146 I 83
9. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Bürgergemeinde der Stadt Basel, Bürgergemeinde Riehen und Bürgergemeinde Bettingen gegen Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 1C_337/2019 vom 13. November 2019
Regeste (de):
- Art. 37 , 38 Abs. 2 , Art. 50 Abs. 1 BV, §§ 39, 59 und 64 KV/BS, Art. 11
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza
LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente:
a si sia integrato con successo; b si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e c non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza
LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione.
1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. 2 Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). 3 Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. 4 L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. - Eintreten (E. 1). Autonomie der basel-städtischen Bürgergemeinden im Bereich der ordentlichen Einbürgerung (E. 2). Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 3).
- Föderalistische Kompetenzausscheidung beim Entscheid über die ordentliche Einbürgerung; Tragweite einer gesetzlichen Vermutung für ein einzelnes Einbürgerungskriterium (hier: Nachweis von Grundkenntnissen durch Schulbesuch); Vergleich mit einer analogen Vermutungsregel im Bundesrecht und Bedeutung der Richtlinien des Bundes (E. 4).
- Tauglichkeit der Vermutungsbasis (E. 5). Anspruch auf rechtliches Gehör (E. 6). Schlussfolgerung (E. 7).
Regeste (fr):
- Art. 37, 38 al. 2, art. 50 al. 1 Cst., §§ 39, 59 et 64 Cst./BS, art. 11-13 LN; contrôle abstrait des normes: une présomption posée par le droit cantonal dans le cadre de l'examen des critères de la naturalisation ordinaire viole-t-elle l'autonomie des communes bourgeoises de Bâle-Ville?
- Recevabilité (consid. 1). Autonomie des communes bourgeoises de Bâle-Ville en matière de naturalisation ordinaire (consid. 2). Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 3).
- Répartition des compétences dans le cadre d'une décision de naturalisation ordinaire; portée de la présomption légale s'agissant d'un critère de naturalisation en particulier (en l'occurrence, preuve de l'acquisition de connaissances générales par le suivi de la scolarité); comparaison avec une présomption analogue figurant dans le droit fédéral et importance des directives de la Confédération (consid. 4).
- Pertinence de la règle de présomption (consid. 5). Droit d'être entendu (consid. 6). Conclusions (consid. 7).
Regesto (it):
- Art. 37, 38 cpv. 2, art. 50 cpv. 1 Cost., §§ 39, 59 e 64 Cost./BS, art. 11-13 LCit; controllo astratto delle norme: una presunzione posta dal diritto cantonale nell'ambito dell'esame di un criterio della naturalizzazione ordinaria viola l'autonomia dei Comuni patriziali di Basilea Città?
- Ammissibilità (consid. 1). Autonomia dei Comuni patriziali di Basilea Città nell'ambito della naturalizzazione ordinaria (consid. 2). Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 3).
- Ripartizione delle competenze nella decisione sulla naturalizzazione ordinaria; portata di una presunzione legale per un singolo criterio di naturalizzazione (in concreto: prova delle conoscenze basilari mediante l'assolvimento della scolarità). Confronto con una presunzione analoga nel diritto federale e importanza delle direttive della Confederazione (consid. 4).
- Idoneità della regola di presunzione (consid. 5). Diritto di essere sentiti (consid. 6). Conclusioni (consid. 7).
Sachverhalt ab Seite 84
BGE 146 I 83 S. 84
A.
A.a Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG/BS; SG 121.100). § 11 BüRG/BS mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet: " 1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich: a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen; b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen.
2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben."
A.b Dagegen führten die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen am 1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragten, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben. Mit Urteil 1C_63/2018 vom 28. September 2018 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Zur Begründung führte es im
BGE 146 I 83 S. 85
Wesentlichen aus, das basel-städtische Verfassungsrecht sehe als Ausnahme vom Ausschluss der abstrakten Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen die Zulässigkeit der Anfechtbarkeit von Gesetzen vor, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht werde. Da dies im zu beurteilenden Fall zutreffe, liege nicht ein beim Bundesgericht einzig anfechtbarer letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt vor.
B. Am 5. Mai 2019 wies das Appellationsgericht als Verfassungsgericht die Beschwerde im ihm überwiesenen Verfahren ab. (...)
C. Mit Beschwerde vom 17. Juni 2019 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben, eventuell die Sache an das Appellationsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung berufen sie sich im Wesentlichen darauf, die angefochtene Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, sei rechtsungleich und willkürlich und verstosse gegen die Gemeindeautonomie. Der Grosse Rat und das Appellationsgericht als Verfassungsgericht des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Nach Art. 82 lit. b
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
1.2 Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden leiten ihre Beschwerdeberechtigung sowohl aus Art. 89 Abs. 1
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
BGE 146 I 83 S. 86
Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Bei der Einbürgerung unter Einschluss der Verleihung des Gemeindebürgerrechts handelt es sich um einen staatlichen Hoheitsakt. Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden sind durch die angefochtene Gesetzesbestimmung in ihrer Stellung als Hoheitsträgerinnen berührt und daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
2.
2.1 Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
BGE 146 I 83 S. 87
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 143 I 272 E. 2.3.1 und 2.3.2 S. 278; BGE 142 I 177 E. 2 S. 180; je mit Hinweisen).
2.2 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich nicht direkt auf Art. 50 Abs. 1 BV, sondern auf die Autonomiebestimmung von § 59 KV/BS (SR 131.222.1). Nach dieser Bestimmung ist die Autonomie der Gemeinden gewährleistet; sie sind im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (Abs. 1). Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum (Abs. 2). Die Gewährleistungen gemäss dem Abschnitt der Kantonsverfassung über die Gemeinden bilden Bestandteil der Gemeindeautonomie (Abs. 3). Allerdings befinden sich die Bestimmungen über die Bürgergemeinden nicht in diesem Abschnitt, weshalb ihr Autonomieschutz grundsätzlich weniger weit reicht als bei den Einwohnergemeinden; diese profitieren im Unterschied zu den Bürgergemeinden insbesondere vom Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bei Änderungen der Verfassungsbestimmungen über die Gemeindeautonomie (vgl. URS W. KAMBER, Kanton und Gemeinden, in: Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt [nachfolgend: Handbuch], Denise Buser [Hrsg.], 2008, S. 244 f.), auch wenn das hier nicht weiter von Belang ist. Die Beschwerdeführerinnen legen jedenfalls nicht dar, dass ihnen die Kantonsverfassung eine weiter gehende Garantie ihrer Autonomie verschaffen würde als die Bundesverfassung. Sie führen insbesondere nicht aus, inwiefern und allenfalls weshalb ihnen § 59 KV/BS eine verbindliche und justiziable grössere Entscheidungsfreiheit verschafft als dies die Anrufung von Art. 50 Abs. 1 BV voraussetzt. Es kann hier daher auf die Rechtsprechung zu Art. 50 Abs. 1 BV abgestellt werden.
2.3 Art. 37 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage des dreiteiligen Bürgerrechts, wonach Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger auch das Bürgerrecht (mindestens) eines Kantons und einer Gemeinde besitzen. Art. 38
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
BGE 146 I 83 S. 88
vorgeschrieben ist, sind die Kantone weder verpflichtet, Bürgergemeinden einzurichten noch die Erteilung des Gemeindebürgerrechts den Gemeinden vorzubehalten (vgl. RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 292 ff.). Sie müssen zwar den Erwerb eines Gemeindebürgerrechts ermöglichen, können aber auch vorschreiben, darüber selbst zu entscheiden, wie dies etwa nach der Gesetzgebung des Kantons Genf zutrifft, wo die Gemeinden, wenn auch immerhin in einem formalisierten Verfahren, lediglich vorweg konsultiert werden (vgl. UEBERSAX/PETRY, Le Tribunal fédéral et la loi sur la nationalité, avec un tour d'horizon du nouveau droit, in: Actualité du droit des étrangers, Sauthier/Nguyen [Hrsg.], Bd. I, 2016, S. 38, Fn. 40). Auch das Bürgerrechtsgesetz des Bundes verschafft den Gemeinden keine Autonomie bei der Verleihung des Gemeindebürgerrechts. Art. 13 Abs. 2
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
2.4 Nach § 39 KV/BS fördern der Kanton Basel-Stadt und dessen Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen; der Kanton und die Bürgergemeinden regeln die Einzelheiten in ihrer Gesetzgebung. Die Bestimmung enthält im Wesentlichen lediglich einen Förderungsauftrag und verweist im Übrigen auf die Gesetzgebung. Diese kommunalen Kompetenzen hängen von der kantonalen Gesetzgebung ab und sind entsprechend prekär (vgl. KAMBER, a.a.O., S. 244). Gemäss § 64 erster Satz KV/BS verleihen zwar die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht. Sie haben dabei aber mit Blick auf die Normhierarchie die inhaltlichen Vorgaben des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu beachten. Über Autonomie verfügen sie mithin nur soweit, als das kantonale Recht ihnen eine solche einräumt. Soweit es um die Umsetzung der bundesrechtlichen oder kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen geht, ist es dem Kanton nicht verboten, den Gemeinden in seiner Gesetzgebung Vorgaben zu
BGE 146 I 83 S. 89
machen. Dies gilt zumindest solange, als die Zuständigkeit für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts nach § 64 KV/BS durch die kantonale Gesetzgebung nicht unterlaufen wird. In diesem Sinne liegt der Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts im Kanton Basel-Stadt zwar bei den drei Bürgergemeinden. Die Regelung des Verfahrens und der materiellen Voraussetzungen in Umsetzung und zulässiger Ergänzung des Bundesrechts steht aber in der Kompetenz des Kantons, wobei er einzig die den Bürgergemeinden in der Kantonsverfassung eingeräumte grundsätzliche Entscheidungskompetenz nicht aushöhlen darf. Nur in diesem begrenzten Umfang verfügen die basel-städtischen Bürgergemeinden im vorliegenden Zusammenhang über relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit.
3.
3.1 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). Zu beachten sind dabei aber die besonderen Verhältnisse bei einer Erlassbeschwerde.
3.2 Es ist hier nicht darüber zu entscheiden, wie der von den Beschwerdeführerinnen beanstandete § 11 Abs. 2 BüRG/BS (SG 121.100) im Detail auszulegen ist. Darüber wird vielmehr bei der Umsetzung dieser Bestimmung in der Praxis zu befinden sein. Bei einer abstrakten Normenkontrolle ist lediglich zu prüfen, ob sich die strittige Regelung im Einklang mit dem einschlägigen höherrangigen Recht auslegen und anwenden lässt, wofür genügt, dass sie einer solchen Auslegung in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (vgl. die Urteile 2C_501/2015 / 2C_512/2015 vom 17. März 2017 E. 3, nicht publ. in: BGE 143 I 227; 2C_66/2015 vom 13. September 2016 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 195; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14).
BGE 146 I 83 S. 90
4.
4.1 Gemäss Art. 38 Abs. 2 BV erlässt der Bund Mindestvorschriften für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone. Diese können davon nicht abweichen. Art. 11
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 34 Indagini cantonali - 1 Se è presentata una domanda di naturalizzazione ordinaria e sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 9, la competente autorità cantonale effettua le indagini necessarie per stabilire se sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 11 lettere a e b. |
|
1 | Se è presentata una domanda di naturalizzazione ordinaria e sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 9, la competente autorità cantonale effettua le indagini necessarie per stabilire se sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 11 lettere a e b. |
2 | La SEM incarica l'autorità cantonale di naturalizzazione di svolgere le indagini necessarie per determinare se sono adempiute le condizioni per la naturalizzazione agevolata, la reintegrazione, l'annullamento della naturalizzazione o della reintegrazione o la revoca della cittadinanza svizzera. |
3 | Il Consiglio federale disciplina la procedura. Può emanare direttive unitarie per la stesura dei rapporti d'indagine e prevedere termini ordinatori per lo svolgimento delle indagini di cui al capoverso 2. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 15 Procedura nel Cantone - 1 La procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale. |
|
1 | La procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale. |
2 | Il diritto cantonale può prevedere che una domanda di naturalizzazione sia sottoposta per decisione agli aventi diritto di voto nell'ambito di un'assemblea comunale. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 15 Procedura nel Cantone - 1 La procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale. |
|
1 | La procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale. |
2 | Il diritto cantonale può prevedere che una domanda di naturalizzazione sia sottoposta per decisione agli aventi diritto di voto nell'ambito di un'assemblea comunale. |
BGE 146 I 83 S. 91
besteht aber weder eine Pflicht der Kantone noch steht der Gemeinde ein Anspruch auf Durchführung eines solchen Tests zu, soweit der Kanton ihn nicht vorsieht bzw. die Gemeinde damit nicht betraut.
4.2 § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS wiederholt die bundesrechtliche Anforderung von Art. 11 lit. b
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 13 Procedura di naturalizzazione - 1 Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
|
1 | Il Cantone designa l'autorità presso cui va presentata la domanda di naturalizzazione. |
2 | Se il Cantone e, qualora il diritto cantonale lo preveda, il Comune sono in grado di assicurare la naturalizzazione, al termine dell'esame cantonale trasmettono la domanda di naturalizzazione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). |
3 | Se tutte le condizioni formali e materiali sono adempiute, la SEM concede l'autorizzazione federale di naturalizzazione e la trasmette per decisione all'autorità cantonale di naturalizzazione. |
4 | L'autorizzazione federale di naturalizzazione può essere modificata successivamente riguardo ai figli ai quali si estende. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 34 Indagini cantonali - 1 Se è presentata una domanda di naturalizzazione ordinaria e sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 9, la competente autorità cantonale effettua le indagini necessarie per stabilire se sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 11 lettere a e b. |
|
1 | Se è presentata una domanda di naturalizzazione ordinaria e sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 9, la competente autorità cantonale effettua le indagini necessarie per stabilire se sono adempiute le condizioni di cui all'articolo 11 lettere a e b. |
2 | La SEM incarica l'autorità cantonale di naturalizzazione di svolgere le indagini necessarie per determinare se sono adempiute le condizioni per la naturalizzazione agevolata, la reintegrazione, l'annullamento della naturalizzazione o della reintegrazione o la revoca della cittadinanza svizzera. |
3 | Il Consiglio federale disciplina la procedura. Può emanare direttive unitarie per la stesura dei rapporti d'indagine e prevedere termini ordinatori per lo svolgimento delle indagini di cui al capoverso 2. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
4.3 Die angefochtene Bestimmung stellt lediglich eine gesetzliche Vermutung für ein einziges Einbürgerungskriterium auf. Bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS handelt es sich mithin nicht um die inhaltliche Festlegung eines massgeblichen Kriteriums, sondern um eine prozessuale Beweisregel. Genauso wenig liegt eine materiellrechtliche Aufweichung der Integrationskriterien vor, was dem Kanton mit Blick darauf, dass der Bund Mindestvorschriften erlässt (vgl. Art. 38 Abs. 2 BV), verwehrt wäre. Es ist dem Kanton Basel-Stadt im Rahmen seiner Zuständigkeit jedoch nicht verboten, schematisierte Beweisregeln für einzelne Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen, solange das auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruht, keine sachfremden Ungleichheiten schafft und insgesamt eine Einzelfallprüfung gewährleistet bleibt. Die angefochtene Bestimmung regelt lediglich einen Teilaspekt bei der Beurteilung der bundes- und kantonalrechtlichen Voraussetzungen zum für eine Einbürgerung erforderlichen
BGE 146 I 83 S. 92
Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen. Die weiteren Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben davon unberührt. Damit verbleiben auch ein ausreichender Zweck und ein genügender Inhalt für das Einbürgerungsgespräch. Die grundsätzliche Kompetenz der Bürgergemeinden zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts wird nicht in Frage gestellt bzw. unterlaufen. Insgesamt bleibt es bei einer Einzelfallprüfung. Es spricht zwar Vieles dafür, dass es sich bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS um eine unumstössliche Vermutung handelt, wovon auch das Verfassungsgericht ausgeht. Weder wird die Einbürgerungsvoraussetzung dadurch aber obsolet noch werden die bundesrechtliche Regelung oder die Zuständigkeit der Bürgergemeinden ausgehöhlt. Diese dürfen lediglich die fragliche Einbürgerungsvoraussetzung nicht noch zusätzlich prüfen, wenn der Tatbestand von § 11 Abs. 2 BüRG/BS erfüllt ist, sondern haben diesfalls vom Vorliegen des davon geregelten Kriteriums als eines unter vielen im Rahmen der Gesamtprüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen auszugehen. Im Übrigen hindert die Zuständigkeitsregel in § 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS als untergeordnetem Verordnungsrecht den kantonalen Gesetzgeber nicht, auf Gesetzesstufe die Zuständigkeit anders zu ordnen und erst recht nicht, eine Vermutungsregel aufzustellen, solange dies wie hier mit der grundsätzlichen Kompetenzordnung von § 64 KV/BS vereinbar bleibt.
4.4 Art. 6 Abs. 2 lit. b
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
BGE 146 I 83 S. 93
4.5 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das "Handbuch Bürgerrecht" des Staatssekretariats für Migration (SEM; Zugriff über www.sem.admin.ch/sem/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html; besucht am 11. Oktober 2019). Dabei handelt es sich um das Bundesrecht ausführende Richtlinien. Als verwaltungsinterne Weisungen kommt ihnen keine Gesetzeskraft zu und binden sie namentlich die Gerichte nicht. Sie können allenfalls im Einzelfall eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis fördern, soweit dabei das übergeordnete Recht eingehalten wird (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3c S. 41 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_561/2016 vom 14. November 2017 E. 7.1). Weisungen des Bundes entfalten auch keine Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber. Darauf ist hier aber nicht weiter einzugehen, denn aus dem "Handbuch Bürgerrecht" lässt sich ohnehin nicht ableiten, dass die Kantone für die Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen keine Vermutungsregeln aufstellen dürfen. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, sind diese von vornherein nicht geeignet, den kantonalen Gesetzgeber zu binden.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerinnen stellen die Tauglichkeit der Vermutungsbasis in Frage. Sie vertreten insbesondere die Auffassung, der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS verlangte Schulbesuch sei nicht geeignet, die bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu belegen. Das gelte namentlich im Hinblick auf die Wahrnehmung der mit der Einbürgerung eingeräumten politischen Rechte. Die Beschwerdeführerinnen verweisen dafür auf ihre Erfahrungen aus früheren Einbürgerungsverfahren.
5.2 Träfen diese Erfahrungen tatsächlich zu, ergäbe sich eine zusätzliche Problematik. Es wäre nämlich zu prüfen, ob es rechtlich überhaupt zulässig wäre, ein Bildungsmanko, das die ganze Bevölkerung treffen würde und mit dem sonst kaum rechtliche Konsequenzen verbunden wären, einzig den Ausländerinnen und Ausländern im Einbürgerungsverfahren entgegenzuhalten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.
5.3 Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid mit Grund aus, bereits der Bundesverfassungsgeber gehe zumindest implizit davon aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des
BGE 146 I 83 S. 94
Staatsvolks sozialisiert wurden, über genügende Kompetenzen verfügen, ihre politischen Rechte wahrzunehmen. Art. 19
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
5.4 In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht beruft sich das Verfassungsgericht ergänzend darauf, dass die ordentliche Einbürgerung gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 9 Condizioni formali - 1 La Confederazione concede l'autorizzazione di naturalizzazione soltanto se al momento della domanda il richiedente: |
|
1 | La Confederazione concede l'autorizzazione di naturalizzazione soltanto se al momento della domanda il richiedente: |
a | è titolare di un permesso di domicilio; e |
b | dimostra un soggiorno complessivo di dieci anni in Svizzera di cui tre negli ultimi cinque anni precedenti il deposito della domanda. |
2 | Nel calcolo della durata del soggiorno di cui al capoverso 1 lettera b, il tempo che il richiedente ha trascorso in Svizzera tra l'8° e il 18° anno d'età è computato due volte. Tuttavia, il soggiorno effettivo deve ammontare ad almeno sei anni. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 9 Condizioni formali - 1 La Confederazione concede l'autorizzazione di naturalizzazione soltanto se al momento della domanda il richiedente: |
|
1 | La Confederazione concede l'autorizzazione di naturalizzazione soltanto se al momento della domanda il richiedente: |
a | è titolare di un permesso di domicilio; e |
b | dimostra un soggiorno complessivo di dieci anni in Svizzera di cui tre negli ultimi cinque anni precedenti il deposito della domanda. |
2 | Nel calcolo della durata del soggiorno di cui al capoverso 1 lettera b, il tempo che il richiedente ha trascorso in Svizzera tra l'8° e il 18° anno d'età è computato due volte. Tuttavia, il soggiorno effettivo deve ammontare ad almeno sei anni. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 9 Condizioni formali - 1 La Confederazione concede l'autorizzazione di naturalizzazione soltanto se al momento della domanda il richiedente: |
|
1 | La Confederazione concede l'autorizzazione di naturalizzazione soltanto se al momento della domanda il richiedente: |
a | è titolare di un permesso di domicilio; e |
b | dimostra un soggiorno complessivo di dieci anni in Svizzera di cui tre negli ultimi cinque anni precedenti il deposito della domanda. |
2 | Nel calcolo della durata del soggiorno di cui al capoverso 1 lettera b, il tempo che il richiedente ha trascorso in Svizzera tra l'8° e il 18° anno d'età è computato due volte. Tuttavia, il soggiorno effettivo deve ammontare ad almeno sei anni. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 12 Criteri d'integrazione - 1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
|
1 | Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: |
a | dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; |
b | dal rispetto dei valori della Costituzione federale; |
c | dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; |
d | dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e |
e | dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale. |
2 | Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disabilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempiono i criteri d'integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempierebbero solo con grandi difficoltà. |
3 | I Cantoni possono prevedere altri criteri d'integrazione. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
BGE 146 I 83 S. 95
und Art. 43 Abs. 6
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
5.5 Das ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanzen von der Eignung der Schulbildung für den Erwerb der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS genannten Kenntnisse ausgehen durften. Die Annahme, dass die erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde den Schülerinnen und Schülern in der obligatorischen Schule vermittelt und von ihnen ausreichend erworben werden, erscheint nicht sachfremd. Im Übrigen ist es auch nicht zu beanstanden, sondern vielmehr nachvollziehbar, wenn das Verfassungsgericht es der Praxis überlässt, eine jeweils sinnvolle und angemessene Auslegung und Anwendung der strittigen Bestimmung für das alte und das neue Schulmodell und für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr zu finden. Das erscheint weder ausgeschlossen noch unhaltbar. Die Regelung erweist sich insofern nicht als willkürlich oder rechtsungleich. Es wird dabei auch den Bürgergemeinden obliegen, in solchen besonderen Konstellationen allfälligen Ungleichheiten durch eine angemessene Umsetzung der strittigen Norm zu begegnen. Entsprechende Auslegungen im Einklang mit dem übergeordneten Recht erscheinen nicht von vornherein ausgeschlossen, was im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle einzig massgeblich ist.
6. Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem bei ihr angerufenen Argument auseinander gesetzt, die Bürgergemeinden seien nicht bloss für das Verfahren zuständig, sondern könnten auch selbst materiellrechtliche Regeln zur Einbürgerung erlassen. Die Beschwerdeführerinnen sehen darin eine Gehörsverweigerung. Indessen hat das Verfassungsgericht die Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinde soweit erforderlich ausreichend und nachvollziehbar behandelt. Dass den Bürgergemeinden grundsätzlich auch materiellrechtliche Kompetenzen bei der Einbürgerung zustehen können, wo der Bund und der Kanton ihnen Freiräume belassen, wird von keiner Seite bestritten. Dass und gegebenenfalls wieweit den Bürgergemeinden im Kanton Basel-Stadt überhaupt zulässige eigene Kompetenzen für weitere Anforderungen bei den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zustehen und inwiefern dies hier massgeblich sein sollte, wird von diesen allerdings nicht rechtsgenüglich und nachvollziehbar dargetan. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen insofern auf den kantonalen Leitfaden für
BGE 146 I 83 S. 96
die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, ist ihr Standpunkt mangels entsprechender Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber von vornherein untauglich (vgl. vorne E. 4.5). Weder liegt insofern eine Gehörsverweigerung noch eine Autonomieverletzung vor.
7. Der angefochtene Entscheid verstösst mithin nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 2
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 11 Condizioni materiali - La concessione dell'autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente: |
|
a | si sia integrato con successo; |
b | si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e |
c | non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |