2C_114/2011 - 2011-08-26 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - Erstwohnungspflichtersatzabgabe (Rückforderung)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_114/2011

Urteil vom 26. August 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Zähndler.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Georg S. Mattli,

gegen

Gemeinde Davos, Berglistutz 1, 7270 Davos Platz, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger.

Gegenstand
Erstwohnungspflichtersatzabgabe (Rückforderung),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4. Kammer,
vom 14. September 2010.

Sachverhalt:

A.
A.a Der Kleine Landrat (Exekutive) der Landschaft Davos Gemeinde erliess am 15. Mai 2007 für das gesamte Gemeindegebiet eine Planungszone zur Sicherstellung der "Reglementierung" des Zweitwohnungsbaus (Kontingentierungs- und Lenkungsabgabepflicht für Zweitwohnungen). Ziff. 3 dieses Beschlusses lautet wie folgt:
"3. Lenkungsabgaben zur Förderung des Erstwohnungsbaus und zur Förderung der traditionellen Hotellerie

3.1 Der Gemeinde sind folgende Lenkungsabgaben zu entrichten:
- Für jede erstellte Zweitwohnung eine Abgabe von Fr. 200.-- pro m² BGF
- Für jede in eine Zweitwohnung umgenutzte Erstwohnung Fr. 200.-- pro m² BGF
- Für jeden m² BGF bisheriger Hotelnutzung (inkl. Bereich Hotels gemäss Art. 120 BauG) bei einer Umnutzung in Zweitwohnungen eine Abgabe von Fr. 1000.--.

3.2 Die Abgaben sind vor Baubeginn der Gemeinde zu bezahlen und werden von der Gemeinde verwaltet. Sollte die Planungszone aufgehoben werden oder die geplante gesetzliche Regelung keine Lenkungsabgaben vorsehen, werden die Beträge zurückerstattet mit dem gleichen Zins, den der Kanton Graubünden für Steuer- rückzahlungen anwendet."
A.b Am 30. April 2008 reichte die X.________ AG ein Baugesuch ein für den Abbruch einiger Häuser und den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses auf den Parzellen Nr. xxx, yyy, zzz und aaa Davos Platz. Der Kleine Landrat erteilte am 14. Juli 2009 die nachgesuchte Bewilligung. Die Baubewilligung enthält eine Ziff. 5, welche wie folgt lautet:
"5. Es wird festgestellt, dass das geplante Bauvorhaben der Kontin- gents- und Lenkungsabgabenpflicht gemäss geltender Planungs- zone vom 15. Mai 2007 untersteht:

4.1 Die festgesetzte Lenkungsabgabe von Fr. 302'140.-- (1'510.70 m2 BGF à Fr. 200.--) ist vor Baubeginn der Gemeinde zu bezahlen.

4.2 Sollte die Planungszone aufgehoben werden oder die geplante ge- setzliche Regelung keine oder eine andere Lenkungsabgabe vor- sehen, wird eine allfällige Differenz zur veranlagten Lenkungsab- gabe zurückerstattet bzw. nachbelastet."
Die Bewilligung samt der darin enthaltenen Verpflichtung zur Bezahlung der Lenkungsabgabe blieb unangefochten. Die X.________ AG entrichtete die verlangte Abgabe im Sommer 2009.
A.c Inzwischen hatte eine andere Bauherrin eine analoge Abgabenforderung der Gemeinde Davos beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten. Dieses hatte die Beschwerde mit Urteil vom 28. April 2009 gutgeheissen und die verfügte Lenkungsabgabe aufgehoben, weil dafür keine genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Die Gemeinde Davos erhob dagegen am 18. August 2009 Beschwerde ans Bundesgericht, welche mit Urteil vom 4. Januar 2010 (Verfahren 1C_363/2009) abgewiesen wurde.

B.
Am 26. Januar 2010 und am 11. März 2010 beantragte die X.________ AG die Rückerstattung der bezahlten Lenkungsabgabe, was der Kleine Landrat mit Verfügung vom 30. März 2010 ablehnte. Dagegen beschwerte sich die X.________ AG ohne Erfolg beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden; dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 14. September 2010 ab.

C.
Mit Eingabe vom 1. Februar 2011 führt die X.________ AG beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Gemeinde Davos sei zu verpflichten, ihr Fr. 302'140.-- nebst Zins zu 4 % seit dem 18. August 2009 zu bezahlen. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gemeinde Davos und das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 26. August 2011 an einer öffentlichen Sitzung beraten.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG fällt und daher mit dem ordentlichen Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zur Ergreifung dieses Rechtsmittels legitimiert; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
Mit freier Kognition überprüft das Bundesgericht u.a. die richtige Anwendung von Bundesrecht und Völkerrecht (Art. 95 lit. a und lit. b BGG), aber - abgesehen von hier nicht in Betracht kommenden Fällen (Art. 95 lit. c - lit. e BGG) - nicht diejenige des kantonalen (oder kommunalen) Rechts; hier beschränkt sich die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts darauf, ob durch die Anwendung kantonalen bzw. kommunalen Rechts Bundesrecht (unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts) oder Völkerrecht verletzt wird, wobei namentlich die willkürliche Anwendung kantonalen Rechts in Betracht fällt.
Das Bundesgericht stellt grundsätzlich auf den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt ab (Art. 105 Abs. 1 BGG). Diese Sachverhaltsfeststellungen können vor Bundesgericht nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig - d.h. willkürlich - sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.
2.1 Nach Rechtsprechung und Lehre gilt auch im Verwaltungsrecht als allgemeiner Rechtsgrundsatz analog zu Art. 62 ff . OR, dass Zuwendungen, die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Rechtsgrund erfolgen, zurückzuerstatten sind. Darunter fallen namentlich auch Leistungen, auf welche materiellrechtlich kein Anspruch besteht. Eine Leistung ist jedoch nicht ohne Rechtsgrund erbracht worden, wenn sie aufgrund einer zwar materiellrechtlich falschen, aber rechtskräftigen Verfügung erfolgt ist und kein Grund besteht, auf diese Verfügung zurückzukommen (BGE 124 II 570 E. 4b und E. 4c S. 578 f.; 105 Ia 214 E. 5 S. 217; 98 Ia 568 E. 3 S. 571; Urteile 1A.137/2001 vom 4. Juli 2002 E. 5.1; 2A.18/2007 vom 8. August 2007 E. 3.3; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Nr. 32.B S. 191; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. 2, 2. Aufl. 2002, S. 147 ff.; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. 1991, S. 166 Rz. 756 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 176 f.; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 32.B.I S. 93).

2.2 Die Verwaltungsbehörden können unter bestimmten Voraussetzungen ihre Verfügungen in Wiedererwägung ziehen. Sie sind dazu gehalten, soweit sich eine entsprechende Pflicht aus einer gesetzlichen Regelung oder einer konstanten Verwaltungspraxis ergibt; überdies ergibt sich gestützt auf Art. 29 BV ein Anspruch auf Wiedererwägung, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder hierzu keine Veranlassung bestand. Die Wiedererwägung oder Revision darf aber nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder in Frage zu stellen oder gesetzliche Vorschriften über die Rechtsmittelfristen zu umgehen (BGE 136 II 177 E. 2.1 S. 181; 130 IV 72 E. 2.2 S. 74; 127 I 133 E. 6 S. 137 f.; 124 II 1 E. 3a S. 5 f.; 120 Ib 42 E. 2b S. 46 f.; 113 Ia 146 E. 3a S. 152; Urteile 1C_217/2010 vom 3. Februar 2011 E. 3.3; 2C_274/2009 vom 28. Oktober 2009 E. 2.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 233 Rz. 1042 f., S. 421 Rz. 1833; IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 43 B.III S. 264 f.; RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER,
Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, S. 196 f.; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 157 f., 160; ANNETTE GUCKELBERGER, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht, ZBl 108/2007, S. 311). Eine ursprünglich fehlerhafte, aber nicht angefochtene Verfügung ist nicht schon deswegen nachträglich abzuändern, weil sich durch Gerichtsurteile in Parallelverfahren ergeben hat, dass eine andere Rechtslage gilt, als von der verfügenden Behörde ursprünglich angenommen wurde. Eine unrichtige Rechtsanwendung ist grundsätzlich im Anschluss an die Verfügung durch Ergreifen von ordentlichen Rechtsmitteln geltend zu machen und rechtfertigt nur dann ganz ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung, wenn dieser schwerwiegende materielle Fehler anhaften (Urteil 2A.18/2007 vom 8. August 2008 E. 2.2; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 31, Rz. 39 f., S. 293). Auch eine nachträgliche Praxis- oder Rechtsprechungsänderung ist kein Grund für einen Widerruf rechtskräftiger Abgabenverfügungen (BGE 120 V 128 E. 3b S. 131; 102 Ib 45 E. 1b S. 48; IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 43.B.IV.b S. 265; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., S. 160 Rz. 439).

2.3 Auch die Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Erlasses in einem inzidenten Normenkontrollverfahren lässt die früher ergangenen Anwendungsakte grundsätzlich unberührt. Die akzessorische Normenkontrolle führt im Unterschied zur abstrakten nicht zur formellen Aufhebung der als verfassungswidrig erkannten Rechtsnormen, sondern lediglich dazu, dass deren Anwendung im konkreten Anwendungsfall unterbleibt. Die entsprechende Rechtswirkung entfaltet sich wegen des individualrechtlichen Charakters von Rechtsmittelverfahren einzig gegenüber denjenigen Parteien, die am konkreten Verfahren direkt beteiligt sind (BGE 98 Ia 568 E. 5b S. 572 ff.; Urteil 2A.18/2007 vom 8. August 2008 E. 2.4; 2P.112/2003 vom 29. August 2003 E. 2.4.2 und E. 3.3 in: RDAF 2004 II S. 161; 2P.216/1997 vom 1. Dezember 1997 E. 3c). Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn die Anwendung dieser Regel zu einem schockierenden Ergebnis führt oder die Unterlassung der Anfechtung auf einen entschuldbaren Irrtum des Adressaten zurückzuführen ist (BGE 98 Ia 568 E. 5b S. 572 ff.; Urteile 2C_564/2008 vom 12. September 2008 E. 5; 2A.294/1998 vom 2. November 1998 E. 7b in: Pra 1999 Nr. 52) oder wenn die als rechtswidrig erkannte Verfügung an derart groben Mängeln leidet, dass sie
als nichtig erscheint (Urteile 2A.18/2007 vom 8. August 2008 E. 2.4; 2P.112/2003 vom 29. August 2003 E. 2.4.2 in: RDAF 2004 II S. 161).

3.
3.1 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die streitige Gebühr in einer rechtskräftig gewordenen Verfügung festgelegt wurde. Die Vorinstanz hat erwogen, unter diesen Umständen könne nur unter den Voraussetzungen einer Revision, eines Widerrufs oder bei Nichtigkeit der Verfügung auf den Entscheid bezüglich der Lenkungsabgabe zurückgekommen werden. Nichtigkeit liege nicht vor. Ein Widerruf nach Art. 25 des Gesetzes des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/GR) komme nicht in Frage; diese Bestimmung sei auf Dauerverfügungen zugeschnitten, die bei ihrem Erlass rechtmässig waren, aber wegen wesentlich geänderter Sach- oder Rechtslage nicht mehr gesetzeskonform seien. Hier regle die Verfügung aber eine einmalige Rechtsfolge und sei ursprünglich fehlerhaft. Dafür stehe nicht der Widerruf, sondern die Revision oder Wiedererwägung zur Verfügung. Auch bei ursprünglicher Fehlerhaftigkeit könne zwar ein Widerruf in Betracht gezogen werden; dagegen spreche aber insbesondere, dass es die Beschwerdeführerin unterlassen habe, die Verfügung anzufechten; es bestehe daher kein hinreichender Grund für einen Widerruf. Ein Revisionsgrund (Art. 67 VRG/GR) liege nicht vor, da dies neue "Geschehnisse im Seinsbereich"
voraussetze; neue rechtliche Überlegungen oder Praxisänderungen oder die gerichtliche Ungültigerklärung von gesetzlichen Grundlagen seien kein Revisionsgrund.

3.2 Diese Erwägungen entsprechen der hiervor in E. 2 dargelegten Rechtslage. Sie beruhen auch nicht auf einer willkürlichen Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts (Art. 24, 25 und 67 VRG/GR), welches seinerseits mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen übereinstimmt (Urteil 1C_217/2010 vom 3. Februar 2011 E. 3.3). Namentlich konnte die Vorinstanz willkürfrei davon ausgehen, dass sich Art. 25 VRG/GR auf eine nachträgliche Fehlerhaftigkeit bezieht (ebenso Urteil 1C_217/2010 vom 3. Februar 2011 E. 3.4). Sie hat darüber hinaus geprüft, ob ein Widerruf infolge ursprünglicher Fehlerhaftigkeit vorzunehmen sei und dies mit der Begründung verneint, die Beschwerdeführerin habe es unterlassen, die Verfügung anzufechten. Auch diese Argumentation stimmt mit der dargelegten Rechtsprechung überein. Unbehelflich ist insbesondere die Rüge der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe Art. 24 Abs. 2 VRG/GR willkürlich ausgelegt, indem es nicht geprüft habe, ob die erste Instanz materiell zu Recht die ursprüngliche Verfügung als nicht zweifellos unrichtig bzw. ihre Korrektur als von unerheblicher Bedeutung eingestuft habe. Selbst wenn auf ein Wiedererwägungsgesuch eingetreten wird, muss eine ursprünglich fehlerhafte rechtskräftige
Verfügung, die einen einmaligen Sachverhalt regelt, nicht schon deshalb aufgehoben werden, weil sie materiellrechtlich falsch war. Die Rechtsprechung, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft (BGE 116 V 62), stammt aus dem Sozialversicherungsrecht, wo eine besondere Regelung der Wiedererwägung besteht (vgl. heute Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1]), die nicht gleichermassen im übrigen Verwaltungsrecht gilt und im Übrigen keinen Anspruch auf Wiedererwägung gibt (BGE 133 V 50 E. 4.1 S. 52 ff.). Unter den hier massgeblichen Willkürgesichtspunkten ist der vorinstanzliche Entscheid schliesslich auch insoweit nicht zu beanstanden, als er einen Revisionsgrund (Art. 67 VRG/GR) und die Nichtigkeit der Abgabenverfügung verneint.

4.
4.1 Nach dem bisher Ausgeführten steht fest, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf die allgemeinen Grundsätze zur Rückerstattung ungerechtfertigter Leistungen keinen Rückzahlungsanspruch hat. Indes beruft sich die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall auch auf den Schutz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV): Sie habe darauf vertraut, dass die Gemeinde die Abgabe zurückerstatten werde, falls das Bundesgericht die Beschwerde der Gemeinde gegen das eingangs (Sachverhalt Ziff. A.c) erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 28. April 2009 betreffend eine andere Bauherrin abweist. Einzig deshalb habe sie, die Beschwerdeführerin, von einer Anfechtung der sie betreffenden Verfügung vom 14. Juli 2009 abgesehen.

4.2 Die Vorinstanz hat einen Anspruch auf Vertrauensschutz verneint, weil keine entsprechende Zusicherung des dafür zuständigen Kleinen Landrates vorliege (E. 6 des angefochtenen Entscheids). Diese Argumentation trägt jedoch dem Umstand nicht Rechnung, dass - wie die Beschwerdeführerin mit Recht vorbringt - die Verfügung vom 14. Juli 2009 selber bereits einen ausdrücklichen Rückerstattungsvorbehalt enthält für den Fall, dass (a) die Planungszone aufgehoben oder (b) die geplante gesetzliche Regelung keine oder eine andere Lenkungsabgabe vorsehen werde. Nachfolgend zu prüfen bleibt somit, ob die in der Verfügung genannten Bedingungen für eine Rückerstattung erfüllt wurden.

4.3 Unstrittig ist, dass die von der Gemeinde Davos schliesslich erlassene formell-gesetzliche Regelung nicht auf die Erhebung einer Lenkungsabgabe verzichtet: Die am 25. März 2010 vom Grossen Landrat verabschiedete und an der Urnenabstimmung vom 13. Juni 2010 vom Souverän angenommene Vorlage sieht sogar eine Lenkungsabgabe von Fr. 500.-- pro Quadratmeter Bruttogeschossfläche (statt Fr. 200.--/m2 BGF in der Planungszone vom 15. Mai 2007) vor. Diese Bedingung ist somit nicht eingetreten.

4.4 Anders ist die Lage bezüglich die Aufhebung der Planungszone: Hier präzisiert die Verfügung vom 14. Juli 2009 nicht, durch wen diese Aufhebung zu erfolgen hat. Wie die nachfolgenden Überlegungen zeigen, muss der Rückerstattungsvorbehalt nach seinem Wortlaut und Sinn auch dann gelten, wenn die Aufhebung durch ein Gericht erfolgt.
Im Wesentlichen beabsichtigte die Gemeinde mit der Errichtung der Planungszone die vorläufige Erhebung einer Lenkungsabgabe bis zur Einführung einer diesbezüglichen gesetzlichen Grundlage. Genau dieses Vorgehen erwies sich angesichts der bereits erwähnten Urteile des Verwaltungsgerichts vom 28. April 2009 und des Bundesgerichts vom 4. Januar 2010 als unzulässig. Hinzu kommt Folgendes, was die Vorinstanz zwar nicht ausdrücklich festgestellt hat, sich aber aus den Akten ergibt und daher vom Bundesgericht ergänzend festgestellt werden kann (Art. 105 Abs. 2 BGG): Die Planungszone vom 15. Mai 2007 war bereits im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung durch die Planungszone vom 5. August 2008 ersetzt worden, nachdem die kommunale Volksinitiative, zu deren Sicherung die Planungszone vom 15. Mai 2007 erlassen worden war, in der Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 abgelehnt worden war. Diese neue Planungszone enthielt - soweit hier von Interesse - eine analoge Lenkungsabgabe wie diejenige vom 15. Mai 2007. Gegen diese neue Planungszone hatten zwei Personen Beschwerde beim Bündner Regierungsrat und anschliessend (am 16. März 2009) beim Verwaltungsgericht erhoben. Dieses stellte mit Urteil vom 30. September 2009 klar, dass mit der
Planungszone vom 5. August 2008 diejenige vom 15. Mai 2007 dahingefallen war. Sodann bestätigte es die Planungszone zwar im Grundsatz, hob indessen die in Ziff. 3 der Planungszonenvorschriften vorgesehene Ermächtigung zur Erhebung einer Lenkungsabgabe mangels formell-gesetzlicher Grundlage auf. Die Norm, auf welche sich die hier streitige Abgabe letztlich gestützt hatte, war damit nicht etwa bloss in einem inzidenten Normenkontrollverfahren als verfassungswidrig beurteilt (vgl. E. 2.3 hiervor), sondern in einem abstrakten Normenkontrollverfahren formell aufgehoben worden, so dass die gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Abgabe überhaupt wegfiel.
Zu berücksichtigen sind im vorliegenden Fall auch die Gesamtumstände und insbesondere die zeitlichen Abläufe: Die Gemeinde forderte die im Streit liegende Abgabe bereits mit Erteilung der Baubewilligung vom 14. Juli 2009, d.h. im Voraus. Sie tat dies im vollen Wissen darum, dass das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden schon in seinem Urteil vom 28. April 2009 festgestellt hatte, dass für eine solche Lenkungsabgabe keine hinreichende gesetzliche Grundlage existiert. Die Gemeinde hat zwar das besagte Urteil in der Folge beim Bundesgericht angefochten. Dennoch musste ihr klar sein, dass die Beschwerdeführerin den Rückerstattungsvorbehalt bei dieser Sachlage in guten Treuen so verstehen kann und darf, dass mit einer Aufhebung der Planungszone auch die (rechtskräftige) Feststellung der Rechtswidrigkeit der Abgabe gemeint ist und deshalb eine Rückerstattung erfolgt, falls das Bundesgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. April 2009 bestätigt. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet es mithin, den Rückerstattungsvorbehalt in Ziff. 4.2 (recte wohl Ziff. 5.2) der Baubewilligung vom 14. Juli 2009 im Sinne der Beschwerdeführerin zu verstehen.

4.5 Da die Abgabe gemäss dem Obenstehenden schon aufgrund des in der Baubewilligung selber enthaltenen Vorbehaltes zurückzuerstatten ist, war eine weitere diesbezügliche Zusicherung des Kleinen Landrates entbehrlich, und die Beschwerdeführerin kann sich zur Begründung ihres Rückforderungsanspruchs auf den Schutz ihres Vertrauens berufen.

5.
Die Beschwerde erweist sich damit als begründet und dem Rechtsbegehren ist vollumfänglich stattzugeben, zumal die Gemeinde Davos gegen das Quantitativ der Forderung und den beantragten Zins keine Einwände erhebt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Gemeinde Davos, um deren Vermögensinteressen es geht, die Verfahrenskosten (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 BGG). Im Weitern hat die Gemeinde Davos die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 14. September 2010 aufgehoben und die Gemeinde Davos verpflichtet, der Beschwerdeführerin Fr. 302'140.-- nebst Zins zu 4 % seit dem 18. August 2009 zu bezahlen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden der Gemeinde Davos auferlegt.

3.
Die Gemeinde Davos hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.-- zu bezahlen.

4.
Zur Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens wird die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Davos und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. August 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Zähndler

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 62 - 1 Chi senza causa legittima si trovi arricchito a danno dell'altrui patrimonio, è tenuto a restituire l'arricchimento.
¹	Chi senza causa legittima si trovi arricchito a danno dell'altrui patrimonio, è tenuto a restituire l'arricchimento.
²	Si fa luogo alla restituzione specialmente di ciò che fu dato o prestato senza valida causa, o per una causa non avveratasi o che ha cessato di sussistere.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 53 Revisione e riconsiderazione - 1 Le decisioni e le decisioni su opposizione formalmente passate in giudicato devono essere sottoposte a revisione se l'assicurato o l'assicuratore scoprono successivamente nuovi fatti rilevanti o nuovi mezzi di prova che non potevano essere prodotti in precedenza.
¹	Le decisioni e le decisioni su opposizione formalmente passate in giudicato devono essere sottoposte a revisione se l'assicurato o l'assicuratore scoprono successivamente nuovi fatti rilevanti o nuovi mezzi di prova che non potevano essere prodotti in precedenza.
²	L'assicuratore può tornare47 sulle decisioni o sulle decisioni su opposizione formalmente passate in giudicato se è provato che erano manifestamente errate e se la loro rettifica ha una notevole importanza.
³	L'assicuratore può riconsiderare una decisione o una decisione su opposizione, contro le quali è stato inoltrato ricorso, fino all'invio del suo preavviso all'autorità di ricorso.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.