2C_798/2019 - 2020-01-29 - Bürgerrecht und Ausländerrecht - Autorisation de séjour par regroupement familial; ALCP

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 798/2019

Arrêt du 29 janvier 2020

IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffière : Mme Kleber.

Participants à la procédure
Secrétariat d'Etat aux migrations,
recourant,

contre

A.________,
représentée par le Centre de Contact Suisses-Immigrés,
intimée,

Office cantonal de la population et des migrations du canton de Genève,

Objet
Autorisation de séjour par regroupement familial; ALCP,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 13 août 2019 (ATA/1232/2019).

Faits :

A.
Ressortissante colombienne née en 1949, A.________ a eu six enfants. Ses trois fils vivent en Colombie. Ses trois filles, B.________, C.________ et D.________ont acquis la nationalité suisse et vivent à Genève.
D.________était mariée à un ressortissant espagnol, qui est décédé le 10 décembre 2008. Le couple a eu deux enfants, E.________ et F.________, nés à Genève en 2004. De nationalité espagnole, les enfants ont été mis au bénéfice d'autorisations d'établissement. Ils ont acquis la nationalité suisse le 28 novembre 2017.

B.
Au cours d'un séjour en Suisse en 2011 au bénéfice d'un visa touristique, A.________ a sollicité sans succès une autorisation de séjour. Le 15 août 2014, elle a déposé auprès de l'ambassade suisse à Bogota une demande de visa de longue durée, afin de s'établir auprès de sa fille C.________. Par décision du 16 octobre 2015, entrée en force, l'Office cantonal de la population et des migrations de la République et canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal) a refusé de faire droit à cette demande.

C.
Le 29 février 2016, A.________ a déposé une demande de regroupement familial fondée sur l'ALCP, en invoquant la nationalité espagnole de ses petits-fils E.________ et F.________.
Le 4 mai 2018, l'Office cantonal a refusé de délivrer à A.________ une autorisation de séjour, à quelque titre que ce soit. Le recours formé par l'intéressée contre cette décision a été rejeté par jugement du 2 novembre 2018 du Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif de première instance).
Contre ce jugement, A.________ a formé un recours auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice). Par arrêt du 13 août 2019, la Cour de justice a admis le recours, annulé le jugement du 2 novembre 2018, ainsi que la décision de l'Office cantonal du 4 mai 2018, et renvoyé la cause à celui-ci pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la Cour de justice a retenu que la recourante pouvait se prévaloir de sa qualité d'ascendante pour fonder une prétention à un titre de séjour dérivé sur la base de l'ALCP. Elle a retourné le dossier à l'Office cantonal, afin qu'il délivre une autorisation de séjour à l'intéressée, "dans la mesure où les autres exigences légales sont remplies".

D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le Secrétariat d'Etat aux migrations demande au Tribunal fédéral principalement d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 13 août 2019 et de confirmer la décision de l'Office cantonal du 4 mai 2018. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'Office cantonal pour que la qualité d'"ascendant à charge" au sens de l'art. 3 par. 1 et 2 annexe I ALCP (RS 0.142.112.681) puisse être déterminée.
L'Office cantonal conclut à l'admission du recours. La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. L'intimée conclut au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

1.1. D'après la loi sur le Tribunal fédéral, le recours est recevable contre les décisions finales (art. 90 LTF) ou contre les décisions (finales) partielles (art. 91 LTF). Le recours est aussi recevable contre les décisions incidentes concernant la compétence et la récusation visées par l'art. 92 LTF. Contre d'autres décisions incidentes, un recours séparé n'est recevable qu'aux conditions restrictives prévues à l'art. 93 al. 1 LTF.
La décision finale est celle qui met un terme à l'instance, qu'il s'agisse d'un prononcé sur le fond ou d'une décision reposant sur le droit de procédure. La décision partielle est celle qui, sans terminer l'instance, règle définitivement le sort de certaines des prétentions en cause (art. 91 let. a LTF), ou termine l'instance seulement à l'égard de certaines des parties à la cause (art. 91 let. b LTF). Les décisions qui ne sont ni finales ni partielles d'après ces critères sont des décisions incidentes. Il s'agit notamment des prononcés par lesquels l'autorité règle préalablement et séparément une question juridique qui sera déterminante pour l'issue de la cause (ATF 142 III 653 consid. 1.1 p. 654; 142 II 20 consid. 1.2 p. 23). Une décision incidente peut être attaquée, s'il y a lieu, avec la décision finale qu'elle précède (art. 93 al. 3 LTF).

1.2. Les arrêts de renvoi sont en principe considérés comme des décisions incidentes contre lesquelles le recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral n'est ouvert qu'aux conditions des art. 92 et 93 LTF, même si, par cette décision, une question matérielle y est tranchée partiellement (cf. ATF 134 II 124 consid. 1.3 p. 127 s.). Un arrêt de renvoi est néanmoins considéré comme final si l'autorité à laquelle l'affaire est renvoyée n'a aucune marge de manoeuvre (cf. ATF 138 I 143 consid. 1.2 p. 148; 135 V 141 consid. 1.1 p. 143).

1.3. En l'occurrence, l'arrêt attaqué annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 2 novembre 2018 et la décision de l'Office cantonal du 4 mai 2018, en renvoyant la cause à celui-ci pour une nouvelle décision. L'arrêt attaqué constitue ainsi un arrêt de renvoi.

1.4. Dans son recours, l'autorité recourante estime que le renvoi ne laisse aucune marge de manoeuvre à l'Office cantonal, de sorte que l'arrêt querellé doit être assimilé à une décision finale.
Dans son arrêt, la Cour de justice a tranché - par l'affirmative - la question de savoir si l'intimée pouvait se prévaloir, sur le principe, des dispositions de l'ALCP en matière de regroupement familial pour fonder une prétention à un titre de séjour en Suisse. La Cour de justice n'a toutefois pas examiné si les conditions du regroupement familial (cf. art. 3 par. 1 et 2 annexe I ALCP) étaient réunies, laissant à l'autorité de renvoi le soin de décider de ce point et lui conférant ainsi une marge de manoeuvre. Il s'ensuit que la décision de renvoi n'est pas une décision finale, même si une question matérielle, en l'occurrence le principe de l'application des dispositions de l'ALCP en matière de regroupement familial, y est tranchée (cf. arrêt 2C 1085/2018 du 12 décembre 2018 consid. 5.1). Cette question matérielle n'aurait par ailleurs pas pu faire l'objet d'une décision séparée, de sorte que la qualification de décision finale partielle n'entre pas en ligne de compte.

1.5. La décision entreprise ne peut donc être qualifiée de décision finale (art. 90 LTF) ou finale partielle (art. 91 LTF) et un recours immédiat au Tribunal fédéral n'est partant ouvert contre l'arrêt attaqué que si les conditions de l'art. 93 LTF sont remplies.

1.5.1. Selon l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions incidentes notifiées séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation (cf. art. 92 LTF) ne peuvent faire l'objet d'un recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Il appartient à la partie recourante d'alléguer et d'établir que les conditions de l'art. 93 al. 1 LTF sont réalisées, à moins que cela ne fasse d'emblée aucun doute (cf. ATF 144 III 475 consid. 1.2 p. 479 s.; 134 III 426 consid. 1.2 p. 429; 133 IV 288 consid. 3.2 p. 292).

1.5.2. En l'occurrence, rien ne laisse apparaître qu'une décision sur le fond du Tribunal fédéral permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. L'autorité recourante ne le fait pas non plus valoir. Reste à envisager si elle subit un préjudice irréparable du fait de la décision de renvoi.

1.5.3. Le préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF doit être de nature juridique et ne pas pouvoir être réparé ultérieurement par un jugement final ou une autre décision favorable à la partie recourante. Selon la jurisprudence, une autorité qui devrait, à la suite d'une décision de renvoi, rendre une nouvelle décision qui, de son point de vue, serait contraire au droit, sans pouvoir par la suite la remettre en cause devant l'instance supérieure, est réputée subir un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (ATF 138 V 106 consid. 1.2 p. 109 s.; 134 II 124 consid. 1.3 p. 128; 133 V 477 consid. 5.2.2 p. 483 s.). Il en va de même si la cause n'est pas renvoyée directement à cette autorité, mais que, selon la procédure applicable, celle-ci serait dans l'impossibilité de recourir devant les instances inférieures à l'encontre de la décision sur renvoi (arrêts 2C 493/2017 du 5 février 2018 consid. 1.2; 2C 905/2011 du 8 novembre 2011 consid. 2.3; 8C 817/2008 du 19 juin 2009 consid. 4.2.1; 2C 258/2008 du 27 mars 2009 consid. 3.5). En revanche, les autorités fédérales qui ont la qualité pour recourir également dans la procédure cantonale en vertu de l'art. 111 al. 2 LTF et peuvent donc, après une
décision de renvoi, contester la nouvelle décision sur le plan cantonal et ensuite devant le Tribunal fédéral (par exemple l'Administration fédérale des contributions) ne subissent pas de préjudice irréparable en cas de décision de renvoi à l'autorité de première instance (cf. arrêts 2C 905/2011 du 8 novembre 2011 consid. 2.4; 2C 420/2008 du 3 février 2009 consid. 4.5). Est réservée la situation où l'autorité fédérale a participé à la procédure ayant abouti à la décision de renvoi (cf. arrêt 2C 76/2008 du 2 juillet 2008 consid. 1, non publié in ATF 134 II 287).

1.5.4. En l'espèce, le Secrétariat d'Etat aux migrations, qui n'a pas participé à la procédure ayant abouti à l'arrêt de renvoi, a la qualité pour recourir devant les instances cantonales en vertu de l'art. 111 al. 2 LTF (cf. ATF 141 II 169 consid. 4.3.1 p. 175). Il est vrai que cela suppose dans les faits qu'il soit informé de la décision prise par l'Office cantonal, ce qui n'est en principe pas le cas (cf. art. 112 al. 4 LTF en lien avec l'ordonnance concernant la notification des décisions cantonales de dernière instance en matière de droit public du 8 novembre 2006 [RS 173.110.47]). Le Secrétariat d'Etat aux migrations peut toutefois exiger dans le cas concret que la nouvelle décision de l'Office cantonal lui soit communiquée. Il pourra alors recourir contre cette décision, le cas échéant jusqu'au Tribunal fédéral, et l'arrêt de la Cour de justice du 13 août 2019 pourra être remis en cause dans ce contexte (cf. art. 93 al. 3 LTF). Il s'ensuit que le Secrétariat d'Etat aux migrations, qui ne l'a au demeurant pas fait valoir, ne subit pas en l'état de préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF du fait de la décision de renvoi de la Cour de justice.

2.
Il suit de ce qui précède que le recours est irrecevable.
Bien qu'il succombe, le Secrétariat d'Etat aux migrations, qui ne défend pas d'intérêt patrimonial, ne peut se voir imposer les frais de justice (cf. art. 66 al. 1 et 4 LTF). L'intimée, qui a pris position sur le recours avec l'aide d'un représentant, a droit à des dépens, à la charge de la Confédération, soit du Secrétariat d'Etat aux migrations (art. 68 al. 1 et 2 LTF; arrêt 2C 416/2017 du 18 décembre 2017 consid. 3).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Le Secrétariat d'Etat aux migrations versera à l'intimée la somme de 1'500 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.
Le présent arrêt est communiqué au Secrétariat d'Etat aux migrations, au représentant de l'intimée, à l'Office cantonal de la population et des migrations et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section.

Lausanne, le 29 janvier 2020
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

La Greffière : Kleber

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 91 Teilentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen einen Entscheid, der:
^a	nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können;
^b	das Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen und Streitgenossinnen abschliesst.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 - 1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 91 Teilentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen einen Entscheid, der:
^a	nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können;
^b	das Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen und Streitgenossinnen abschliesst.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 111 Einheit des Verfahrens - 1 Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.
¹	Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.
²	Bundesbehörden, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, können die Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen und sich vor jeder kantonalen Instanz am Verfahren beteiligen, wenn sie dies beantragen.
³	Die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss mindestens die Rügen nach den Artikeln 95-98 prüfen können. ...99

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 112 Eröffnung der Entscheide - 1 Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
¹	Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
^a	die Begehren, die Begründung, die Beweisvorbringen und Prozesserklärungen der Parteien, soweit sie nicht aus den Akten hervorgehen;
^b	die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen;
^c	das Dispositiv;
^d	eine Rechtsmittelbelehrung einschliesslich Angabe des Streitwerts, soweit dieses Gesetz eine Streitwertgrenze vorsieht.
²	Wenn es das kantonale Recht vorsieht, kann die Behörde ihren Entscheid ohne Begründung eröffnen. Die Parteien können in diesem Fall innert 30 Tagen eine vollständige Ausfertigung verlangen. Der Entscheid ist nicht vollstreckbar, solange nicht entweder diese Frist unbenützt abgelaufen oder die vollständige Ausfertigung eröffnet worden ist.
³	Das Bundesgericht kann einen Entscheid, der den Anforderungen von Absatz 1 nicht genügt, an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben.
⁴	Für die Gebiete, in denen Bundesbehörden zur Beschwerde berechtigt sind, bestimmt der Bundesrat, welche Entscheide ihnen die kantonalen Behörden zu eröffnen haben.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG:	29 66 68 90 91 92 93 111 112
FZA:	3