B-3580/2021 - 2021-11-30 - Economia - Öffentliches Beschaffungswesen, Projekt "F21031 - Softwarelizenzen, Wartung, Support und Weiterentwicklung des Identity and Access Management (IAM), mit der Option bis 2027", SIMAP-Meldungsnummer 1207361, SIMAP-Projekt-ID 223666

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung II

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Geschäfts-Nr. B-3580/2021

sce/grb/fem

Zwischenentscheid
vom 30. November 2021

Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),

Besetzung Richter Marc Steiner, Richterin Kathrin Dietrich,

Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.

In der Beschwerdesache

X._______ AG,

Parteien vertreten durchDr. Andreas Güngerich, Rechtsanwalt,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Bauten und Logistik BBL,

KBB / Rechtsdienst

Fellerstrasse 21, 3003 Bern,

Vergabestelle,

Öffentliches Beschaffungswesen,
Gegenstand Projekt "F21031 - Softwarelizenzen, Wartung, Support und Weiterentwicklung des Identity and Access Management (IAM), mit der Option bis 2027",
SIMAP-Meldungsnummer 1207361,
SIMAP-Projekt-ID 223666,

stellt das Bundesverwaltungsgericht fest:

A.
Am 6. Juli 2021 erteilte das Bundesamt für Bauten und Logistik BBL (im Folgenden: Vergabestelle) für das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation BIT (Bedarfsstelle) betreffend das Projekt "F21031 - Softwarelizenzen, Wartung, Support und Weiterentwicklung des Identity and Access Management (IAM), mit der Option bis 2027" der Y._______ AG (im Folgenden: Zuschlagsempfängerin) im freihändigen Verfahren den Zuschlag zu einem Preis von Fr. 71'495'029.50 einschliesslich MWST für einen Grundauftrag (Fr. 51'016'413.-) und eine Option (Fr. 20'478'616.50). Die Vergabestelle publizierte die Zuschlagsverfügung am 21. Juli 2021 auf der Internetplattform SIMAP (Meldungsnummer 1207361). Zur Begründung wurde darin ausgeführt, die Zuschlagsempfängerin sei als einzige Anbieterin in der Lage, dem Bund das Gesamtpaket der benötigten Lizenzen und Dienstleistungen für den Betrieb und die Weiterentwicklungen des "Identity and Access Management Service" (IAM) unter Verwendung der Software "Nevis" zur Verfügung zu stellen. Ein Anbieterwechsel wäre mit unangemessenen Kosten, Bindung von Ressourcen und vor allem Risiken für die Bundesverwaltung verbunden.

B.
Gegen diese Verfügung erhebt die X._______ AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin) am 9. August 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die Zuschlagsverfügung sei aufzuheben und die Sache sei zur Durchführung eines Vergabeverfahrens und zu neuer Zuschlagserteilung im Sinne der Erwägungen an die Vergabestelle zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie unter anderem, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei der Vergabestelle bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung superprovisorisch der Vertragsabschluss mit der Zuschlagsempfängerin einstweilen zu untersagen. Zur Begründung führt sie aus, sie könne den Dienstleistungsauftrag im Sinne einer angemessenen Alternative zur Zuschlagsempfängerin erfüllen und wolle dies auch. Sie biete mit "Airlock IAM" ein Produkt mit vergleichbarem Leistungsumfang wie "Nevis" an, jedoch im Vergleich mit der Zuschlagsempfängerin zu einem kostengünstigen Ansatz.

Es gebe Grund zur Annahme, dass das freihändige Verfahren in unzulässiger Weise zur Anwendung gelangt sei. Die in der Zuschlagsverfügung enthaltene Begründung sei ungenügend. Die vorliegende Vergabe widerspreche den vergaberechtlichen Grundsätzen der Gleichhandlung, Wirtschaftlichkeit und Transparenz und berge die Gefahr, den Wettbewerb zu verzerren. Die aufschiebende Wirkung sei zu gewähren, denn die Interessen der Beschwerdeführerin an der Gewährung der aufschiebenden Wirkung seien höher zu gewichten als diejenigen der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin, welchen keine Nachteile entstünden. Zudem bestehe keine Dringlichkeit, dass die Vergabestelle auf einen raschen Vertragsschluss mit der Zuschlagsempfängerin angewiesen wäre. Es handle sich um einen vorzeitigen Vertragsschluss (vor Ablauf des bestehenden Vertrags) zu Gunsten der Zuschlagsempfängerin. Auch die Interessen der Vergabestelle am sofortigen Vollzug des Zuschlags seien nicht ersichtlich, zumal sie die Möglichkeit und Zeitdauer von Beschwerdeverfahren in ihrer Beschaffungsplanung zu berücksichtigen habe.

C.
Mit Verfügung vom 10. August 2021 ordnete die Instruktionsrichterin an, dass bis zum Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über den Antrag betreffend Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Vollzugsvorkehrungen, welche den Ausgang des hängigen Beschwerdeverfahrens präjudizieren könnten, namentlich der Vertragsabschluss mit der Zuschlagsempfängerin, zu unterbleiben hätten.

D.
Die Zuschlagsempfängerin teilt mit Eingabe vom 23. August 2021 mit, dass sie vorerst auf die Stellung formeller Anträge zur Beschwerde und zum Gesuch um aufschiebende Wirkung verzichte, sich aber vorbehalte, nach Vorliegen der Stellungnahme der Vergabestelle ergänzende Bemerkungen anzubringen oder Anträge zu stellen.

E.
Mit Stellungnahme vom 31. August 2021 beantragt die Vergabestelle, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. In prozessualer Hinsicht sei das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen und der Beschwerde sei die superprovisorisch gewährte aufschiebende Wirkung zu entziehen. Die Vergabestelle beantragt überdies, soweit der Beschwerde nicht vor dem 1. Oktober 2021 die aufschiebende Wirkung entzogen oder sie rechtskräftig erledigt sei, sei ihr die Erlaubnis zu erteilen, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens von der (bisherigen) Zuschlagsempfängerin eine beschränkte Anzahl von Dienstleistungen über maximal 8'500 Stunden pro Monat (resp. einen Maximalbetrag von 1.7 Mio. Fr. inkl. MWST pro Monat) für die Sicherstellung des ununterbrochenen Betriebs und für die zur Aufrechterhaltung der Funktionstüchtigkeit von IAM zwingend notwendigen Weiterentwicklungen an der Software "Nevis" zu beziehen.

Zur Begründung legt die Vergabestelle dar, die drei zivilen Leistungserbringer des Bundes - das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT), das Informatik Service Center des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (ISCE-EJPD) und das Information Service Center des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung
(ISCeco) - versorgten die Bundesverwaltung sowie die Kantone und bundesnahen Organisationen mit Dienstleistungen und Services der Informations- und Kommunikationstechnologie IKT, darunter mit dem "Identity and Access Management Service" (IAM). Mittels der IAM-Services werde einem Benutzer eine Identität vergeben und er erhalte Zugriffsrechte auf Lösungen und IT-Anwendungen. Die IAM-Services der Leistungserbringer seien hochgradig voneinander abhängig und würden bis zu 35'000 interne und fast eine Million externe Benutzer beim Zugriff auf über 400 Fachapplikationen der Bundesverwaltung authentisieren und autorisieren. Es sei ein grosses spezifisches Know-how erforderlich, um die mittlerweile äussert komplexen Strukturen und Funktionsweisen der IAM-Services des Bundes zu verstehen. Aktuell sei lediglich die Zuschlagsempfängerin in der Lage, aufgrund ihres Partnerstatus respektive der Zertifizierung durch die Nevis Security AG das Gesamtpaket von Wartung, Support, Lizenzen und kundenspezifischen Anpassungen am Produkt "Nevis" aus einer Hand anzubieten. Die Vergabestelle habe das freihändige Verfahren daher zulässigerweise angewendet.

Mit der angefochtenen freihändigen Vergabe werde bezweckt, die Arbeiten der drei Leistungserbringer für IAM zu ermöglichen und Raum für die Erstellung einer IAM-Strategie zu schaffen. Aus heutiger Sicht sei davon auszugehen, dass die entsprechende Studie bis Ende 2021 vorliege und eine bundesweite IAM-Strategie bis Q1-2022. Sofern in der Studie ein Wechsel der Lösung als möglich beurteilt werde, solle hierzu im Wettbewerb eine entsprechende Beschaffung in den Jahren 2022-2023 getätigt werden. Die Vergabestelle beabsichtige demnach nicht, den Markt für immer zu schliessen, sondern sei im Gegenteil bestrebt, eine IAM-Strategie zu entwickeln, deren Umsetzung soweit wie möglich im Wettbewerb ausgeschrieben werden solle. Solange die IAM-Strategie noch nicht vorliege beziehungsweise solange das aktuell im Einsatz stehende Produkt "Nevis" in Betrieb bleiben müsse, sei der Markt für die vorliegend in Frage stehende Dienstleistung auf eine Unternehmung - die Zuschlagsempfängerin - beschränkt. Mangels anderer Alternativen habe die Vergabestelle daher das freihändige Verfahren im heutigen Zeitpunkt zu Recht angewendet.

Die Beschwerdeführerin gehe fehl in der Annahme, mit der publizierten Summe von Fr. 71'495'029.50 könnte ein neues IAM-System für den Bund gekauft werden. Sollte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdelegitimation bejahen, sei die aufschiebende Wirkung aufgrund der offensichtlichen Aussichtslosigkeit der Vorbringen sowie der klar überwiegenden öffentlichen Interessen an einem umgehenden Leistungsbezug dennoch nicht zu gewähren.

F.
Mit Zwischenverfügung vom 8. September 2021 erlaubte die Instruktionsrichterin der Vergabestelle superprovisorisch, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens von der bisherigen Zuschlagsempfängerin eine beschränkte Anzahl von Dienstleistungen über maximal 8'500 Stunden pro Monat (resp. einen Maximalbetrag von 1.7 Mio. Fr. inkl. MWST pro Monat) für die Sicherstellung des ununterbrochenen Betriebs und für die zur Aufrechterhaltung der Funktionstüchtigkeit von IAM zwingend notwendigen Weiterentwicklungen an der Software "Nevis" zu beziehen.

G.
Mit Beschwerdeergänzung vom 16. September 2021 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest und bestreitet sämtliche Ausführungen der Vergabestelle in ihrer Stellungnahme.

Sie rügt, das Bundesverwaltungsgericht habe, indem es vor Ablauf der Frist für die Beschwerdeergänzung dem Antrag der Vergabestelle, eine beschränkte Anzahl von Dienstleistungen zu beziehen, stattgegeben habe, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Sie verzichte zwar darauf, diese Zwischenverfügung anzufechten, da sie weder das vorliegende Verfahren unnötig verlängern noch verhindern wolle, dass die zwingend benötigten Leistungen von der bisherigen Zuschlagsempfängerin bezogen werden könnten. Sie verlange aber, dass die Betriebsleistungen sowie die zwingend benötigten Weiterentwicklungen definiert würden.

H.
Mit Stellungnahme vom 6. Oktober 2021 zur Beschwerdeergänzung hält die Vergabestelle an ihren Rechtsbegehren fest und beantragt eventualiter die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um eine gerichtliche Begutachtung mittels eines Sachverständigengutachtens.

I.
Mit unaufgeforderter Stellungnahme vom 15. Oktober 2021 hält die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren und Ausführungen fest.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gegenstand des vorliegenden Zwischenentscheids ist der Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung.

1.1 Ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der anhängig gemachten Beschwerde zuständig, so entscheidet es auch über Gesuche um Erteilung der aufschiebenden Wirkung (vgl. Art. 54 BöB).

1.2 Am 1. Januar 2021 traten das totalrevidierte Bundesgesetz vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1), die dazugehörende Verordnung vom 12. Februar 2020 über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) sowie das revidierte WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. April 1994 (Government Procurement Agreement [GPA; SR 0.632.231.422], Fassung gemäss Ziff. 1 des Protokolls vom 30. März 2012 [im Folgenden: GPA 2012], BBl 2017 2175 ff.) in Kraft. Gemäss der in Art. 62 BöB enthaltenen Übergangsbestimmung werden Vergabeverfahren, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes eingeleitet wurden, nach bisherigem Recht zu Ende geführt.

Vorliegend ergibt sich aus den Vergabeakten, dass der verwaltungsinterne Antrag auf eine freihändige Auftragsvergabe vom 16. April 2021 datiert. Die Einleitung des Vergabeverfahrens fand demnach im Jahr 2021, nach Inkrafttreten des revidierten BöB statt. Auf den vorliegenden Fall ist daher das revidierte BöB anwendbar.

1.3 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GPA 2012 unterstellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1 mit Hinweisen "Areal- und Gebäudeüberwachung PSI"). Das BöB ist anwendbar, wenn die Auftraggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 4 BöB), wenn der Beschaffungsgegenstand sachlich erfasst ist (Art. 8 BöB), der geschätzte Wert des zu vergebenden öffentlichen Auftrages den entsprechenden Schwellenwert von Art. 8 Abs. 4 BöB i.V.m. Art. 16 BöB i.V.m. Anhang 4 erreicht und keiner der Ausnahmetatbestände von Art. 10 BöB gegeben ist.

1.3.1 Die Vergabestelle untersteht als Teileinheit der allgemeinen Bundesverwaltung dem BöB (Art. 4 Abs. 1 Bst. a BöB).

1.3.2 Die Vergabestelle geht in Ziffer 1.4 der SIMAP-Zuschlagsverfügung vom 21. Juli 2021 von einem "Dienstleistungsauftrag" aus. Art. 8 Abs. 4 BöB sieht vor, dass im Staatsvertragsbereich die Leistungen nach Massgabe der Anhänge 1-3 dem BöB unterstehen, soweit sie den Schwellenwert nach Anhang 4 Ziffer 1 erreichen. Anders als Bauleistungen und Lieferungen, die in sachlicher Hinsicht grundsätzlich allesamt dem staatsvertraglichen Vergaberecht und damit auch dem BöB unterstellt sind, gilt für Dienstleistungen sowohl nach GPA 2012 (vgl. Anhang 1 Annex 5) als auch nach dem auf den 1. Juni 2002 in Kraft getretenen bilateralen Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (BAöB, SR 0.172.052.68, vgl. Anhang VI) eine sogenannte Positivliste (Anhang 3 zum BöB). Die für die Geltung der Staatsverträge in sachlicher Hinsicht massgebliche Dienstleistungs-Positivliste verweist auf einzelne Ziffern der provCPC-Klassifikation (Provisional Central Product Classification) (zum Ganzen BVGE 2011/17 E. 5.2.1 ff. "Personalverleih"; Urteil des BVGer B-4958/2013 vom 30. April 2014 E. 1.5.2 "Projektcontrollingsystem AlpTransit"). In Ziffer 2.2 der SIMAP-Zuschlagsverfügung wies die Vergabestelle die Beschaffung der Dienstleistungskategorie CPC "Datenverarbeitung und verbundene Tätigkeiten" zu. Gemäss Anhang 3 zum BöB entspricht diese Kategorie der provCPC-Referenznummer 84 (ebenso Anhang I Annex 5 GPA 2012: Datenverarbeitung und verbundene Dienstleistungen). Die Vergabestelle wies die Beschaffung sodann den CPV (Common Procurement Vocabulary)-Kategorien "72212100 - Entwicklung von branchenspezifischer Software" und "72000000 - IT Dienste: Beratung, Software-Entwicklung, Internet und Hilfestellung" zu (Ziffer 2.3 der SIMAP-Zuschlagsverfügung). Gegenstand des im vorliegenden Verfahren angefochtenen Zuschlags ist der Bezug von Softwarelizenzen, Wartung, Support und Weiterentwicklungen. Die Einstufung in die erwähnten Kategorien erscheint daher als zutreffend. Bei der vorliegenden Beschaffung handelt es sich demnach um einen Dienstleistungsauftrag im Sinne von Art. 8 BöB in Verbindung mit Anhang 3 zum BöB.

1.3.3 Angesichts des Preises des berücksichtigten Angebots von Fr. 71'495'029.50 (inkl. MWST und inkl. Optionen) ist davon auszugehen, dass der geschätzte Auftragswert den für Dienstleistungen geltenden Schwellenwert von Fr. 230'000.- übersteigt (Art. 8 Abs. 4 BöB i.V.m. Anhang 4 Ziff. 1.1 zum BöB).

1.3.4 Da auch kein Ausnahmetatbestand im Sinne von Art. 10 BöB vorliegt, fällt die vorliegend angefochtene Beschaffung in den Anwendungsbereich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen.

1.4 Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig.

2.
Über das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung im Rahmen der Anfechtung eines Zuschlags entscheidet das Bundesverwaltungsgericht gemäss ständiger Praxis in Dreierbesetzung (Zwischenentscheid des BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 1.2 m.H. "Microsoft"; dazu Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1340 m.H.).

3.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das BöB und das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen (Art. 55 BöB und Art. 37 VGG).

4.
Im Unterschied zu Art. 55 Abs. 1 VwVG sieht Art. 54 Abs. 1 BöB vor, dass der Beschwerde von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Demnach kann diese vom Bundesverwaltungsgericht nur auf Gesuch hin erteilt werden (Art. 54 Abs. 2 BöB).

Das revidierte BöB nennt die Kriterien, welche für die Frage der Gewährung oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen sind: Das Bundesverwaltungsgericht kann einer Beschwerde bei einem Auftrag im Staatsvertragsbereich auf Gesuch hin aufschiebende Wirkung gewähren, wenn die Beschwerde als ausreichend begründet erscheint und keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (Art. 54 Abs. 2 BöB). Gemäss der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts zum aBöB können die Grundsätze übernommen werden, die Rechtsprechung und Lehre zur Anwendung von Art. 55 VwVG entwickelt haben. Danach ist anhand einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Gründe, die für eine sofortige Vollstreckbarkeit sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGE 129 II 286 E. 3; Zwischenentscheid des BVGer B-6837/2010 vom 16. November 2010 E. 2.1 m.H. "Lüftung Belchentunnel"). Dass der Gesetzgeber im BöB den Suspensiveffekt in Abweichung zum VwVG nicht von Gesetzes wegen gewährte, zeigt, dass er sich der Bedeutung dieser Anordnung im Submissionsrecht bewusst war und eine individuelle Prüfung dieser Frage als notwendig erachtete, nicht aber, dass er diesen nur ausnahmsweise gewährt haben wollte (vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid B-3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 2.1 m.H. "Microsoft").

Liegt ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor, so ist im Sinne einer prima-facie-Würdigung der materiellen Rechtslage in einem ersten Schritt zu prüfen, ob aufgrund der vorliegenden Akten davon auszugehen ist, dass die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist. Ist dies der Fall, ist die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zu gewähren. Werden der Beschwerde hingegen Erfolgschancen zuerkannt oder bestehen darüber Zweifel, so ist über das Begehren um aufschiebende Wirkung aufgrund der erwähnten Interessenabwägung zu befinden. In die Abwägung einzubeziehen sind nach der ständigen Praxis der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (BRK), die sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Entscheid BVGE 2007/13 "Vermessung Durchmesserlinie" (E. 2.2) im Grundsatz zu eigen gemacht hat, einerseits die Interessen der Beschwerdeführerin an der Aufrechterhaltung der Möglichkeit, den Zuschlag zu erhalten, wobei zugleich ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Gewährung effektiven Rechtsschutzes besteht (Zwischenentscheid des BVGer B-6177/2008 vom 20. Oktober 2008 E. 2 "Hörgeräte"). Diesen gegenüber stehen die öffentlichen Interessen, die die Auftraggeberin wahrzunehmen hat. So wird in der GATT-Botschaft 2 vom 19. September 1994 namentlich festgehalten, gegen den automatischen Suspensiveffekt spreche die Gefahr von Verzögerungen und erheblichen Mehrkosten (BBl 1994 IV 950 ff., insbes. S. 1197; vgl. auch S. 1199; vgl. zum Ganzen Zwischenentscheid B-3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 2.1 "Microsoft"). Entsprechend hält das Bundesgericht im Rahmen der Auslegung von Art. 17 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB 1994/2001) - heute Art. 54 Abs. 2 der revidierten IVöB vom 15. November 2019 (IVöB 2019) - fest, dass dem öffentlichen Interesse an einer möglichst raschen Umsetzung des Vergabeentscheides von vornherein ein erhebliches Gewicht zukommt (Urteil des BGer 2P.103/2006 vom 29. Mai 2006 E. 4.2.1 m.H.; in diesem Sinne auch BVGE 2008/7 E. 3.3 "Prestations de planification à Grolley/FR"). Auch allfällige Interessen Dritter, namentlich der übrigen an einem Beschaffungsgeschäft Beteiligten, sind nach der ständigen Praxis zu berücksichtigen. Ausgangspunkt muss dabei - insbesondere auch in Anbetracht der Zielsetzung von Art. XX Ziff. 2 und 7 Bst. a GPA 1994 beziehungsweise von Art. XVIII Ziff. 1 und Ziff. 7 Bst. a GPA 2012 - die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und die Verhinderung von Zuständen sein, welche das Rechtsmittel illusorisch werden lassen (BVGE 2007/13 E. 2.2 m.H. "Vermessung Durchmesserlinie"; Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz. 1341).

Ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ist nicht nur dann abzuweisen, wenn die Beschwerde materiell als offensichtlich unbegründet erscheint, sondern auch, wenn die Beschwerde prima facie deshalb keine Erfolgsaussichten hat, weil aller Voraussicht nach darauf nicht eingetreten werden kann (Zwischenentscheid des BVGer B-562/2015 vom 21. April 2015 E. 4.1 "Support Software ORMA").

5.
Die Vergabestelle bestreitet die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin. Sie macht geltend, im heutigen Zeitpunkt sei es unmöglich, das Produkt "Nevis" nicht mehr einzusetzen. Die für dieses Produkt benötigten Leistungen könne die Beschwerdeführerin aber nicht erbringen.

5.1 Hinsichtlich der Frage der Beschwerdelegitimation enthält das revidierte BöB besondere Regelungen in Bezug auf Beschwerden gegen einen freihändigen Zuschlag. Demnach kann gegen Zuschläge im freihändigen Verfahren nur Beschwerde führen, wer nachweist, dass er die nachgefragten Leistungen oder damit substituierbare Leistungen erbringen kann und erbringen will. Es kann nur gerügt werden, das freihändige Verfahren sei zu Unrecht angewandt oder der Zuschlag sei aufgrund von Korruption erteilt worden (Art. 56 Abs. 4 BöB).

5.2 Beruft sich die Vergabestelle für die Zulässigkeit des Freihandverfahrens darauf, dass für den beabsichtigten Beschaffungsgegenstand nur ein Anbieter in Frage komme, und macht der Beschwerdeführer dagegen geltend, der Beschaffungsgegenstand sei zu Unrecht so definiert worden, so ist unter dem revidierten BöB nun unzweideutig klargestellt, dass nicht nur beschwerdelegitimiert ist, wer geltend macht, genau diese Leistung erbringen zu können, sondern auch, wer nachweist, dass es eine damit substituierbare Leistung gibt, die er erbringen könnte. Ob die Vergabestelle den Beschaffungsgegenstand zulässig so eng festgelegt hat, dass nur ein Anbieter in Frage kommt, oder ob es eine damit substituierbare Leistung gäbe, wird damit zu einem sogenannten doppelrelevanten Sachverhalt: Diese Frage bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (weil davon die Zulässigkeit des freihändigen Verfahrens abhängt), aber zugleich ist sie vorfrageweise von Bedeutung für das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen (vgl. BGE 141 II 14 E. 5.1 "Monte Ceneri"; BGE 137 II 313 E. 3.3.2 f. "Microsoft"; Urteil des BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015 E. 1.5.2 f. "Warnblitzleuchte Eflare"). Für derartige doppelrelevante Sachverhalte gilt, dass es im Stadium der Prüfung der Eintretensvoraussetzungen genügt, wenn der Beschwerdeführer glaubhaft macht ("mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit geltend macht", "rende vraisemblable"), dass seine Aussichten, nach einer Aufhebung der angefochtenen Verfügung den Zuschlag zu erhalten, intakt sind (vgl. BGE 141 II 14 E. 5.1 "Monte Ceneri", m.H.; Florian C. Roth, in: Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 56 N. 33).

5.3 Die Vergabestelle führt zur Begründung der freihändigen Vergabe an, mit der vorliegenden Beschaffung würden in erster Linie Dienstleistungen und Wartungslizenzen beschafft, die sich auf das im Bund bereits verbreitet eingeführte Produkt "Nevis" bezögen. Zum heutigen Zeitpunkt sei es unmöglich, das Produkt "Nevis" nicht mehr einzusetzen. Da die Beschwerdeführerin nicht als Partnerin der Produkteeigentümerin Nevis Security AG fungiere, sei davon auszugehen, dass diese Leistungen von ihr nicht erbracht werden könnten. Nur die Zuschlagsempfängerin verfügte über den erforderlichen Partnerstatus. Sie sei daher als einzige in der Lage, das Gesamtpaket von Wartung, Support, Lizenzen und kundenspezifischer Anpassungen am Produkt "Nevis" aus einer Hand anzubieten. Solange die IAM-Strategie weder vorliege noch umgesetzt sei beziehungsweise das aktuell im Einsatz stehende Produkt "Nevis" in Betrieb bleiben müsse, sei der Markt für die vorliegend in Frage stehenden Dienstleistungen auf eine Unternehmung - die Zuschlagsempfängerin - beschränkt.

Die Beschwerdeführerin machte in ihrer Beschwerde geltend, sie könne den Dienstleistungsauftrag im Sinne einer angemessenen Alternative zur Zuschlagsempfängerin erfüllen. In ihrer Stellungnahme vom 16. September 2021 relativiert sie diese Aussage nun aber dahingehend, dass sie nicht die Absicht habe, "Nevis" zu ersetzen. Ihr Ziel sei es vielmehr, Regeln zu schaffen, die definierten, welche neuen Applikationen und Leistungen künftig über die bestehende "Airlock"-IAM-Installation und welche über "Nevis" authentisiert und autorisiert würden. Sie möchte ihre Leistungen dort parallel erbringen, wo sie dies wesentlich kostengünstiger tun könne. Ihr Produkt "Airlock IAM" sei schon seit 2010 in der Bundesverwaltung im Einsatz. Verschiedene Leistungserbringer in den Departementen EDA, EFD, WBF, UVEK, EJPD und VBS würden "Airlock"-IAM nutzen. Das BIT verfüge bereits über ein Team von Engineers, das auf der Basis von "Airlock"-IAM diese Integration vornehmen könne. Auf der Basis der bestehenden "Airlock"-IAM-Installation könnten die Beschwerdeführerin und ihr Partner mindestens einen Teil der zusätzlich zu erwartenden Applikationen gemäss den Anforderungen authentisieren und autorisieren. Sie biete mit "Airlock IAM" ein Produkt mit vergleichbarem Leistungsumfang wie "Nevis" an, jedoch im Vergleich mit der Zuschlagsempfängerin zu einem kostengünstigen Ansatz. Bevor die Software "Nevis" in grossem Umfang in der Bundesverwaltung weiterverbreitet werde, sei eine Prüfung von Alternativen beziehungsweise die Prüfung der Frage erforderlich, ob eine Implementation mit dem Produkt der Beschwerdeführerin wirtschaftlicher und mit weniger Risiken möglich sei.

5.4 Da die Beschwerdeführerin im Verlauf des Verfahrens ihre Behauptung, alle Leistungen, die Gegenstand der vorliegend angefochtenen freihändigen Beschaffung sind, in damit substituierbarer Form erbringen zu wollen, relativiert hat auf diejenigen Leistungen, welche neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen, ist prima facie offensichtlich davon auszugehen, dass sie nicht legitimiert ist, den Zuschlag anzufechten, soweit dieser Leistungen für Applikationen betrifft, für die bereits jetzt "Nevis" eingesetzt wird.

5.5 Zu prüfen ist in der Folge, ob und inwieweit die Beschwerdeführerin legitimiert ist, den freihändigen Zuschlag lediglich in Bezug auf diejenigen Leistungen anzufechten, die neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen.

Sinngemäss macht die Beschwerdeführerin diesbezüglich geltend, die Vergabestelle berufe sich zur Begründung ihrer freihändigen Vergabe auf Argumente, welche nur den Teil des in Frage stehenden Beschaffungsgegenstands, der sich auf Leistungen für Applikationen bezieht, für die bereits jetzt "Nevis" eingesetzt wird, rechtfertigen würde, ohne dass hinreichende

Gründe vorlägen, warum die freihändige Vergabe nicht nur auf diesen Teil beschränkt worden sei und die Leistungen für neue, künftige Applikationen nicht offen ausgeschrieben werden könnten.

Prima facie kann nicht gesagt werden, dass eine derartige Rüge gemäss Art. 56 Abs. 4 BöB unzulässig wäre. Würde die Beschwerdeführerin mit dieser Rüge durchdringen und das Gericht zum Schluss kommen, die freihändige Vergabe sei nicht zulässig, sondern die Vergabestelle müsse für diesen Teil der in Frage stehenden Leistungen die Möglichkeit vorsehen, mit "Nevis" substituierbare Leistungen anzubieten und einen entsprechenden Auftrag offen oder im selektiven Verfahren ausschreiben, so ist prima facie nicht offensichtlich auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin eine reelle Chance hätte, derartige substituierbare Leistungen anzubieten und damit den Zuschlag zu erhalten.

Prima facie kann daher der Vergabestelle nicht gefolgt werden, soweit sie in Bezug auf den ganzen Beschaffungsgegenstand geltend macht, die Beschwerdeführerin sei offensichtlich nicht zur Beschwerde legitimiert.

5.6 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Rechtsvertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (vgl. Art. 11 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (vgl. Art. 63 Abs. 4 VwVG).

5.7 Prima facie kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass die Eintretensvoraussetzungen im dargelegten Umfang gegeben sind.

6.
Die Beschwerdeführerin rügt, es gebe Grund zur Annahme, dass das freihändige Verfahren in unzulässiger Weise zur Anwendung gelangt sei.

Die Vergabestelle begründet die verfügte freihändige Vergabe damit, dass aus Gründen des Schutzes des geistigen Eigentums nur die bisherige Zuschlagsempfängerin in Frage komme. Die aktuellen IAM-Lösungen des Bundes basierten auf dem Produkt "Nevis" der Firma Nevis Security AG. Das Produkt "Nevis" sei in den Jahren 2002-2003 eingeführt worden und bestehe aus verschiedenen Modulen wie Nevis IDM, Nevis Portal, Nevis Management usw. Im Verlauf der Jahre sei die Anzahl Benutzer und genutzter Nevis Module erhöht worden. Der Zuschlag sei der Zuschlagsempfängerin erteilt worden, weil sie aktuell die einzige zertifizierte Partnerin von "Nevis" sei. Lediglich die Zuschlagsempfängerin sei in der Lage, aufgrund ihres Partnerstatus sprich ihrer Zertifizierung durch die Nevis Security AG, das Gesamtpaket von Wartung, Support, Lizenzen und kundenspezifischen Anpassungen am Produkt "Nevis" aus einer Hand anzubieten. Erst wenn weitere Firmen zertifiziert seien, würde die Möglichkeit bestehen, den Leistungserbringer für Wartung, Support und Betrieb zu wechseln, ohne das Produkt "Nevis" austauschen zu müssen. Gemäss den Aussagen der Beschwerdeführerin beziehe sich ihre Aussage, sie wäre ebenfalls fähig, diese Leistungen zu erbringen, lediglich auf Dienstleistungen an ihrem Produkt "Airlock", nicht aber auf die vorliegend nachgefragten Dienstleistungen zur Nutzung, Wartung und Weiterentwicklung des Produkts "Nevis". Im heutigen Zeitpunkt sei es aber unmöglich, das Produkt "Nevis" nicht mehr einzusetzen. Es sei für die Beschwerdeführerin daher unmöglich, die benötigten Leistungen zu erbringen.

Die Vergabestelle bestreitet, dass es eine angemessene Alternative gebe. Als Alternative zum Produkt "Nevis" und der Zuschlagsempfängerin komme nur eine Migration der gesamten IAM-Lösungen beziehungsweise -Funktionalität auf ein Drittsystem in Frage. Aktuell sei aber keine Standardsoftware bekannt, die die bestehende IAM-Lösung sofort ersetzen könnte. Gemäss Marktabklärungen aus dem Jahr 2016 gebe es auf dem Markt keine alternative Standardsoftware, welche alle heute verwendeten Protokolle auch per single-sign-on anbiete. Damit müsste ein alternativer Anbieter einen grossen Entwicklungsaufwand auf sich nehmen. Auch wenn es eine passende Alternativsoftware geben würde, müsste jede der 400 Fachapplikationen einzeln migriert werden. Der Aufwand der Migration aller 400 Fachapplikationen sei unmöglich in kurzer Zeit durchzuführen und berge erhebliche Risiken. Weil eine Ersatzlösung nicht auf einen Schlag für alle betroffenen Fachanwendungen eingesetzt werden könne, gebe es keine Alternative. Ein umgehender Anbieterwechsel komme somit auch aufgrund der technischen Besonderheiten des IAM-Services nicht in Frage. Zudem falle ein Schulungsaufwand der Mitarbeitenden der Bundesverwaltung und der externen Benutzer und Firmen an. Mit der publizierten Summe von Fr. 71'495'029.50 (inkl. MWSt.) könne nicht ein neues IAM-System für den Bund gekauft werden. Vielmehr würde eine neue Bundeslösung aufgrund ihrer Komplexität und der hohen Anforderungen die Aufwendungen übersteigen, welche für ein einfacheres IAM-System aufgebracht werden müssten. Sollte auf eine neue IAM-Plattform gewechselt werden, sei von Migrationskosten von bis zu 161 Mio. Fr. auszugehen, wobei es sich um zusätzliche Kosten handle, in welchen die laufenden Betriebskosten nicht eingerechnet seien. Eine neue Lösung stelle somit keine angemessene Alternative zur vorliegenden freihändigen Verlängerung dar.

Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, es treffe nicht zu, dass sie nicht in der Lage wäre, den Auftrag zu erfüllen. Sie könne mit ihren Produkten und Dienstleistungen IAM-Aufträge im geforderten Umfang erfüllen, was sich aus den Kennzahlen beziehungsweise ihrem Unternehmensportrait ergebe. Zudem verfüge sie über eine breite Dienstleistungspalette und habe Erfahrungen in der Bundesverwaltung, wo "Airlock IAM" seit dem Jahr 2010 im Einsatz sei. Sie erbringe schon heute verschiedene Dienstleistungen für die Bundesverwaltung. Sie biete mit "Airlock IAM" ein vergleichbares Produkt an und könne den Dienstleistungsauftrag im Sinne einer angemessenen Alternative zur Zuschlagsempfängerin ebenso erfüllen. Es sei zwar offensichtlich, dass sie keine "Nevis"-Leistungen erbringen könne, da sie nicht die zertifizierte Partnerin der Produkteeigentümerin Nevis Security AG sei. Sie verlange auch nicht, dass ein anderes Produkt beschafft werden solle, auch habe sie nicht den Anspruch, "Nevis" zu ersetzen. Die Vergabestelle gehe aber fälschlicherweise von einer nicht gegebenen Alternativlosigkeit aus. Beim Umfang der vorliegenden Beschaffung könnten mehrere Anbieterinnen ihre Dienste anbieten. Es sei denkbar, dass mehrere Technologien parallel betrieben werden könnten, und hierbei die Umsetzung sowohl seitens der Beschwerdeführerin durch "Airlock IAM" als auch seitens der Zuschlagsempfängerin durch "Nevis" vorgenommen werde. Die Beschwerdeführerin könne die von der Vergabestelle gewünschten Leistungen zum Teil beziehungsweise komplementär erbringen. Es müsse definiert werden, welche neuen Applikationen und Leistungen künftig über die bestehende "Airlock"-IAM-Installation und welche über "Nevis" authentisiert und autorisiert würden (Prüfung der 2-Anbieter-Strategie). Ein Anbieterwechsel beziehungsweise die komplementäre beziehungsweise parallele Leistungserbringung würde somit eine angemessene respektive die kostengünstigere Lösung darstellen.

6.1 Die Vergabestelle kann einen Auftrag unabhängig vom Schwellenwert freihändig vergeben, wenn eine der in Art. 21 Abs. 2 Bst. a -i BöB aufgeführten Voraussetzungen erfüllt ist. Diese abschliessend aufgezählten Ausnahmetatbestände bilden einen numerus clausus, egal wie überzeugend andere mögliche Rechtfertigungen für freihändige Vergaben sein mögen ("no matter what the justification"; Sue Arrowshmith, Government Procurement in the WTO, 2003, S. 282; vgl. Zwischenentscheid B-3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 4.1 m.H. "Microsoft"). Da es sich um Ausnahmen handelt, sind die Tatbestände, unter denen eine freihändige Beschaffung zulässig ist, nach der Rechtsprechung restriktiv auszulegen (Entscheide der BRK 2000-018 vom 26. Januar 2001, veröffentlicht in VPB 65.77 E. 2a; 2000-007 vom 3. November 2000, veröffentlicht in VPB 65.41 E. 4a m.H; Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz. 291; Botschaft vom 15. Februar 2017 zur Teilrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, BBl 2017 1851, 1925; insoweit kritisch Arrowshmith, a.a.O., S. 282 f.). Die Beweislast für das Vorliegen der geltend gemachten Voraussetzungen liegt bei der Vergabestelle (vgl. Zwischenentscheid B-3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 4.2 "Microsoft"; Entscheid BRK 2000-007 vom 3. November 2000, veröffentlicht in VPB 65.41 E. 4b, Arrowsmith, a.a.O., S. 282). Die Vergabestelle muss solchen freihändigen Vergaben vorbeugen, indem sie Beschaffungsvorhaben vorgängig zur Erstbeschaffung auf ihr Potential zur Verursachung von Freihandtatbeständen für Folgeleistungen untersucht und auf sorgfältige und vorausschauende Weise plant. Insbesondere bei der Beschaffung von Software sollten technische und rechtliche Abhängigkeiten von Anbieterinnen möglichst vermieden werden (Stefan Scherler, Kettenverträge in der IT. Die Source-Codes als Quellen des Problems?, BR 2018 S. 40; Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz. 134; Ruth Aeschbacher/Rebekka krebs, in : Trüeb [Hrsg.], a.a.O., Art. 21 N. 13).

6.2 Im vorliegenden Fall beruft sich die Vergabestelle zur Begründung ihrer freihändigen Vergabe auf Art. 21 Abs. 2 Bst. c BöB, welcher wie folgt lautet:

Die Auftraggeberin kann einen Auftrag unabhängig vom Schwellenwert freihändig vergeben, wenn aufgrund der technischen oder künstlerischen Besonderheiten des Auftrags oder aus Gründen des Schutzes geistigen Eigentums nur eine Anbieterin in Frage kommt und es keine angemessene Alternative gibt (vgl. Art. 21 Abs. 2 Bst. c BöB).

6.3 In sachverhaltlicher Hinsicht ist nicht restlos klar, was genau der Inhalt des Beschaffungsgegenstands ist. Insbesondere ist unklar, ob die aufgeführten "Lizenzen und Dienstleistungen für den Betrieb und die Weiterentwicklungen des 'Identity and Access Management Service' (IAM) unter Verwendung der Software 'Nevis'" nur Bereiche betreffen, in denen bereits zurzeit "Nevis" verwendet wird, oder ob damit "Nevis" in der Bundesverwaltung "weiterverbreitet" werden soll, das heisst auch bei Bundesstellen, welche diese Software bisher nicht verwenden, eingeführt, oder bei Bundesstellen, welche "Nevis" bereits in einer anderen Applikation verwenden, für eine neue Applikation eingesetzt werden soll. Die entsprechende Unterstellung der Beschwerdeführerin hat die Vergabestelle weder konkret bestritten noch widerlegt.

Unbestritten ist auch die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass ihr Produkt bereits in der Bundesverwaltung eingesetzt werde, woraus sich ergeben würde, dass jedenfalls nicht die gesamte Bundesverwaltung bereits bisher "Nevis" verwendet.

6.4 Wie bereits dargelegt, ist prima facie offensichtlich davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht legitimiert ist, den Zuschlag anzufechten, soweit dieser Leistungen für Applikationen betrifft, für die bereits jetzt "Nevis" eingesetzt wird (vgl. E. 5.4 hievor).

In materieller Hinsicht wird daher lediglich zu prüfen sein, ob, falls der angefochtene Zuschlag auch Leistungen beinhaltet, die neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen, die Vergabestelle derartige Leistungen zulässigerweise freihändig beschaffen will.

6.5 In Bezug auf diese Frage hat sich die Vergabestelle bisher nicht geäussert. Dass der angefochtene Zuschlag auch Leistungen beinhaltet, die neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen, was angesichts des hohen Auftragsvolumens nicht zum Vornherein als offensichtlich ausgeschlossen erscheint, hat sie weder ausdrücklich noch implizit bestritten. Sie legt indessen nicht dar, aus welchen Gründen eine freihändige Vergabe zulässig sein sollte, soweit sie derartige Leistungen betrifft. Vielmehr beziehen sich alle bisherigen Argumente der Vergabestelle auf den (finanziellen) Aufwand für einen Ersatz von "Nevis" und damit auf Leistungen für Applikationen, für die bisher "Nevis" eingesetzt wird.

Wie bereits dargelegt, liegt die Beweislast dafür, dass die Voraussetzungen für eine freihändige Vergabe gegeben sind, bei der Vergabestelle (vgl. E. 6.1. hievor). Da sie sich zu dieser Frage nicht geäussert hat, soweit es um die Vergabe von Leistungen in Bezug auf neue Applikationen und Leistungserbringungen geht, kann prima facie nicht gesagt werden, die Beschwerde sei offensichtlich aussichtslos, soweit sie sich gegen den freihändigen Zuschlag für derartige Leistungen richtet.

7.
Erweist sich eine Beschwerde prima facie nicht als offensichtlich unbegründet, so ist im Prinzip in einem nächsten Schritt abzuwägen, ob die Interessen der Vergabestelle an einer sofortigen Vollstreckung gewichtiger sind als das Interesse der Beschwerdeführerin, dass ihre Chance auf einen Zuschlag durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung gewahrt werde.

7.1 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, ihre Interessen an der Gewährung der aufschiebenden Wirkung seien höher zu gewichten als diejenigen der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin, welchen keine Nachteile entstünden. Zudem bestehe keine Dringlichkeit, dass die Vergabestelle auf einen raschen Vertragsschluss mit der Zuschlagsempfängerin angewiesen wäre. Es handle sich um einen vorzeitigen Vertragsschluss (vor Ablauf des bestehenden Vertrags) zu Gunsten der Zuschlagsempfängerin. Auch die Interessen der Vergabestelle am sofortigen Vollzug des Zuschlags seien nicht ersichtlich, zumal sie die Möglichkeit und Zeitdauer von Beschwerdeverfahren in ihrer Beschaffungsplanung zu berücksichtigen habe. Die zeitlich sehr knapp angesetzte Planung der Vergabestelle sei nicht das Problem der Beschwerdeführerin. Insbesondere sei die von der Vergabestelle erwähnte erhöhte Nachfrage aufgrund neuer Bedürfnisse (insbes. auch aufgrund der Covid-19 Pandemie) seit längerem bekannt gewesen.

Die Vergabestelle bringt dagegen vor, es bestehe ein klar überwiegendes öffentliches Interesse an einem umgehenden Leistungsbezug. Der mittels dem vorliegend angefochtenen Verfahren vergebene Grundauftrag stelle eine Erhöhung des Volumens der bereits 2017 beschafften Leistungen dar, welche das Leistungsvolumen bis Ende 2025 hätten abdecken sollen. Indessen habe sich ab 2019 die Nachfrage nach IAM-Lösungen, insbesondere bedingt durch die Digitalisierungswelle, neuen Bedürfnissen bezüglich der Cloud und der Covid-19-Pandemie, unvorhergesehen und in grossem Ausmass erhöht, weshalb das Volumen der 2017 publizierten freihändigen Vergabe bereits jetzt nahezu ausgeschöpft sei. Diese Erhöhung werde umgehend benötigt, der Leistungsbezug sei sehr dringlich. Die 400+ an die IAM-Systeme angehängten Lösungen stellten das Rückgrat der Bundesverwaltung dar. Es befänden sich darunter für die Schweiz wichtige Lösungen wie beispielsweise im Covid-Umfeld, für Gefahren- und Hochwasserprävention, ALV und SECO-Lösungen, Strassenverkehrslösungen, Zoll und Mehrwertsteuer, Meteo Schweiz, zentrale Ausgleichsstelle ZAS. Werde das IAM-System nur für kurze Zeit ausser Betrieb genommen, könne nicht mehr auf diese zentralen Applikationen des Bundes zugegriffen werden. Beispielsweise könnten keine Covid-Impfzertifikate mehr ausgestellt werden, weil die Ärzte und Impfzentren über IAM auf die Bundesinfrastruktur gelangen und dort die Zertifikate für die Covid-Zertifikat App ausstellen würden, oder es könne auf die vertraulichen und geheimen Daten der Strafverfolgungsbehörden und des SEM nicht mehr zugegriffen werden, was für das FEDPOL, die Polizeikorps und die Migrationsämter dramatische Folgen habe. Alle Applikationen respektive dazugehörigen Ämter müssen umgehend ein eigenes IAM entwickeln und umsetzen, um diesen Folgen vorzubeugen. Dies sei zeitlich unmöglich, technisch risikobehaftet, finanziell unwirtschaftlich und unter dem Aspekt der Standardisierung und Interoperabilität unsinnig. Der Bundesrat habe mit Beschluss vom 29. Juni 2016 betreffend "Marktmodell für den erweiterten IKT-Standarddienst für die Identitäts- und Zugangsverwaltung Version 2 (IAM V2)" erneut entschieden, eine einheitliche und sehr sichere IAM-Infrastruktur für alle Ämter/Lösungen zur Verfügung zu stellen. Spätestens ab Oktober 2021 sei kein Leistungsbezug unter dem bestehenden Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin mehr möglich. Ein Stopp der Leistungserbringung der Zuschlagsempfängerin hätte zur Folge, dass der Betrieb durch die bundesinternen Mitarbeitenden nur in einem minimalen IAM-Service und nur für wenige Tage aufrechterhalten werden könnte. Auch die zwingend benötigten Weiterentwicklungen könnten aufgrund fehlender Ressourcen und fehlendem Know-how
nicht umgesetzt werden. Die aus dieser Situation resultierenden Risiken seien mit den Folgen einer Ausserbetriebnahme vergleichbar. Möglich sei auch, dass sich in einem solchen Szenario die Ausarbeitung einer IAM-Studie beziehungsweise IAM-Strategie verzögern würde, da die bundesintern sehr beschränkt verfügbaren Ressourcen zu stark mit der Aufrechterhaltung des Services an sich beschäftigt wären. Zusammenfassend erweise sich im Rahmen einer Interessenabwägung das öffentliche Interesse an der Fortsetzung des Betriebs des IAM-Services gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin, in einem aktuell sachlich und rechtlich unmöglichen Wettbewerb die Möglichkeit eines Zuschlags zu erhalten, als weitaus überwiegend. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung sei daher abzulehnen.

7.2 Nicht jedes Beschleunigungsinteresse der Vergabestelle ist als so dringend einzustufen, dass es zur Abweisung der aufschiebenden Wirkung führen müsste. Vielmehr hat die Auftraggeberin den Umstand, dass gegen den Zuschlag ein Rechtsmittel ergriffen werden kann, dem gegebenenfalls die aufschiebende Wirkung erteilt wird, bei sorgfältiger Disponierung bereits in ihre Planung einzubeziehen und die Termine, die eingehalten werden müssen, entsprechend anzusetzen. Beschaffungsgeschäfte samt Durchführung des eigentlichen Submissionsverfahrens und eines allfälligen Rechtsmittelverfahrens sind demnach nach Möglichkeit so langfristig zu planen, dass grundsätzlich keine Dringlichkeit eintreten kann (Urteil des BGer 2C_339/2010 vom 11. Juni 2010 E. 3.2; Zwischenentscheide des BVGer B-4958/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 5.3 "Projektcontrollingsys-tem AlpTransit", B-891/2009 vom 23. März 2009 E. 4.1 "Kurierdienst BAG I" und B-6160/2017 vom 18. Dezember 2017 E. 13 "Laborneubau ETH Basel"). Die ausnahmsweise Gewährung der aufschiebenden Wirkung trotz selbstverschuldeter Dringlichkeit ist dabei nicht völlig ausgeschlossen, aber auf besonders gravierende Fälle beschränkt (zum Ganzen Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz. 1328 m.H.). Dabei ist es grundsätzlich Sache der Vergabestelle, allfällige gravierende Folgen einer Verzögerung, welche die Nichterteilung der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde begründen sollen, substantiiert darzulegen (Zwischenentscheide des BVGer B-998/2014 vom 26. Oktober 2014 E. 7.2 "Datentransport BIT I" und B-6160/2017 E. 14.1 "Laborneubau ETH Basel"; GALLI/MOSER/ LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1328).

7.3 Auch in Bezug auf diese Interessenabwägung argumentiert die Vergabestelle lediglich mit Gründen, die bei einem allfälligen Ersatz von "Nevis" relevant sein könnten, nicht aber mit Argumenten, die in Bezug auf die Beschaffung von Leistungen für neue Applikationen und Leistungserbringungen nachvollziehbar wären.

Wie bereits dargelegt, hat die Vergabestelle weder konkret bestritten noch widerlegt, dass auch das Produkt der Beschwerdeführerin bereits in der Bundesverwaltung eingesetzt wird, weshalb zurzeit nicht offensichtlich ist, dass dieses Produkt den Anforderungen des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juni 2016 betreffend "Marktmodell für den erweiterten IKT-Standarddienst für die Identitäts- und Zugangsverwaltung Version 2 (IAM V2)" nicht genügt. Die Frage, ob ein derartiger Beschluss überhaupt die Bundesverwaltung zu einer freihändigen Vergabe berechtigen würde, ohne dass die Vergabestelle darzutun hätte, dass eine der in Art. 21 Abs. 2 Bst. a -i BöB aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind, kann daher in diesem Verfahrensstadium noch offenbleiben.

Auch in Bezug auf die von ihr behauptete Dringlichkeit ist die Vergabestelle daher ihrer Substantiierungs- und Beweislast bisher nicht nachgekommen.

8.
Im Ergebnis ist daher dem Gesuch auf aufschiebende Wirkung zurzeit stattzugeben, soweit die angefochtene freihändige Vergabe Leistungen in Bezug auf neue Applikationen und Leistungserbringungen, bei denen zurzeit noch nicht "Nevis" zur Anwendung gelangt, zum Gegenstand hat. Im Übrigen ist das Gesuch abzuweisen.

9.
Bei diesem Ergebnis können eine allfällige weitere Akteneinsicht und der Entscheid über die Anträge auf die Einholung diverser Gutachten auf das Hauptverfahren verschoben werden.

10.
Über die Kosten des vorliegenden Zwischenentscheides wird mit dem
Endentscheid zu befinden sein.

Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Dem Gesuch auf aufschiebende Wirkung wird zurzeit stattgegeben, soweit die angefochtene freihändige Vergabe Leistungen in Bezug auf neue Applikationen und Leistungserbringungen, bei denen zurzeit noch nicht "Nevis" zur Anwendung gelangt, zum Gegenstand hat. Der Vergabestelle wird zurzeit untersagt, mit der Zuschlagsempfängerin Verträge abzuschliessen, soweit sie derartige Leistungen zum Gegenstand haben.

Soweit weitergehend wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Dieser Zwischenentscheid ersetzt Ziffer 1 der Zwischenverfügung vom 8. September 2021.

2.
Über die Kosten des vorliegenden Zwischenentscheides wird mit dem Endentscheid befunden werden.

3.
Diese Verfügung geht an:

- die Beschwerdeführerin (Rechtsvertreter; Gerichtsurkunde)

- die Vergabestelle (Ref.-Nr. SIMAP-Projekt-ID 223666; Gerichts-
urkunde)

- die Zuschlagsempfängerin (Rechtsvertreter; Einschreiben)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), soweit er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 Bst. a BGG) und sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 Bst. f Ziff. 2 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 1. Dezember 2021

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 54 Effetto sospensivo - 1 Il ricorso non ha effetto sospensivo.
¹	Il ricorso non ha effetto sospensivo.
²	Il Tribunale amministrativo federale può concedere su richiesta l'effetto sospensivo a un ricorso concernente una commessa pubblica che rientra nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali se il ricorso appare sufficientemente fondato e se non vi si oppongono interessi pubblici preponderanti. In merito all'effetto sospensivo, si procede di norma a un unico scambio di scritti.
³	La richiesta di effetto sospensivo abusiva o contraria al principio della buona fede non è tutelata. Le pretese di risarcimento dei danni del committente e dell'offerente scelto sono giudicate dai tribunali civili.

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 4 Committenti - 1 Alla presente legge sottostanno come committenti:
¹	Alla presente legge sottostanno come committenti:
^a	le unità amministrative dell'Amministrazione federale centrale e decentralizzata secondo l'articolo 2 della legge del 21 marzo 19978 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione e le pertinenti prescrizioni di esecuzione applicabili al momento del bando;
^b	le autorità giudiziarie della Confederazione;
^c	il Ministero pubblico della Confederazione;
^d	i Servizi del Parlamento.
²	Le imprese pubbliche e private che forniscono prestazioni di servizi pubbliche e alle quali sono conferiti diritti esclusivi o speciali sottostanno alla presente legge a condizione che esercitino in Svizzera attività in uno dei seguenti settori:
^a	messa a disposizione o gestione di reti fisse destinate a fornire un servizio al pubblico nel campo della produzione, del trasporto o della distribuzione di acqua potabile o approvvigionamento di queste reti in acqua potabile;
^b	messa a disposizione o gestione di reti fisse destinate a fornire un servizio al pubblico nel campo della produzione, del trasporto o della distribuzione di energia elettrica o approvvigionamento di queste reti in energia elettrica;
^c	messa a disposizione dei vettori aerei di aeroporti o di altri terminali di trasporto;
^d	messa a disposizione dei vettori nel traffico fluviale di porti interni o di altri terminali di trasporto;
^e	messa a disposizione di servizi postali nel settore del servizio riservato secondo la legge del 17 dicembre 20109 sulle poste;
^f	messa a disposizione o gestione di ferrovie, compresi i trasporti effettuati avvalendosi di tali infrastrutture;
^g	messa a disposizione o gestione di reti fisse destinate a fornire un servizio al pubblico nel campo della produzione, del trasporto o della distribuzione di gas o di calore o approvvigionamento di queste reti in gas o calore; o
^h	sfruttamento di un'area geografica delimitata per la prospezione o l'estrazione di petrolio, gas, carbone o altri combustibili solidi.
³	I committenti di cui al capoverso 2 sottostanno alla presente legge unicamente nel caso di appalti pubblici nel settore di attività descritto, non però per le loro altre attività.
⁴	Il terzo che aggiudica una commessa pubblica per conto di uno o più committenti sottostà alla presente legge come il committente che rappresenta.

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 8 Commessa pubblica - 1 Una commessa pubblica è un contratto concluso tra il committente e l'offerente allo scopo di adempiere un compito pubblico. Tale contratto è a titolo oneroso ed è caratterizzato da uno scambio di prestazioni e controprestazioni, fermo restando che la prestazione caratteristica è fornita dall'offerente.
¹	Una commessa pubblica è un contratto concluso tra il committente e l'offerente allo scopo di adempiere un compito pubblico. Tale contratto è a titolo oneroso ed è caratterizzato da uno scambio di prestazioni e controprestazioni, fermo restando che la prestazione caratteristica è fornita dall'offerente.
²	Si distinguono le seguenti prestazioni:
^a	prestazioni edili;
^b	forniture;
^c	prestazioni di servizi.
³	Le commesse miste si compongono di diverse prestazioni di cui al capoverso 2 e formano una commessa globale. La commessa globale è qualificata dalla prestazione finanziariamente prevalente. Le prestazioni non possono essere combinate o unite nell'intento o con l'effetto di eludere le disposizioni della presente legge.
⁴	Nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali, sottostanno alla presente legge le prestazioni di cui agli allegati 1-3, per quanto raggiungano i valori soglia di cui all'allegato 4 numero 1.
⁵	Le commesse pubbliche che non rientrano nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali e le disposizioni speciali a esse applicabili figurano nell'allegato 5.

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 8 Commessa pubblica - 1 Una commessa pubblica è un contratto concluso tra il committente e l'offerente allo scopo di adempiere un compito pubblico. Tale contratto è a titolo oneroso ed è caratterizzato da uno scambio di prestazioni e controprestazioni, fermo restando che la prestazione caratteristica è fornita dall'offerente.
¹	Una commessa pubblica è un contratto concluso tra il committente e l'offerente allo scopo di adempiere un compito pubblico. Tale contratto è a titolo oneroso ed è caratterizzato da uno scambio di prestazioni e controprestazioni, fermo restando che la prestazione caratteristica è fornita dall'offerente.
²	Si distinguono le seguenti prestazioni:
^a	prestazioni edili;
^b	forniture;
^c	prestazioni di servizi.
³	Le commesse miste si compongono di diverse prestazioni di cui al capoverso 2 e formano una commessa globale. La commessa globale è qualificata dalla prestazione finanziariamente prevalente. Le prestazioni non possono essere combinate o unite nell'intento o con l'effetto di eludere le disposizioni della presente legge.
⁴	Nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali, sottostanno alla presente legge le prestazioni di cui agli allegati 1-3, per quanto raggiungano i valori soglia di cui all'allegato 4 numero 1.
⁵	Le commesse pubbliche che non rientrano nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali e le disposizioni speciali a esse applicabili figurano nell'allegato 5.

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 16 Valori soglia - 1 La procedura è scelta in funzione del raggiungimento di uno dei valori soglia di cui all'allegato 4. Il Consiglio federale adegua periodicamente i valori soglia secondo gli impegni internazionali, previa consultazione dell'OiAp.
¹	La procedura è scelta in funzione del raggiungimento di uno dei valori soglia di cui all'allegato 4. Il Consiglio federale adegua periodicamente i valori soglia secondo gli impegni internazionali, previa consultazione dell'OiAp.
²	In caso di adeguamento degli impegni internazionali riguardanti i valori soglia la Confederazione garantisce ai Cantoni la loro collaborazione.
³	Se più committenti sottoposti alla presente legge e ai quali si applicano valori soglia differenti partecipano a un appalto pubblico, per la totalità di tale appalto sono determinanti i valori soglia applicabili al committente che assume la maggior parte del finanziamento.
⁴	Se il valore complessivo di diverse prestazioni edili di cui all'allegato 1 numero 1 fornite per la realizzazione di un'opera edile raggiunge il valore soglia fissato per l'ambito di applicazione dei trattati internazionali, si applicano le disposizioni della presente legge relative agli appalti pubblici che rientrano in tale ambito. Tuttavia, se il valore delle singole prestazioni non raggiunge due milioni di franchi e la somma di tali valori non supera il 20 per cento del valore complessivo dell'opera edile (clausola bagatellare), a queste prestazioni si applicano le disposizioni relative agli appalti pubblici che non rientrano nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali.
⁵	La procedura determinante per le prestazioni edili che non rientrano nell'ambito di applicazione dei trattati internazionali è stabilita in funzione del valore delle singole prestazioni.

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 10 Eccezioni - 1 La presente legge non si applica:
¹	La presente legge non si applica:
^a	all'acquisto di prestazioni destinate alla vendita o alla rivendita commerciale o a essere utilizzate per la produzione o per l'offerta di prestazioni destinate alla vendita o alla rivendita commerciale;
^b	all'acquisto, alla locazione o all'affitto di fondi, costruzioni e impianti né ai relativi diritti;
^c	al versamento di aiuti finanziari secondo la legge del 5 ottobre 199010 sui sussidi;
^d	ai contratti sui servizi finanziari relativi all'emissione, all'acquisto, alla vendita, al trasferimento o alla gestione di titoli o di altri strumenti finanziari, nonché sui servizi forniti da banche centrali;
^e	alle commesse aggiudicate a istituzioni per i disabili, organizzazioni attive nell'integrazione professionale, istituti di beneficenza e penitenziari;
^f	ai contratti fondati sul diritto in materia di personale;
^g	alle seguenti prestazioni giuridiche:
^g1	rappresentanza della Confederazione o di un'impresa pubblica della Confederazione da parte di un avvocato in un procedimento giudiziario, di conciliazione o di arbitrato, nazionale o internazionale, e prestazioni a essa connesse,
^g2	consulenza giuridica da parte di un avvocato in vista di un possibile procedimento di cui al numero 1, se vi è un'elevata probabilità che la questione su cui verte la consulenza giuridica divenga oggetto di un tale procedimento;
^h	agli appalti pubblici:
^h1	effettuati nel quadro dell'aiuto umanitario internazionale d'emergenza e dell'aiuto agrario e alimentare,
^h2	effettuati in conformità a particolari procedure o condizioni previste da un accordo internazionale sullo stazionamento di truppe o sull'attuazione congiunta di un progetto da parte degli Stati firmatari,
^h3	effettuati in conformità a particolari procedure o condizioni di un'organizzazione internazionale o cofinanziati mediante aiuti, prestiti o altre forme di sostegno a livello internazionale ove le procedure o le condizioni applicabili siano incompatibili con la presente legge,
^h4	effettuati nel quadro della cooperazione internazionale, a condizione che venga osservata una procedura locale equivalente nello Stato beneficiario;
ⁱ	agli istituti di previdenza di diritto pubblico della Confederazione.
²	Il committente predispone una documentazione per ogni commessa aggiudicata conformemente al capoverso 1 lettera h.
³	La presente legge non si applica nemmeno all'acquisto di prestazioni:
^a	di offerenti cui spetta il diritto esclusivo di fornire tali prestazioni;
^b	di altri committenti giuridicamente autonomi, sottoposti a loro volta al diritto in materia di appalti pubblici, a condizione che tali committenti non forniscano queste prestazioni in concorrenza con offerenti privati;
^c	di unità organizzative del committente non autonome;
^d	di offerenti sui quali il committente esercita un controllo corrispondente a quello che esercita sui propri servizi, a condizione che tali offerenti forniscano le loro prestazioni essenzialmente per il committente.
⁴	La presente legge non si applica se:
^a	ciò è ritenuto necessario per la tutela e il mantenimento della sicurezza esterna o interna o dell'ordine pubblico;
^b	ciò è necessario per la tutela della salute o della vita delle persone o per la protezione della fauna e della flora;
^c	la messa a concorso delle commesse pubbliche violerebbe diritti della proprietà intellettuale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 55 - 1 Il ricorso ha effetto sospensivo.
¹	Il ricorso ha effetto sospensivo.
²	Nella decisione, se non ha per oggetto una prestazione pecuniaria, l'autorità inferiore può togliere l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso; l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione ha lo stesso diritto dopo il deposito del ricorso.94
³	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione può restituire a un ricorso l'effetto sospensivo toltogli dall'autorità inferiore; la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è trattata senza indugio.95
⁴	Se l'effetto sospensivo è tolto arbitrariamente o se la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stata arbitrariamente respinta o ritardata, l'ente o l'istituto autonomo nel cui nome l'autorità ha stabilito risponde del danno che ne deriva.
⁵	Sono riservate le disposizioni di altre leggi federali secondo le quali il ricorso non ha effetto sospensivo.96

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 56 Termine, motivi di ricorso e legittimazione - 1 I ricorsi devono essere presentati, per scritto e motivati, entro 20 giorni dalla notificazione della decisione.
¹	I ricorsi devono essere presentati, per scritto e motivati, entro 20 giorni dalla notificazione della decisione.
²	Le disposizioni della PA20 e della legge del 17 giugno 200521 sul Tribunale federale relative alla sospensione dei termini non si applicano alle procedure di aggiudicazione ai sensi della presente legge.
³	L'adeguatezza di una decisione non può essere esaminata nel quadro di una procedura di ricorso.
⁴	Nella procedura per incarico diretto può interporre ricorso soltanto chi prova di poter e di voler fornire le prestazioni richieste o le prestazioni intercambiabili. Si può unicamente censurare che la procedura per incarico diretto è stata applicata a torto o che l'aggiudicazione è avvenuta mediante corruzione.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 50 - 1 Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione.
²	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
¹	L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
²	Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi.
³	Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 11 - 1 In ogni stadio del procedimento, la parte può farsi rappresentare, sempreché non sia tenuta ad agire personalmente, o farsi patrocinare, in quanto non sia escluso dall'urgenza di un'inchiesta ufficiale.29
¹	In ogni stadio del procedimento, la parte può farsi rappresentare, sempreché non sia tenuta ad agire personalmente, o farsi patrocinare, in quanto non sia escluso dall'urgenza di un'inchiesta ufficiale.29
²	L'autorità può esigere che il rappresentante giustifichi i suoi poteri con una procura scritta.
³	Fintanto che la parte non revochi la procura l'autorità comunica con il rappresentante.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 172.056.1 Legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub) LAPub Art. 21 Incarico diretto - 1 Nella procedura per incarico diretto il committente aggiudica una commessa pubblica direttamente, senza bando. Il committente è autorizzato a richiedere offerte comparative e a svolgere negoziazioni.
¹	Nella procedura per incarico diretto il committente aggiudica una commessa pubblica direttamente, senza bando. Il committente è autorizzato a richiedere offerte comparative e a svolgere negoziazioni.
²	Il committente può aggiudicare una commessa per incarico diretto a prescindere dal valore soglia se è soddisfatta una delle seguenti condizioni:
^a	nella procedura di pubblico concorso, in quella selettiva o nella procedura mediante invito non vengono presentate offerte o domande di partecipazione, nessuna offerta è conforme ai requisiti essenziali definiti nel bando o adempie le specifiche tecniche, oppure nessun offerente soddisfa i criteri di idoneità;
^b	sussistono indizi sufficienti per ritenere che tutte le offerte presentate nella procedura di pubblico concorso, in quella selettiva o nella procedura mediante invito risultino da accordi illeciti in materia di concorrenza;
^c	a motivo delle peculiarità tecniche o artistiche della commessa o per motivi di protezione della proprietà intellettuale, un solo offerente è preso in considerazione e non esiste un'alternativa adeguata;
^d	a motivo di eventi imprevedibili l'appalto pubblico diventa a tal punto urgente da rendere impossibile l'esecuzione di una procedura di pubblico concorso, selettiva o mediante invito, anche abbreviando i termini;
^e	il cambiamento di offerente per sostituire, completare o ampliare prestazioni già fornite non è possibile per motivi economici o tecnici, comporterebbe notevoli difficoltà o determinerebbe costi supplementari sostanziali;
^f	il committente acquista prodotti (prototipi) o prestazioni nuovi, realizzati o sviluppati su sua richiesta nel quadro di una commessa di ricerca, di sperimentazione, di studio o di sviluppo originale;
^g	il committente acquista prestazioni su una borsa merci;
^h	il committente può acquistare prestazioni, nell'ambito di una promozione conveniente e limitata nel tempo, a un prezzo notevolmente inferiore a quello usuale (segnatamente nelle vendite di liquidazione);
ⁱ	il committente aggiudica la commessa successiva al vincitore di un concorso di progettazione o di prestazione globale o al vincitore di una procedura di selezione legata a un mandato di studio di progettazione o di prestazione globale; a tal fine devono essere soddisfatte le seguenti condizioni:
ⁱ¹	la procedura precedente è stata eseguita conformemente ai principi della presente legge,
ⁱ²	le proposte di soluzione sono state valutate da un gruppo di esperti indipendente,
ⁱ³	il committente si è riservato nel bando la facoltà di aggiudicare la commessa successiva in una procedura per incarico diretto.
³	Una commessa di cui all'articolo 20 capoverso 3 può essere aggiudicata per incarico diretto se il ricorso a tale procedura riveste una grande importanza al fine di:
^a	preservare imprese indigene importanti per la difesa nazionale; o
^b	salvaguardare interessi pubblici della Svizzera.
⁴	Il committente redige per ogni commessa aggiudicata ai sensi del capoverso 2 o 3 una documentazione dal seguente contenuto:
^a	nome del committente e dell'offerente scelto;
^b	genere e valore della prestazione acquistata;
^c	spiegazione delle circostanze e delle condizioni che giustificano l'applicazione della procedura per incarico diretto.
⁵	Una commessa pubblica non può essere definita con l'intento di prendere a priori in considerazione per l'aggiudicazione esclusivamente un offerente determinato, in particolare a motivo delle peculiarità tecniche o artistiche della commessa (cpv. 2 lett. c) o in caso di prestazioni volte a sostituire, completare o ampliare prestazioni già fornite (cpv. 2 lett. e).

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 48 Osservanza - 1 Gli atti scritti devono essere consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine.
¹	Gli atti scritti devono essere consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine.
²	In caso di trasmissione per via elettronica, per il rispetto di un termine è determinante il momento in cui è rilasciata la ricevuta attestante che la parte ha eseguito tutte le operazioni necessarie per la trasmissione.20
³	Il termine è reputato osservato anche se l'atto scritto perviene in tempo utile all'autorità inferiore o a un'autorità federale o cantonale incompetente. In tal caso, l'atto deve essere trasmesso senza indugio al Tribunale federale.
⁴	Il termine per il versamento di anticipi o la prestazione di garanzie è osservato se, prima della sua scadenza, l'importo dovuto è versato alla posta svizzera, o addebitato a un conto postale o bancario in Svizzera, in favore del Tribunale federale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.