit die abweichenden Geschwindigkeitsbeschränkungen 60 km/h, die gemäss den Übergangsbestimmungen der V vom 19. Oktober 1983 über die Änderung von Erlassen des Strassenverkehrs (Tempo 50) bis zum 30. Juni 1984 ohne Verfügung und Publikation unter gewissen Voraussetzungen belassen werden konnten (AS 1983 1653). Gegen die Einführung von Tempo 50 generell, ungeachtet, ob sie erstmals oder später durch Aufhebung einer abweichenden Höchstgeschwindigkeit (mit oder ohne Verfügung und Publikation) erfolgt, kann der Beschwerdeweg gemäss
Art. 106 SSV beschritten werden, der letztinstanzlich ebenfalls beim Bundesrat endet.

Aufgrund dieser Ausführungen kann offen bleiben, ob das Baudepartement statt der Einführung von Tempo 50 generell die Aufhebung der Geschwindigkeitsbeschränkung 60 km/h hätte verfügen und veröffentlichen müssen oder gar auch davon absehen durfte. Denn sowohl nach Art. 3 Abs. 4 SVG als auch gemäss Art. 106 SSV ist der Bundesrat letztinstanzlich zuständig, und in beiden Verfahren sind die aufgeworfenen Fragen, namentlich diejenige betreffend Gutachten laut Art. 108 SSV, gleichermassen zu beantworten. Das gleiche gilt für die Beurteilung der Beschwerdebefugnis.

2. (Verfahren)

3. Es stellt sich vorerst die Frage, ob der ASTAG und der ACS überhaupt zur Beschwerde berechtigt sind.

a. Die Beschwerdebefugnis ist von Amtes wegen zu prüfen. Der Umstand, dass die Vorinstanz auf die Beschwerde eintrat, ist für den Bundesrat nicht bindend. Für das kantonale Verfahren ist nämlich in erster Linie das kantonale Recht massgebend; die Kantone haben jedoch die bundesrechtlichen Voraussetzungen der Legitimation als Minimalvorschriften zu beachten. Im vorliegenden Verfahren kommen allein die Vorschriften des VwVG zur Anwendung. Die Legitimation ist nach einheitlichen, für alle Rekurrenten gleichermassen geltenden Gesichtspunkten zu beurteilen. Das verlangt das Gebot rechtsgleicher Behandlung.

b. Gemäss Art. 48 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. a); ferner jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur Beschwerde ermächtigt (Bst. b). Das Strassenverkehrsrecht des Bundes kennt keine Bestimmung, die einen Verkehrsverband zur Beschwerdeführung gegen Verkehrsmassnahmen ermächtigt. Wohl liess Art. 106 Abs. 1 alt SSV (AS 1979 2008) örtliche Verkehrsverbände ausdrücklich zur Einsprache zu. Der Bundesrat hat aber mehrmals festgehalten, dass diese Bestimmung nur den Rechtsmittelweg aufzeigt und namentlich nicht die Beschwerdebefugnis regelt (vgl. namentlich VPB 53.26); in dieser Hinsicht müssen die Voraussetzungen von Art. 48 Bst. a VwVG erfüllt sein. Daran ändert nun auch der neue Wortlaut des Art. 106 SSV nichts. Die Ansicht der Vorinstanz, nur gesamtschweizerische Verkehrsverbände und nicht die einzelnen Sektionen seien beschwerdeberechtigt, geht fehl, denn gerade in den von ihr aufgezählten Rechtsgebieten handelt es sich um spezial-gesetzliche Beschwerderechte. Es bleibt daher zu prüfen, ob die Legitimation nach Art. 48 Bst. a VwVG gegeben ist.

4. Zunächst steht fest, dass einer Vereinigung die Beschwerdebefugnis immer dann zuzuerkennen ist, wenn sie selber durch eine Verfügung in gleicher Weise betroffen wird wie eine Privatperson. Dies trifft hier nicht zu. Der ASTAG und der ACS rekurrieren, um die Interessen ihrer Mitglieder zu wahren.

Die Vorinstanz trat auf die Beschwerde namentlich unter Hinweis auf den Entscheid des Bundesrates VPB 43.23 ein, wonach die Strassenverkehrsverbände zur Beschwerdeführung gegen Verkehrsbeschränkungen legitimiert seien. Der Bundesrat erkannte in der Tat in einer alten Praxis solchen Verbänden die Beschwerdeberechtigung ohne weiteres zu, da die Vereine die Interessen der Motorfahrzeugführer zu wahren hätten. Er nahm damit stillschweigend an, die Vereinsmitglieder seien in jedem Fall unmittelbar von den Verkehrsmassnahmen betroffen. In der Folge gab der Bundesrat indessen diese Haltung auf und schloss sich - ausser wo er die Frage offen lassen konnte - der vom BGer entwickelten Praxis zur Verbandsbeschwerde an (VPB 53.42, VPB 53.26; Entscheide des Bundesrates vom 13. Mai 1987 und 24. Juni 1987). Dabei ist klarzustellen, dass der Bundesrat nur die vom BGer aufgestellten Kriterien zur Verbandsbeschwerde übernommen und dann auf Beschwerden der vorliegenden Art angewendet hat. Hingegen konnte er sich nicht auf eine bundesgerichtliche Praxis betreffend Beschwerden von Verkehrsverbänden stützen, weil eine solche für das hier massgebende Rechtsgebiet - soweit ersichtlich - nicht besteht. Der entsprechende Hinweis in der
Beschwerdeschrift geht daher fehl. Vereinigungen sind demnach unter folgenden Voraussetzungen befugt, zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder Verwaltungsbeschwerde zu erheben:

- die Vereinigung besitzt die juristische Persönlichkeit (Art. 60 ff . ZGB);

- die Mitglieder müssen selber zur Beschwerde berechtigt sein;

- die Mehrheit oder doch eine grosse Anzahl der Mitglieder ist von der Verfügung berührt;

- die Vereinigung ist statutarisch zur Wahrung der in Frage stehenden Interessen ihrer Mitglieder berufen (BGE 113 Ia 429, BGE 112 Ia 33, BGE 109 Ia 35; VPB 53.42, VPB 53.26, VPB 46.22).

Diese Bedingungen müssen kumulativ erfüllt sein. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten; es besteht kein Anlass, auf die alte Praxis zurückzukommen. Würde nämlich den Strassenverkehrsverbänden ohne weiteres die Legitimation bei verkehrspolizeilichen Massnahmen zuerkannt, wie dies die Rekurrenten zu verlangen scheinen, so liefe das im Ergebnis auf eine Art spezial-gesetzliches Beschwerderecht hinaus, wo kein Nachweis der Betroffenheit im Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG im konkreten Fall verlangt wird. Ein solches Beschwerderecht müsste der Gesetzgeber vorsehen, weshalb es nicht auf dem Weg der Rechtsanwendung eingeführt werden kann. Im übrigen ist es nicht Sache der Strassenverkehrsverbände, für die materiell richtige Durchsetzung des Strassenverkehrsrechts, namentlich bei Verkehrsanordnungen, zu sorgen. Dies obliegt den zuständigen kantonalen Behörden. Art. 48 Bst. a VwVG lässt denn auch die Vertretung von öffentlichen Anliegen für die Beschwerdebefugnis nicht genügen (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 149; VPB 42.96).

Demzufolge bleibt zu untersuchen, ob die Rekurrenten gemäss den beschriebenen Voraussetzungen zur Beschwerdeführung berechtigt sind.

a. Wie aus den Statuten hervorgeht, sind sowohl der ASTAG wie auch der ACS Vereine im Sinne von Art. 60 ff . ZGB. Sie besitzen somit die juristische Persönlichkeit. Zudem sind die beiden Vereine aufgrund der Zweckbestimmung ihrer Statuten berechtigt, gegen Verkehrsmassnahmen rechtliche Schritte zu ergreifen.

b. Nach Art. 48 Bst. a VwVG ist zur Verwaltungsbeschwerde befugt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, achtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (BGE 114 V 96 E. 2b, BGE 110 Ib 400 E. 1b, BGE 110 Ib 100 E. 1a; VPB 50.49). Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Das geforderte Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerdeführung dem Rekurrenten eintragen würde, oder in der Abwendung eines irgendwie gearteten Nachteils, den die angefochtene Verfügung zur Folge hätte (BGE 112 Ib 158 f.).

Verkehrsmassnahmen stellen Allgemeinverfügungen dar. Sie regeln zwar einen konkreten Sachverhalt, richten sich aber an einen unbestimmten Personenkreis. Je nach Art der Massnahme und den örtlichen Gegebenheiten kann daher der Kreis der Beschwerdeberechtigten gross sein. Das führt indessen nicht zur Popularbeschwerde, da ein Berührtsein nach wie vor gefordert ist. Dieses Berührtsein, das heisst die stärkere Betroffenheit als ein Dritter, ist nach Praxis des Bundesrates unter anderem gegeben, wenn ein Verkehrsteilnehmer die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützt (VPB 53.26, VPB 50.49). Regelmässigkeit in diesem Sinne bedeutet eine gewisse Häufigkeit der Fahrten. Dies ist gegeben, wenn die Fahrten über eine längere Zeitspanne und in gleichmässigen, eher kurzen zeitlichen Abständen durchgeführt werden. Diese Voraussetzung beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalles. Vorweg ist festzuhalten, dass es nicht entscheidend ist, aus welchen Gründen (berufliche, private) die umstrittene Strasse benützt wird. Ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse ist in der Regel gegeben, wenn die Massnahme eine Strasse betrifft, die ein Rekurrent als Anwohner oder Pendler befährt; denn hier
darf mit gutem Grund angenommen werden, dass er diese regelmässig und über eine längere Zeitspanne hinweg benützt. Hingegen muss ein solches Interesse verneint werden, wenn ein Betroffener die Strecke nur selten oder überhaupt nie befährt, zum Beispiel wenn er diese im Winter mehrmals benützt, um zu einer Wintersportstation zu gelangen oder wenn er in einen fremden Ort die Ferien verbringt (VPB 53.26).

Ebenso ist zu entscheiden, wenn jemand eine Strasse lediglich zum gelegentlichen Einkauf (zum Beispiel in ein entfernter gelegenes Einkaufszentrum usw.) befährt. Solche eher seltene Fahrten, denen es an der oben beschriebenen Regelmässigkeit beziehungsweise Häufigkeit fehlt, genügen für die Beschwerdebefugnis nicht (vgl. auch Jaag Tobias, Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 87/1986, S. 301 f.), denn, obschon es sich um Allgemeinverfügungen handelt, darf hier wie in anderen Rechtsgebieten der Kreis der Anfechtungsberechtigten nicht zu weit gezogen werden, ansonsten die geforderte Beziehungsnähe zum Streitgegenstand nicht mehr gegeben wäre und das Verfahren auf eine Popularbeschwerde hinauslaufen würde.

c. Wie der Bundesrat schon mehrmals ausführte, kommt es nicht darauf an, ob ein Fahrzeuglenker in einem bestimmten Umkreis zur umstrittenen Verkehrsanordnung wohnt. Aus der Entfernung des Wohnortes kann sich unter Umständen die Betroffenheit ergeben. In jedem Fall ist jedoch zu belegen, dass der Beschwerdeführer die Strasse auch tatsächlich im geforderten Umfang benützt. An diesen Nachweis dürfen zwar keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Immerhin muss ein Beschwerdeführer seine Betroffenheit glaubhaft machen, beispielsweise aufgrund des Zwecks der Fahrten oder der Art der angefochtenen Verkehrsbeschränkung. Das erweist sich natürlich als besonders schwierig, wenn ein Verein die geforderte Berührtheit seiner Mitglieder darlegen muss, zumal wenn ein zahlenmässig grosser Verein Beschwerde führt, dessen Mitglieder sich - im Gegensatz zu einem Quartierverein - auf ein weiträumiges Gebiet, namentlich auf zahlreiche Ortschaften innerhalb eines Kantons, verteilen und mithin deren Fahrgewohnheiten in der Regel nicht genau bekannt sind. Daran ändert aber nichts, dass es Sache des Rekurrenten bleibt, aufzuzeigen, dass die geforderte Anzahl der Mitglieder selber zur Beschwerde berechtigt ist (Gygi, a. a. O., S. 160).

d. Die Beschwerdeführer bringen zur Begründung der Beschwerdebefugnis vor, von 1500 ACS-Mitgliedern wohnten rund 500 und von knapp 150 ASTAG-Mitgliedern befänden sich ungefähr 60 Betriebe in den Bezirken Einsiedeln, March, Höfe. Die meisten Mitglieder - auch diejenigen, die weiter entfernt wohnten - beführen die betreffenden Strecken mehr oder weniger regelmässig als Zubringer zur N3 und zum Seedamm in Richtung Rapperswil, wenn sie Beziehungen irgendwelcher Art in Richtung Rapperswill Chur oder Zürich pflegten. Die wirtschaftliche Ausrichtung nach Zürich und Rapperswil sei nämlich dominierend. Zudem stelle das Seedammcenter in Pfäffikon als Einkaufsmetropole einen sehr starken Anziehungspunkt dar.

e. Diese Ausführungen überzeugen nicht. Zunächst ist festzuhalten, dass diejenigen Fahrzeuglenker, welche aus Richtung Zürich oder Chur die N3 bei der Ausfahrt Pfäffikon verlassen, um nach Rapperswil zu fahren, die umstrittenen Strecken in Pfäffikon nicht benützen müssen. Das gleiche gilt für diejenigen, welche von Rapperswil über die N3 nach Richtung Zürich oder Chur fahren. Aus den Akten ergibt sich ferner, dass die Churerstrasse sehr stark befahren wird, während die Verkehrsbelastung auf der Schindellegistrasse erheblich geringer ausfällt. Aufgrund der örtlichen Gegebenheiten ist nun davon auszugehen, dass - abgesehen von Ziel-/Quellverkehr - vernünftigerweise nur Fahrzeuglenker aus Richtung Bäch, Freienbach, Feusisberg und Altendorf das mit der Geschwindigkeitsbeschränkung belegte Teilstück der Churerstrasse als Durchfahrt benützen, um nach Rapperswil zu fahren. Um auf die N3 in Richtung Zürich oder Chur zu gelangen, bestehen zum Teil mindestens gleichwertige Autobahneinfahrten. Es ist nun überhaupt nicht einzusehen, weshalb Fahrzeuglenker aus Galgenen, Siebnen, Schübelbach, Reichenburg usw. oder aus Richtung Rothenthurm/Einsiedeln den Autobahnanschluss Pfäffikon wählen sollten, um auf die N3 in Richtung Zürich oder
Chur zu gelangen. Dafür stehen ihnen verkehrstechnisch weit günstigere (Halb-) Anschlüsse (Lachen, Reichenburg beziehungsweise Halten oder Wollerau) zur Verfügung, weshalb nicht glaubhaft erscheint, dass diese die umstrittenen Strassen mit einer gewissen Regelmässigkeit befahren. Je nach Ausgangspunkt erweist es sich allenfalls für Lenker aus Lachen als bequemer, sich anstatt über die N3 (Einfahrt Lachen, Ausfahrt Pfäffikon) über Altendorf nach Rapperswil zu begeben, wobei sie lediglich im letzteren Fall von der Geschwindigkeitsbeschränkung betroffen werden. Aufgrund dieser Überlegungen erscheinen selbst bei der Annahme, Motorfahrzeugführer aus Lachen benützten die umstrittenen Innerortstrecken von Pfäffikon im geforderten Umfang, höchstens rund 300 ACS-Mitglieder und rund 25 ASTAG-Mitglieder von der angefochtenen Massnahme im Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG betroffen. Diese Anzahl ist indessen zu gering, um die Beschwerdebefugnis der beiden Vereine zu begründen. Die Zahl der betroffenen Mitglieder ist im Verhältnis zum gesamten Mitgliederbestand zu betrachten. Daher erweist sich die Begründung der Rekurrenten, 60 der 100 sich im Kanton Schwyz befindenden ASTAG-Mitglieder und somit die Mehrheit seien berührt, als
offensichtlich unbegründet. Dass Mitglieder, die weiter entfernt wohnen - namentlich auch jene ausserhalb des Kantonsgebiets - die umstrittenen Strecken in der geforderten Häufigkeit befahren, erscheint nicht glaubhaft. Den Nachweis dafür haben die Beschwerdeführer im konkreten Fall nicht geliefert, zumal sie in beiden Stellungnahmen zur Beschwerdebefugnis nichts Näheres ausführen; jedenfalls genügt der allgemeine Hinweis auf das Seedammcenter als Einkaufszentrum in dieser Hinsicht keineswegs. Der Einwand, der Regierungsrat, welcher die örtlichen Gegebenheiten besser kenne, habe die Legitimation bejaht, sticht nicht. Die Vorinstanz stellte nämlich bei der Beurteilung der Beschwerdebefugnis nur auf die überholte Praxis des Bundesrates ab. Schliesslich erweist sich die Behauptung, seit der Publikation von Schaffhausers Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts habe sich an den Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis nichts geändert, als völlig verfehlt, denn den Beschwerdeführern war in einem Schreiben des mit der Instruktion der Beschwerde betrauten Bundesamtes für Polizeiwesen die geltende Rechtslage dargelegt worden.

5. Nach Art. 108 Abs. 4 SSV ist ein Gutachten nur notwendig für Geschwindigkeitsbeschränkungen, die von der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit abweichen. Für die erstmalige Festsetzung und - wie hier - die nachträgliche Einführung von «Tempo 50 generell» ist somit kein Gutachten erforderlich. Aus diesem Grund wird auch die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil den Rekurrenten eine Aktennotiz zur Schadstoffemissionsbegrenzung nicht zugestellt worden sei, hinfällig. Gegebenenfalls ist die Aktennotiz im Rahmen der materiellen Beurteilung des Gutachtens den Beschwerdeführern zuzustellen, was die Vorinstanz diesen auch in Aussicht gestellt hat. Im übrigen bleibt noch anzumerken, dass die Verkehrsprobleme im Raum Pfäffikon sorgfältig untersucht und umfangreiche Unterlagen erstellt wurden, die einem Gutachten im Sinne von Art. 108 Abs. 4 SSV ohne weiteres genügen. Die Beschwerde hätte daher auch bei einem Eintreten abgewiesen werden müssen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ASTAG und ACS nicht glaubhaft darlegen können, dass die Mehrheit oder doch eine grosse Anzahl ihrer Mitglieder die umstrittenen Strassen mehr oder weniger regelmässig befahren. Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten.

Dokumente des Bundesrates

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 3 - 1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
¹	La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
²	Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
³	La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. ...17
⁴	D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales.18 Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.19...20.21
⁵	Tant qu'elles ne sont pas nécessaires pour régler la circulation des véhicules automobiles et des cycles, les mesures concernant les autres catégories de véhicules ou les autres usagers de la route sont déterminées par le droit cantonal.
⁶	Dans des cas exceptionnels, la police peut prendre les mesures qui s'imposent, en particulier pour restreindre ou détourner temporairement la circulation.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 32 - 1 La vitesse doit toujours être adaptée aux circonstances, notamment aux particularités du véhicule et du chargement, ainsi qu'aux conditions de la route, de la circulation et de la visibilité. Aux endroits où son véhicule pourrait gêner la circulation, le conducteur est tenu de circuler lentement et, s'il le faut, de s'arrêter, notamment aux endroits où la visibilité n'est pas bonne, aux intersections qu'il ne peut embrasser du regard, ainsi qu'aux passages à niveau.
¹	La vitesse doit toujours être adaptée aux circonstances, notamment aux particularités du véhicule et du chargement, ainsi qu'aux conditions de la route, de la circulation et de la visibilité. Aux endroits où son véhicule pourrait gêner la circulation, le conducteur est tenu de circuler lentement et, s'il le faut, de s'arrêter, notamment aux endroits où la visibilité n'est pas bonne, aux intersections qu'il ne peut embrasser du regard, ainsi qu'aux passages à niveau.
²	Le Conseil fédéral limitera la vitesse des véhicules automobiles sur toutes les routes.118
³	L'autorité compétente ne peut abaisser ou augmenter la vitesse maximale fixée par le Conseil fédéral sur certains tronçons de route qu'après expertise. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions.119
⁴	...120
⁵	...121

SR 741.21 Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) OSR Art. 108 Dérogations aux limitations générales de vitesse - 1 Pour éviter ou atténuer des dangers particuliers de la circulation routière, pour réduire les atteintes excessives à l'environnement ou pour améliorer la fluidité du trafic, l'autorité ou l'OFROU peuvent ordonner des dérogations aux limitations générales de vitesse (art. 4a OCR319) sur certains tronçons de route.320
¹	Pour éviter ou atténuer des dangers particuliers de la circulation routière, pour réduire les atteintes excessives à l'environnement ou pour améliorer la fluidité du trafic, l'autorité ou l'OFROU peuvent ordonner des dérogations aux limitations générales de vitesse (art. 4a OCR319) sur certains tronçons de route.320
²	Les limitations générales de vitesse peuvent être abaissées lorsque:
^a	un danger n'est perceptible que difficilement ou n'est pas perceptible à temps et ne peut pas être écarté autrement;
^b	certains usagers de la route ont besoin d'une protection spéciale qui ne peut être obtenue d'une autre manière;
^c	cela permet d'améliorer la fluidité du trafic sur des tronçons très fréquentés;
^d	de ce fait, il est possible de réduire les atteintes excessives à l'environnement (bruit, polluants) au sens de la législation sur la protection de l'environnement. Il s'agira ce faisant de respecter le principe de la proportionnalité.323
³	La limitation générale de vitesse peut être relevée, dans les localités, sur les routes prioritaires bien aménagées, si cette mesure permet d'améliorer la fluidité du trafic sans porter préjudice à la sécurité et à l'environnement.324
⁴	Avant de fixer une dérogation à une limitation générale de vitesse, on procédera à une expertise (art. 32, al. 3, LCR) afin de savoir si cette mesure est nécessaire (al. 2), opportune et si elle respecte le principe de la proportionnalité, ou s'il convient de donner la préférence à d'autres mesures. On examinera notamment s'il est possible de limiter la mesure aux heures de pointe.325
^4bis	En dérogation aux al. 1, 2 et 4, l'instauration de zones 30 et de zones de rencontre est régie uniquement par l'art. 3, al. 4, LCR.326
⁵	Les dérogations suivantes aux limitations générales de vitesse sont autorisées:
^a	sur les autoroutes des vitesses inférieures à 120 km/h, jusqu'à 60 km/h, la gradation étant fixée à 10 km/h; dans le périmètre des jonctions et des intersections, d'autres réductions selon le degré d'aménagement, la gradation étant fixée à 10 km/h;
^b	sur les semi-autoroutes: des vitesses inférieures à 100 km/h, jusqu'à 60 km/h, la gradation étant fixée à 10 km/h; dans le périmètre des jonctions et des intersections, d'autres réductions selon le degré d'aménagement, la gradation étant fixée à 10 km/h;
^c	sur les routes hors des localités, à l'exception des semi-autoroutes et des autoroutes: des vitesses inférieures à 80 km/h, la gradation étant fixée à 10 km/h;
^d	sur les routes à l'intérieur des localités: 80/70/60 km/h; pour des vitesses inférieures à 50 km/h, la gradation est fixée à 10 km/h;
^e	à l'intérieur des localités, sur les routes désignées au moyen d'une signalisation par zones, 30 km/h selon l'art. 22a ou 20 km/h selon l'art. 22b.
⁶	Le DETEC règle les détails quant à la manière de fixer les dérogations aux limitations de vitesse. Il fixe les exigences requises concernant l'aménagement, la signalisation et le marquage des zones 30 et des zones de rencontre.332

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 32 - 1 La vitesse doit toujours être adaptée aux circonstances, notamment aux particularités du véhicule et du chargement, ainsi qu'aux conditions de la route, de la circulation et de la visibilité. Aux endroits où son véhicule pourrait gêner la circulation, le conducteur est tenu de circuler lentement et, s'il le faut, de s'arrêter, notamment aux endroits où la visibilité n'est pas bonne, aux intersections qu'il ne peut embrasser du regard, ainsi qu'aux passages à niveau.
¹	La vitesse doit toujours être adaptée aux circonstances, notamment aux particularités du véhicule et du chargement, ainsi qu'aux conditions de la route, de la circulation et de la visibilité. Aux endroits où son véhicule pourrait gêner la circulation, le conducteur est tenu de circuler lentement et, s'il le faut, de s'arrêter, notamment aux endroits où la visibilité n'est pas bonne, aux intersections qu'il ne peut embrasser du regard, ainsi qu'aux passages à niveau.
²	Le Conseil fédéral limitera la vitesse des véhicules automobiles sur toutes les routes.118
³	L'autorité compétente ne peut abaisser ou augmenter la vitesse maximale fixée par le Conseil fédéral sur certains tronçons de route qu'après expertise. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions.119
⁴	...120
⁵	...121

SR 741.11 Ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR) OCR Art. 4^a Limitations générales de vitesse; règle fondamentale - (art. 32, al. 2, LCR)
¹	La vitesse maximale générale des véhicules peut atteindre, lorsque les conditions de la route, de la circulation et de visibilité sont favorables:
^a	50 km/h dans les localités;
^b	80 km/h hors des localités, à l'exception des semi-autoroutes et des autoroutes;
^c	100 km/h sur les semi-autoroutes;
^d	120 km/h sur les autoroutes.48
²	La limitation générale de vitesse à 50 km/h (al. 1, let. a) s'applique dans toute la zone bâtie de façon compacte à l'intérieur de la localité; cette limitation commence au signal «Vitesse maximale 50, Limite générale» (2.30.1) et se termine au signal «Fin de la vitesse maximale 50, Limite générale» (2.53.1). Pour les conducteurs qui entrent dans une localité par des routes secondaires peu importantes (telles que routes qui ne relient pas directement entre eux des localités ou des quartiers extérieurs, routes agricoles de desserte, chemins forestiers, etc.), la limitation est aussi valable en l'absence de signalisation, dès qu'il existe une zone bâtie de façon compacte.
³	La limitation générale de vitesse à 80 km/h (al. 1, let. b) est valable à partir du signal «Fin de la vitesse maximale 50, Limite générale» (2.53.1) ou «Fin de la vitesse maximale» (2.53) et, lorsqu'on quitte une semi-autoroute ou une autoroute, à partir du signal «Fin de la semi-autoroute» (4.04) ou du signal «Fin de l'autoroute» (4.02).49
^3bis	La limitation générale de vitesse à 100 km/h (al. 1, let. c) est valable à partir du signal «Semi-autoroute» (4.03) et se termine au signal «Fin de la semi-autoroute» (4.04).50
⁴	La limitation générale de vitesse à 120 km/h (al. 1, let. d) est valable à partir du signal «Autoroute» (4.01) et se termine au signal «Fin de l'autoroute» (4.02).51
⁵	Lorsque des signaux indiquent d'autres vitesses maximales, celles-ci sont applicables en lieu et place des limitations générales de vitesse (al. 1); il en va de même des vitesses inférieures imposées à certains genres de véhicules par l'art. 5 ou à certains véhicules par décision de l'autorité compétente.

SR 741.21 Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) OSR Art. 107 Principes - 1 Il incombe à l'autorité ou à l'OFROU d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic (art. 3, al. 3 et 4, LCR) suivantes:
¹	Il incombe à l'autorité ou à l'OFROU d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic (art. 3, al. 3 et 4, LCR) suivantes:
^a	réglementations indiquées par des signaux de prescription ou de priorité ou par d'autres signaux ayant un caractère de prescription;
^b	cases de stationnement indiquées exclusivement par une marque.311
^1bis	Les signaux et les marques visés à l'al. 1 ne peuvent être mis en place que lorsque la décision est exécutoire.312
²	Lorsque la sécurité routière l'exige, l'autorité ou l'OFROU peuvent mettre en place des signaux indiquant des réglementations locales du trafic au sens de l'al. 1 avant que la décision n'ait été publiée; ils ne peuvent toutefois le faire que pour 60 jours au plus.313
^2bis	Les réglementations locales du trafic introduites à titre expérimental ne seront pas ordonnées pour une durée supérieure à une année.314
³	Aucune décision formelle ou publication n'est nécessaire pour:
¹	signaux lumineux,
¹⁰	«Police» (2.52),
¹¹	«Route principale» (3.03),
¹²	«Autoroute» (4.01),
¹³	«Semi-autoroute» (4.03);
²	signaux non mentionnés à l'al. 1,
³	«Circulation interdite aux véhicules transportant des marchandises dangereuses» (2.10.1),
⁴	«Circulation interdite aux véhicules dont le chargement peut altérer les eaux» (2.11),
⁵	«Largeur maximale» (2.18) sur les routes principales énumérées à l'annexe 2, let. C, de l'ordonnance du 18 décembre 1991 concernant les routes de grand transit315,
⁶	«Hauteur maximale» (2.19),
⁷	«Vitesse maximale» (2.30), prescrivant la limitation générale de vitesse sur les semi-autoroutes,
⁸	«Vitesse maximale 50, Limite générale» (2.30.1),
⁹	«Arrêt à proximité d'un poste de douane» (2.51),
^c	les réglementations liées à des chantiers d'une durée maximale de 6 mois.316
⁴	Lorsqu'elles doivent être appliquées pendant plus de huit jours, les mesures temporaires prises par la police (art. 3, al. 6, LCR) doivent faire l'objet d'une décision et d'une publication de l'autorité ou de l'OFROU, selon la procédure ordinaire.317
⁵	S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
⁶	Lorsque la construction ou la réfection d'une route nécessite une réglementation locale du trafic, la construction d'îlots, etc., on prendra l'avis de l'autorité et de la police cantonale de la circulation au moment d'établir les plans.
⁷	Si un emplacement réservé à l'arrêt des véhicules publics en trafic de ligne est prévu, la police cantonale de la circulation doit être entendue avant l'approbation des plans.318

SR 741.21 Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) OSR Art. 106 - 1 Peuvent faire l'objet d'une requête:
¹	Peuvent faire l'objet d'une requête:
^a	les signalisations et les marques qui ne sont pas conformes aux prescriptions, notamment lorsque des signaux ou des marques non prévus sont utilisés, lorsque des signaux ou des marques ont été placés alors qu'ils n'étaient pas nécessaires ou lorsqu'ils font défaut à un endroit où ils sont nécessaires;
^b	les signaux qui, selon l'art. 107, al. 1, 3 et 4, ne doivent faire l'objet ni d'une décision ni d'une publication, ainsi que les marques, dans la mesure où le requérant dénonce une infraction aux exigences légales posées pour leur mise en place. Est exclue toute requête contre des signaux et des marques dont la mise en place a été ordonnée ou admise par la Confédération (art. 104, al. 3 et 4; art. 13, al. 2, SDR309 en relation avec l'art. 19, al. 1, let. g et h).
²	...310

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.