BGE-73-I-97 - 1947-01-01 - BGE - Verfassungsrecht - Art. 4 und 31 BV. Ist es zulässig, um dem Personal einen freien Halbtag zu verschaffen, allen...

S. 97 / Nr. 10 Handels- und Gewerbefreiheit (d)

BGE 73 I 97

10. Urteil vom 2. Mai 1947 i. S. Genossenschaft Migros St. Gallen gegen
Regierungsrat des Kantons Thurgau.

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Regeste:
Art. 4 und 31 BV. Ist es zulässig, um dem Personal einen freien Halbtag zu
verschaffen, allen Spezereiläden und Kolonialwarenhandlungen vorzuschreiben,
ihre Verkaufslokale am Mittwochnachmittag zu schliessen?
Art. 4 et 31 Cst. Est-il admissible de prescrire la fermeture, le mercredi
après-midi, de tous les magasins d'épicerie et de denrées coloniales afin de
procurer une demi-journée de congé au personnel?
Art. 4 e 31 CF. É ammissibile prescrivere la chiusura di tutte le drogherie e
dei negozi di derrate coloniali nel pomeriggio del mercoledi allo scopo di
procurare una mezza giornata di congedo al personale?

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A. § 4 des thurgauischen Gesetzes über den Ladenschluss vom 28. Januar 1943
bestimmt:
«Sofern ein dringendes Bedürfnis vorliegt, oder wenn wenigstens-zwei Drittel
der Geschäftsinhaber einer Gemeinde es verlangen, kann der Gemeinderat unter
Zustimmung des Regierungsrates besondere Öffnungs- und Schliessungszeiten für
die Verkaufsgeschäfte an Werktagen festlegen.
Der Gemeinderat kann unter den gleichen Bedingungen auch für einzelne
Berufszweige besondere Regelungen treffen.»
B. In Frauenfeld sind seit einiger Zeit Bestrebungen im Gange, dem
Verkaufspersonal als Ersatz für den Samstagnachmittag einen andern freien
halben Tag zu gewähren. Im Frühjahr 1946 vereinbarten zahlreiche
Lebensmittelgeschäfte, ihre Ladenlokale am, Mittwochnachmittag zu schliessen
und dem Personal diesen Halbtag frei zu geben. Als sich die Beschwerdeführerin
weigerte mitzumachen, mit der Begründung, dass ihre Angestellten schon seit
Jahren im Genusse eines freien halben Tages seien, ersuchten der
Detaillistenverband und der Konsumverein den Stadtrat von Frauenfeld, den in
Aussicht genommenen Ladenschluss für alle Lebensmittelgeschäfte obligatorisch
zu erklären. Der Stadtrat stimmte der Eingabe zu und beantragte dem
Regierungsrat, sie ebenfalls zu genehmigen. Dieser holte bei der
Beschwerdeführerin und bei verschiedenen Verbänden Vernehmlassungen ein. Da
alle Organisationen mit Ausnahme der Beschwerdeführerin den Beschluss des
Stadtrates befürworteten, hiess er am 5. November 1946 «die
Ladenschlussregelung für die Lebensmittelgeschäfte der Stadt Frauenfeld» gut.
a. Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde verlangt die
Beschwerdeführerin, dass der Entscheid des Regierungsrates aufgehoben werde.
Sie begründet ihr Begehren im wesentlichen wie folgt:
a) Der angefochtene Beschluss wolle dem Ladenpersonal einen freien Halbtag
verschaffen. Zur Erreichung dieses Zieles sei es nicht erforderlich, dass
allen Angestellten am gleichen Nachmittage freigegeben werde. Es sei für diese
sogar vorteilhafter, wenn der Laden nicht einen

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halben Tag geschlossen bleibe, weil nur eine Entlastung eintrete, wenn eine
Ablösung durch zusätzliches Personal stattfinde. Die Gewährung des freien
Halbtages lasse sich auch in diesem Falle kontrollieren. Die angeordnete
Massnahme verletze daher den Grundsatz der Verhältnismässigkeit des
polizeilichen Eingriffs und sei demnach mit Art. 31 BV unvereinbar.
b) Der verfügte Ladenschluss erstrecke sich nicht auf die Molkereien,
Bäckereien, Konditoreien und Metzgereien. Da sie in ihrem Geschäfte auch
Milchprodukte, Bäckerei-, Konditorei- und Fleischwaren verkaufte, werde sie
gegenüber den genannten Spezialgeschäften erheblich benachteiligt, was gegen
Art. 4 und 31 BV verstosse.
D. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau beantragt die Abweisung der
Beschwerde. Er erklärt, er habe den Beschluss vom 5. November 1946 mit
Rücksicht auf das Ladenpersonal gefasst. Den Vernehmlassungen der beteiligten
Verbände und des Stadtrates sei zu entnehmen, dass es unmöglich sei, auf
andere Weise eine allgemeine Freizeitregelung zu treffen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Art. 31 lit. e BV gestattet den Kantonen, gewerbepolizeiliche Massnahmen
zu ergreifen. Sie dürfen beispielsweise zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
die Arbeitszeit beschränken und Ruhetage vorschreiben (BGE 70 I 3; Urteil vom
21. Januar 1946 i. S. Binggeli). Es ist daher mit Art. 31 BV grundsätzlich
vereinbar, dass der Stadtrat von Frauenfeld mit Genehmigung des
Regierungsrates für einzelne Berufszweige, wie z. B. die
Lebensmittelgeschäfte, im Interesse des Personals besondere Öffnungs- und
Schliessungszeiten festsetzt. Polizeiliche Einschränkungen dürfen aber nicht
über das hinausgehen, was erforderlich ist, um den Zweck, durch den sie
gedeckt sind, zu erreichen. Überschreiten sie diese Grenze, so verstossen sie
gegen

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Art. 31 BV (BGE 71 I 87, 256; 70 I 3; 67 I 76). Hier verfolgt der für den
Mittwochnachmittag angeordnete Ladenschluss das Ziel, dem Verkaufspersonal
einen freien halben Werktag zu verschaffen. Der angefochtene Beschluss ist
daher mit Art. 31 BV nur vereinbar, wenn den Angestellten der
Lebensmittelgeschäfte von Frauenfeld diese Vergünstigung nicht auch durch
einen weniger tiefen Eingriff in die Gewerbefreiheit zugänglich gemacht werden
kann.
2. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin könnte die mit dem
Regierungsratsbeschluss vom 5. November 1946 gewollte Besserstellung des
Verkaufspersonals ebensogut dadurch erreicht werden, dass diesem ein
beliebiger freier Halbtag eingeräumt würde. Dies trifft jedoch nicht zu. Die
Geschäftsinhaber mit nur wenigen Verkäufern können nicht wie grössere
Unternehmer ihren Angestellten abwechslungsweise frei geben oder doch nur
dann, wenn sie dem anwesenden Personal eine Mehrbelastung zumuten, die mit dem
durch den freien Halbtag erstrebten Schutz des Arbeiters unvereinbar ist. Der
Beizug von Aushilfspersonal scheitert heute am Mangel an Arbeitskräften, lässt
sich aber überhaupt nicht leicht verwirklichen, weil Verkäufer, die nicht
eingearbeitet sind, in der Regel wenig nützen. Die kleinern Geschäfte sind
daher in den meisten Fällen gezwungen, ihren Laden einen halben Tag zu
schliessen, wenn sie ihrem Personal so lange frei geben müssen. Ihre
Konkurrenten, die kein Hilfspersonal beschäftigen oder eine grössere Zahl von
Angestellten zur Verfügung haben, können demgegenüber die Verkaufsräume ohne
zusätzliche Belastung die ganze Woche offen halten. Dies hat schwere Folgen
für die indirekt zur Schliessung gezwungenen Kaufleute. Ein Teil der Kunden
wird seine Einkäufe nicht aufschieben, sondern sie in einem andern Laden
vornehmen und vielleicht in Zukunft dauernd dort verkehren. Ein Erlass, der
die Inhaber der Lebensmittelgeschäfte lediglich verpflichten würde, ihrem
Personal jede Woche einen halben Tag freizugeben, würde somit die
Geschäftsinhaber mit ganz wenig Angestellten,

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die im Lebensmittelhandel in Frauenfeld zahlreich vertreten sind, gegenüber
den grossen Unternehmen und den Betrieben ohne Hilfskräfte im freien
Wettbewerb ganz erheblich benachteiligen. Er würde sehr ungleiche Bedingungen
unter den konkurrierenden Gewerbegenossen schaffen und damit gegen den durch
Art. 31 BV gewährleisteten Grundsatz der Gleichbehandlung aller
Gewerbegenossen verstossen (BGE 61 I 328, 330 /1; 49 I 231; 44 I 10; Urteil
vom 23. Oktober 1944 i. S. Manuel & Cie S.A.; BURCKHARDT, Kommentar zu Art. 31
BV S. 236 f.).
Der angestrebte Schutz des Ladenpersonals lässt sich demnach, wie auch die
thurgauischen Behörden und Verbände übereinstimmend erklären, nicht auf dem
von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Wege verwirklichen. Eine andere
zulässige Massnahme zur Herbeiführung des freien Halbtags, die weniger weit in
die Gewerbefreiheit eingreift als der angefochtene Entscheid, ist nicht
namhaft gemacht und kaum denkbar. Dieser verletzt daher den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit der polizeilichen Eingriffe nicht und ist in dieser
Beziehung mit Art. 31 BV vereinbar.
Richtig ist, dass das Bundesgericht in einem Urteil vom 7. Februar 1944 i. S.
Keller (BGE 70 I 1 ff.) einen Erlass, der die Coiffeurmeister von Schaffhausen
verpflichtete, ihr Geschäft einheitlich am Montagvormittag zu schliessen, als
verfassungswidrig bezeichnete. Im Entscheide heisst es, der Schutz der
Coiffeurgehilfen hinsichtlich ihrer Arbeitszeit lasse sich durch einen freien
Halbtag an einem beliebigen Halbtag ebensogut verwirklichen wie durch einen
einheitlichen Halbtag; für die einheitliche Gestaltung des Halbtags spreche
nur der Schutz der Meister und dieser verstosse gegen Art. 31 BV. Ob die
blosse Anordnung eines freien Halbtags den Grundsatz der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen verletze, prüfte das Bundesgericht nicht. Dieser Gesichtspunkt
wurde nicht geltend gemacht. Er drängte sich auch nicht auf, weil die
Coiffeurgeschäfte von Schaffhausen nicht so erhebliche Grössenunterschiede

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aufweisen wie einzelne Lebensmittelgeschäfte von Frauenfeld und bei Coiffeuren
die Gefahr kleiner ist, dass ein Kunde abwandert, wenn ein Geschäft jede Woche
einen halben Tag geschlossen bleibt. Wäre der Gedanke der Rechtsgleichheit im
Falle Keller berücksichtigt worden, so wäre möglicherweise auch dort der
einheitliche Geschäftsschluss nicht als unverhältnismässig tiefer Eingriff in
die Gewerbefreiheit betrachtet worden.
3. Da die Verfügung eines einheitlichen Ladenschlusses im vorliegenden Fall
schon nach der bisherigen Rechtsprechung zu Art. 31 BV eine zulässige
polizeiliche Massnahme darstellt, kann dahingestellt bleiben, ob die
Beschwerde in diesem Punkte nicht auch abzuweisen wäre, weil den Kantonen
entgegen den Urteilserwägungen im Fall Keller unter Umständen, wie sie hier
gegeben sind, die Befugnis zugestanden werden muss, auch im Interesse der
Unternehmer in die freie Wettbewerbsordnung einzugreifen (vgl. Urteil des
Bundesgerichtes vom 23. Oktober 1944 i. S. Manuel & Cie S. A.).
4. Der für den Mittwochnachmittag angeordnete Ladenschluss gilt nur für die
Lebensmittelgeschäfte im engern Sinne, die sogenannten Spezereiläden und
Kolonialwarenhandlungen, nicht auch für die Molkereien, Bäckereien,
Konditoreien und Metzgereien. Die Beschwerdeführerin beanstandet diesen
beschränkten Geltungsbereich der Massnahme zu Unrecht als verfassungswidrig.
Die Lebensmittelgeschäfte im engern Sinne bilden einen besondern Berufszweig
und können deshalb gemäss § 4 des Ladenschlussgesetzes einer Sonderregelung
unterworfen werden. Richtig ist, dass der angefochtene Beschluss der
Beschwerdeführerin verunmöglicht, an Mittwochnachmittagen Milchprodukte, Back-
und Fleischwaren zu verkaufen und sie in dieser Beziehung gegenüber den
Spezialgeschäften benachteiligt. Härten dieser Art verletzen aber weder die
Rechtsgleichheit noch den Grundsatz der Gleichbehandlung aller
Gewerbegenossen. Die verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführerin wären
nur verletzt, wenn

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Betrieben, die gleichartig sind wie sie, eine Vorzugsstellung eingeräumt
würde. Das ist aber nicht der Fall. Die Molkereien, Bäckereien, Konditoreien
und Metzgereien unterscheiden sich wesentlich von ihr, indem deren Umsatz sich
fast ausschliesslich und nicht nur zu rund 1/4 auf Milchprodukte, Back- und
Fleischwaren erstreckt. Die Beschwerdeführerin wird nicht schlechter gestellt
als die übrigen Lebensmittelgeschäfte im engern Sinne, die alle nebenbei in
einem mehr oder weniger grossen Umfange Waren der Spezialgeschäfte verkaufen.
Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkte unbegründet.
5./6. .....
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.