BGE 60 I 230
33. Arrêt du 2 février 1934 dans la cause Canton de Neuchâtel contre Héritiers
Robert-Nicoud.
Regeste:
Un canton n'a pas qualité pour attaquer, par la voie du recours de droit
public, les décisions de ses propres autorités de recours en matière fiscale.
(Changement de jurisprudence.)
Art. 4, 113 CF.; 175 No 3 et 178 No 2 OJF. Traité américano-suisse du 23
novembre 1850.
A. - Auguste Robert-Nicoud, Neuchâtelois, domicilié depuis nombre d'années aux
Etats-Unis, y est décédé le 21 février 1931, ne laissant qu'une fortune
mobilière.
Les héritiers ont fait établir un certificat d'hérédité par un notaire
neuchâtelois et l'ont déposé par devant le Tribunal du Locle. L'Etat de
Neuchâtel, considérant que l'ouverture de la succession avait eu lieu, de ce
fait, dans le canton, prétendit percevoir les droits de succession en vertu de
la disposition de la loi cantonale qui y astreint les successions ouvertes sur
le territoire neuchâtelois.
Les héritiers ont recouru auprès de la Commission cantonale d'impôt, qui leur
a donné gain de cause, estimant que le lieu d'ouverture de la succession se
trouvait à l'étranger, et cela notamment en application de l'art. 6
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du traité du 25 novembre 1850 entre la Suisse et les Etats-Unis.
B. - L'Etat de Neuchâtel a formé contre cette décision un recours de droit
public, en invoquant l'art. 4
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SR 414.110.12 Übereinkunft vom 1./31. März 1909 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und dem zürcherischen Regierungsrat betreffend die Ausscheidung der gemeinsamen paläontologischen Sammlungsobjekte Art. 4 |
Il soutient que la commission cantonale de recours a appliqué à tort l'art. 6
de la convention précitée, qui ne se rapporterait qu'au droit privé. Le texte
de l'art. 5 de la même convention serait en opposition absolue avec
l'interprétation de la commission.
Considérant en droit:
1.- La première question qui se pose en l'espèce est de savoir si le canton de
Neuchâtel a qualité pour former le présent recours. Dans des cas analogues, le
Tribunal fédéral a parfois statué au fond - toujours, d'ailleurs, dans le sens
du rejet du recours -, mais sans se prononcer expressément sur la question
dite de «légitimation active» (RO 41, I 349; cf. 45 I 259). Dans trois arrêts
du 12 novembre 1932 (Neuchâtel c. Daglia, Theurillat et Nussbaum) il a enfin
évoqué sommairement cette question et l'a tranchée par l'affirmative. Les
motifs de cette décision sont cependant contraires à l'opinion des auteurs (v.
notamment BURCKHARDT, Commentaire, 3me édition, p. 35/36) et ne peuvent pas
être maintenus.
Le recours de droit public n'a pas pour but d'instituer une instance fédérale
suprême dans toutes les matières jugées en premier ou en second ressort par
les autorités cantonales en application de leurs propres lois. Conformément
aux art. 113 CF et 175 no 3 OJF, il n'est ouvert que pour violation des droits
constitutionnels (individuels) des citoyens. Ces droits sont conférés aux
particuliers ou aux corporations pour sauvegarder leurs intérêts privés
légitimes contre la puissance de l'Etat (canton ou commune), et pour les
protéger contre les abus du pouvoir. Il suit de là qu'ils ne peuvent
appartenir au titulaire de ladite puissance, mais uniquement aux particuliers
considérés comme sujets de droits subjectifs.
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Certes, l'Etat peut aussi être le sujet de tels droits. n peut notamment être
partie dans des rapports de droit privé et ester en justice, comme une
corporation, à rang égal avec des particuliers ou d'autres corporations. Si,
dans une contestation de ce domaine, il est condamné par une décision
judiciaire arbitraire, ses droits sont violés, comme le seraient ceux d'un
particulier quelconque. On doit donc se demander si, pour se protéger contre
cette décision, il peut invoquer la garantie de la Constitution fédérale
(notamment de l'art. 4 CF), en d'autres termes: s'il a qualité pour se
pourvoir au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit public (art. 178
al. 2 OJF). La question doit être résolue affirmativement quand il s'agit des
communes représentant les intérêts de leurs membres (notamment sur le terrain
de l'autonomie communale). Le droit de former un recours de droit public leur
a toujours été reconnu dans ce domaine, de même qu'aux paroisses dans des
domaines analogues (RO 36 I 376). Mais il convient d'insister sur un point,
c'est que ce droit de recours ne leur a été accordé que comme à des
corporations défendant des intérêts particuliers contre l'Etat. En revanche,
il n'a jamais été admis, quand la commune n'intervenait que comme autorité
inférieure cantonale; en pareil cas, en effet, le débat se ramène à un conflit
interne entre différents organes de la puissance publique, conflit qui n'a
rien de commun avec les litiges d'intérêts privés (RO 30 I 634; 34 I 472; 49 I
462).
Quant aux cantons eux-mêmes, par des motifs qu'il importe peu d'examiner ici,
la jurisprudence leur a reconnu le droit de recourir au Tribunal fédéral par
la voie du recours de droit public dans les cas où, agissant comme des
personnes de droit soumises à la souveraineté d'un autre canton, ils
réclamaient, contre celui-ci, le bénéfice des droits constitutionnels accordés
dans la même matière aux particuliers soumis à la même souveraineté (RO 54 I
169; 58 I 363; cf. 46 I 347). Certes, la question est
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beaucoup plus douteuse lorsqu'il s'agit d'un canton défendant des intérêts
patrimoniaux devant ses propres tribunaux (cf. GIACOMETTI, p. 161). Toutefois
elle n a pas besoin d'être résolue présentement; car l'Etat de Neuchâtel
n'agit pas en l'espèce comme une corporation, mais comme le titulaire de la
puissance publique.
2.- Dans l'exercice de ses fonctions d'autorité publique, l'Etat ne se départ
pas de son rôle de souverain. Lorsque, dans cet exercice, il entre en rapport
avec l'individu, les droits et les intérêts en cause, de part et d'autre, ne
sont pas de même nature. Les individus font valoir des droits subjectifs;
l'Etat poursuit - au besoin contre eux - la réalisation du bien public et du
droit public objectif...
Or les droits du fisc sont essentiellement l'apanage de l'Etat; la
souveraineté fiscale est un corollaire de la puissance publique (cf.
BLUMENSTEIN, Die Steuer als Rechtsverhältnis; du même auteur: Rapport présenté
à la Société suisse des juristes, 1933, p. 157 sq.). Les droits fiscaux - bien
qu'exercés par une corporation de droit public, quelle qu'elle soit - sont
toujours fondés sur le pouvoir de l'Etat et non pas sur les intérêts
patrimoniaux des membres de la corporation. Quand l'Etat impose une personne
physique ou morale, il n'accomplit pas un acte de gestion, mais un acte
d'autorité (BERTHELEMY, Droit administratif, 5e édit. p. 42 sq.). L'activité
de ses organes, dans ce domaine, tend à l'application du droit public
objectif, qui précise, sous forme de règles impératives, les obligations
fiscales des citoyens. La procédure de taxation n'a pas d'autre but, et le
recours à la Cour fiscale supérieure d'un canton n'en constitue que la
dernière étape, ladite cour exerçant en somme les mêmes compétences, ratione
materiae, que l'autorité de taxation. Il s'agit là de deux organes exerçant la
même fonction au nom de l'Etat, et non pas d'un organe administratif chargé de
faire valoir les droits subjectifs de l'Etat devant une juridiction autonome,
un tribunal neutre. Si, dans sa décision, l'autorité suprême se prononce
contre le
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contribuable, cette décision peut constituer une atteinte aux droits du
citoyen, qui aura dès lors qualité pour se pourvoir au Tribunal fédéral par la
voie du recours de droit public. Si, au contraire, ladite autorité s'est
prononcée en faveur du contribuable, ... cette décision - fût-elle
complètement erronée - ne porte pas atteinte aux droits individuels des
citoyens ou d'une corporation; elle ne peut donc justifier la mise en oeuvre
d'une disposition constitutionnelle (en l'espèce l'art. 4 CF) qui les
garantit. En d'autres termes, elle ne donne pas à l'Etat qualité pour se
pourvoir au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit public; et si un
semblable recours est formé, il doit être déclaré irrecevable.
3.- Les considérations qui précèdent - et qui touchent au fond même des
institutions - restent vraies alors même qu'au point de vue de la forme, la
procédure de recours contre les décisions de l'autorité de taxation serait
semblable à la procédure civile. Il va sans dire, en effet, que l'adoption de
règles analogues à celles de cette procédure n'a pas d'autre but que d'assurer
l'application la plus juste du droit; mais, même si l'autorité qui recourt
joue, devant l'autorité qui statue, le rôle d'une partie et, à l'instar d'une
partie, présente ses moyens, rapporte ses preuves et prend ses conclusions,
elle ne se transforme pas pour autant en sujet de droits subjectifs. Les deux
autorités demeurent les organes de la puissance publique et persistent à
exercer la fonction qui leur est commune et qui tend - comme on l'a relevé
plus haut - à la réalisation la plus parfaite du droit fiscal (cf. KIRCHHOFER,
Verwaltungsrechtspflege, p. 31 et 32; RO 48 I 108 et 49 I 463).
4.- ...
5.- Dans l'énumération de ses moyens, l'Etat de Neuchâtel argue d'une
violation du traité du 23 novembre 1850 entre les Etats-Unis et la Suisse.
Toutefois les cantons ne sont pas non plus recevables à soulever ce moyen
devant le Tribunal fédéral. à l'occasion d'une réclamation
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comme celle dont il s'agit en l'espèce. Certes, au lieu de limiter la garantie
du droit public aux droits individuels inscrits dans la Constitution, les
textes législatifs ont étendu - cette garantie aux droits individuels contenus
dans les traités et les concordats, et les art. 175 No 3 et 178 No 2 OJF ont
réservé en conséquence aux particuliers et aux corporations la faculté de
recourir au Tribunal fédéral. Mais puisque - comme on vient de le montrer -
les droits de l'Etat en matière d'impôts ne peuvent pas être assimilés aux
droits individuels des particuliers et des corporations, un canton n'a pas non
plus qualité pour se plaindre de la violation d'un traité, par une de ses
propres autorités fiscales, en employant la voie du recours de droit public
qui est précisément réservée à la protection des droits de cette nature.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est irrecevable.