2C_752/2018 - 2019-08-29 - Grundrecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 752/2018

Arrêt du 29 août 2019

IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux, Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier : M. de Chambrier.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
tous représentés par Me Romain Jordan, avocat,
recourants,

contre

Grand Conseil de la République et canton de Genève.

Objet
Contrôle abstrait,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle, du 28 juin 2018 (ACST/16/2018).

Faits :

A.
Le 22 septembre 2017, le Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil) a adopté la loi 11391 sur l'organisation des institutions de droit public (LOIDP - A 2 24), dont l'art. 22 a la teneur suivante :

"Art. 22 Rémunération

1 Le Conseil d'État détermine, par voie réglementaire, le montant et les modalités de la rémunération des membres du conseil, conformément aux principes de rémunération de la fonction publique et en respectant le principe d'égalité de traitement. Le montant de la rémunération de chaque membre du conseil, y compris de toutes éventuelles indemnités forfaitaires pour frais, est public. La rémunération ne peut dépasser pro rata temporis toutes indemnités comprises le maximum de la classe 33 annuité 22 de la loi concernant le traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de l'État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973.

2 Le représentant du personnel, s'il existe, peut être rémunéré ou recevoir une décharge en temps afin de préparer les séances du conseil et d'y participer.

3 Lorsque des membres du conseil siègent, à titre de représentants de l'institution, dans d'autres institutions publiques ou privées, ladite rémunération est publique. Elle est reversée à l'institution, pour éviter une double rémunération."

Par arrêté daté du 15 novembre 2017, publié dans la Feuille d'avis officielle du 17 novembre 2017, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a promulgué la LOIDP, qui est entrée en vigueur le 1er mai 2018.

B.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ sont memb res du personnel des Services Industriels de Genève (SIG). H.________, G.________, C.________ et D.________ sont au surplus représentants du personnel au sein du conseil d'administration des SIG.
Le 18 décembre 2017, les neuf personnes précitées ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre l'art. 22 al. 2 LOIDP, concluant à son annulation, subsidiairement à son interprétation conforme ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. Par arrêt du 28 juin 2018, la Cour de justice a rejeté leur recours.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ demandent, sous suite des frais et dépens, au Tribunal fédéral, principalement, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 28 juin 2018 et de le réformer en ce sens que l'art. 22 al. 2 LOIDP est annulé. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, les recourants se plaignent d'une violation de la liberté syndicale, ainsi que du principe de l'égalité de traitement.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt et informe le Tribunal fédéral qu'une réclamation sur émolument a été formée auprès d'elle, le 4 septembre 2018, par les intéressés. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. A la demande du Tribunal fédéral, les recourants ont produit une procuration. Dans leur réplique, ils demandent, en tant que de besoin, la suspension de la procédure devant le Tribunal fédéral jusqu'à droit connu sur la réclamation pendante devant la Cour de justice et confirment les conclusions du recours. Le Grand conseil renonce à déposer des observations.
Par arrêt du 8 mai 2019, entré en force, la Cour de justice a rejeté la réclamation du 4 septembre 2018 formée par les intéressés.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

1.1. Le recours en matière de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF). D'après l'art. 87 LTF, le recours en matière de droit public est directement recevable devant le Tribunal fédéral contre les actes normatifs cantonaux ne pouvant pas faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs, il convient d'épuiser préalablement cette voie de recours conformément à l'art. 86 LTF, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, si le recours devant le Tribunal administratif fédéral n'est pas ouvert (al. 1 let. d). Si la juridiction constitutionnelle cantonale rejette le recours formé devant elle, la partie déboutée peut encore demander, par le biais d'un recours en matière de droit public, non seulement l'annulation de la décision de dernière instance cantonale, mais également celle de l'acte normatif cantonal soumis à examen. En effet, les justiciables doivent pouvoir faire contrôler la conformité au droit fédéral d'un acte normatif cantonal devant le Tribunal fédéral et en demander l'annulation indépendamment de l'existence ou non d'une voie de recours au
niveau cantonal (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.2.2 p. 40; arrêt 2C 1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.3 et autre référence citée, in RDAF 2019 I 107).
Il découle de ce qui précède que lorsque, comme dans le canton de Genève, la conformité d'une loi cantonale au droit supérieur peut faire l'objet d'un moyen de droit devant un tribunal cantonal (cf. art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 [Cst.-GE; RS 131.234] et art. 130B al. 1 let. a de la loi genevoise du 26 septembre 2010 sur l'organisation judiciaire [LOJ/GE; RS/GE E 2 05]), les décisions prises par cette autorité peuvent, en cas de confirmation de l'acte entrepris, être attaquées devant le Tribunal fédéral par le truchement d'un recours en matière de droit public en application de l'art. 82 let. b LTF. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral jouit exactement du même pouvoir d'examen que s'il avait été saisi directement d'un recours abstrait contre un acte normatif cantonal : le Tribunal fédéral va examiner la constitutionnalité de l'acte normatif cantonal en lui-même, alors que, lorsqu'il est saisi d'un recours concret, il se limite à vérifier que l'instance judiciaire précédente a correctement appliqué le droit, sans statuer à sa place. Son rôle dans le cadre du contrôle abstrait n'est ainsi pas de vérifier la conformité au droit constitutionnel de l'arrêt rendu par la cour
constitutionnelle cantonale, mais de procéder, exactement comme cette dernière, en contrôlant à son tour la constitutionnalité de la norme cantonale attaquée (arrêt 2C 1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.3, in RDAF 2019 I 107).

1.2. La qualité pour recourir se détermine selon les principes de la procédure de contrôle abstrait des normes (ATF 141 I 36 consid. 1.2.3 p. 40). Elle se satisfait, selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une atteinte virtuelle; il suffit donc que l'on puisse prévoir avec un minimum de vraisemblance que les recourants puissent un jour être touchés directement par l'acte normatif attaqué, afin que ceux-ci soit à même d'agir (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; 138 I 435 consid. 1.6 p. 445). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait est suffisant (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81).
En l'occurrence, les recourants, qui ont au demeurant participé à la procédure devant l'autorité précédente, sont membres du personnel des SIG; ils sont donc susceptibles d'être touchés par les effets de la disposition attaquée. Il en va à l'évidence de même pour les quatre recourants qui sont représentants du personnel au sein du conseil d'administration des SIG.
Le Grand Conseil s'interroge sur l'existence d'un intérêt actuel à recourir pour les intéressés. A cet égard, il fait valoir que la Cour de justice, tout en rejetant leur recours, a donné droit à leur conclusion subsidiaire qui voulait que l'art. 22 al. 2 LOIDP soit interprété dans le sens que le choix du mode de rémunération soit laissé au représentant du personnel concerné. En l'occurrence, comme mentionné, la Cour de justice a rejeté le recours des intéressés, dont la conclusion principale visait l'annulation de la disposition précitée, en leur mettant des frais à charge. Ils conservent ainsi un intérêt actuel à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, ainsi que de l'art. 22 al. 2 LOIDP, qu'ils estiment contraire à la liberté syndicale et à l'égalité de traitement.
Les recourants ont dès lors qualité pour recourir au sens de l'art. 89 LTF.

1.3. Pour le surplus, le présent recours a été interjeté dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile (art. 100 al. 1 LTF, l'art. 101 LTF ne s'appliquant pas lorsqu'une Cour constitutionnelle cantonale a statué au préalable; arrêt 2C 735/2017 du 6 février 2018 consid. 1.4, in RF 73 2018 404 et StE 2018 A 21.11 n° 54). Il convient donc d'entrer en matière.

2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif aux droits constitutionnels, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF; il s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité; il n'annule les dispositions cantonales attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution et au droit fédéral. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 143 I 1 consid. 2.3 p. 6; 140 I 2 consid. 4 p. 14; arrêt 1C 443/2017 du 29 août 2018 consid. 3). Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la
vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 134 I 293 consid. 2 p. 295; arrêt 1C 443/2017 du 29 août 2018 consid. 3; 2C 589/2016 du 8 mars 2017 consid. 2).

3.
Dans un grief de nature formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants relèvent que les syndicats de la fonction publique n'ont pas été auditionnés dans le cadre du processus législatif. Ils y voient une violation de leur droit d'être entendu.

3.1. De manière générale, la Constitution fédérale ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendus dans une procédure législative (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p. 315; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; arrêt 2C 519/2016 du 4 septembre 2017 consid. 3.2.4). Un tel droit peut cependant découler de certaines normes constitutionnelles particulières (ATF 137 I 305 consid. 2.4 p. 315). Le Tribunal fédéral a notamment admis que la liberté syndicale (art. 28 Cst.), si elle ne confère pas aux organisations syndicales de la fonction publique le droit de participer au processus législatif portant sur le statut du personnel, leur accorde néanmoins celui d'être entendues sous une forme appropriée en cas de modifications législatives ou réglementaires touchant de manière significative les conditions de travail de leurs membres (ATF 144 I 50 consid. 5.3.2 p. 60 in JdT 2019 I p. 18; 134 I 269 consid. 3.3.1 p. 274; 129 I 113 consid. 3 p. 120 ss).

3.2. En l'occurrence, il ressort des faits retenus dans l'arrêt entrepris, qui lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF), que les recourants n'agissent pas au nom d'un syndicat. Les intéressés ne prétendent pas le contraire. Ils allèguent avoir été élus représentants du personnel et, pour certains, en tant que représentants directs d'un syndicat, mais sans indiquer qu'ils agiraient pour le compte d'un syndicat particulier, ni exposer en quoi l'autorité précédente aurait retenu les faits en cause de façon arbitraire, comme l'aurait exigé de leur part l'art. 106 al. 2 LTF.
Dans ces circonstances, les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'une éventuelle violation du droit d'être entendu reconnu aux organisations syndicales. Le fait d'être employé des SIG, d'être membre du conseil d'administration des SIG et/ou d'un syndicat ne leur confère pas un droit d'être entendu à titre individuel dans le processus législatif en cause.
Le grief de violation du droit d'être entendu n'est partant pas recevable.
Par ailleurs et indépendamment de la question de la titularité du droit d'être entendu dans le processus législatif, il faut relever que, dans le présent cas, le grief d'une violation dudit droit frise la témérité dans la mesure où il ressort des faits de l'arrêt entrepris, que les recourants ne remettent pas en question, que durant les travaux préparatoires, le président de l'Intersyndicale des SIG (le recourant 5), un représentant du personnel aux SIG (le recourant 7), le président de l'association du personnel de la Ville de Genève et des SIG (recourant 3), et le président du syndicat des employés d'administration (recourant 6), ainsi que le président du syndicat chrétien des SIG ont été auditionnés par la Commission législative du Grand conseil. Le droit d'être entendu, à tout le moins de certains syndicats, dont plusieurs recourants sont membres, a donc visiblement été respecté.

4.
Les recourants se plaignent également d'une violation de la liberté syndicale et invoquent à ce titre les art. 11 CEDH, 28 Cst., ainsi que les art. 5 et 6 de la Convention n° 151 de l'Organisation international du travail (OIT). Ils font pour l'essentiel valoir que l'art. 22 al. 2 LOIDP entraîne une discrimination des représentants du personnel au sein du Conseil d'administration contraire à la liberté syndicale aussi bien sous son aspect collectif qu'individuel. Ils y voient une restriction à l'indépendance des administrateurs.

4.1. La liberté syndicale consacrée à l'art. 28 al. 1 Cst. prévoit que les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. On distingue la liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La première donne au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques. La seconde garantit au syndicat la possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 144 I 50 consid. 4.1 p. 54 s. in JdT 2019 I p. 11; 143 I 403 consid. 6.1 p. 417 s.; 140 I 257 consid. 5 p. 261 et les références citées).

4.2. La liberté syndicale est également garantie par l'art. 11 CEDH. Celui-ci concerne la liberté de réunion et d'association et il mentionne expressément le droit de toute personne de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts (art. 11 § 1 i.f. CEDH). Il convient de mentionner aussi l'art. 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte ONU II; RS 0.103.2), l'art. 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 (Pacte ONU I; RS 0.103.1), la convention n° 87 de l'OIT concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical du 9 juillet 1948 (RS 0.822.719.7), la convention n° 98 de l'OIT concernant l'application des principes du droit d'organisation et de négociation collective du 1er juillet 1949 (RS 0.822.719.9) et la convention n° 151 de l'OIT concernant la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique du 27 juin 1978 (RS 0.822.725.1). Les conventions de l'OIT précitées ont été ratifiées par la Suisse en 1975, 1999 et 1981 respectivement. En particulier, l'art. 5 de la convention n° 151 de l'OIT
invoqué par les recourants prévoit notamment que les organisations d'agents publics doivent jouir d'une complète indépendance à l'égard des autorités publiques (al. 1) et que ces organisations doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes d'ingérence des autorités publiques dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration (al. 2). L'art. 6 al. 1 de la convention de l'OIT n° 151 mentionne que des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d'agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu'en dehors de celles- ci.

4.3. En l'espèce, l'art. 22 al. 2 LOIDP concerne la rémunération des représentants du personnel pour l'activité qu'ils déploient au sein du conseil de l'institution qui les emploie. S'ils sont chargés de défendre les intérêts du personnel, les représentants du personnel ne doivent pas nécessairement être membres d'un syndicat. Dès lors, contrairement à ce que sous-entendent les recourants, l'exercice d'une activité de représentation du personnel dans ce cadre ne suffit pas en soi à qualifier cette activité de syndicale. La disposition en cause ne concerne donc pas la rémunération d'une activité syndicale, mais vise uniquement à rétribuer les employés pour leur activité de membres du conseil de l'institution (préparation et participation aux séances).

Cela étant, on ne voit pas en quoi cette disposition entraverait la liberté syndicale, sous l'angle individuel. En effet, la possibilité d'obtenir une rémunération ou une décharge de temps pour l'activité effectuée pour le conseil d'administration n'empêche aucunement les salariés de jouir de leur liberté syndicale positive ou négative (cf. supra consid. 4.1). En outre, les recourants, qui sont membres d'un syndicat, n'expliquent pas en quoi le système de rétribution prévu par le législateur les entraverait dans l'exercice de leurs activités syndicales. Par ailleurs, même si les recourants n'agissent pas pour le compte d'un syndicat et ne peuvent pas se prévaloir de la liberté syndicale sous son aspect collectif, il faut relever que, sous cet angle, la disposition en cause n'empêche pas les syndicats d'exister ou d'agir en tant que tel. En particulier, on ne voit pas en quoi, le système de rétribution mis en place porterait atteinte à l'indépendance des syndicats.

De plus, à l'instar du Grand Conseil, on peine également à comprendre en quoi l'art. 22 al. 2 LOIDP imposerait des restrictions à l'indépendance des administrateurs. La différence de traitement entre les membres du conseil d'administration employés de l'institution de ceux qui ne le sont pas ne permet pas de déceler un problème d'indépend ance des premiers cités. A ce titre, si l'on suit l'interprétation qu'en fait la Cour de justice dans l'arrêt entrepris, cette disposition laisse le choix aux représentants du personnel de déterminer de quelle façon ils veulent être rétribués pour leurs activités menées au sein du conseil d'administration, soit en temps ou en argent, voire en combinant les deux. Cette interprétation n'est pas remise en question par le Grand Conseil et cette appréciation, qui porte sur la manière envisagée d'appliquer la disposition mise en cause, doit être prise en compte (cf. supra consid. 2). On ne voit ainsi pas en quoi le choix de la rétribution laissé aux représentants du personnel par cette disposition limiterait leur indépendance par rapport aux conseillers qui ne sont pas membres du personnel. Dans ces circonstances, l'art. 22 al. 2 LOIDP, qui laisse à l'intéressé le choix de sa rétribution, ne saurait
constituer un motif de dissuasion d'exercer une activité au sein du conseil d'administration.

Par ailleurs, même s'il fallait admettre que l'activité précitée était de nature syndicale, il faudrait reconnaître que le système mis en place constitue une mesure de facilitation de l'exercice de cette activité, allant dans le sens de l'art. 6 de la convention de l'OIT n° 151, et en aucun cas une entrave.

Le grief de violation de la liberté syndicale est ainsi infondé.

5.
Les recourants invoquent une violation du principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. Ils font valoir que l'art. 22 LOIDP traite différemment les représentants du personnel des autres membres du conseil d'administration, alors que ceux-ci exercent une activité identique au sein dudit conseil. Ils considèrent que les premiers sont discriminés en raison de leur appartenance au personnel. Ils indiquent que rien ne justifie de désavantager les représentants du personnel en leur imposant une compensation en temps plutôt qu'en les rémunérant de manière identique aux autres administrateurs. Les recourants ajoutent que la décharge en temps consacrerait une inégalité de traitement au sein même des représentants du personnel, dès lors, qu'en fonction de leur rémunération pour leur travail usuel, les heures consacrées à l'activité de conseiller d'administration n'auraient pas la même valeur.

5.1. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 142 I 195 consid. 6.1 p. 213 et les références citées).

Une discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement en raison de son appartenance à un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine, mise à l'écart ou considérée comme de moindre valeur. La discrimination constitue une forme qualifiée d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle produit sur un être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui concerne une part essentielle de l'identité de la personne intéressée ou à laquelle il lui est difficilement possible de renoncer (ATF 143 I 129 consid. 2.3.1 p. 133). Le critère de non-discrimination interdit que l'on traite différemment une personne sur la base de certains critères, lorsque ces critères sont pris comme des motifs pour la déprécier (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume II, 2013, n° 1082 p. 503).

5.2. En l'occurrence, comme le relèvent à juste titre la Cour de justice et le Grand Conseil, si l'activité exercée par les membres du conseil d'administration est identique, la situation des représentants du personnel diffère de celle des autres membres dudit conseil, puisque ceux-ci sont également salariés de l'institution. A ce titre, il se justifie de les traiter de façon différenciée, en particulier pour ce qui concerne la possibilité d'obtenir une décharge en temps, laquelle n'a pas de raison d'être pour les membres du conseil d'administration externes à l'institution. De plus, on ne saurait voir d'inégalité de traitement au sein des représentants du personnel lorsqu'ils choisissent une décharge en temps et non une rémunération. Dans ce cas, l'activité de conseiller d'administration est " rétribuée " par du temps libre. Le salaire perçu n'est pas lié à cette activité, mais reste versé en contrepartie du travail effectué pour l'institution. Comme le relève le Grand Conseil, il ne peut donc pas y avoir d'inégalité de traitement quant au salaire lorsque le représentant du personnel a choisi une décharge en temps pour assumer une fonction au sein du conseil d'administration.

Au surplus, dans les présentes circonstances, la différence de traitement ne repose pas sur un critère destiné à déprécier les représentants du personnel, mais vise au contraire à aménager au mieux l'exercice de deux activités parallèles pour la même institution en laissant le choix à l'employé concerné entre une rémunération, du temps libre ou une combinaison des deux. L'existence d'une discrimination doit partant être niée.

Enfin, les recourants ne peuvent rien tirer du fait que la Cour de justice a estimé que l'art. 22 al. 2 LOIDP pourrait être contraire au principe de l'égalité de traitement, puisque celle-ci, à la suite de ce constat, a également relevé que cette disposition pouvait être interprétée de façon à être conforme à ce principe. A cet égard, il est rappelé que dans un recours abstrait, le Tribunal fédéral procède de la même façon et examine si la norme en cause peut prêter à une interprétation conforme à la constitution (cf. supra consid. 2), ce qui est en l'espèce le cas.

6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les recourants qui succombent doivent supporter les frais judiciaires solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Grand Conseil de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle.

Lausanne, le 29 août 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

Le Greffier : de Chambrier

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 124 Zuständigkeiten - Der Verfassungsgerichtshof:
^a	überprüft auf Begehren die Übereinstimmung kantonaler Vorschriften mit dem übergeordneten Recht; das Gesetz legt die Beschwerdebefugnis fest;
^b	beurteilt Streitigkeiten betreffend die Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten;
^c	entscheidet über Zuständigkeitskonflikte unter Behörden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198090 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198091 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195493.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...94
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 28 Koalitionsfreiheit - 1 Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie ihre Organisationen haben das Recht, sich zum Schutz ihrer Interessen zusammenzuschliessen, Vereinigungen zu bilden und solchen beizutreten oder fernzubleiben.
¹	Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie ihre Organisationen haben das Recht, sich zum Schutz ihrer Interessen zusammenzuschliessen, Vereinigungen zu bilden und solchen beizutreten oder fernzubleiben.
²	Streitigkeiten sind nach Möglichkeit durch Verhandlung oder Vermittlung beizulegen.
³	Streik und Aussperrung sind zulässig, wenn sie Arbeitsbeziehungen betreffen und wenn keine Verpflichtungen entgegenstehen, den Arbeitsfrieden zu wahren oder Schlichtungsverhandlungen zu führen.
⁴	Das Gesetz kann bestimmten Kategorien von Personen den Streik verbieten.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.96

SR 784.101.2 Verordnung vom 25. November 2015 über Fernmeldeanlagen (FAV) FAV Art. 5 Funkanlageklassen - 1 Das BAKOM bestimmt unter Berücksichtigung der internationalen Praxis die Funkanlageklassen und die diesen zugeordneten Anlagen; es führt deren Liste10.
¹	Das BAKOM bestimmt unter Berücksichtigung der internationalen Praxis die Funkanlageklassen und die diesen zugeordneten Anlagen; es führt deren Liste10.
²	Eine Klasse umfasst Funkanlagenkategorien, die als ähnlich gelten, und die Funkschnittstellen, für welche diese Anlagen ausgelegt sind. Eine Anlage kann mehr als einer Anlagenklasse angehören.

SR 784.101.2 Verordnung vom 25. November 2015 über Fernmeldeanlagen (FAV) FAV Art. 6 Voraussetzungen für die Bereitstellung auf dem Markt - 1 Funkanlagen dürfen nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn sie bei ordnungsgemässer Installation und Wartung sowie bei bestimmungsgemässer Verwendung dieser Verordnung entsprechen.
¹	Funkanlagen dürfen nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn sie bei ordnungsgemässer Installation und Wartung sowie bei bestimmungsgemässer Verwendung dieser Verordnung entsprechen.
²	In Abweichung von Absatz 1 untersteht die Bereitstellung auf dem Markt von Funkanlagen, die dazu bestimmt sind, von Behörden zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit betrieben zu werden, den Artikeln 26 und 27, sofern keine Anlage, welche die anderen Vorschriften dieser Verordnung und denselben Zweck erfüllt, auf dem Markt verfügbar ist.
³	In Abweichung von Absatz 1 untersteht die Bereitstellung auf dem Markt von Funkanlagen, die durch die Armee oder den Zivilschutz in Frequenzbereichen betrieben werden, die sowohl für militärische als auch zivile Nutzungen vorgesehen sind, Artikel 29a, sofern keine Anlage, welche die anderen Vorschriften dieser Verordnung und denselben Zweck erfüllt, auf dem Markt verfügbar ist.11

IR 0.103.1 Internationaler Pakt vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte UNO-Pakt-I Art. 8 - (1) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, folgende Rechte zu gewährleisten:
^a	das Recht eines jeden, zur Förderung und zum Schutz seiner wirtschaftlichen und sozialen Interessen Gewerkschaften zu bilden oder einer Gewerkschaft eigener Wahl allein nach Massgabe ihrer Vorschriften beizutreten. Die Ausübung dieses Rechts darf nur solchen Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer erforderlich sind;
^b	das Recht der Gewerkschaften, nationale Vereinigungen oder Verbände zu gründen, sowie deren Recht, internationale Gewerkschaftsorganisationen zu bilden oder solchen beizutreten;
^c	das Recht der Gewerkschaften, sich frei zu betätigen, wobei nur solche Einschränkungen zulässig sind, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer erforderlich sind;
^d	das Streikrecht, soweit es in Übereinstimmung mit der innerstaatlichen Rechtsordnung ausgeübt wird.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.