2C_752/2018 - 2019-08-29 - Droit fondamental

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 752/2018

Arrêt du 29 août 2019

IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux, Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier : M. de Chambrier.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
tous représentés par Me Romain Jordan, avocat,
recourants,

contre

Grand Conseil de la République et canton de Genève.

Objet
Contrôle abstrait,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle, du 28 juin 2018 (ACST/16/2018).

Faits :

A.
Le 22 septembre 2017, le Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil) a adopté la loi 11391 sur l'organisation des institutions de droit public (LOIDP - A 2 24), dont l'art. 22 a la teneur suivante :

"Art. 22 Rémunération

1 Le Conseil d'État détermine, par voie réglementaire, le montant et les modalités de la rémunération des membres du conseil, conformément aux principes de rémunération de la fonction publique et en respectant le principe d'égalité de traitement. Le montant de la rémunération de chaque membre du conseil, y compris de toutes éventuelles indemnités forfaitaires pour frais, est public. La rémunération ne peut dépasser pro rata temporis toutes indemnités comprises le maximum de la classe 33 annuité 22 de la loi concernant le traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de l'État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973.

2 Le représentant du personnel, s'il existe, peut être rémunéré ou recevoir une décharge en temps afin de préparer les séances du conseil et d'y participer.

3 Lorsque des membres du conseil siègent, à titre de représentants de l'institution, dans d'autres institutions publiques ou privées, ladite rémunération est publique. Elle est reversée à l'institution, pour éviter une double rémunération."

Par arrêté daté du 15 novembre 2017, publié dans la Feuille d'avis officielle du 17 novembre 2017, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a promulgué la LOIDP, qui est entrée en vigueur le 1er mai 2018.

B.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ sont memb res du personnel des Services Industriels de Genève (SIG). H.________, G.________, C.________ et D.________ sont au surplus représentants du personnel au sein du conseil d'administration des SIG.
Le 18 décembre 2017, les neuf personnes précitées ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre l'art. 22 al. 2 LOIDP, concluant à son annulation, subsidiairement à son interprétation conforme ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. Par arrêt du 28 juin 2018, la Cour de justice a rejeté leur recours.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ demandent, sous suite des frais et dépens, au Tribunal fédéral, principalement, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 28 juin 2018 et de le réformer en ce sens que l'art. 22 al. 2 LOIDP est annulé. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, les recourants se plaignent d'une violation de la liberté syndicale, ainsi que du principe de l'égalité de traitement.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt et informe le Tribunal fédéral qu'une réclamation sur émolument a été formée auprès d'elle, le 4 septembre 2018, par les intéressés. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. A la demande du Tribunal fédéral, les recourants ont produit une procuration. Dans leur réplique, ils demandent, en tant que de besoin, la suspension de la procédure devant le Tribunal fédéral jusqu'à droit connu sur la réclamation pendante devant la Cour de justice et confirment les conclusions du recours. Le Grand conseil renonce à déposer des observations.
Par arrêt du 8 mai 2019, entré en force, la Cour de justice a rejeté la réclamation du 4 septembre 2018 formée par les intéressés.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

1.1. Le recours en matière de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF). D'après l'art. 87 LTF, le recours en matière de droit public est directement recevable devant le Tribunal fédéral contre les actes normatifs cantonaux ne pouvant pas faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs, il convient d'épuiser préalablement cette voie de recours conformément à l'art. 86 LTF, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, si le recours devant le Tribunal administratif fédéral n'est pas ouvert (al. 1 let. d). Si la juridiction constitutionnelle cantonale rejette le recours formé devant elle, la partie déboutée peut encore demander, par le biais d'un recours en matière de droit public, non seulement l'annulation de la décision de dernière instance cantonale, mais également celle de l'acte normatif cantonal soumis à examen. En effet, les justiciables doivent pouvoir faire contrôler la conformité au droit fédéral d'un acte normatif cantonal devant le Tribunal fédéral et en demander l'annulation indépendamment de l'existence ou non d'une voie de recours au
niveau cantonal (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.2.2 p. 40; arrêt 2C 1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.3 et autre référence citée, in RDAF 2019 I 107).
Il découle de ce qui précède que lorsque, comme dans le canton de Genève, la conformité d'une loi cantonale au droit supérieur peut faire l'objet d'un moyen de droit devant un tribunal cantonal (cf. art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 [Cst.-GE; RS 131.234] et art. 130B al. 1 let. a de la loi genevoise du 26 septembre 2010 sur l'organisation judiciaire [LOJ/GE; RS/GE E 2 05]), les décisions prises par cette autorité peuvent, en cas de confirmation de l'acte entrepris, être attaquées devant le Tribunal fédéral par le truchement d'un recours en matière de droit public en application de l'art. 82 let. b LTF. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral jouit exactement du même pouvoir d'examen que s'il avait été saisi directement d'un recours abstrait contre un acte normatif cantonal : le Tribunal fédéral va examiner la constitutionnalité de l'acte normatif cantonal en lui-même, alors que, lorsqu'il est saisi d'un recours concret, il se limite à vérifier que l'instance judiciaire précédente a correctement appliqué le droit, sans statuer à sa place. Son rôle dans le cadre du contrôle abstrait n'est ainsi pas de vérifier la conformité au droit constitutionnel de l'arrêt rendu par la cour
constitutionnelle cantonale, mais de procéder, exactement comme cette dernière, en contrôlant à son tour la constitutionnalité de la norme cantonale attaquée (arrêt 2C 1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.3, in RDAF 2019 I 107).

1.2. La qualité pour recourir se détermine selon les principes de la procédure de contrôle abstrait des normes (ATF 141 I 36 consid. 1.2.3 p. 40). Elle se satisfait, selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une atteinte virtuelle; il suffit donc que l'on puisse prévoir avec un minimum de vraisemblance que les recourants puissent un jour être touchés directement par l'acte normatif attaqué, afin que ceux-ci soit à même d'agir (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; 138 I 435 consid. 1.6 p. 445). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait est suffisant (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81).
En l'occurrence, les recourants, qui ont au demeurant participé à la procédure devant l'autorité précédente, sont membres du personnel des SIG; ils sont donc susceptibles d'être touchés par les effets de la disposition attaquée. Il en va à l'évidence de même pour les quatre recourants qui sont représentants du personnel au sein du conseil d'administration des SIG.
Le Grand Conseil s'interroge sur l'existence d'un intérêt actuel à recourir pour les intéressés. A cet égard, il fait valoir que la Cour de justice, tout en rejetant leur recours, a donné droit à leur conclusion subsidiaire qui voulait que l'art. 22 al. 2 LOIDP soit interprété dans le sens que le choix du mode de rémunération soit laissé au représentant du personnel concerné. En l'occurrence, comme mentionné, la Cour de justice a rejeté le recours des intéressés, dont la conclusion principale visait l'annulation de la disposition précitée, en leur mettant des frais à charge. Ils conservent ainsi un intérêt actuel à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, ainsi que de l'art. 22 al. 2 LOIDP, qu'ils estiment contraire à la liberté syndicale et à l'égalité de traitement.
Les recourants ont dès lors qualité pour recourir au sens de l'art. 89 LTF.

1.3. Pour le surplus, le présent recours a été interjeté dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile (art. 100 al. 1 LTF, l'art. 101 LTF ne s'appliquant pas lorsqu'une Cour constitutionnelle cantonale a statué au préalable; arrêt 2C 735/2017 du 6 février 2018 consid. 1.4, in RF 73 2018 404 et StE 2018 A 21.11 n° 54). Il convient donc d'entrer en matière.

2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif aux droits constitutionnels, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF; il s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité; il n'annule les dispositions cantonales attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution et au droit fédéral. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 143 I 1 consid. 2.3 p. 6; 140 I 2 consid. 4 p. 14; arrêt 1C 443/2017 du 29 août 2018 consid. 3). Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la
vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 134 I 293 consid. 2 p. 295; arrêt 1C 443/2017 du 29 août 2018 consid. 3; 2C 589/2016 du 8 mars 2017 consid. 2).

3.
Dans un grief de nature formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants relèvent que les syndicats de la fonction publique n'ont pas été auditionnés dans le cadre du processus législatif. Ils y voient une violation de leur droit d'être entendu.

3.1. De manière générale, la Constitution fédérale ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendus dans une procédure législative (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p. 315; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; arrêt 2C 519/2016 du 4 septembre 2017 consid. 3.2.4). Un tel droit peut cependant découler de certaines normes constitutionnelles particulières (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p. 315). Le Tribunal fédéral a notamment admis que la liberté syndicale (art. 28 Cst.), si elle ne confère pas aux organisations syndicales de la fonction publique le droit de participer au processus législatif portant sur le statut du personnel, leur accorde néanmoins celui d'être entendues sous une forme appropriée en cas de modifications législatives ou réglementaires touchant de manière significative les conditions de travail de leurs membres (ATF 144 I 50 consid. 5.3.2 p. 60 in JdT 2019 I p. 18; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; 129 I 113 consid. 3 p. 120 ss).

3.2. En l'occurrence, il ressort des faits retenus dans l'arrêt entrepris, qui lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF), que les recourants n'agissent pas au nom d'un syndicat. Les intéressés ne prétendent pas le contraire. Ils allèguent avoir été élus représentants du personnel et, pour certains, en tant que représentants directs d'un syndicat, mais sans indiquer qu'ils agiraient pour le compte d'un syndicat particulier, ni exposer en quoi l'autorité précédente aurait retenu les faits en cause de façon arbitraire, comme l'aurait exigé de leur part l'art. 106 al. 2 LTF.
Dans ces circonstances, les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'une éventuelle violation du droit d'être entendu reconnu aux organisations syndicales. Le fait d'être employé des SIG, d'être membre du conseil d'administration des SIG et/ou d'un syndicat ne leur confère pas un droit d'être entendu à titre individuel dans le processus législatif en cause.
Le grief de violation du droit d'être entendu n'est partant pas recevable.
Par ailleurs et indépendamment de la question de la titularité du droit d'être entendu dans le processus législatif, il faut relever que, dans le présent cas, le grief d'une violation dudit droit frise la témérité dans la mesure où il ressort des faits de l'arrêt entrepris, que les recourants ne remettent pas en question, que durant les travaux préparatoires, le président de l'Intersyndicale des SIG (le recourant 5), un représentant du personnel aux SIG (le recourant 7), le président de l'association du personnel de la Ville de Genève et des SIG (recourant 3), et le président du syndicat des employés d'administration (recourant 6), ainsi que le président du syndicat chrétien des SIG ont été auditionnés par la Commission législative du Grand conseil. Le droit d'être entendu, à tout le moins de certains syndicats, dont plusieurs recourants sont membres, a donc visiblement été respecté.

4.
Les recourants se plaignent également d'une violation de la liberté syndicale et invoquent à ce titre les art. 11 CEDH, 28 Cst., ainsi que les art. 5 et 6 de la Convention n° 151 de l'Organisation international du travail (OIT). Ils font pour l'essentiel valoir que l'art. 22 al. 2 LOIDP entraîne une discrimination des représentants du personnel au sein du Conseil d'administration contraire à la liberté syndicale aussi bien sous son aspect collectif qu'individuel. Ils y voient une restriction à l'indépendance des administrateurs.

4.1. La liberté syndicale consacrée à l'art. 28 al. 1 Cst. prévoit que les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. On distingue la liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La première donne au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques. La seconde garantit au syndicat la possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 144 I 50 consid. 4.1 p. 54 s. in JdT 2019 I p. 11; 143 I 403 consid. 6.1 p. 417 s.; 140 I 257 consid. 5 p. 261 et les références citées).

4.2. La liberté syndicale est également garantie par l'art. 11 CEDH. Celui-ci concerne la liberté de réunion et d'association et il mentionne expressément le droit de toute personne de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts (art. 11 § 1 i.f. CEDH). Il convient de mentionner aussi l'art. 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte ONU II; RS 0.103.2), l'art. 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 (Pacte ONU I; RS 0.103.1), la convention n° 87 de l'OIT concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical du 9 juillet 1948 (RS 0.822.719.7), la convention n° 98 de l'OIT concernant l'application des principes du droit d'organisation et de négociation collective du 1er juillet 1949 (RS 0.822.719.9) et la convention n° 151 de l'OIT concernant la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique du 27 juin 1978 (RS 0.822.725.1). Les conventions de l'OIT précitées ont été ratifiées par la Suisse en 1975, 1999 et 1981 respectivement. En particulier, l'art. 5 de la convention n° 151 de l'OIT
invoqué par les recourants prévoit notamment que les organisations d'agents publics doivent jouir d'une complète indépendance à l'égard des autorités publiques (al. 1) et que ces organisations doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes d'ingérence des autorités publiques dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration (al. 2). L'art. 6 al. 1 de la convention de l'OIT n° 151 mentionne que des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d'agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu'en dehors de celles- ci.

4.3. En l'espèce, l'art. 22 al. 2 LOIDP concerne la rémunération des représentants du personnel pour l'activité qu'ils déploient au sein du conseil de l'institution qui les emploie. S'ils sont chargés de défendre les intérêts du personnel, les représentants du personnel ne doivent pas nécessairement être membres d'un syndicat. Dès lors, contrairement à ce que sous-entendent les recourants, l'exercice d'une activité de représentation du personnel dans ce cadre ne suffit pas en soi à qualifier cette activité de syndicale. La disposition en cause ne concerne donc pas la rémunération d'une activité syndicale, mais vise uniquement à rétribuer les employés pour leur activité de membres du conseil de l'institution (préparation et participation aux séances).

Cela étant, on ne voit pas en quoi cette disposition entraverait la liberté syndicale, sous l'angle individuel. En effet, la possibilité d'obtenir une rémunération ou une décharge de temps pour l'activité effectuée pour le conseil d'administration n'empêche aucunement les salariés de jouir de leur liberté syndicale positive ou négative (cf. supra consid. 4.1). En outre, les recourants, qui sont membres d'un syndicat, n'expliquent pas en quoi le système de rétribution prévu par le législateur les entraverait dans l'exercice de leurs activités syndicales. Par ailleurs, même si les recourants n'agissent pas pour le compte d'un syndicat et ne peuvent pas se prévaloir de la liberté syndicale sous son aspect collectif, il faut relever que, sous cet angle, la disposition en cause n'empêche pas les syndicats d'exister ou d'agir en tant que tel. En particulier, on ne voit pas en quoi, le système de rétribution mis en place porterait atteinte à l'indépendance des syndicats.

De plus, à l'instar du Grand Conseil, on peine également à comprendre en quoi l'art. 22 al. 2 LOIDP imposerait des restrictions à l'indépendance des administrateurs. La différence de traitement entre les membres du conseil d'administration employés de l'institution de ceux qui ne le sont pas ne permet pas de déceler un problème d'indépend ance des premiers cités. A ce titre, si l'on suit l'interprétation qu'en fait la Cour de justice dans l'arrêt entrepris, cette disposition laisse le choix aux représentants du personnel de déterminer de quelle façon ils veulent être rétribués pour leurs activités menées au sein du conseil d'administration, soit en temps ou en argent, voire en combinant les deux. Cette interprétation n'est pas remise en question par le Grand Conseil et cette appréciation, qui porte sur la manière envisagée d'appliquer la disposition mise en cause, doit être prise en compte (cf. supra consid. 2). On ne voit ainsi pas en quoi le choix de la rétribution laissé aux représentants du personnel par cette disposition limiterait leur indépendance par rapport aux conseillers qui ne sont pas membres du personnel. Dans ces circonstances, l'art. 22 al. 2 LOIDP, qui laisse à l'intéressé le choix de sa rétribution, ne saurait
constituer un motif de dissuasion d'exercer une activité au sein du conseil d'administration.

Par ailleurs, même s'il fallait admettre que l'activité précitée était de nature syndicale, il faudrait reconnaître que le système mis en place constitue une mesure de facilitation de l'exercice de cette activité, allant dans le sens de l'art. 6 de la convention de l'OIT n° 151, et en aucun cas une entrave.

Le grief de violation de la liberté syndicale est ainsi infondé.

5.
Les recourants invoquent une violation du principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. Ils font valoir que l'art. 22 LOIDP traite différemment les représentants du personnel des autres membres du conseil d'administration, alors que ceux-ci exercent une activité identique au sein dudit conseil. Ils considèrent que les premiers sont discriminés en raison de leur appartenance au personnel. Ils indiquent que rien ne justifie de désavantager les représentants du personnel en leur imposant une compensation en temps plutôt qu'en les rémunérant de manière identique aux autres administrateurs. Les recourants ajoutent que la décharge en temps consacrerait une inégalité de traitement au sein même des représentants du personnel, dès lors, qu'en fonction de leur rémunération pour leur travail usuel, les heures consacrées à l'activité de conseiller d'administration n'auraient pas la même valeur.

5.1. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 142 I 195 consid. 6.1 p. 213 et les références citées).

Une discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement en raison de son appartenance à un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine, mise à l'écart ou considérée comme de moindre valeur. La discrimination constitue une forme qualifiée d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle produit sur un être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui concerne une part essentielle de l'identité de la personne intéressée ou à laquelle il lui est difficilement possible de renoncer (ATF 143 I 129 consid. 2.3.1 p. 133). Le critère de non-discrimination interdit que l'on traite différemment une personne sur la base de certains critères, lorsque ces critères sont pris comme des motifs pour la déprécier (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume II, 2013, n° 1082 p. 503).

5.2. En l'occurrence, comme le relèvent à juste titre la Cour de justice et le Grand Conseil, si l'activité exercée par les membres du conseil d'administration est identique, la situation des représentants du personnel diffère de celle des autres membres dudit conseil, puisque ceux-ci sont également salariés de l'institution. A ce titre, il se justifie de les traiter de façon différenciée, en particulier pour ce qui concerne la possibilité d'obtenir une décharge en temps, laquelle n'a pas de raison d'être pour les membres du conseil d'administration externes à l'institution. De plus, on ne saurait voir d'inégalité de traitement au sein des représentants du personnel lorsqu'ils choisissent une décharge en temps et non une rémunération. Dans ce cas, l'activité de conseiller d'administration est " rétribuée " par du temps libre. Le salaire perçu n'est pas lié à cette activité, mais reste versé en contrepartie du travail effectué pour l'institution. Comme le relève le Grand Conseil, il ne peut donc pas y avoir d'inégalité de traitement quant au salaire lorsque le représentant du personnel a choisi une décharge en temps pour assumer une fonction au sein du conseil d'administration.

Au surplus, dans les présentes circonstances, la différence de traitement ne repose pas sur un critère destiné à déprécier les représentants du personnel, mais vise au contraire à aménager au mieux l'exercice de deux activités parallèles pour la même institution en laissant le choix à l'employé concerné entre une rémunération, du temps libre ou une combinaison des deux. L'existence d'une discrimination doit partant être niée.

Enfin, les recourants ne peuvent rien tirer du fait que la Cour de justice a estimé que l'art. 22 al. 2 LOIDP pourrait être contraire au principe de l'égalité de traitement, puisque celle-ci, à la suite de ce constat, a également relevé que cette disposition pouvait être interprétée de façon à être conforme à ce principe. A cet égard, il est rappelé que dans un recours abstrait, le Tribunal fédéral procède de la même façon et examine si la norme en cause peut prêter à une interprétation conforme à la constitution (cf. supra consid. 2), ce qui est en l'espèce le cas.

6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les recourants qui succombent doivent supporter les frais judiciaires solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Grand Conseil de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle.

Lausanne, le 29 août 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

Le Greffier : de Chambrier

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 28 Liberté syndicale - 1 Les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non.
¹	Les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non.
²	Les conflits sont, autant que possible, réglés par la négociation ou la médiation.
³	La grève et le lock-out sont licites quand ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation.
⁴	La loi peut interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 11 Liberté de réunion et d'association - 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
¹	Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
²	L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'État.

SR 784.101.2 Ordonnance du 25 novembre 2015 sur les installations de télécommunication (OIT) OIT Art. 5 Classes d'installations de radiocommunication - 1 L'OFCOM détermine, en tenant compte de la pratique internationale, les classes d'installations de radiocommunication et les installations qui les composent; il en établit la liste10.
¹	L'OFCOM détermine, en tenant compte de la pratique internationale, les classes d'installations de radiocommunication et les installations qui les composent; il en établit la liste10.
²	Une classe comprend des catégories d'installations de radiocommunication considérées comme semblables et les interfaces radio auxquelles ces installations sont destinées. Une installation peut appartenir à plusieurs classes d'installations.

SR 784.101.2 Ordonnance du 25 novembre 2015 sur les installations de télécommunication (OIT) OIT Art. 6 Conditions de la mise à disposition sur le marché - 1 Les installations de radiocommunication ne peuvent être mises à disposition sur le marché que si elles sont conformes aux dispositions de la présente ordonnance dès lors qu'elles sont dûment installées et entretenues, et utilisées conformément aux fins prévues.
¹	Les installations de radiocommunication ne peuvent être mises à disposition sur le marché que si elles sont conformes aux dispositions de la présente ordonnance dès lors qu'elles sont dûment installées et entretenues, et utilisées conformément aux fins prévues.
²	En dérogation à l'al. 1, la mise à disposition sur le marché d'installations de radiocommunication destinées à être exploitées pour assurer la sécurité publique par les autorités est soumise aux art. 26 et 27, pour autant qu'aucune installation conforme aux autres prescriptions de la présente ordonnance et servant aux mêmes fins ne soit disponible sur le marché.
³	En dérogation à l'al. 1, la mise à disposition sur le marché d'installations de radiocommunication destinées à être exploitées par l'armée ou la protection civile dans les domaines de fréquences prévus pour une utilisation tant militaire que civile est soumise à l'art. 29a, pour autant qu'aucune installation conforme aux autres prescriptions de la présente ordonnance et servant aux mêmes fins ne soit disponible sur le marché.11

IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 22 - 1. Toute personne a le droit de s'associer librement avec d'autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d'y adhérer pour la protection de ses intérêts.
¹	Toute personne a le droit de s'associer librement avec d'autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d'y adhérer pour la protection de ses intérêts.
²	L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d'autrui. Le présent article n'empêche pas de soumettre à des restrictions légales l'exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police.
³	Aucune disposition du présent article ne permet aux États parties à la Convention de 19483 de l'Organisation internationale du Travail concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical de prendre des mesures législatives portant atteinte - ou d'appliquer la loi de façon à porter atteinte - aux garanties prévues dans ladite convention.

IR 0.103.1 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels Pacte-ONU-I Art. 8 - 1. Les États parties au présent Pacte s'engagent à assurer:
¹	Les États parties au présent Pacte s'engagent à assurer:
^a	le droit qu'a toute personne de former avec d'autres des syndicats et de s'affilier au syndicat de son choix, sous la seule réserve des règles fixées par l'organisation intéressée, en vue de favoriser et de protéger ses intérêts économiques et sociaux. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale ou de l'ordre public, ou pour protéger les droits et les libertés d'autrui;
^b	le droit qu'ont les syndicats de former des fédérations ou des confédérations nationales et le droit qu'ont celles-ci de former des organisations syndicales internationales ou de s'y affilier;
^c	le droit qu'ont les syndicats d'exercer librement leur activité, sans limitations autres que celles qui sont prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale ou de l'ordre public, ou pour protéger les droits et les libertés d'autrui.
^d	Le droit de grève, exercé conformément aux lois de chaque pays.
²	Le présent article n'empêche pas de soumettre à des restrictions légales l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de la fonction publique.
³	Aucune disposition du présent article ne permet aux États parties à la Convention de 1948 de l'Organisation internationale du Travail concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical3 de prendre des mesures législatives portant atteinte - ou d'appliquer la loi de façon à porter atteinte - aux garanties prévues dans ladite convention.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.