2C_752/2018 - 2019-08-29 - Diritto fondamentale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 752/2018

Arrêt du 29 août 2019

IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux, Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier : M. de Chambrier.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
tous représentés par Me Romain Jordan, avocat,
recourants,

contre

Grand Conseil de la République et canton de Genève.

Objet
Contrôle abstrait,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle, du 28 juin 2018 (ACST/16/2018).

Faits :

A.
Le 22 septembre 2017, le Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil) a adopté la loi 11391 sur l'organisation des institutions de droit public (LOIDP - A 2 24), dont l'art. 22 a la teneur suivante :

"Art. 22 Rémunération

1 Le Conseil d'État détermine, par voie réglementaire, le montant et les modalités de la rémunération des membres du conseil, conformément aux principes de rémunération de la fonction publique et en respectant le principe d'égalité de traitement. Le montant de la rémunération de chaque membre du conseil, y compris de toutes éventuelles indemnités forfaitaires pour frais, est public. La rémunération ne peut dépasser pro rata temporis toutes indemnités comprises le maximum de la classe 33 annuité 22 de la loi concernant le traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de l'État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973.

2 Le représentant du personnel, s'il existe, peut être rémunéré ou recevoir une décharge en temps afin de préparer les séances du conseil et d'y participer.

3 Lorsque des membres du conseil siègent, à titre de représentants de l'institution, dans d'autres institutions publiques ou privées, ladite rémunération est publique. Elle est reversée à l'institution, pour éviter une double rémunération."

Par arrêté daté du 15 novembre 2017, publié dans la Feuille d'avis officielle du 17 novembre 2017, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a promulgué la LOIDP, qui est entrée en vigueur le 1er mai 2018.

B.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ sont memb res du personnel des Services Industriels de Genève (SIG). H.________, G.________, C.________ et D.________ sont au surplus représentants du personnel au sein du conseil d'administration des SIG.
Le 18 décembre 2017, les neuf personnes précitées ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre l'art. 22 al. 2 LOIDP, concluant à son annulation, subsidiairement à son interprétation conforme ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. Par arrêt du 28 juin 2018, la Cour de justice a rejeté leur recours.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ demandent, sous suite des frais et dépens, au Tribunal fédéral, principalement, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 28 juin 2018 et de le réformer en ce sens que l'art. 22 al. 2 LOIDP est annulé. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, les recourants se plaignent d'une violation de la liberté syndicale, ainsi que du principe de l'égalité de traitement.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt et informe le Tribunal fédéral qu'une réclamation sur émolument a été formée auprès d'elle, le 4 septembre 2018, par les intéressés. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. A la demande du Tribunal fédéral, les recourants ont produit une procuration. Dans leur réplique, ils demandent, en tant que de besoin, la suspension de la procédure devant le Tribunal fédéral jusqu'à droit connu sur la réclamation pendante devant la Cour de justice et confirment les conclusions du recours. Le Grand conseil renonce à déposer des observations.
Par arrêt du 8 mai 2019, entré en force, la Cour de justice a rejeté la réclamation du 4 septembre 2018 formée par les intéressés.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

1.1. Le recours en matière de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF). D'après l'art. 87 LTF, le recours en matière de droit public est directement recevable devant le Tribunal fédéral contre les actes normatifs cantonaux ne pouvant pas faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs, il convient d'épuiser préalablement cette voie de recours conformément à l'art. 86 LTF, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, si le recours devant le Tribunal administratif fédéral n'est pas ouvert (al. 1 let. d). Si la juridiction constitutionnelle cantonale rejette le recours formé devant elle, la partie déboutée peut encore demander, par le biais d'un recours en matière de droit public, non seulement l'annulation de la décision de dernière instance cantonale, mais également celle de l'acte normatif cantonal soumis à examen. En effet, les justiciables doivent pouvoir faire contrôler la conformité au droit fédéral d'un acte normatif cantonal devant le Tribunal fédéral et en demander l'annulation indépendamment de l'existence ou non d'une voie de recours au
niveau cantonal (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.2.2 p. 40; arrêt 2C 1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.3 et autre référence citée, in RDAF 2019 I 107).
Il découle de ce qui précède que lorsque, comme dans le canton de Genève, la conformité d'une loi cantonale au droit supérieur peut faire l'objet d'un moyen de droit devant un tribunal cantonal (cf. art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 [Cst.-GE; RS 131.234] et art. 130B al. 1 let. a de la loi genevoise du 26 septembre 2010 sur l'organisation judiciaire [LOJ/GE; RS/GE E 2 05]), les décisions prises par cette autorité peuvent, en cas de confirmation de l'acte entrepris, être attaquées devant le Tribunal fédéral par le truchement d'un recours en matière de droit public en application de l'art. 82 let. b LTF. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral jouit exactement du même pouvoir d'examen que s'il avait été saisi directement d'un recours abstrait contre un acte normatif cantonal : le Tribunal fédéral va examiner la constitutionnalité de l'acte normatif cantonal en lui-même, alors que, lorsqu'il est saisi d'un recours concret, il se limite à vérifier que l'instance judiciaire précédente a correctement appliqué le droit, sans statuer à sa place. Son rôle dans le cadre du contrôle abstrait n'est ainsi pas de vérifier la conformité au droit constitutionnel de l'arrêt rendu par la cour
constitutionnelle cantonale, mais de procéder, exactement comme cette dernière, en contrôlant à son tour la constitutionnalité de la norme cantonale attaquée (arrêt 2C 1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.3, in RDAF 2019 I 107).

1.2. La qualité pour recourir se détermine selon les principes de la procédure de contrôle abstrait des normes (ATF 141 I 36 consid. 1.2.3 p. 40). Elle se satisfait, selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une atteinte virtuelle; il suffit donc que l'on puisse prévoir avec un minimum de vraisemblance que les recourants puissent un jour être touchés directement par l'acte normatif attaqué, afin que ceux-ci soit à même d'agir (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; 138 I 435 consid. 1.6 p. 445). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait est suffisant (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81).
En l'occurrence, les recourants, qui ont au demeurant participé à la procédure devant l'autorité précédente, sont membres du personnel des SIG; ils sont donc susceptibles d'être touchés par les effets de la disposition attaquée. Il en va à l'évidence de même pour les quatre recourants qui sont représentants du personnel au sein du conseil d'administration des SIG.
Le Grand Conseil s'interroge sur l'existence d'un intérêt actuel à recourir pour les intéressés. A cet égard, il fait valoir que la Cour de justice, tout en rejetant leur recours, a donné droit à leur conclusion subsidiaire qui voulait que l'art. 22 al. 2 LOIDP soit interprété dans le sens que le choix du mode de rémunération soit laissé au représentant du personnel concerné. En l'occurrence, comme mentionné, la Cour de justice a rejeté le recours des intéressés, dont la conclusion principale visait l'annulation de la disposition précitée, en leur mettant des frais à charge. Ils conservent ainsi un intérêt actuel à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, ainsi que de l'art. 22 al. 2 LOIDP, qu'ils estiment contraire à la liberté syndicale et à l'égalité de traitement.
Les recourants ont dès lors qualité pour recourir au sens de l'art. 89 LTF.

1.3. Pour le surplus, le présent recours a été interjeté dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile (art. 100 al. 1 LTF, l'art. 101 LTF ne s'appliquant pas lorsqu'une Cour constitutionnelle cantonale a statué au préalable; arrêt 2C 735/2017 du 6 février 2018 consid. 1.4, in RF 73 2018 404 et StE 2018 A 21.11 n° 54). Il convient donc d'entrer en matière.

2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif aux droits constitutionnels, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF; il s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité; il n'annule les dispositions cantonales attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution et au droit fédéral. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 143 I 1 consid. 2.3 p. 6; 140 I 2 consid. 4 p. 14; arrêt 1C 443/2017 du 29 août 2018 consid. 3). Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la
vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 134 I 293 consid. 2 p. 295; arrêt 1C 443/2017 du 29 août 2018 consid. 3; 2C 589/2016 du 8 mars 2017 consid. 2).

3.
Dans un grief de nature formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants relèvent que les syndicats de la fonction publique n'ont pas été auditionnés dans le cadre du processus législatif. Ils y voient une violation de leur droit d'être entendu.

3.1. De manière générale, la Constitution fédérale ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendus dans une procédure législative (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p. 315; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; arrêt 2C 519/2016 du 4 septembre 2017 consid. 3.2.4). Un tel droit peut cependant découler de certaines normes constitutionnelles particulières (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p. 315). Le Tribunal fédéral a notamment admis que la liberté syndicale (art. 28 Cst.), si elle ne confère pas aux organisations syndicales de la fonction publique le droit de participer au processus législatif portant sur le statut du personnel, leur accorde néanmoins celui d'être entendues sous une forme appropriée en cas de modifications législatives ou réglementaires touchant de manière significative les conditions de travail de leurs membres (ATF 144 I 50 consid. 5.3.2 p. 60 in JdT 2019 I p. 18; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; 129 I 113 consid. 3 p. 120 ss).

3.2. En l'occurrence, il ressort des faits retenus dans l'arrêt entrepris, qui lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF), que les recourants n'agissent pas au nom d'un syndicat. Les intéressés ne prétendent pas le contraire. Ils allèguent avoir été élus représentants du personnel et, pour certains, en tant que représentants directs d'un syndicat, mais sans indiquer qu'ils agiraient pour le compte d'un syndicat particulier, ni exposer en quoi l'autorité précédente aurait retenu les faits en cause de façon arbitraire, comme l'aurait exigé de leur part l'art. 106 al. 2 LTF.
Dans ces circonstances, les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'une éventuelle violation du droit d'être entendu reconnu aux organisations syndicales. Le fait d'être employé des SIG, d'être membre du conseil d'administration des SIG et/ou d'un syndicat ne leur confère pas un droit d'être entendu à titre individuel dans le processus législatif en cause.
Le grief de violation du droit d'être entendu n'est partant pas recevable.
Par ailleurs et indépendamment de la question de la titularité du droit d'être entendu dans le processus législatif, il faut relever que, dans le présent cas, le grief d'une violation dudit droit frise la témérité dans la mesure où il ressort des faits de l'arrêt entrepris, que les recourants ne remettent pas en question, que durant les travaux préparatoires, le président de l'Intersyndicale des SIG (le recourant 5), un représentant du personnel aux SIG (le recourant 7), le président de l'association du personnel de la Ville de Genève et des SIG (recourant 3), et le président du syndicat des employés d'administration (recourant 6), ainsi que le président du syndicat chrétien des SIG ont été auditionnés par la Commission législative du Grand conseil. Le droit d'être entendu, à tout le moins de certains syndicats, dont plusieurs recourants sont membres, a donc visiblement été respecté.

4.
Les recourants se plaignent également d'une violation de la liberté syndicale et invoquent à ce titre les art. 11 CEDH, 28 Cst., ainsi que les art. 5 et 6 de la Convention n° 151 de l'Organisation international du travail (OIT). Ils font pour l'essentiel valoir que l'art. 22 al. 2 LOIDP entraîne une discrimination des représentants du personnel au sein du Conseil d'administration contraire à la liberté syndicale aussi bien sous son aspect collectif qu'individuel. Ils y voient une restriction à l'indépendance des administrateurs.

4.1. La liberté syndicale consacrée à l'art. 28 al. 1 Cst. prévoit que les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. On distingue la liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La première donne au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques. La seconde garantit au syndicat la possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 144 I 50 consid. 4.1 p. 54 s. in JdT 2019 I p. 11; 143 I 403 consid. 6.1 p. 417 s.; 140 I 257 consid. 5 p. 261 et les références citées).

4.2. La liberté syndicale est également garantie par l'art. 11 CEDH. Celui-ci concerne la liberté de réunion et d'association et il mentionne expressément le droit de toute personne de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts (art. 11 § 1 i.f. CEDH). Il convient de mentionner aussi l'art. 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte ONU II; RS 0.103.2), l'art. 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 (Pacte ONU I; RS 0.103.1), la convention n° 87 de l'OIT concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical du 9 juillet 1948 (RS 0.822.719.7), la convention n° 98 de l'OIT concernant l'application des principes du droit d'organisation et de négociation collective du 1er juillet 1949 (RS 0.822.719.9) et la convention n° 151 de l'OIT concernant la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique du 27 juin 1978 (RS 0.822.725.1). Les conventions de l'OIT précitées ont été ratifiées par la Suisse en 1975, 1999 et 1981 respectivement. En particulier, l'art. 5 de la convention n° 151 de l'OIT
invoqué par les recourants prévoit notamment que les organisations d'agents publics doivent jouir d'une complète indépendance à l'égard des autorités publiques (al. 1) et que ces organisations doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes d'ingérence des autorités publiques dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration (al. 2). L'art. 6 al. 1 de la convention de l'OIT n° 151 mentionne que des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d'agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu'en dehors de celles- ci.

4.3. En l'espèce, l'art. 22 al. 2 LOIDP concerne la rémunération des représentants du personnel pour l'activité qu'ils déploient au sein du conseil de l'institution qui les emploie. S'ils sont chargés de défendre les intérêts du personnel, les représentants du personnel ne doivent pas nécessairement être membres d'un syndicat. Dès lors, contrairement à ce que sous-entendent les recourants, l'exercice d'une activité de représentation du personnel dans ce cadre ne suffit pas en soi à qualifier cette activité de syndicale. La disposition en cause ne concerne donc pas la rémunération d'une activité syndicale, mais vise uniquement à rétribuer les employés pour leur activité de membres du conseil de l'institution (préparation et participation aux séances).

Cela étant, on ne voit pas en quoi cette disposition entraverait la liberté syndicale, sous l'angle individuel. En effet, la possibilité d'obtenir une rémunération ou une décharge de temps pour l'activité effectuée pour le conseil d'administration n'empêche aucunement les salariés de jouir de leur liberté syndicale positive ou négative (cf. supra consid. 4.1). En outre, les recourants, qui sont membres d'un syndicat, n'expliquent pas en quoi le système de rétribution prévu par le législateur les entraverait dans l'exercice de leurs activités syndicales. Par ailleurs, même si les recourants n'agissent pas pour le compte d'un syndicat et ne peuvent pas se prévaloir de la liberté syndicale sous son aspect collectif, il faut relever que, sous cet angle, la disposition en cause n'empêche pas les syndicats d'exister ou d'agir en tant que tel. En particulier, on ne voit pas en quoi, le système de rétribution mis en place porterait atteinte à l'indépendance des syndicats.

De plus, à l'instar du Grand Conseil, on peine également à comprendre en quoi l'art. 22 al. 2 LOIDP imposerait des restrictions à l'indépendance des administrateurs. La différence de traitement entre les membres du conseil d'administration employés de l'institution de ceux qui ne le sont pas ne permet pas de déceler un problème d'indépend ance des premiers cités. A ce titre, si l'on suit l'interprétation qu'en fait la Cour de justice dans l'arrêt entrepris, cette disposition laisse le choix aux représentants du personnel de déterminer de quelle façon ils veulent être rétribués pour leurs activités menées au sein du conseil d'administration, soit en temps ou en argent, voire en combinant les deux. Cette interprétation n'est pas remise en question par le Grand Conseil et cette appréciation, qui porte sur la manière envisagée d'appliquer la disposition mise en cause, doit être prise en compte (cf. supra consid. 2). On ne voit ainsi pas en quoi le choix de la rétribution laissé aux représentants du personnel par cette disposition limiterait leur indépendance par rapport aux conseillers qui ne sont pas membres du personnel. Dans ces circonstances, l'art. 22 al. 2 LOIDP, qui laisse à l'intéressé le choix de sa rétribution, ne saurait
constituer un motif de dissuasion d'exercer une activité au sein du conseil d'administration.

Par ailleurs, même s'il fallait admettre que l'activité précitée était de nature syndicale, il faudrait reconnaître que le système mis en place constitue une mesure de facilitation de l'exercice de cette activité, allant dans le sens de l'art. 6 de la convention de l'OIT n° 151, et en aucun cas une entrave.

Le grief de violation de la liberté syndicale est ainsi infondé.

5.
Les recourants invoquent une violation du principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. Ils font valoir que l'art. 22 LOIDP traite différemment les représentants du personnel des autres membres du conseil d'administration, alors que ceux-ci exercent une activité identique au sein dudit conseil. Ils considèrent que les premiers sont discriminés en raison de leur appartenance au personnel. Ils indiquent que rien ne justifie de désavantager les représentants du personnel en leur imposant une compensation en temps plutôt qu'en les rémunérant de manière identique aux autres administrateurs. Les recourants ajoutent que la décharge en temps consacrerait une inégalité de traitement au sein même des représentants du personnel, dès lors, qu'en fonction de leur rémunération pour leur travail usuel, les heures consacrées à l'activité de conseiller d'administration n'auraient pas la même valeur.

5.1. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 142 I 195 consid. 6.1 p. 213 et les références citées).

Une discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement en raison de son appartenance à un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine, mise à l'écart ou considérée comme de moindre valeur. La discrimination constitue une forme qualifiée d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle produit sur un être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui concerne une part essentielle de l'identité de la personne intéressée ou à laquelle il lui est difficilement possible de renoncer (ATF 143 I 129 consid. 2.3.1 p. 133). Le critère de non-discrimination interdit que l'on traite différemment une personne sur la base de certains critères, lorsque ces critères sont pris comme des motifs pour la déprécier (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume II, 2013, n° 1082 p. 503).

5.2. En l'occurrence, comme le relèvent à juste titre la Cour de justice et le Grand Conseil, si l'activité exercée par les membres du conseil d'administration est identique, la situation des représentants du personnel diffère de celle des autres membres dudit conseil, puisque ceux-ci sont également salariés de l'institution. A ce titre, il se justifie de les traiter de façon différenciée, en particulier pour ce qui concerne la possibilité d'obtenir une décharge en temps, laquelle n'a pas de raison d'être pour les membres du conseil d'administration externes à l'institution. De plus, on ne saurait voir d'inégalité de traitement au sein des représentants du personnel lorsqu'ils choisissent une décharge en temps et non une rémunération. Dans ce cas, l'activité de conseiller d'administration est " rétribuée " par du temps libre. Le salaire perçu n'est pas lié à cette activité, mais reste versé en contrepartie du travail effectué pour l'institution. Comme le relève le Grand Conseil, il ne peut donc pas y avoir d'inégalité de traitement quant au salaire lorsque le représentant du personnel a choisi une décharge en temps pour assumer une fonction au sein du conseil d'administration.

Au surplus, dans les présentes circonstances, la différence de traitement ne repose pas sur un critère destiné à déprécier les représentants du personnel, mais vise au contraire à aménager au mieux l'exercice de deux activités parallèles pour la même institution en laissant le choix à l'employé concerné entre une rémunération, du temps libre ou une combinaison des deux. L'existence d'une discrimination doit partant être niée.

Enfin, les recourants ne peuvent rien tirer du fait que la Cour de justice a estimé que l'art. 22 al. 2 LOIDP pourrait être contraire au principe de l'égalité de traitement, puisque celle-ci, à la suite de ce constat, a également relevé que cette disposition pouvait être interprétée de façon à être conforme à ce principe. A cet égard, il est rappelé que dans un recours abstrait, le Tribunal fédéral procède de la même façon et examine si la norme en cause peut prêter à une interprétation conforme à la constitution (cf. supra consid. 2), ce qui est en l'espèce le cas.

6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les recourants qui succombent doivent supporter les frais judiciaires solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Grand Conseil de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle.

Lausanne, le 29 août 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

Le Greffier : de Chambrier

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
¹	Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
²	Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 28 Libertà sindacale - 1 I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no.
¹	I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no.
²	I conflitti vanno per quanto possibile composti in via negoziale o conciliativa.
³	Lo sciopero e la serrata sono leciti soltanto se si riferiscono ai rapporti di lavoro e non contrastano con impegni di preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione.
⁴	La legge può vietare lo sciopero a determinate categorie di persone.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 11 Libertà di riunione ed associazione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi.
¹	Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi.
²	L'esercizio di questi diritti non può costituire oggetto di altre restrizioni oltre quelle che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non vieta che restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato.

SR 784.101.2 Ordinanza del 25 novembre 2015 sugli impianti di telecomunicazione (OIT) OIT Art. 5 Classi d'impianti di radiocomunicazione - 1 L'UFCOM stabilisce, tenendo conto della prassi internazionale, le classi d'impianti di radiocomunicazione e gli impianti che le compongono, e ne compila l'elenco10.
¹	L'UFCOM stabilisce, tenendo conto della prassi internazionale, le classi d'impianti di radiocomunicazione e gli impianti che le compongono, e ne compila l'elenco10.
²	Una classe comprende categorie d'impianti di radiocomunicazione considerati simili e le interfacce radio alle quali gli impianti sono adibiti. Un impianto può appartenere a più classi d'impianti.

SR 784.101.2 Ordinanza del 25 novembre 2015 sugli impianti di telecomunicazione (OIT) OIT Art. 6 Condizioni della messa a disposizione sul mercato - 1 Gli impianti di radiocomunicazione possono essere messi a disposizione sul mercato unicamente se soddisfano le disposizioni della presente ordinanza e se sono adeguatamente installati, sottoposti a manutenzione e utilizzati conformemente ai fini previsti.
¹	Gli impianti di radiocomunicazione possono essere messi a disposizione sul mercato unicamente se soddisfano le disposizioni della presente ordinanza e se sono adeguatamente installati, sottoposti a manutenzione e utilizzati conformemente ai fini previsti.
²	In deroga al capoverso 1, la messa a disposizione sul mercato d'impianti di radiocomunicazione destinati a essere impiegati dalle autorità per garantire la sicurezza pubblica soggiace agli articoli 26 e 27, a condizione che non siano disponibili sul mercato altri impianti conformi alle prescrizioni della presente ordinanza, i quali adempiono lo stesso scopo.
³	In deroga al capoverso 1, la messa a disposizione sul mercato d'impianti di radiocomunicazione destinati a essere impiegati dall'esercito o dalla protezione civile in bande di frequenze previste per usi sia militari sia civili soggiace all'articolo 29a, a condizione che non siano disponibili sul mercato altri impianti conformi alle prescrizioni della presente ordinanza, i quali adempiono lo stesso scopo.11

IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 22 - 1. Ogni individuo ha diritto alla libertà di associazione, che include il diritto di costituire dei sindacati e di aderirvi per la tutela dei propri interessi.
¹	Ogni individuo ha diritto alla libertà di associazione, che include il diritto di costituire dei sindacati e di aderirvi per la tutela dei propri interessi.
²	L'esercizio di tale diritto non può formare oggetto di restrizioni, tranne quelle stabilite dalla legge e che siano necessarie in una società democratica, nell'interesse della sicurezza nazionale, della sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico, o per tutelare la sanità o la morale pubbliche o gli altrui diritti e libertà. Il presente articolo non impedisce di imporre restrizioni legali all'esercizio di tale diritto da parte dei membri delle forze armate e della polizia.
³	Nessuna disposizione del presente articolo autorizza gli Stati parti della Convenzione dei 19483 dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro, concernente la libertà sindacale e la tutela del diritto sindacale, a adottare delle misure legislative che causino pregiudizio - o applicare la legge in modo da causare pregiudizio - alle garanzie previste dalla detta Convenzione.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

IR 0.103.1 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti economici, sociali e culturali Patto-ONU-I Art. 8 - 1. Gli Stati parti del presente Patto si impegnano a garantire:
¹	Gli Stati parti del presente Patto si impegnano a garantire:
^a	il diritto di ogni individuo di costituire con altri dei sindacati e di aderire al sindacato di sua scelta, fatte salve soltanto le regole stabilite dall'organizzazione interessata, al fine di promuovere e tutelare i propri interessi economici e sociali. L'esercizio di questo diritto non può essere sottoposto a restrizioni che non siano stabilite dalla legge e che non siano necessarie, in una società democratica, nell'interesse della sicurezza nazionale o dell'ordine pubblico o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui;
^b	il diritto dei sindacati di formare federazioni o confederazioni nazionali e il diritto di queste di costituire organizzazioni sindacali internazionali o di aderirvi;
^c	il diritto dei sindacati di esercitare liberamente la loro attività, senza altre limitazioni che quelle stabilite dalla legge e che siano necessarie in una società democratica nell'interesse della sicurezza nazionale o dell'ordine pubblico o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui;
^d	il diritto di sciopero, purché esso venga esercitato in conformità delle leggi di ciascun Paese.
²	Il presente articolo non impedisce di imporre restrizioni legali all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione pubblica.
³	Nessuna disposizione del presente articolo autorizza gli Stati parti della Convenzione del 19483 dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro, concernente la libertà sindacale e la protezione del diritto sindacale, ad adottare misure legislative che portino pregiudizio alle garanzie previste dalla menzionata Convenzione, o ad applicare le loro leggi in modo da causare tale pregiudizio.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.