BVGE-2011-59 - 2011-12-01 - Abteilung I (Infrastruktur, Umwelt, Abgaben, Personal)

7 Öffentliche Werke - Energie - Verkehr
Travaux publics - Energie - Transports et communications
Lavori pubblici - Energia - Trasporti e comunicazioni

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Gemeinde Zermatt, Schweizer Alpen-Club SAC,
Swiss Helicopter Association, Air Zermatt AG und Schweizerische Gletscherpiloten-Vereinigung gegen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011

Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen als Bundesaufgabe. Standort in einem Inventar des Bundes. Erfordernis eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK).

Art. 8 Abs. 3 LFG. Art. 2 Abs. 1 Bst. b , Art. 3 , Art. 6 und Art. 7 NHG.

1. Ein Gebirgslandeplatz ist als Verkehrsanlage einzustufen und führt zu einer umwelt- und raumrelevanten Nutzung des Areals (E. 6).

2. Ein in ein Bundesinventar aufgenommenes Objekt ist ungeschmälert zu erhalten, verdient aber jedenfalls die grösstmögliche Schonung. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung ist nur bei gleich- oder höherwertigen Interessen nationaler Bedeutung zulässig. Massgebend ist, was das Objekt einzigartig oder typisch macht (E. 6.2).

3. An der Ausbildung von Rettungspiloten besteht ein gleichwertiges nationales Interesse, während an der touristischen Nutzung nur ein regionales Interesse besteht. Für letzteres ist ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung unzulässig (E. 6.3).

4. Eine Begutachtung durch die ENHK ist obligatorisch für Objekte, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind. Eine blosse Anhörung der ENHK genügt nicht (E. 6.4).

5. Ohne Gutachten der ENHK kann die Einhaltung des Schonungsgebotes nicht beurteilt werden und ist der Sachverhalt nicht entscheidreif (E. 6.5).

Désignation de places d'atterrissage en montagne, en tant que tâche de la Confédération. Site inscrit dans un inventaire fédéral. Nécessité d'une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP).

Art. 8 al. 3 LA. Art. 2 al. 1 let. b, art. 3, art. 6 et art. 7 LPN.

1. Une place d'atterrissage en montagne doit être considérée comme une installation de transport qui entraîne une utilisation de la zone affectant l'environnement et le site (consid. 6).

2. Un objet inscrit dans un inventaire fédéral doit être conservé intact ou mérite en tout cas d'être ménagé le plus possible. Une exception à la conservation intacte de l'objet n'est admissible qu'en présence d'intérêts équivalents ou supérieurs d'importance nationale. Les caractéristiques qui rendent l'objet unique ou typique sont déterminantes (consid. 6.2).

3. La formation de pilotes de sauvetage présente un intérêt national équivalent, alors qu'une utilisation à des fins touristiques ne présente qu'un intérêt régional. Ce dernier ne peut pas justifier une exception à une conservation intacte (consid. 6.3).

4. Une expertise de la CFNP est obligatoire pour les objets inscrits dans un inventaire fédéral. Une simple audition de cette commission est insuffisante (consid. 6.4).

5. Faute d'expertise de la CFNP, il n'est pas possible de juger du respect de l'obligation de ménager l'objet en cause. Les faits ne sont donc pas suffisamment établis pour permettre la prise d'une décision (consid. 6.5).

Designazione di aree di atterraggio in montagna in quanto compito della Confederazione. Sito iscritto in un inventario federale. Esigenza di una perizia della Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP).

Art. 8 cpv. 3 LNA. Art. 2 cpv. 1 lett. b, art. 3, art. 6 e art. 7 LPN.

1. Le aree di atterraggio in montagna devono essere classificate tra gli impianti di trasporto e il loro sfruttamento provoca conseguenze rilevanti sull'ambiente e sul territorio (consid. 6).

2. Un oggetto iscritto in un inventario federale deve essere conservato intatto, ma comunque deve essere il più possibile salvaguardato. Una deroga all'obbligo di salvaguardare intatto uno di
questi oggetti è ammissibile soltanto in presenza di un interesse equivalente o maggiore d'importanza nazionale. Determinanti sono le caratteristiche che rendono unico o tipico l'oggetto (consid. 6.2).

3. Per l'addestramento di piloti soccorritori sussiste un interesse equivalente di importanza nazionale, mentre lo sfruttamento turistico è solamente di interesse regionale. A quest'ultimo scopo non sono ammesse deroghe all'obbligo di conservare intatto un sito (consid. 6.3).

4. La perizia della CFNP è obbligatoria per gli oggetti iscritti in un inventario federale. La semplice consultazione della CFNP non è sufficiente (consid. 6.4).

5. In mancanza di una perizia della CFNP è impossibile valutare se il principio dell'obbligo di salvaguardia sia rispettato e la fattispecie non è matura per la decisione (consid. 6.5).

Gemäss Teil III B6a des Sachplans Infrastruktur der Zivilluftfahrt (SIL) stellt sich bei verschiedenen Gebirgslandeplätzen die Frage, wie bestehende Konflikte mit Naturschutz- und Erholungsgebieten sowie Wildlebensräumen gelöst und Ruhezonen ausgeschieden werden können. Dazu war das Netz der Gebirgslandeplätze generell zu überprüfen. Durch gezielte Massnahmen solle die vom Flugbetrieb ausgehende Beeinträchtigung der Schutzziele verhindert werden. Wo sich Konflikte durch eine restriktive Nutzung nicht beseitigen liessen, sollten bestehende Gebirgslandeplätze durch besser geeignete Stellen ersetzt werden. Generell zu überprüfen war auch die Grundsatzfrage, ob und in welchem Ausmass das Heliskiing weiterbetrieben werden solle.

Mit Beschluss vom 17. September 2010 verabschiedete der Bundesrat den SIL - Teil III C Gebirgslandeplätze (GLP), 1. Serie Region Wallis Südost. Gestützt auf diesen Beschluss bezeichnete das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 2. November 2010 in der Region Wallis Südost die sechs GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa, Theodulgletscher, Trift und Unterrothorn. Die Nutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel und Monte Rosa wurde neu auf die Periode vom 1. Oktober bis 30. Juni beschränkt, diejenige des neu bezeichneten GLP Trift auf den Zeitraum vom 1. Dezember bis 30. April. Als Kompensation zur Schaffung des neuen GLP Trift sollte der GLP Unterrothorn aufgehoben werden, falls nicht - zu einem späteren Zeitpunkt - ein GLP in der Region Aletsch-Susten aufgehoben werden könne.

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die dagegen erhobenen Beschwerden teilweise gut und weist die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück.

Aus den Erwägungen:

6. Bereits von Verfassungs wegen hat der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes zu nehmen und namentlich Landschaften und Naturdenkmäler zu schonen (Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) erklärt insbesondere « die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen » zu einer Bundesaufgabe. Die Lehre bejaht eine Bundesaufgabe, wenn in einem Sachbereich eine umfassende Bundeskompetenz besteht (Nina Dajcar, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich 2011, S. 42 mit weiteren Hinweisen).

In seinen Entscheiden zum Raumplanungsrecht hat das Bundesgericht als Bauten und Anlagen jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen eingestuft, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3 und BGE 120 Ib 379 E. 3c mit Hinweisen). Die bundesgerichtliche Praxis hat selbst geringfügige Einrichtungen wie etwa leicht demontierbare Scheinwerfer als Anlage eingestuft, wenn sie zeitweise erhebliche Auswirkungen auf den Raum haben (BGE 123 II 256 E. 3 am Ende). Auch wenn für die Nutzung eines bestimmten Areals als Landestelle für Helikopter oder Flächenflugzeuge weder Bauarbeiten noch andere Terrainveränderungen erforderlich sind, führt dessen Bezeichnung als GLP doch zu einer neuen, regelmässigen raum- und umweltrelevanten Nutzung und ist hinsichtlich ihrer möglichen Auswirkungen auf Naturdenkmäler im Sinne des NHG mit einer Baute oder Anlage vergleichbar. Ein GLP ist daher als Verkehrsanlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG einzustufen. Die Bezeichnung von GLP kommt im Übrigen einer Bewilligung für
eine Verkehrsanlage gleich, da ohne diese eine Landung im Gebirge - vorbehältlich gewisser Ausnahmen - nicht zulässig ist (vgl. Art. 8 Abs. 3 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]), zudem besteht im Bereich der Luftfahrt eine umfassende Bundeskompetenz (Art. 87 BV; [...]). Somit ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG gegeben, bei deren Erfüllung insbesondere den Pflichten nach Art. 3 , Art. 6 und Art. 7 NHG nachzukommen ist.

6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Art. 3 Abs. 2 Bst. b NHG sieht vor, dass diese Pflicht zu erfüllen ist, indem etwa Konzessionen und Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilt oder aber verweigert werden. Im Hochgebirge stehen insbesondere die Schonung des Landschaftsbildes oder von Naturdenkmälern im Vordergrund. Diese Anliegen können somit die Aufhebung oder Einschränkungen bei der Nutzung eines GLP rechtfertigen. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, liegt in der Region Wallis Südost das Objekt Nr. 1707 Dent Blanche-Matterhorn-Monte Rosa des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN Objekt; Anhang zur Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11]), mithin ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG. Insbesondere der GLP Monte Rosa sowie alle Anflugwege zu diesem GLP liegen innerhalb des
BLN-Objekts 1707. Zudem liegt der GLP Unterrothorn an dessen Grenze. Seine Bedeutung wird im Objektblatt wie folgt umschrieben: « Grossartige, teilweise stark vergletscherte Hochgebirgslandschaft von internationalem Ruf. Gute Aufschlüsse zum Bau der Penninischen Alpen und ihrer Gesteinsarten. Moränenstadien als Zeugen der eiszeitlichen Landschaftsentwicklung. Typische hochalpine Flora und Fauna, urwüchsige und gut erhaltene Lärchen- und Arvenwälder. Teilweise noch intakte, traditionelle Alpwirtschaft. Bemerkenswerte Weiler Zmutt und Stafel bei Zermatt. Bekanntes Hochtourengebiet (Haute Route) ».

6.2 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). In Art. 6 Abs. 2 NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventarisierter Objekte nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestimmung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (BGE 127 II 273 E. 4c). Der Begriff der ungeschmälerten Erhaltung ist so zu verstehen, dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet anderseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht
verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [BBl 1965 III 89, 103]). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Mass das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (Urteil des Bundesgerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, das heisst die möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars dargestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2 und BVGE 2011/33 E. 4.2.1). Es müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (Jörg Leimbacher, in: Peter M. Keller/Jean-Patrick Zufferey/Karl
Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22f. zu Art. 6 NHG).

6.3 Die GLP wurden in den Jahren 1962 bis 1973 bezeichnet, während das Gebiet Dent Blanche-Matterhorn-Monte Rosa 1983 ins BLN aufgenommen und 1998 angepasst worden ist. Dass die Gebirgsfliegerei vorbestehend ist, ändert nichts daran, dass sie geeignet ist, namentlich das in den Festlegungen zur Region Wallis Südost im SIL aufgeführte Schutzziel « Ruhe und stille Erholung » beziehungsweise den allgemeinen Grundsatz, wonach vermeidbarer Lärm von den Objekten fernzuhalten ist (Ziff. 6.2.14 Erläuterungen zum BLN), zu beeinträchtigen. Ferner gelten die Sport-, Touristik- und Privatfliegerei ebenso wie Lärm als wichtige mögliche Formen der Gefährdung für ein BLN-Objekt (Ziff. 5.1 Erläuterungen zum BLN). Werden Sachpläne als besondere raumplanerische Massnahmen des Bundes im Sinne von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) - wie der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt SIL einer ist - überarbeitet oder verabschiedet, so sind darin auch die inventarrelevanten Schutzmassnahmen aufzunehmen, da kein systematischer Vollzug des NHG und seiner Inventare stattfindet (Dajcar, a. a.O., S. 179). In Gebieten, wie dem hier zu beurteilenden, in denen auch keine
anderweitige Planungs- oder gar Bautätigkeit zu erwarten ist, bildet die Überarbeitung dieses Sachplanes mithin die einzige Möglichkeit zum Vollzug des NHG und zu einer Verbesserung der Situation im Sinne des Schutzzwecks des BLN-Objekts. Erklärtes Ziel der Überarbeitung des SIL und der neuen Festlegung der GLP ist es denn auch richtigerweise, bestehende Konflikte zu entschärfen und eine Verbesserung zu erzielen.

Die Vorinstanz hat die Konflikte mit den Schutzzielen des BLN-Objektes 1707 erkannt, gleichzeitig für die GLP ein nationales Interesse an der Nutzung zu Ausbildungszwecken ausgemacht, namentlich von aktuellen und künftigen Rettungspiloten. Insbesondere am GLP Monte Rosa besteht offenbar ein solches Interesse, da es sich um den einzigen GLP in über 4000 Metern Höhe handelt und die Ausbildung vielfältige Trainingssituationen umfassen muss, das heisst verschiedene topografische und meteorologische Situationen. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, von dieser prima vista einleuchtenden und von keiner Partei grundsätzlich in Frage gestellten Einschätzung der zuständigen Fachbehörde abzuweichen. Dieses nationale Interesse kann ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objektes im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG rechtfertigen, sofern es sich als gleich- oder höherwertig erweist. An der touristischen Nutzung hat die Vorinstanz demgegenüber nur ein regionales Interesse festgestellt. Diese Einschätzung ist ebenso wenig zu beanstanden. Auch wenn der Tourismus insgesamt von gesamtschweizerischem Interesse ist, erhebliche wirtschaftliche Bedeutung hat und entsprechend vom Bund unterstützt wird, besteht nicht an
jeder touristischen Einrichtung ein nationales Interesse. Die Nutzung der GLP der Region Wallis Südost, insbesondere jene des GLP Monte Rosa, für Heliskiing und andere touristische Landungen mag für die Fremdenverkehrsregion Zermatt von Wichtigkeit sein; aus gesamtschweizerischer Sicht stellen die touristischen Anliegen einer einzelnen Destination aber keine Interessen von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG dar. Ist das für ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung vorgebrachte Interesse nicht von nationaler Bedeutung, ist ein Eingriff indessen unzulässig, und es darf von der Entscheidbehörde keine Interessenabwägung mehr durchgeführt werden, denn in diesen Fällen hat der Gesetzgeber bereits zu Gunsten der ungeschmälerten Erhaltung des Schutzobjekts entschieden (BGE 127 II 273 E. 4c).

6.4 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Entscheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obligatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet, und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (Leimbacher, a. a.O., N. 13 zu Art. 7 NHG; BGE 127 II 273 E. 4b; BVGE 2011/33 E. 4.2.2). Nach der Rechtsprechung kommt einem Gutachten der ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 136 II 214 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen).

Da es sich bei der Bezeichnung beziehungsweise Überprüfung der GLP um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. E. 6.1), ist gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG ein Gutachten der ENHK zwingend erforderlich, soweit ein Standort innerhalb eines Inventarobjektes oder so nahe an dessen Grenzen liegt, dass er sich darauf auswirken kann. Daran vermag die Bestimmung von Art. 54 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) nichts zu ändern, die für die Bezeichnung von GLP bloss das Einholen einer Stellungnahme der ENHK verlangt, denn eine Bestimmung auf Verordnungsstufe vermag eine gesetzliche Anforderung nicht aufzuheben oder zu ändern (BGE 136 I 29 E. 3.3). Bei der Bezeichnung beziehungsweise Überprüfung eines GLP ist somit statt einer blossen Stellungnahme ein Gutachten einzuholen, während es für GLP ausserhalb von BLN-Objekten genügen dürfte, die ENHK nach Art. 54 VIL anzuhören. Die der Vorinstanz im vorliegenden Verfahren eingereichte Stellungnahme der ENHK vermag ein Gutachten nicht zu ersetzen, da sie einerseits relativ kurz ausgefallen ist, anderseits nicht die Aufgabe, Ziel und Zweck des Schutzes konkretisiert. Gerade bei grossflächigen BLN-Objekten mit nicht präzise definierten individuellen
Schutzzielen ist dies jedoch ein Hauptzweck der Begutachtung (Dajcar, a. a.O., S. 87). Dies trifft auch auf das hier relevante BLN-Objekt 1707 zu, das einerseits fast 27'000 Hektaren gross ist, anderseits sehr unterschiedliche bedeutsame Eigenschaften aufweist, die jedoch nicht an jeder Stelle anzutreffen beziehungsweise gleich ausgeprägt sind. Eine Konkretisierung und Präzisierung der Schutzziele für die in Frage stehenden Stellen durch die dafür zuständige Fachstelle ist daher erforderlich.

6.5 Mangels Gutachten der ENHK erweisen sich die Entscheidgrundlagen der Vorinstanz und die darauf beruhende Interessenabwägung in einem wichtigen Punkt als unvollständig. Es ist daher nicht möglich, die Einhaltung des Schonungsgebots gemäss Art. 6 NHG zu prüfen, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben ist.

Gemäss Art. 61 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Wie die Vorinstanz betont, handelt es sich bei den GLP um ein Netzwerk und die in der Verfügung getroffenen Anordnungen betreffend die GLP Region Wallis Südost stellen ein aufeinander abgestimmtes Paket dar. Eine Änderung an einem GLP wirkt sich damit auch auf die Nutzung der übrigen GLP aus, so dass bei deren Neufestsetzung einerseits alle Aspekte erneut zu beurteilen und gegeneinander abzuwägen sind, anderseits mehrere sachgerechte Lösungen denkbar sind. Aus dieser Abwägung wird sich ergeben, welche Kompensations- und Schutzmassnahmen, beispielsweise zeitliche oder nutzungsbezogene Einschränkungen, erforderlich, aber auch genügend sind. Ohne grösseren Aufwand und besondere Fachkenntnisse im Bereich des Natur- und Heimatschutzes, aber auch aviatischer Art, lässt sich somit die Entscheidreife in der Sache nicht herbeiführen, weshalb es nicht zweckmässig erscheint, dass das Bundesverwaltungsgericht hierüber - nach Einholen eines Gutachtens der ENHK - als erste Instanz entscheidet (Philippe
Weissenberger, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N. 10f. zu Art. 61 VwVG). Dazu kommt, dass auch die gestützt auf Art. 62b Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) vom Bundesverwaltungsgericht eingeholte Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt vom 4. April 2011, ebenfalls eine Fachbehörde im Bereich des NHG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7872/2010 vom 17. Oktober 2011 E. 8.3.5.2 am Ende), sich nicht näher zu den Schutzzielen äussert und dies, soweit aktenkundig, auch zuvor nicht getan hat. Die Angelegenheit ist unter diesen Umständen zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

SR 748.0 Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG) - Luftfahrtgesetz LFG Art. 8 - 1 Luftfahrzeuge dürfen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen.38
¹	Luftfahrzeuge dürfen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen.38
²	Der Bundesrat regelt:
^a	unter welchen Voraussetzungen Luftfahrzeuge ausserhalb von Flugplätzen abfliegen oder landen dürfen (Aussenlandung);
^b	welche Bauten und Anlagen, die Aussenlandungen ermöglichen oder erleichtern, zulässig sind; das Raumplanungs- und das Baurecht sind jedoch einzuhalten.39
³	Aussenlandungen im Gebirge zu Ausbildungs- und Übungszwecken sowie zur Personenbeförderung zu touristischen Zwecken dürfen nur auf Landeplätzen erfolgen, die vom UVEK im Einverständnis mit dem VBS und den zuständigen kantonalen Behörden bezeichnet werden.40
⁴	Die Zahl solcher Landeplätze ist zu beschränken; es sind Ruhezonen auszuscheiden.
⁵	Das BAZL kann im Einvernehmen mit den zuständigen Behörden des Kantons und der Gemeinde bei wichtigen Gründen für kurze Zeit Ausnahmen von den im Absatz 3 enthaltenen Vorschriften bewilligen.41
⁶	Der Bundesrat erlässt besondere Vorschriften über Aussenlandungen im Gebirge zur Weiterbildung von Personen, die im Dienste schweizerischer Rettungsorganisationen stehen.42
⁷	Das BAZL kann für Aussenlandungen im Gebirge Flugräume oder Flugwege vorschreiben. Es hört vorgängig die Regierungen der interessierten Kantone an.43

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 2 - 1 Unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Artikel 24sexies Absatz 2 der Bundesverfassung12 ist insbesondere zu verstehen:13
¹	Unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Artikel 24sexies Absatz 2 der Bundesverfassung12 ist insbesondere zu verstehen:13
^a	die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen durch den Bund, seine Anstalten und Betriebe, wie Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung, Nationalstrassen, Bauten und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen;
^b	die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen und Transportanstalten (mit Einschluss der Plangenehmigung), von Werken und Anlagen zur Beförderung von Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen;
^c	die Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes und Verkehrsanlagen.
²	Entscheide kantonaler Behörden über Vorhaben, die voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Absatz 1 Buchstabe c verwirklicht werden, sind der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt.15

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 3 - 1 Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.17
¹	Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.17
²	Sie erfüllen diese Pflicht, indem sie:
^a	eigene Bauten und Anlagen entsprechend gestalten und unterhalten oder gänzlich auf ihre Errichtung verzichten (Art. 2 Bst. a);
^b	Konzessionen und Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilen oder aber verweigern (Art. 2 Bst. b);
^c	Beiträge nur bedingt gewähren oder ablehnen (Art. 2 Bst. c).
³	Diese Pflicht gilt unabhängig von der Bedeutung des Objektes im Sinne von Artikel 4. Eine Massnahme darf nicht weitergehen, als es der Schutz des Objektes und seiner Umgebung erfordert.
⁴	...18

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 6 - 1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.21
¹	Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.21
²	Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 7 - 1 Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so beurteilt je nach Zuständigkeit das Bundesamt für Umwelt (BAFU), das Bundesamt für Kultur oder das Bundesamt für Strassen, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Artikel 25 Absatz 1 erforderlich ist. Ist der Kanton zuständig, so obliegt diese Beurteilung der kantonalen Fachstelle nach Artikel 25 Absatz 2.23
¹	Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so beurteilt je nach Zuständigkeit das Bundesamt für Umwelt (BAFU), das Bundesamt für Kultur oder das Bundesamt für Strassen, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Artikel 25 Absatz 1 erforderlich ist. Ist der Kanton zuständig, so obliegt diese Beurteilung der kantonalen Fachstelle nach Artikel 25 Absatz 2.23
²	Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Kommission zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist.
³	Das Gutachten bildet eine der Grundlagen für die Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde.24

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz - 1 Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
¹	Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
²	Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
³	Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
⁴	Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
⁵	Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 5 - 1 Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind.20 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
¹	Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind.20 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
^a	die genaue Umschreibung der Objekte;
^b	die Gründe für ihre nationale Bedeutung;
^c	die möglichen Gefahren;
^d	die bestehenden Schutzmassnahmen;
^e	den anzustrebenden Schutz;
^f	die Verbesserungsvorschläge.
²	Die Inventare sind nicht abschliessend. Sie sind regelmässig zu überprüfen und zu bereinigen; über die Aufnahme, die Abänderung oder die Streichung von Objekten entscheidet nach Anhören der Kantone der Bundesrat. Die Kantone können von sich aus eine Überprüfung beantragen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 13 Konzepte und Sachpläne - 1 Der Bund erarbeitet Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab.
¹	Der Bund erarbeitet Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab.
²	Er arbeitet mit den Kantonen zusammen und gibt ihnen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben rechtzeitig bekannt.

SR 748.131.1 Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) VIL Art. 54 - 1 Landestellen über 1100 m über Meer, die Ausbildungs-, Übungs- und sportlichen Zwecken oder der Personenbeförderung zu touristischen Zwecken dienen, sind vom UVEK im Einvernehmen mit dem VBS sowie den zuständigen kantonalen Behörden als Gebirgslandeplätze zu bezeichnen.101
¹	Landestellen über 1100 m über Meer, die Ausbildungs-, Übungs- und sportlichen Zwecken oder der Personenbeförderung zu touristischen Zwecken dienen, sind vom UVEK im Einvernehmen mit dem VBS sowie den zuständigen kantonalen Behörden als Gebirgslandeplätze zu bezeichnen.101
²	Vor der Bezeichnung sind die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission, der Schweizerische Alpenclub und die interessierten Kurvereine anzuhören.
³	Es werden höchstens 40 Gebirgslandeplätze bezeichnet.102

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 61 - 1 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück.
¹	Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück.
²	Der Beschwerdeentscheid enthält die Zusammenfassung des erheblichen Sachverhalts, die Begründung (Erwägungen) und die Entscheidungsformel (Dispositiv).
³	Er ist den Parteien und der Vorinstanz zu eröffnen.

SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG Art. 62^b Bereinigung - 1 Bestehen zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt sie mit den Fachbehörden innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch; sie kann dazu weitere Behörden oder Fachleute beiziehen.
¹	Bestehen zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt sie mit den Fachbehörden innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch; sie kann dazu weitere Behörden oder Fachleute beiziehen.
²	Gelingt die Bereinigung, so ist das Ergebnis für die Leitbehörde verbindlich.
³	Misslingt die Bereinigung, so entscheidet die Leitbehörde; bei wesentlichen Differenzen zwischen Verwaltungseinheiten des gleichen Departements weist dieses die Leitbehörde an, wie zu entscheiden ist. Sind mehrere Departemente betroffen, so setzen diese sich ins Einvernehmen. In der Begründung des Entscheids sind die abweichenden Stellungnahmen aufzuführen.
⁴	Die Fachbehörden sind auch nach Durchführung eines Bereinigungsverfahrens befugt, gegenüber einer Rechtsmittelbehörde über ihre Stellungnahme selbständig Auskunft zu geben.