BVGE-2011-59 - 2011-12-01 - Cour I (infrastructure, environnement, redevances, personnel)

7 Öffentliche Werke - Energie - Verkehr
Travaux publics - Energie - Transports et communications
Lavori pubblici - Energia - Trasporti e comunicazioni

59

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Gemeinde Zermatt, Schweizer Alpen-Club SAC,
Swiss Helicopter Association, Air Zermatt AG und Schweizerische Gletscherpiloten-Vereinigung gegen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011

Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen als Bundesaufgabe. Standort in einem Inventar des Bundes. Erfordernis eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK).

Art. 8 Abs. 3 LFG. Art. 2 Abs. 1 Bst. b , Art. 3 , Art. 6 und Art. 7 NHG.

1. Ein Gebirgslandeplatz ist als Verkehrsanlage einzustufen und führt zu einer umwelt- und raumrelevanten Nutzung des Areals (E. 6).

2. Ein in ein Bundesinventar aufgenommenes Objekt ist ungeschmälert zu erhalten, verdient aber jedenfalls die grösstmögliche Schonung. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung ist nur bei gleich- oder höherwertigen Interessen nationaler Bedeutung zulässig. Massgebend ist, was das Objekt einzigartig oder typisch macht (E. 6.2).

3. An der Ausbildung von Rettungspiloten besteht ein gleichwertiges nationales Interesse, während an der touristischen Nutzung nur ein regionales Interesse besteht. Für letzteres ist ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung unzulässig (E. 6.3).

4. Eine Begutachtung durch die ENHK ist obligatorisch für Objekte, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind. Eine blosse Anhörung der ENHK genügt nicht (E. 6.4).

5. Ohne Gutachten der ENHK kann die Einhaltung des Schonungsgebotes nicht beurteilt werden und ist der Sachverhalt nicht entscheidreif (E. 6.5).

Désignation de places d'atterrissage en montagne, en tant que tâche de la Confédération. Site inscrit dans un inventaire fédéral. Nécessité d'une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP).

Art. 8 al. 3 LA. Art. 2 al. 1 let. b, art. 3, art. 6 et art. 7 LPN.

1. Une place d'atterrissage en montagne doit être considérée comme une installation de transport qui entraîne une utilisation de la zone affectant l'environnement et le site (consid. 6).

2. Un objet inscrit dans un inventaire fédéral doit être conservé intact ou mérite en tout cas d'être ménagé le plus possible. Une exception à la conservation intacte de l'objet n'est admissible qu'en présence d'intérêts équivalents ou supérieurs d'importance nationale. Les caractéristiques qui rendent l'objet unique ou typique sont déterminantes (consid. 6.2).

3. La formation de pilotes de sauvetage présente un intérêt national équivalent, alors qu'une utilisation à des fins touristiques ne présente qu'un intérêt régional. Ce dernier ne peut pas justifier une exception à une conservation intacte (consid. 6.3).

4. Une expertise de la CFNP est obligatoire pour les objets inscrits dans un inventaire fédéral. Une simple audition de cette commission est insuffisante (consid. 6.4).

5. Faute d'expertise de la CFNP, il n'est pas possible de juger du respect de l'obligation de ménager l'objet en cause. Les faits ne sont donc pas suffisamment établis pour permettre la prise d'une décision (consid. 6.5).

Designazione di aree di atterraggio in montagna in quanto compito della Confederazione. Sito iscritto in un inventario federale. Esigenza di una perizia della Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP).

Art. 8 cpv. 3 LNA. Art. 2 cpv. 1 lett. b, art. 3, art. 6 e art. 7 LPN.

1. Le aree di atterraggio in montagna devono essere classificate tra gli impianti di trasporto e il loro sfruttamento provoca conseguenze rilevanti sull'ambiente e sul territorio (consid. 6).

2. Un oggetto iscritto in un inventario federale deve essere conservato intatto, ma comunque deve essere il più possibile salvaguardato. Una deroga all'obbligo di salvaguardare intatto uno di
questi oggetti è ammissibile soltanto in presenza di un interesse equivalente o maggiore d'importanza nazionale. Determinanti sono le caratteristiche che rendono unico o tipico l'oggetto (consid. 6.2).

3. Per l'addestramento di piloti soccorritori sussiste un interesse equivalente di importanza nazionale, mentre lo sfruttamento turistico è solamente di interesse regionale. A quest'ultimo scopo non sono ammesse deroghe all'obbligo di conservare intatto un sito (consid. 6.3).

4. La perizia della CFNP è obbligatoria per gli oggetti iscritti in un inventario federale. La semplice consultazione della CFNP non è sufficiente (consid. 6.4).

5. In mancanza di una perizia della CFNP è impossibile valutare se il principio dell'obbligo di salvaguardia sia rispettato e la fattispecie non è matura per la decisione (consid. 6.5).

Gemäss Teil III B6a des Sachplans Infrastruktur der Zivilluftfahrt (SIL) stellt sich bei verschiedenen Gebirgslandeplätzen die Frage, wie bestehende Konflikte mit Naturschutz- und Erholungsgebieten sowie Wildlebensräumen gelöst und Ruhezonen ausgeschieden werden können. Dazu war das Netz der Gebirgslandeplätze generell zu überprüfen. Durch gezielte Massnahmen solle die vom Flugbetrieb ausgehende Beeinträchtigung der Schutzziele verhindert werden. Wo sich Konflikte durch eine restriktive Nutzung nicht beseitigen liessen, sollten bestehende Gebirgslandeplätze durch besser geeignete Stellen ersetzt werden. Generell zu überprüfen war auch die Grundsatzfrage, ob und in welchem Ausmass das Heliskiing weiterbetrieben werden solle.

Mit Beschluss vom 17. September 2010 verabschiedete der Bundesrat den SIL - Teil III C Gebirgslandeplätze (GLP), 1. Serie Region Wallis Südost. Gestützt auf diesen Beschluss bezeichnete das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 2. November 2010 in der Region Wallis Südost die sechs GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa, Theodulgletscher, Trift und Unterrothorn. Die Nutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel und Monte Rosa wurde neu auf die Periode vom 1. Oktober bis 30. Juni beschränkt, diejenige des neu bezeichneten GLP Trift auf den Zeitraum vom 1. Dezember bis 30. April. Als Kompensation zur Schaffung des neuen GLP Trift sollte der GLP Unterrothorn aufgehoben werden, falls nicht - zu einem späteren Zeitpunkt - ein GLP in der Region Aletsch-Susten aufgehoben werden könne.

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die dagegen erhobenen Beschwerden teilweise gut und weist die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück.

Aus den Erwägungen:

6. Bereits von Verfassungs wegen hat der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes zu nehmen und namentlich Landschaften und Naturdenkmäler zu schonen (Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) erklärt insbesondere « die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen » zu einer Bundesaufgabe. Die Lehre bejaht eine Bundesaufgabe, wenn in einem Sachbereich eine umfassende Bundeskompetenz besteht (Nina Dajcar, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich 2011, S. 42 mit weiteren Hinweisen).

In seinen Entscheiden zum Raumplanungsrecht hat das Bundesgericht als Bauten und Anlagen jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen eingestuft, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3 und BGE 120 Ib 379 E. 3c mit Hinweisen). Die bundesgerichtliche Praxis hat selbst geringfügige Einrichtungen wie etwa leicht demontierbare Scheinwerfer als Anlage eingestuft, wenn sie zeitweise erhebliche Auswirkungen auf den Raum haben (BGE 123 II 256 E. 3 am Ende). Auch wenn für die Nutzung eines bestimmten Areals als Landestelle für Helikopter oder Flächenflugzeuge weder Bauarbeiten noch andere Terrainveränderungen erforderlich sind, führt dessen Bezeichnung als GLP doch zu einer neuen, regelmässigen raum- und umweltrelevanten Nutzung und ist hinsichtlich ihrer möglichen Auswirkungen auf Naturdenkmäler im Sinne des NHG mit einer Baute oder Anlage vergleichbar. Ein GLP ist daher als Verkehrsanlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG einzustufen. Die Bezeichnung von GLP kommt im Übrigen einer Bewilligung für
eine Verkehrsanlage gleich, da ohne diese eine Landung im Gebirge - vorbehältlich gewisser Ausnahmen - nicht zulässig ist (vgl. Art. 8 Abs. 3 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]), zudem besteht im Bereich der Luftfahrt eine umfassende Bundeskompetenz (Art. 87 BV; [...]). Somit ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG gegeben, bei deren Erfüllung insbesondere den Pflichten nach Art. 3 , Art. 6 und Art. 7 NHG nachzukommen ist.

6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Art. 3 Abs. 2 Bst. b NHG sieht vor, dass diese Pflicht zu erfüllen ist, indem etwa Konzessionen und Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilt oder aber verweigert werden. Im Hochgebirge stehen insbesondere die Schonung des Landschaftsbildes oder von Naturdenkmälern im Vordergrund. Diese Anliegen können somit die Aufhebung oder Einschränkungen bei der Nutzung eines GLP rechtfertigen. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, liegt in der Region Wallis Südost das Objekt Nr. 1707 Dent Blanche-Matterhorn-Monte Rosa des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN Objekt; Anhang zur Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11]), mithin ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG. Insbesondere der GLP Monte Rosa sowie alle Anflugwege zu diesem GLP liegen innerhalb des
BLN-Objekts 1707. Zudem liegt der GLP Unterrothorn an dessen Grenze. Seine Bedeutung wird im Objektblatt wie folgt umschrieben: « Grossartige, teilweise stark vergletscherte Hochgebirgslandschaft von internationalem Ruf. Gute Aufschlüsse zum Bau der Penninischen Alpen und ihrer Gesteinsarten. Moränenstadien als Zeugen der eiszeitlichen Landschaftsentwicklung. Typische hochalpine Flora und Fauna, urwüchsige und gut erhaltene Lärchen- und Arvenwälder. Teilweise noch intakte, traditionelle Alpwirtschaft. Bemerkenswerte Weiler Zmutt und Stafel bei Zermatt. Bekanntes Hochtourengebiet (Haute Route) ».

6.2 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). In Art. 6 Abs. 2 NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventarisierter Objekte nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestimmung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (BGE 127 II 273 E. 4c). Der Begriff der ungeschmälerten Erhaltung ist so zu verstehen, dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet anderseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht
verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [BBl 1965 III 89, 103]). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Mass das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (Urteil des Bundesgerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, das heisst die möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars dargestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2 und BVGE 2011/33 E. 4.2.1). Es müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (Jörg Leimbacher, in: Peter M. Keller/Jean-Patrick Zufferey/Karl
Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22f. zu Art. 6 NHG).

6.3 Die GLP wurden in den Jahren 1962 bis 1973 bezeichnet, während das Gebiet Dent Blanche-Matterhorn-Monte Rosa 1983 ins BLN aufgenommen und 1998 angepasst worden ist. Dass die Gebirgsfliegerei vorbestehend ist, ändert nichts daran, dass sie geeignet ist, namentlich das in den Festlegungen zur Region Wallis Südost im SIL aufgeführte Schutzziel « Ruhe und stille Erholung » beziehungsweise den allgemeinen Grundsatz, wonach vermeidbarer Lärm von den Objekten fernzuhalten ist (Ziff. 6.2.14 Erläuterungen zum BLN), zu beeinträchtigen. Ferner gelten die Sport-, Touristik- und Privatfliegerei ebenso wie Lärm als wichtige mögliche Formen der Gefährdung für ein BLN-Objekt (Ziff. 5.1 Erläuterungen zum BLN). Werden Sachpläne als besondere raumplanerische Massnahmen des Bundes im Sinne von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) - wie der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt SIL einer ist - überarbeitet oder verabschiedet, so sind darin auch die inventarrelevanten Schutzmassnahmen aufzunehmen, da kein systematischer Vollzug des NHG und seiner Inventare stattfindet (Dajcar, a. a.O., S. 179). In Gebieten, wie dem hier zu beurteilenden, in denen auch keine
anderweitige Planungs- oder gar Bautätigkeit zu erwarten ist, bildet die Überarbeitung dieses Sachplanes mithin die einzige Möglichkeit zum Vollzug des NHG und zu einer Verbesserung der Situation im Sinne des Schutzzwecks des BLN-Objekts. Erklärtes Ziel der Überarbeitung des SIL und der neuen Festlegung der GLP ist es denn auch richtigerweise, bestehende Konflikte zu entschärfen und eine Verbesserung zu erzielen.

Die Vorinstanz hat die Konflikte mit den Schutzzielen des BLN-Objektes 1707 erkannt, gleichzeitig für die GLP ein nationales Interesse an der Nutzung zu Ausbildungszwecken ausgemacht, namentlich von aktuellen und künftigen Rettungspiloten. Insbesondere am GLP Monte Rosa besteht offenbar ein solches Interesse, da es sich um den einzigen GLP in über 4000 Metern Höhe handelt und die Ausbildung vielfältige Trainingssituationen umfassen muss, das heisst verschiedene topografische und meteorologische Situationen. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, von dieser prima vista einleuchtenden und von keiner Partei grundsätzlich in Frage gestellten Einschätzung der zuständigen Fachbehörde abzuweichen. Dieses nationale Interesse kann ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objektes im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG rechtfertigen, sofern es sich als gleich- oder höherwertig erweist. An der touristischen Nutzung hat die Vorinstanz demgegenüber nur ein regionales Interesse festgestellt. Diese Einschätzung ist ebenso wenig zu beanstanden. Auch wenn der Tourismus insgesamt von gesamtschweizerischem Interesse ist, erhebliche wirtschaftliche Bedeutung hat und entsprechend vom Bund unterstützt wird, besteht nicht an
jeder touristischen Einrichtung ein nationales Interesse. Die Nutzung der GLP der Region Wallis Südost, insbesondere jene des GLP Monte Rosa, für Heliskiing und andere touristische Landungen mag für die Fremdenverkehrsregion Zermatt von Wichtigkeit sein; aus gesamtschweizerischer Sicht stellen die touristischen Anliegen einer einzelnen Destination aber keine Interessen von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG dar. Ist das für ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung vorgebrachte Interesse nicht von nationaler Bedeutung, ist ein Eingriff indessen unzulässig, und es darf von der Entscheidbehörde keine Interessenabwägung mehr durchgeführt werden, denn in diesen Fällen hat der Gesetzgeber bereits zu Gunsten der ungeschmälerten Erhaltung des Schutzobjekts entschieden (BGE 127 II 273 E. 4c).

6.4 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Entscheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obligatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet, und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (Leimbacher, a. a.O., N. 13 zu Art. 7 NHG; BGE 127 II 273 E. 4b; BVGE 2011/33 E. 4.2.2). Nach der Rechtsprechung kommt einem Gutachten der ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 136 II 214 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen).

Da es sich bei der Bezeichnung beziehungsweise Überprüfung der GLP um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. E. 6.1), ist gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG ein Gutachten der ENHK zwingend erforderlich, soweit ein Standort innerhalb eines Inventarobjektes oder so nahe an dessen Grenzen liegt, dass er sich darauf auswirken kann. Daran vermag die Bestimmung von Art. 54 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) nichts zu ändern, die für die Bezeichnung von GLP bloss das Einholen einer Stellungnahme der ENHK verlangt, denn eine Bestimmung auf Verordnungsstufe vermag eine gesetzliche Anforderung nicht aufzuheben oder zu ändern (BGE 136 I 29 E. 3.3). Bei der Bezeichnung beziehungsweise Überprüfung eines GLP ist somit statt einer blossen Stellungnahme ein Gutachten einzuholen, während es für GLP ausserhalb von BLN-Objekten genügen dürfte, die ENHK nach Art. 54 VIL anzuhören. Die der Vorinstanz im vorliegenden Verfahren eingereichte Stellungnahme der ENHK vermag ein Gutachten nicht zu ersetzen, da sie einerseits relativ kurz ausgefallen ist, anderseits nicht die Aufgabe, Ziel und Zweck des Schutzes konkretisiert. Gerade bei grossflächigen BLN-Objekten mit nicht präzise definierten individuellen
Schutzzielen ist dies jedoch ein Hauptzweck der Begutachtung (Dajcar, a. a.O., S. 87). Dies trifft auch auf das hier relevante BLN-Objekt 1707 zu, das einerseits fast 27'000 Hektaren gross ist, anderseits sehr unterschiedliche bedeutsame Eigenschaften aufweist, die jedoch nicht an jeder Stelle anzutreffen beziehungsweise gleich ausgeprägt sind. Eine Konkretisierung und Präzisierung der Schutzziele für die in Frage stehenden Stellen durch die dafür zuständige Fachstelle ist daher erforderlich.

6.5 Mangels Gutachten der ENHK erweisen sich die Entscheidgrundlagen der Vorinstanz und die darauf beruhende Interessenabwägung in einem wichtigen Punkt als unvollständig. Es ist daher nicht möglich, die Einhaltung des Schonungsgebots gemäss Art. 6 NHG zu prüfen, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben ist.

Gemäss Art. 61 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Wie die Vorinstanz betont, handelt es sich bei den GLP um ein Netzwerk und die in der Verfügung getroffenen Anordnungen betreffend die GLP Region Wallis Südost stellen ein aufeinander abgestimmtes Paket dar. Eine Änderung an einem GLP wirkt sich damit auch auf die Nutzung der übrigen GLP aus, so dass bei deren Neufestsetzung einerseits alle Aspekte erneut zu beurteilen und gegeneinander abzuwägen sind, anderseits mehrere sachgerechte Lösungen denkbar sind. Aus dieser Abwägung wird sich ergeben, welche Kompensations- und Schutzmassnahmen, beispielsweise zeitliche oder nutzungsbezogene Einschränkungen, erforderlich, aber auch genügend sind. Ohne grösseren Aufwand und besondere Fachkenntnisse im Bereich des Natur- und Heimatschutzes, aber auch aviatischer Art, lässt sich somit die Entscheidreife in der Sache nicht herbeiführen, weshalb es nicht zweckmässig erscheint, dass das Bundesverwaltungsgericht hierüber - nach Einholen eines Gutachtens der ENHK - als erste Instanz entscheidet (Philippe
Weissenberger, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N. 10f. zu Art. 61 VwVG). Dazu kommt, dass auch die gestützt auf Art. 62b Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) vom Bundesverwaltungsgericht eingeholte Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt vom 4. April 2011, ebenfalls eine Fachbehörde im Bereich des NHG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7872/2010 vom 17. Oktober 2011 E. 8.3.5.2 am Ende), sich nicht näher zu den Schutzzielen äussert und dies, soweit aktenkundig, auch zuvor nicht getan hat. Die Angelegenheit ist unter diesen Umständen zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 8 - 1 Les aéronefs ne peuvent décoller ou atterrir que sur des aérodromes.43
¹	Les aéronefs ne peuvent décoller ou atterrir que sur des aérodromes.43
²	Le Conseil fédéral règle:
^a	les conditions auxquelles les aéronefs sont autorisés à décoller ou à atterrir hors des aérodromes (atterrissage en campagne);
^b	les constructions et les installations admises pour permettre ou faciliter l'atterrissage en campagne; le droit de l'aménagement du territoire et le droit de la construction doivent être respectés.44
³	Des atterrissages en montagne en vue de la formation et de l'entraînement des pilotes et pour le transport de personnes à des fins touristiques ne peuvent avoir lieu que sur des places d'atterrissage désignées par le DETEC, avec l'accord du DDPS et des autorités cantonales compétentes.45
⁴	Le nombre de ces places d'atterrissage sera restreint et des zones de silence seront aménagées.
⁵	En dérogation à l'al. 3, l'OFAC peut, pour des raisons importantes et d'entente avec les autorités cantonales et communales compétentes, autoriser des exceptions de brève durée.46
⁶	Le Conseil fédéral édicte des prescriptions spéciales sur les atterrissages en montagne destinés à parfaire la formation des personnes qui sont au service d'organisations suisses de sauvetage.
⁷	L'OFAC peut prescrire des espaces aériens ou des routes aériennes pour les atterrissages en montagne. Il consulte au préalable les gouvernements des cantons intéressés.47

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
¹	Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
^a	l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
^b	l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
^c	l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
²	Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 3 - 1 Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les cantons doivent, dans l'accomplissement des tâches de la Confédération, prendre soin de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité.17
¹	Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les cantons doivent, dans l'accomplissement des tâches de la Confédération, prendre soin de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité.17
²	Ils s'acquittent de ce devoir:
^a	en construisant et en entretenant de manière appropriée leurs propres bâtiments et installations ou en renonçant à construire (art. 2, let. a);
^b	en attachant des charges ou des conditions aux autorisations et aux concessions, ou en refusant celles-ci (art. 2, let. b);
^c	en n'allouant des subventions que sous conditions ou en refusant d'en allouer (art. 2, let. c).
³	Ce devoir existe quelle que soit l'importance de l'objet au sens de l'art. 4. Une mesure ne doit cependant pas aller au-delà de ce qu'exige la protection de l'objet et de ses environs.
⁴	...18

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 6 - 1 L'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.21
¹	L'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.21
²	Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 7 - 1 Si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de la culture ou l'Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise soit établie par la commission visée à l'art. 25, al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service cantonal visé à l'art. 25, al. 2, qui détermine la nécessité d'une expertise.23
¹	Si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de la culture ou l'Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise soit établie par la commission visée à l'art. 25, al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service cantonal visé à l'art. 25, al. 2, qui détermine la nécessité d'une expertise.23
²	Si l'accomplissement de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l'art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l'intention de l'autorité de décision. Cette expertise indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé.
³	L'expertise constitue une des bases dont dispose l'autorité de décision pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence.24

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 78 Protection de la nature et du patrimoine - 1 La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons.
¹	La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons.
²	Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération les objectifs de la protection de la nature et du patrimoine. Elle ménage les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques et les monuments naturels et culturels; elle les conserve dans leur intégralité si l'intérêt public l'exige.
³	Elle peut soutenir les efforts déployés afin de protéger la nature et le patrimoine et acquérir ou sauvegarder, par voie de contrat ou d'expropriation, les objets présentant un intérêt national.
⁴	Elle légifère sur la protection de la faune et de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. Elle protège les espèces menacées d'extinction.
⁵	Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 5 - 1 Le Conseil fédéral établit, après avoir pris l'avis des cantons, des inventaires d'objets d'importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur des inventaires dressés par des institutions d'Etat ou par des organisations oeuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments historiques.20 Les critères qui ont déterminé le choix des objets seront indiqués dans les inventaires. En outre, ceux-ci contiendront au minimum:
¹	Le Conseil fédéral établit, après avoir pris l'avis des cantons, des inventaires d'objets d'importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur des inventaires dressés par des institutions d'Etat ou par des organisations oeuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments historiques.20 Les critères qui ont déterminé le choix des objets seront indiqués dans les inventaires. En outre, ceux-ci contiendront au minimum:
^a	la description exacte des objets;
^b	les raisons leur conférant une importance nationale;
^c	les dangers qui peuvent les menacer;
^d	les mesures de protection déjà prises;
^e	la protection à assurer;
^f	les propositions d'amélioration.
²	Les inventaires ne sont pas exhaustifs. Ils seront régulièrement réexaminés et mis à jour; le Conseil fédéral décide de l'inscription, de la modification ou de la radiation d'objets, après avoir pris l'avis des cantons. Les cantons peuvent, de leur propre chef, proposer un nouvel examen.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 13 Conceptions et plans sectoriels - 1 Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait concorder.
¹	Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait concorder.
²	Elle collabore avec les cantons et leur donne connaissance en temps utile de ses conceptions et plans sectoriels ainsi que de ses projets de construction.

SR 748.131.1 Ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure aéronautique (OSIA) OSIA Art. 54 - 1 Les places d'atterrissage situées au-dessus de 1100 m d'altitude et utilisées à des fins d'instruction, d'exercice et de sport, ou pour le transport de personnes à des fins touristiques, sont désignées comme places d'atterrissage en montagne par le DETEC, en accord avec le DDPS et les autorités cantonales compétentes.102
¹	Les places d'atterrissage situées au-dessus de 1100 m d'altitude et utilisées à des fins d'instruction, d'exercice et de sport, ou pour le transport de personnes à des fins touristiques, sont désignées comme places d'atterrissage en montagne par le DETEC, en accord avec le DDPS et les autorités cantonales compétentes.102
²	Avant de désigner les places, il y a lieu d'entendre la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage, le Club alpin suisse et les sociétés de développement intéressées.
³	40 places d'atterrissage en montagne au plus sont désignées.103

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 61 - 1 L'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives à l'autorité inférieure.
¹	L'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives à l'autorité inférieure.
²	La décision sur recours contient un résumé des faits essentiels, des considérants et le dispositif.
³	Elle est communiquée aux parties et à l'autorité inférieure.

SR 172.010 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) - Loi sur l'organisation de l'administration LOGA Art. 62^b Elimination des divergences - 1 Si les autorités concernées émettent des avis contradictoires ou si l'autorité unique est elle-même en désaccord avec les avis exprimés, elle organise dans les 30 jours un entretien avec les autorités concernées en vue d'éliminer les divergences; elle peut faire appel, à cette fin, à d'autres autorités ou experts.
¹	Si les autorités concernées émettent des avis contradictoires ou si l'autorité unique est elle-même en désaccord avec les avis exprimés, elle organise dans les 30 jours un entretien avec les autorités concernées en vue d'éliminer les divergences; elle peut faire appel, à cette fin, à d'autres autorités ou experts.
²	Si l'entretien débouche sur un accord, l'autorité unique est liée par le résultat qui s'en est dégagé.
³	Si aucun accord n'est trouvé, l'autorité unique statue; si des divergences majeures subsistent entre des unités d'un même département, ce dernier donne des instructions à l'autorité unique sur l'arbitrage à rendre. Si plusieurs départements sont concernés, ils règlent leurs différends entre eux. Les motifs de la décision doivent rendre compte des avis divergents.
⁴	Les autorités concernées peuvent défendre leur propre point de vue devant une autorité de recours, même après avoir été partie à une procédure d'élimination des divergences.