BGE-133-I-178 - 2007-01-23 - ATF- Droit constitutionnel - Art. 9 Cst.; exigence d'une deuxième lecture pour l'adoption des arrêtés cantonaux; diminution du traitement des magistrats.

Urteilskopf

133 I 178

21. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Balmer und Giovanoli gegen Landrat des Kantons Glarus (Staatsrechtliche Beschwerde) 2P.137/2006 vom 23. Januar 2007

Regeste (de):

Art. 9 BV; Erfordernis der zweiten Lesung für Erlasse; Herabsetzung der Besoldung der Behördenmitglieder.

Die Nichtbeachtung von Art. 86 Abs. 2 KV/GL (Erfordernis der zweiten Lesung für Erlasse) durch den Landrat (Kantonsparlament) kann gestützt auf das allgemeine Willkürverbot (Art. 9 BV) gerügt werden (E. 2).

Die Missachtung des Erfordernisses der zweiten Lesung erscheint als ein gravierender formeller Mangel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens, welcher zwar aus Gründen der Rechtssicherheit der Verbindlichkeit des betreffenden Erlasses nicht absolut entgegenstehen kann, aber doch - wenn er innert Frist mit einem zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gerügt wird - zur Aufhebung desselben führen muss (E. 3).

Regeste (fr):

Art. 9 Cst.; exigence d'une deuxième lecture pour l'adoption des arrêtés cantonaux; diminution du traitement des magistrats.

Le grief de violation de l'art. 86 al. 2 Cst./GL (exigence d'une deuxième lecture pour l'adoption des arrêtés cantonaux) par le parlement cantonal peut être soulevé en dénonçant une violation du principe général de l'interdiction de l'arbitraire inscrit à l'art. 9 Cst. (consid. 2).

L'absence de deuxième lecture constitue un grave vice de forme de la procédure législative parlementaire. Si, pour des raisons tenant à la sécurité du droit, un tel vice ne s'oppose pas de manière absolue à ce que l'arrêté en cause produise des effets juridiques, il n'en reste pas moins qu'il doit entraîner son annulation, lorsqu'il est invoqué dans les délais en faisant usage d'un moyen de droit disponible (consid. 3).

Regesto (it):

Art. 9 Cost.; requisito della seconda deliberazione per gli atti legislativi; riduzione della retribuzione dei magistrati.

Il mancato rispetto dell'art. 86 cpv. 2 Cost./GL (requisito della seconda deliberazione per gli atti legislativi) da parte del parlamento cantonale può essere censurato adducendo la violazione del principio del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.; consid. 2).

L'inosservanza del requisito della seconda deliberazione costituisce un grave vizio di forma della procedura legislativa parlamentare. Se, per motivi di sicurezza del diritto, detto vizio non osta in modo assoluto a che tale atto legislativo esplichi effetti giuridici, esso deve comportare il suo annullamento, qualora sia fatto valere tempestivamente mediante i rimedi di diritto a disposizione (consid. 3).

Sachverhalt ab Seite 179

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Am 23. November 2005 beschloss der Landrat des Kantons Glarus (Kantonsparlament) eine Änderung seines Beschlusses vom 2. Dezember 1987 über die Besoldungen der Behördenmitglieder. Diese führte ab Beginn der Amtsdauer 2006/2010 zu einer Reduktion des (maximalen) Jahresgehaltes der vollamtlichen Gerichtspräsidenten von bisher Fr. 190'615.- auf neu Fr. 181'945.-. Die am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Änderung wurde am 20. April 2006 im Amtsblatt des Kantons Glarus publiziert. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Mai 2006 beantragen Peter Balmer, Präsident des Verwaltungsgerichts, und Marco Giovanoli, Präsident des Kantonsgerichts, dem Bundesgericht, den Beschluss des Landrates des Kantons Glarus vom 23. November 2005, soweit ihre Besoldung ab dem 1. Juli 2006 gekürzt wird, aufzuheben. Der Landrat des Kantons Glarus beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2.

2.1 Die Beschwerdeführer rügen vorab, der angefochtene Landratsbeschluss sei unter Verletzung des in Art. 86 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL) verankerten Erfordernisses einer zweiten Lesung zustande gekommen und schon aus diesem formellen Grund wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung aufzuheben.
2.2 Der in Art. 73 KV/GL explizit verankerte Grundsatz der Gewaltentrennung schützt nach feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung als verfassungsmässiges Individualrecht die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung (BGE 130 I 1 E. 3.1 mit Hinweisen). Er kommt insbesondere zum Zuge bei Streitigkeiten über die Zulässigkeit von Rechtsetzungsdelegationen. Vorliegend steht ausser Frage, dass die Kompetenz zum Erlass der streitigen Besoldungsregelung beim Landrat liegt (Art. 91 lit. f KV/GL). Der
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Einwand, die vorgeschriebene zweite Lesung sei unterblieben, betrifft nicht die Zuständigkeit zum Erlass dieser Besoldungsregelung, sondern die Frage, ob das zuständige Rechtsetzungsorgan das für den Erlass einer solchen Regelung vorgeschriebene Verfahren beachtet hat. Es handelt sich damit nicht um eine dem Grundsatz der Gewaltentrennung zuzuordnende Kompetenzstreitigkeit, sondern um die Geltendmachung eines ausserhalb dieses Problemkreises liegenden Mangels, der die Gültigkeit des angefochtenen Erlasses allenfalls in Frage stellen könnte. Die Beschwerdeführer können sich deshalb nicht auf den Grundsatz der Gewaltentrennung, sondern nur auf das allgemeine Willkürverbot (Art. 9 BV) berufen. Diese Rüge kann sich nicht nur auf den Inhalt der neuen Besoldungsordnung, sondern auch auf die Frage des gültigen Zustandekommens der angefochtenen neuen Normen beziehen.
3.

3.1 Der Landrat bereitet als Parlament des Kantons die Verfassungs- und Gesetzgebung sowie die übrigen Beschlüsse der Landsgemeinde vor; er erlässt sodann Verordnungen, Verwaltungs- und Finanzbeschlüsse und entscheidet über grundlegende oder allgemeinverbindliche Planungen (Art. 82 KV/GL). Gemäss Art. 86 Abs. 1 KV/GL regelt der Landrat seine Organisation und sein Verfahren durch eine Verordnung. Art. 86 Abs. 2 KV/ GL bestimmt: "Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung". Diese verfassungsrechtliche Vorgabe wird in Art. 105 der Landratsverordnung vom 13. April 1994 näher ausgeführt: 1 Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung. Das Büro kann auch für andere Vorlagen eine zweimalige Lesung anordnen. 2 Die zweite Lesung findet in der Regel frühestens 14 Tage nach der ersten Lesung statt. In dringenden Fällen kann der Rat beschliessen, dass die zweite Lesung eine Woche nach der ersten Lesung stattfindet. Ausnahmsweise kann er auch beschliessen, die zweite Lesung an demselben Tag wie die erste Lesung durchzuführen. 3 Bei der zweiten Lesung entfällt die Eintretensfrage. Die Vorlage wird sogleich artikelweise beraten. Behandelt werden vorab diejenigen Bestimmungen, zu denen Anträge der vorberatenden Kommission, des Büros oder des Regierungsrates vorliegen. 4 Erscheint dem Rat die Vorlage oder ein Antrag nicht entscheidungsreif, so setzt er die zweite Lesung für solange aus, bis die vorberatende
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Kommission, das Büro oder der Regierungsrat zu den noch offenen Fragen Stellung genommen haben. Der Landrat erachtet in seiner Vernehmlassung das Erfordernis einer zweiten Lesung vorliegend als nicht anwendbar, weil es sich beim angefochtenen Erlass nicht um ein Gesetz oder eine Verordnung, sondern lediglich um einen "Beschluss" handle. Zudem habe diese Regelung lediglich den Charakter einer Ordnungsvorschrift, deren Verletzung nicht zur Aufhebung des betreffenden Erlasses führen könne.
3.2 Dass Verfassungs- und Gesetzesvorlagen im kantonalen Parlament einer zweimaligen (oder gar mehrfachen) Beratung bedürfen, entspricht einer seit dem 19. Jahrhundert üblichen und heute noch verbreiteten Regel (JAKOB DUBS, Das öffentliche Recht der schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 1877, S. 74 f.; Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 359 f.; URS BOLZ, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Hrsg. Walter Kälin/Urs Bolz, Bern 1995, S. 449; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, N. 31 zu § 78). Diese Regelung soll - was auf Bundesebene durch das Zweikammersystem gewährleistet ist - die gründliche Beratung einer Vorlage sicherstellen und das Risiko emotional bestimmter Spontanentscheidungen mindern (KURT EICHENBERGER, ibid.; Z. GIACOMETTI, a.a.O., S. 359). Das Parlament soll zudem, was dem Referendum unterliegende Vorlagen anbelangt, die Möglichkeit der Fühlungnahme mit dem Volk bzw. mit der öffentlichen Meinung erhalten, um eine Vorlage nach der ersten Beratung allenfalls entsprechend anpassen zu können (Z. GIACOMETTI, a.a.O., S. 360).
3.3 Überlegungen dieser Art liegen auch der Vorschrift von Art. 86 Abs. 2 KV/GL zu Grunde (RAINER J. SCHWEIZER, Verfassung des Kantons Glarus, Kommentar zum Entwurf, Bd. II, 1981, S. 351 f.): Mit dem Erfordernis einer zweiten Lesung werde die Hebung der Qualität des vorgesehenen Erlasses bezweckt; im Anschluss an die erste Lesung solle der Entwurf nach einer schöpferischen Pause nochmals studiert, zweifelhafte Punkte geklärt und wenig überlegte oder momentan bedingte Entschlüsse der ersten Beratung revidiert werden können; die Möglichkeit einer späteren nochmaligen (punktuellen) Beratung an der Landsgemeinde vermöge eine richtige Gesamtsichtung der Vorlage nicht zu gewährleisten (RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 353). Der Verfassungsentwurf sah das Erfordernis einer zweiten Lesung allerdings nur für Verfassungsänderungen und
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Gesetze vor (RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 348 und 352). In der landrätlichen Beratung wurde dieses Erfordernis auch auf "Verordnungen" ausgedehnt (vgl. Protokoll der Sitzungen des Landrates vom 6. November 1985 und 24. September 1986). Damit fallen nicht nur referendumspflichtige Verfassungsänderungen und Gesetze, sondern auch rechtsetzende Erlasse, welche der Landrat in eigener Kompetenz beschliessen kann, unter die in Art. 86 Abs. 2 KV/GL für das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren statuierte Regel. In denjenigen Kantonen, welche das Erfordernis der zweiten Lesung kennen, gilt diese Vorschrift meist nur für die Beratung von Gesetzen (vgl. etwa § 48 Abs. 2 KV/LU; § 44 KV/ZG; § 63 Abs. 2 KV/BL; § 78 Abs. 3 KV/AG; § 45 der Geschäftsordnung des Grossen Rates des Kantons Schaffhausen vom 20. Dezember 1999; Art. 35 Landratsgesetz/NW; Art. 49 der Geschäftsordnung des Kantonsrates des Kantons Appenzell A.Rh. vom 24. März 2003: Zweimalige Beratung von Vorlagen, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen), doch finden sich auch weitergehende Regelungen (Art. 125 loi sur le Grand Conseil du Canton de Vaud vom 3. Februar 1998: Zweite Lesung für Gesetze und Dekrete; § 49 KV/ VS: Zweite Lesung für Gesetzes- und Dekretsentwürfe als Regel, von der abgewichen werden kann; § 83 Abs. 3 KV/JU: Zweite Lesung obligatorisch für Verfassungsbestimmungen, Gesetze und Dekrete; Art. 64 KV/TI: Zweite Lesung für Gesetze und Dekrete, denen der Regierungsrat nicht zugestimmt hat).
3.4 In der Vernehmlassung des Landrates wird ausgeführt, die Besoldungen der Behördenmitglieder von Exekutive und Judikative seien stets - und in neuerer Zeit nur mit einer einzigen Lesung - in Form von Beschlüssen geregelt worden. Dem ist entgegenzuhalten, dass es auf die Bezeichnung des Erlasses nicht ankommen kann. Wenn der Landrat gestützt auf Art. 91 lit. f KV/GL in generell-abstrakter Weise die Besoldungen der Behördenmitglieder und Angestellten des Kantons regelt, handelt es sich dabei um rechtsetzende Erlasse, die - weil in die abschliessende Kompetenz des Landrates fallend - als selbständige Verordnungen des Landrates im Sinne von Art. 89 lit. b KV/GL einzustufen sind (so auch RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 389 f.). Ein vom Landrat am 26. Juni 1996 gestützt auf Art. 91 lit. f KV/GL verabschiedeter Erlass "über die Besoldungen der Angestellten des Kantons" wird denn auch als "Verordnung" bezeichnet ("Besoldungsverordnung"). Wieso es sich bei der entsprechenden, auf der gleichen verfassungsrechtlichen

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Kompetenzzuweisung (Art. 91 lit. f KV/GL) beruhenden Regelung über die Besoldung von Behördenmitgliedern anders verhalten soll, ist nicht einzusehen. Auch wenn der Kreis der Adressaten dieses Erlasses kleiner sein mag, geht es hier ebenfalls um eine generell-abstrakt formulierte, zeitlich nicht limitierte Regelung, die, ungeachtet ihrer anderslautenden Bezeichnung ("Beschluss"), als rechtsetzende Verordnung des Landrates - bzw. als Änderung einer solchen - eingestuft werden muss und damit der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL unterworfen ist.
Entgegen der in der Vernehmlassung des Landrates vertretenen Auffassung handelt es sich beim Erfordernis der zweiten Lesung nicht um eine blosse Ordnungsvorschrift. Dagegen spricht schon der Umstand, dass diese Norm als wichtige Regel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens auf Verfassungsstufe verankert worden ist. In die gleiche Richtung gehen die Ausführungen im Verfassungskommentar: Ausnahmen seien selbst bei Zeitdruck nicht zulässig, doch könne das Landratsreglement vorsehen, dass in dringlichen Fällen die Frist zwischen den beiden Lesungen stark verkürzt werde (RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 352). Die geltende Landratsverordnung sieht denn auch in Art. 105 Abs. 2 für dringende Fälle die Möglichkeit der Verkürzung der ordentlichen Frist von 14 Tagen vor, wobei die zweite Lesung "ausnahmsweise" sogar an demselben Tag wie die erste Lesung stattfinden darf. Welche Schranken bei der Handhabung dieser Ausnahmeregelung zu beachten sind, bedarf hier keiner weiteren Prüfung, nachdem eine zweite Lesung des streitigen Besoldungserlasses zu Unrecht überhaupt nicht stattgefunden hat, weil sie nicht als notwendig erachtet wurde. Der Einwand in der Vernehmlassung des Landrates, wonach auch die Durchführung einer zweiten Lesung am Ergebnis nichts geändert hätte, ist nicht geeignet, die vorstehenden Überlegungen in Frage zu stellen. Diese für das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren geltende formelle Regel muss, ähnlich wie das Gebot der Gehörsgewährung vor Erlass belastender Verfügungen, unabhängig vom mutmasslichen Einfluss auf das Verfahrensergebnis befolgt werden.
3.5 Es fragt sich, welche rechtlichen Folgen die Missachtung der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL nach sich zieht. Formelle Unregelmässigkeiten bei der Abwicklung eines Geschäftes durch das Parlament lassen sich nie völlig vermeiden und vermögen die Gültigkeit einer vom Plenum getroffenen Schlussentscheidung grundsätzlich
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nicht in Frage zu stellen; das muss aus Gründen der Rechtssicherheit auch für rechtsetzende Akte des Parlamentes gelten. Der Beschlussfassung durch das Parlament können aber dennoch schwere Mängel anhaften, welche entweder - zum Beispiel bei nachgewiesener fehlender Beschlussfähigkeit - die Nichtigkeit des betreffenden Beschlusses oder aber wenigstens dessen Anfechtbarkeit zur Folge haben. Die Missachtung des Erfordernisses der zweiten Lesung erscheint als ein gravierender formeller Mangel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens, welcher zwar aus Gründen der Rechtssicherheit der Verbindlichkeit des betreffenden Erlasses nicht absolut entgegenstehen kann, aber doch - wenn er innert Frist mit einem zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gerügt wird - zur Aufhebung desselben führen muss.
3.6 Indem sich der Landrat bei der Beschlussfassung über die streitige Besoldungsrevision offensichtlich über Art. 86 Abs. 2 KV/GL hinweggesetzt hat, verstiess er zugleich gegen das Willkürverbot. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Erlass aufzuheben. Eine Behandlung der materiellen Verfassungsrügen erübrigt sich.

SR 131.217 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 Cst./GL Art. 86 - 1 Le Grand Conseil règle par ordonnance son organisation, ses séances, la procédure de délibération, l'élection et l'organisation des commissions ainsi que les droits et les obligations des membres du Grand Conseil.64
¹	Le Grand Conseil règle par ordonnance son organisation, ses séances, la procédure de délibération, l'élection et l'organisation des commissions ainsi que les droits et les obligations des membres du Grand Conseil.64
²	Les modifications constitutionnelles, les lois et les ordonnances font l'objet d'une deuxième lecture.
³	Les députés au Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions.

SR 131.217 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 Cst./GL Art. 86 - 1 Le Grand Conseil règle par ordonnance son organisation, ses séances, la procédure de délibération, l'élection et l'organisation des commissions ainsi que les droits et les obligations des membres du Grand Conseil.64
¹	Le Grand Conseil règle par ordonnance son organisation, ses séances, la procédure de délibération, l'élection et l'organisation des commissions ainsi que les droits et les obligations des membres du Grand Conseil.64
²	Les modifications constitutionnelles, les lois et les ordonnances font l'objet d'une deuxième lecture.
³	Les députés au Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions.

SR 131.217 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 Cst./GL Art. 91 Autres attributions - Il incombe au Grand Conseil:
^a	d'examiner et d'approuver le procès-verbal de la Landsgemeinde;
^b	de convoquer les Landsgemeinde extraordinaires;
^c	d'exercer la haute surveillance sur le Conseil d'État, sur l'administration cantonale et sur les tribunaux, en particulier, en examinant et en approuvant le rapport de gestion;
^d	d'adopter les plans d'importance fondamentale ou de portée générale ainsi que d'adopter les directives relatives à la planification des constructions, des ouvrages et des établissements cantonaux;
^e	d'octroyer les concessions dans la mesure où la loi n'en dispose pas autrement;
^f	de fixer les traitements et les indemnités journalières ainsi que les prestations sociales versés aux membres des autorités, aux employés du canton ainsi qu'aux enseignants du canton et des communes;
^g	de statuer sur les conflits de compétence entre le Conseil d'État et les tribunaux;
^h	d'exercer le droit de grâce dans les cas prévus par la loi;
ⁱ	d'ordonner la mise sur pied des troupes cantonales lorsque l'ordre public est troublé dans le canton ou lorsqu'il y a un danger extérieur;
^k	...

SR 131.217 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 Cst./GL Art. 82 Rôle et mission du Grand Conseil - 1 Le Grand Conseil est le parlement du canton. Il compte 60 membres.61
¹	Le Grand Conseil est le parlement du canton. Il compte 60 membres.61
²	Il est la plus haute autorité de surveillance du canton sur le gouvernement, l'administration et les tribunaux.
³	Il prépare les textes constitutionnels et légaux édictés par la Landsgemeinde et les autres décisions de cette dernière.
⁴	Il édicte des ordonnances, prend des décisions dans les domaines administratif et financier et statue sur les planifications importantes ou de portée générale.

SR 131.217 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 Cst./GL Art. 86 - 1 Le Grand Conseil règle par ordonnance son organisation, ses séances, la procédure de délibération, l'élection et l'organisation des commissions ainsi que les droits et les obligations des membres du Grand Conseil.64
¹	Le Grand Conseil règle par ordonnance son organisation, ses séances, la procédure de délibération, l'élection et l'organisation des commissions ainsi que les droits et les obligations des membres du Grand Conseil.64
²	Les modifications constitutionnelles, les lois et les ordonnances font l'objet d'une deuxième lecture.
³	Les députés au Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions.

SR 131.229 Constitution de la République et canton du Tessin, du 14 décembre 1997 Cst./TI Art. 64 - 1 Si le Conseil d'État s'oppose à une loi ou à un décret législatif, le Grand Conseil procède à une seconde délibération.
¹	Si le Conseil d'État s'oppose à une loi ou à un décret législatif, le Grand Conseil procède à une seconde délibération.
²	Le Conseil d'État donne son avis dans un délai de trois mois au plus.

SR 131.217 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 Cst./GL Art. 89 Législation - Le Grand Conseil est compétent:
^a	pour délibérer de projets qui doivent être présentés à la Landsgemeinde et pour soumettre des propositions à cette dernière;
^b	pour édicter des ordonnances lorsqu'il y est habilité par la Constitution;
^c	pour édicter les ordonnances lorsqu'il y est habilité par la Landsgemeinde;
^d	pour adopter des dispositions d'application du droit fédéral et des dispositions d'exécution du droit intercantonal, dans la mesure où celles-ci ne concernent pas un objet de la loi;
^e	pour approuver ou pour dénoncer les conventions intercantonales et les autres traités, dans la mesure où la Landsgemeinde ou le Conseil d'État ne sont pas compétents;
^f	pour légiférer dans les cas urgents à la place de la Landsgemeinde; de tels actes législatifs ont effet jusqu'à la prochaine Landsgemeinde ordinaire.