1C_91/2011 - 2011-10-26 - Aménagement public et droit public des constructions - Sistierung der Baubewilligungsverfahren zufolge Erlass einer Planungszone

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_91/2011

Urteil vom 26. Oktober 2011
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Scherrer Reber.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Saanen, handelnd durch den Gemeinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Dr. Karl Ludwig Fahrländer,

gegen

1. X.________,
2. Y.________,
3. Z.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch
Fürsprecher Ernst Hauser und Dr. Christoph Jäger,

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern.

Gegenstand
Sistierung der Baubewilligungsverfahren zufolge Erlass einer Planungszone,

Beschwerde gegen das Urteil vom 24. Januar 2011
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Die X.________ ist Eigentümerin der Parzellen Saanen Gbbl. Nrn. 3035, 3088 und 3312. Am Grundstück Nr. 3311 hat sie heute zusammen mit der Y.________ Miteigentum. Nach mehreren Bauvoranfragen stellten die X.________ und die damaligen Eigentümer der Parzelle Nr. 3311 bei der Einwohnergemeinde (EG) Saanen am 15. Juli 2009 ein Gesuch um Abbruch der bestehenden Gebäude und Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern. Anstelle der bestehenden Garage soll neu eine unterirdische Einstellhalle errichtet werden. Ein zweites Baugesuch für das gleiche Vorhaben stellten die Genannten am 11. Dezember 2009.
Ebenfalls nach mehreren Voranfragen hatte am 26. Juni 2009 bereits der Eigentümer des Grundstücks Saanen Gbbl. Nr. 2998, Z.________, bei der Gemeinde um eine Baubewilligung für den Abbruch der bestehenden Gebäude sowie zum Neubau eines Geschäftshauses ersucht.
Die betroffenen Parzellen liegen alle in der Kernzone K und der Dorfkernzone DK4.

B.
An der Gemeindeversammlung von Saanen vom 19. Juni 2009 wurde der Antrag gestellt, der Gemeinderat solle im Rahmen der Ortsplanungsrevision 2005-2008 oder im Rahmen einer separaten Vorlage die Reduktion der in der Dorfkernzone K zulässigen Ausnützung prüfen. Die Stimmberechtigten erklärten diesen Antrag für erheblich. Deshalb erliess der Gemeinderat am 27. Oktober 2009 die Planungszone "Dorf Gstaad". Diese bezweckt den Erlass von neuen Bestimmungen zum Mass der zulässigen Nutzung. Der Beschluss wurde am 3. November 2009 im Amtsanzeiger publiziert. Die Planungszone soll für eine Dauer von zwei Jahren, bis 4. November 2011, gelten. Die Grundstücke Nrn. 3035, 3088, 3311 und 3312 liegen alle innerhalb des Zonenperimeters.

C.
Mit Verfügungen vom 25. März 2010 sistierte die EG Saanen die erwähnten Baugesuche bis zum Ablauf der Planungszone. Dagegen gelangten die betroffenen Bauherrschaften je mit Beschwerde an die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Die BVE hiess die Beschwerden mit Entscheiden vom 5. Juli 2010 gut, hob die angefochtenen Sistierungsverfügungen auf und wies die Verfahren zur weiteren Behandlung an die EG Saanen zurück.

D.
Diese Entscheide focht die EG Saanen beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern an, welches die Verfahren vereinigte und die Beschwerden am 24. Januar 2011 abwies.
Zuvor hatte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) die Einsprachen gegen die Planungszone "Dorf Gstaad" am 16. Juli 2010 abgewiesen und - soweit geeignet - als Rechtsverwahrungen vorgemerkt. Dieser Einspracheentscheid ist in Rechtskraft erwachsen.

E.
Die Gemeinde Saanen beantragt dem Bundesgericht mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde vom 24. Februar 2011, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Januar 2011 aufzuheben und die Baugesuche der X.________ und der Y.________ einerseits sowie von Z.________ andererseits gemäss den Verfügungen vom 25. März 2010 zu sistieren. Zugleich ersucht die Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
Die X.________ und die Y.________ als private Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 sowie Z.________ als privater Beschwerdegegner 3 schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Einen gleichlautenden Antrag stellt das Verwaltungsgericht des Kantons Bern, während die BVE auf die Möglichkeit zur Stellungnahme verzichtet.
Im weiteren Verfahrensverlauf halten die Parteien sinngemäss an ihren Anträgen fest.

F.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat der Beschwerde am 8. Juni 2011 insoweit aufschiebende Wirkung zuerkannt, als die Baubewilligungsverfahren von der Gemeinde Saanen zwar fortzusetzen sind, ein Bauentscheid während des bundesgerichtlichen Verfahrens jedoch nicht zu fällen ist.

Erwägungen:

1.
1.1 Dem angefochtenen Urteil liegt eine Streitigkeit über planungs- und baurechtliche Fragen zugrunde. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG (SR 700) gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält keinen Ausschlussgrund (Art. 83 BGG). Das Urteil des Verwaltungsgerichts schliesst das Verfahren indes nicht ab. Es handelt sich um einen Zwischenentscheid.

1.2 Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, welche nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a). Dies ist vorliegend zu bejahen: Werden die hängigen Baugesuchsverfahren nicht sistiert, sondern nach den (noch) geltenden Zonenvorschriften beurteilt, können die bewilligten Bauten allenfalls in Widerspruch zur beabsichtigten neuen Zonenordnung stehen.

1.3 Die Gemeinde wird durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin der kommunalen Nutzungsplanung (Art. 33 der Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 [KV/BE; BSG 101.1] und Art. 55 des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG/BE; BSG 721.0]) sowie als Baubewilligungsbehörde (Art. 33 BauG/BE) in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Damit ist sie nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG berechtigt, unter Berufung auf Art. 50 Abs. 1 BV und Art. 109 KV/BE Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu erheben (BGE 135 I 302 E. 1.1 S. 304 mit Hinweisen). Ob ihr die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 mit Hinweisen).

1.4 Zudem kann sich die Beschwerdeführerin auf die allgemeinen Legitimationsbestimmungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG berufen. Dieses allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen können es für sich in Anspruch nehmen, wenn sie durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.1 S. 157; je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kann jedoch ein Gemeinwesen auch zur Beschwerde legitimiert sein, wenn es durch den angefochtenen Entscheid in seinen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben qualifiziert berührt wird. Die Gemeinden sind mithin zur Beschwerdeführung befugt, wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch Einwirkungen, welche von Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.3.3 S. 759 f.; 124 II 293 E. 3b S. 304; 123 II 371 E. 2c S. 374 f.; mit zahlreichen Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall in Bezug auf die Gemeinde Saanen erfüllt. Sie wehrt sich mit ihrer Beschwerde als Trägerin der kommunalen Planungshoheit gegen die unerwünschten Auswirkungen, die
sich ihrer Meinung nach aus der abgelehnten Sistierung der Baugesuche in der Planungszone ergeben. Sie ist direkt durch den angefochtenen Beschluss berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (siehe auch BGE 133 II 120, nicht publ. E. 1.2 in Sachen Kanton Thurgau gegen BAZL).

2.
Umstritten ist, ob die Planungszone "Dorf Gstaad" auch Wirkungen auf die Bauvorhaben der privaten Beschwerdegegner zeitigt, wie dies die Beschwerdeführerin behauptet. Einig sind sich die Beteiligten darüber, dass die Beschwerdegegner ihre Bauvorhaben den Behörden vor der dreimonatigen Frist zur Kenntnis gebracht haben und dass die Planungszone selber rechtskräftig ist.

2.1 Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Auf kantonaler Ebene findet sich die entsprechende Regelung in Art. 62 Abs. 1 BauG/BE: Demnach können als Planungszone im Sinne des Bundesgesetzes über die Raumplanung Gebiete bestimmt werden, für die Nutzungspläne (Art. 57 Abs. 2 BauG/BE) erlassen oder angepasst werden müssen. Gemäss Art. 62a Abs. 1 BauG/BE darf in der Planungszone nichts unternommen werden, was den Planungszweck beeinträchtigen könnte. Sie wird mit der öffentlichen Bekanntmachung wirksam. Die Erteilung einer Baubewilligung bedarf der Zustimmung jener Behörde, welche die Planungszone angeordnet hat.

2.2 Die Bestimmungen von Art. 62 ff. BauG/BE bezwecken wie Art. 27 RPG die Sicherung der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 118 Ia 510 E. 4d S. 513; ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, Zürich 2010, N. 21 zu Art. 27). Die Planungszone hat also zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist somit mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 113 Ia 362 E. 2 S. 364; 119 Ia 362 E. 3a S. 366 mit Hinweisen).

2.3 Die gesetzliche Grundlage für den Erlass der Planungszone ist vorliegend nicht umstritten. Indes findet sich als Besonderheit im Bernischen Recht eine Übergangsbestimmung mit Blick auf hängige Bauverfahren. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist diese Regelung bundesrechtswidrig. Der betroffene Art. 62 Abs. 2 BauG/BE lautet:
"Haben die Bauwilligen ein Baugesuch eingereicht oder in Form eines Vorprojekts ihre Bauabsicht mitgeteilt, ist die Planungszone innert drei Monaten aufzulegen. Andernfalls ist eine Planungszone gegenüber dem gleichen Vorhaben seitens des Gemeinwesens, dem das Vorhaben als Baugesuch oder als Vorprojekt durch Zustellung zur Kenntnis gebracht worden ist, während fünf Jahren nur zulässig, wenn sich die Verhältnisse inzwischen wesentlich verändert haben."
Demnach werden diejenigen Bauvorhaben, für die vor mehr als drei Monaten vor Erlass der Planungszone ein Gesuch oder ein Vorprojekt eingereicht wurde, nicht von der planerischen Vorwirkung erfasst. Vorbehalten bleiben wesentlich geänderte Verhältnisse.

2.4 Das Bundesgericht hat sich bereits einmal mit Art. 62 Abs. 2 BauG/BE auseinandergesetzt. Im Urteil 1P.286/1998 vom 27. August 1998 hat es in E. 2c festgehalten, das RPG führe mit Art. 27, wie es seiner Aufgabe als Grundsatzgesetz entspreche, die Planungszone zur Sicherung der Nutzungsplanung ein. Sache der Kantone sei es, sie ins kantonale Bau- und Planungsrecht zu überführen. In diesem Sinn hat das Bundesgericht auch in einem jüngeren Fall festgestellt, dass Art. 27 RPG nicht abschliessend ist und grundsätzlich Raum für kantonale Regelungen lässt, welche erlauben, ein Baugesuch zurückzustellen (Urteil 1C_547/2009 des Bundesgerichts vom 15. April 2009 E. 2.4). Der Kanton Bern hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und mit den Art. 62 ff. BauG/BE die gesetzliche Grundlage für entsprechende Eigentumsbeschränkungen geschaffen (so schon das Bundesgericht in 1P.286/1998 E. 2c/bb; BEAT STALDER, Raumplanungsrecht, in: Markus Müller/Reto Feller (Hrsg.), Bernisches Verwaltungsrecht, Bern 2008, S. 339 ff., 383 N. 110 ff.). Er ist sogar noch weiter gegangen und hat eine Übergangsregelung getroffen für Baugesuche, welche kurz vor Erlass einer Planungszone eingereicht bzw. der Behörde als Voranfrage zur Kenntnis gebracht wurden. Damit
hat der Kanton seine Kompetenzen nicht grundsätzlich überschritten. Fraglich ist einzig, ob eine solche Regelung das Instrument der Planungszone aushöhlt oder nicht. Das Bundesgericht ist in seinem Urteil 1P.286/1998 vom 27. August 1998 in E. 2c/dd zum Schluss gelangt, es sei nicht einzusehen, inwiefern die dreimonatige Übergangsfrist den Zweck der Planungszone ernsthaft gefährden könne. Jede Änderung der Nutzungsplanung führe zwangsläufig dazu, dass ein Teil der bestehenden Bauten nach neuem, geändertem Recht nicht mehr bewilligungsfähig wäre; ob das zur Sicherung der Planung mit der Planungszone verhängte Bauverbot drei Monate früher oder später greife, verkleinere oder vergrössere den potenziell nach neuem Recht baurechtswidrigen Altbestand nur geringfügig und sei damit nicht von entscheidender Bedeutung. Es wies darauf hin, dass - sollte ein einzelnes Baugesuch die planerischen Absichten wirklich ernsthaft gefährden (was bei einer sachgerechten Planung ohnehin nur ganz ausnahmsweise der Fall sein könne) - die zuständige Planungsbehörde immerhin drei Monate Zeit habe, um eine Planungszone aufzulegen.

2.5 Das Verwaltungsgericht hat sich nochmals eingehend mit dieser Frage auseinandergesetzt. Es hat auch die am zitierten Urteil des Bundesgerichts geäusserte Kritik in der (kantonalen) Lehre und Rechtsprechung berücksichtigt, die Gesetzesquellen konsultiert und die einzelnen Argumente sorgfältig gegeneinander abgewogen. Es hält es zunächst für missverständlich, wenn im bundesgerichtlichen Urteil von einer kantonalrechtlichen Planungszone im Gegensatz zu einer bundesrechtlichen die Rede sei. Beide Regelungen bezögen sich auf das gleiche planerische Instrument. Das Bundesrecht enthalte dafür in Art. 27 RPG Vorgaben, welche der kantonale Gesetzgeber in Art. 62 ff. BauG/BE umgesetzt habe. Das RPG regle aber die Frage nicht, was geschehe, wenn eine Planungszone erst nach Einreichen eines Baugesuchs oder Vorprojekts erlassen werde. Insoweit habe der Kanton Bern eine selbstständige Regelung getroffen. Art. 27 RPG stehe dem nicht entgegen. Die in Art. 62 Abs. 2 RPG festgelegte Dreimonatsfrist erlaube es einerseits den Planungsbehörden, ein ihre Planungsabsichten durchkreuzendes Baugesuch durch Auflage der Planungszone vorläufig zu sistieren, während andererseits der Bauwillige nach deren Ablauf grundsätzlich Anspruch auf Fortführung des
Verfahrens nach geltendem Recht habe. Den Zweck der Planungszone sieht das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit dem Bundesgericht nicht gefährdet. Insgesamt sei die Interessenabwägung, welche der Dreimonatsfrist zugrunde liege, auch in Situationen wie der vorliegenden sachlich ohne Weiteres vertretbar und mit Art. 27 RPG vereinbar.
2.6
2.6.1 Die im Urteil 1P.286/1998 begründete Rechtsprechung ist zu bestätigen. Inwiefern sich eine neue Beurteilung der Rechtslage aufdrängen würde, hat die Beschwerdeführerin nicht überzeugend dargetan. Das RPG ermöglicht in grundsätzlicher Weise, künftige Planungen durch die Ausscheidung von Planungszonen zu sichern. Die Anwendung dieser Bestimmung ist nicht vom Ausführungsrecht der Kantone abhängig. Die Kantone haben aber die zuständigen Behörden zu bezeichnen (BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Kommentar RPG, Bern 2006, N. 11 zu Art. 27). Zudem bleibt Raum für weitergehende kantonale Detailregelungen, sofern der Zweck der Planungszone gewahrt bleibt (siehe auch WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 25 zu Art. 27 , wonach innerhalb des Rahmens von Art. 27 RPG auch der Planungsträger bei der Festsetzung der Planungszone deren Wirkungen im Einzelnen präzisieren kann). Diesbezüglich kann vollumfänglich auf das Urteil 1P.286/1998 und die ergänzenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (Art. 109 Abs. 3 BGG). Ob mit Art. 62 Abs. 1 BauG/BE tatsächlich eine eigenständige kantonale Planungszone geschaffen wurde, kann dahin gestellt bleiben und ist nicht entscheidrelevant. Jedenfalls ist die eigenständige
dreimonatige kantonale Übergangsregelung nicht bundesrechtswidrig; im Gegenteil, sie trägt der Interessenabwägung Rechnung, die jeweils vorzunehmen ist, wenn bei Erlass einer Planungszone Baugesuche hängig sind. Auf später eingereichte Baugesuche hat die Planungszone die unveränderte, in Art. 62 Abs. 1 BauG/BE beschriebene Wirkung.
2.6.2 Im Urteil 1P.539/2003 vom 22. April 2004 stand die Wirkung einer Planungszone zur Diskussion, welche erst im Verlaufe des baurechtlichen Rechtsmittelverfahrens erlassen worden war. Eine kantonale Regelung, vergleichbar mit der bernischen Lösung, fehlte. Im konkreten Fall gewichtete das Bundesgericht die privaten Interessen des Baugesuchstellers im Lichte der Rechtssicherheit und des Verfassungsgrundsatzes von Treu und Glauben höher als das öffentliche Interesse an der Vorwirkung der neuen Bauordnung. Wenn der Gesetzgeber im Kanton Bern die Aspekte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes mit der dreimonatigen Frist vorweg berücksichtigt, steht dies keineswegs in Widerspruch mit Bundesrecht. Die Gefahr, dass früher bewilligte Bauten nicht im Einklang mit einer neuen Zonenordnung stehen, besteht immer. Allenfalls sind die Vorhaben der Beschwerdegegner die letzten derartigen. Dies erschwert oder verhindert die neue Ortsplanung nicht wesentlich.

2.7 Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der sinngemässe Einwand der Beschwerdeführerin, wonach zum Schutz des Planungszwecks auch von bereits erteilten Baubewilligungen kein Gebrauch gemacht werden dürfe, weshalb die Vorwirkung umso mehr für noch nicht bewilligte Vorhaben gelten müsse. Das Bundesgericht hat einen solchen gesetzlichen Automatismus bereits im Urteil 1P.286/1998 in E. 2c/cc verneint, auch wenn eine Planungszone die Behandlung bereits hängiger Baugesuche hemmen kann. Daran ist - trotz anderen Meinungen in der Literatur (ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, Zürich 2010, N. 45 zu Art. 27; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 27 zu Art. 27; ALDO ZAUGG/PETER LUDWIG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 3. Aufl., Bern 2007-2010, N. 10f. zu Art. 62-63) - festzuhalten. So hat das Bundesgericht auch im bereits zitierten Urteil 1P.539/2003 vom 22. April 2004 nicht einfach die hemmende Wirkung einer während des Rechtsmittelverfahrens erlassenen Planungszone auf eine bereits erteilte, aber noch nicht rechtskräftige Baubewilligung bejaht, sondern eine Gegenüberstellung der privaten und öffentlichen Interessen vorgenommen. Wurde eine Baubewilligung sogar schon rechtskräftig erteilt, ist erst recht unter den
Gesichtspunkten von Rechtssicherheit sowie von Treu und Glauben zu prüfen, ob die strengen Voraussetzungen für einen Widerruf gegeben sind (siehe auch das Urteil 1C_217/2010 des Bundesgerichts vom 3. Februar 2011 E. 3 zum Widerruf einer rechtskräftigen Baubewilligung). Die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts (E. 4.7.2 und 4.7.3 des angefochtenen Entscheids) sind zutreffend und kohärent. Es kann darauf verwiesen werden (Art. 109 Abs. 3 BGG).

3.
Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, die Verhältnisse hätten sich wesentlich verändert, seit die Beschwerdegegner ihre Vorprojekte bzw. ihre Baugesuche eingereicht hätten, weshalb die dreimonatige Frist gar nicht erst zum Tragen komme (Art. 62 Abs. 2 2. Satz BauG/BE).

3.1 Das Verwaltungsgericht hat bei seiner Auslegung der angerufenen Norm zunächst auf die Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 2 RPG Bezug genommen.
Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben. Als Verhältnisse, deren Änderung eine Plananpassung rechtfertigen bzw. gebieten kann, fallen sowohl tatsächliche als auch rechtliche Umstände in Betracht (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 15 zu Art. 21, mit Hinweisen zur Rechtsprechung). Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413 f.; 131 II 728 E. 2.4 S. 733). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5a S. 455).

3.2 Ob bei der Auslegung von Art. 62 Abs. 2 BauG/BE vollumfänglich auf diese Grundsätze abgestellt werden könne, steht für die Vorinstanz im weiteren Verlauf ihrer Argumentation nicht ohne Weiteres fest. Sie gibt zu bedenken, es stehe keine umfassende Überprüfung der Nutzungsplanung zur Diskussion. Immerhin gehörten aber zu den massgeblichen Verhältnissen auch rechtliche und tatsächliche Gegebenheiten und es sei eine Interessenabwägung erforderlich. In deren Rahmen seien sich das öffentliche Interesse an der Sicherung der entstehenden Planung und das private Interesse der Bauherrschaft an der Realisierung ihres Bauvorhabens nach (noch) geltendem Recht gegenüberzustellen. Im Beschluss der Gemeindeversammlung vom 19. Juni 2009, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, sieht das Verwaltungsgericht indes zu Recht keine Veränderung der raumplanungsrechtlichen Rahmenbedingungen. Es hält der Beschwerdeführerin überzeugend entgegen, dieser Beschluss stelle bloss eine Initiative für den Erlass der Planungszone dar. Würde er für die Annahme von wesentlich veränderten Verhältnissen genügen, müsste man diese Voraussetzung immer bejahen und die Dreimonatsfrist wäre überflüssig. Auch vor Bundesgericht führt die Beschwerdeführerin
abgesehen von diesem am 19. Juni 2009 erstmals öffentlich geäusserten Revisionswillen keine Rechtsänderung an. Dass sich die tatsächlichen Verhältnisse in Bezug auf die raumplanerische Ausgangslage verändert hätten, wird ebenfalls nicht aufgezeigt. Selbst wenn der Gemeinderat erst im Abstimmungszeitpunkt erkannt haben sollte, dass die Thematik der grossen Verdichtungsmöglichkeiten im Dorfkern offensichtlich einem Anliegen der Bevölkerung entspricht, geht damit keine Veränderung der planerischen Ausgangssituation seit Einreichen der Baugesuche respektive der Vorprojekte einher. Das von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Argument, der Gemeinderat hätte vor dem erwähnten Beschluss gar nicht tätig werden dürfen, verfängt nicht: Zwar beschliessen die Stimmberechtigten letztendlich die baurechtliche Grundordnung (Art. 66 Abs. 2 BauG/BE). Planungsbehörde selber ist aber der Gemeinderat (Art. 66 Abs. 1 BauG/BE). Dieser hätte grundsätzlich schon vor dem ausdrücklichen Auftrag von Seiten der Gemeindeversammlung eine Planungszone auflegen können. Würde die Messlatte für "wesentlich veränderte Verhältnisse" derart tief angelegt, so würde die dreimonatige Frist in Satz 1 von Art. 62 Abs. 2 BauG/BE hinfällig. Dies kann nicht Absicht des
Gesetzgebers gewesen sein. Die Schlussfolgerungen des Verwaltungsgerichts sind auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.

4.
Die bundesrechtskonforme Auslegung des kantonalen Rechts durch die Vorinstanz und die gestützt darauf vorgenommene Interessenabwägung geben zu keinerlei Beanstandungen Anlass. Damit ist auch eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu verneinen. Die Beschwerde ist in sämtlichen Punkten abzuweisen.

5.
Bei diesem Verfahrensausgang sind der in ihrem amtlichen Wirkungskreis unterliegenden Gemeinde keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Gemeinde hat den Beschwerdegegnern jedoch eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Gerichtskosten werden keine erhoben.

3.
Die Beschwerdeführerin hat die privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Oktober 2011
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Scherrer Reber

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 92 Décisions préjudicielles et incidentes concernant la compétence et les demandes de récusation - 1 Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
¹	Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 ConstC Art. 33 - 1 Le canton et les communes assurent l'utilisation mesurée du sol, l'occupation rationnelle du territoire et le maintien d'espaces de délassement.
¹	Le canton et les communes assurent l'utilisation mesurée du sol, l'occupation rationnelle du territoire et le maintien d'espaces de délassement.
²	L'aménagement du territoire et la réglementation sur les constructions respectent les objectifs du développement cantonal. Les divers besoins de la population et de l'économie ainsi que les exigences de la protection de l'environnement sont pris en considération.
³	Le canton veille à conserver une surface suffisante de terres arables.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 ConstC Art. 109 - 1 L'autonomie communale est garantie. Son étendue est déterminée par le droit cantonal et le droit fédéral.
¹	L'autonomie communale est garantie. Son étendue est déterminée par le droit cantonal et le droit fédéral.
²	Le droit cantonal accorde aux communes la plus grande liberté de décision possible.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
¹	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
²	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 109 Cours statuant à trois juges - 1 Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
¹	Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
²	La cour décide dans la même composition et à l'unanimité:
^a	de rejeter un recours manifestement infondé;
^b	d'admettre un recours manifestement fondé, en particulier si l'acte attaqué s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral et qu'il n'y a pas de raison de la réexaminer.
³	L'arrêt est motivé sommairement. Il peut renvoyer partiellement ou entièrement à la décision attaquée.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.