1C_250/2010 - 2010-08-26 - Aménagement public et droit public des constructions - ordre de rétablissement d'une situation conforme au droit (LDTR)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_250/2010

Arrêt du 26 août 2010
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Raselli.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
X.________,
représentée par Me Damien Bonvallat, avocat,
recourante,

contre

Département des constructions et des technologies de l'information du canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8.

Objet
ordre de rétablissement d'une situation conforme au droit (LDTR),

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 9 mars 2010.

Faits:

A.
Le 29 avril 1998, la société immobilière A.________ (ci-après: la SI), a déposé une demande d'autorisation de construire concernant l'immeuble dont elle était propriétaire au 41, route de Frontenex à Genève. La demande tendait à la régularisation de travaux effectués sans autorisation. Elle portait sur la réfection de huit appartements sur les dix-huit que compte l'immeuble, avec rénovation des cuisines et des salles de bains. Etaient annexés deux états locatifs, l'un au 31 décembre 1997, l'autre après travaux au 20 mai 1998. Il en ressortait que huit appartements - désignés comme vacants dans l'état au 20 mai 1998 - subissaient une hausse de loyer.

Le 25 juin 1998, le département cantonal compétent (actuellement le Département des constructions et des technologies de l'information, ci-après: DCTI) a fait savoir qu'une autorisation n'était pas envisageable sur le vu des nouveaux loyers annuels prévus, soit 4'500 fr. par pièce. La SI était invitée à envisager une rénovation complète de l'immeuble. La SI répondit qu'elle allait appliquer les anciens loyers. Le 4 août 1998, le DCTI prit note du fait que les travaux ne seraient pas répercutés sur le montant des loyers. Ces différents courriers ne mentionnent que sept appartements rénovés.

Après avoir renoncé à une rénovation complète de l'immeuble, la SI a produit un nouvel état locatif "avant travaux" du 17 février 1999, sans majoration de loyers.
Le 23 mars 1999, le DCTI a accordé l'autorisation de construire, précisant que les loyers mentionnés dans le dernier état locatif seraient maintenus durant trois ans, comme le prévoit la loi genevoise sur les démolitions transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR). Cette décision est entrée en force. L'immeuble a été acquis, le 4 janvier 2000, par X.________.

B.
Le 31 janvier 2008, B.________, locataire de l'appartement n° 41 selon bail conclu le 29 mai 1998, s'est adressée au DCTI. Elle exposait que le loyer annuel initial avait été fixé à 15'000 fr. pour la première année, et demandait si les travaux effectués dans son appartement avaient été autorisés, et si un loyer maximum avait été fixé. Le DCTI écrivit d'une part à la locataire en l'informant que le loyer initial avait été fixé à 11'760 fr., et d'autre part au gérant de l'immeuble pour rappeler les conditions de l'autorisation de construire. La propriétaire expliqua que l'autorisation de construire du 23 mars 1999 ne concernait que les sept appartements encore vacants, et non celui loué à B.________ dès la fin des travaux.

Par décision du 19 juin 2008, le DCTI a ordonné à la propriétaire de rétablir une situation conforme en établissant un nouveau bail et en restituant le trop-perçu à la locataire.

C.
X.________ a recouru en vain auprès de la Commission cantonale de recours en matière de construction. Par arrêt du 9 mars 2010, le Tribunal administratif genevois a partiellement admis son recours. Il a considéré que la nouvelle propriétaire était perturbatrice par situation. Même si certaines pièces du dossier ne mentionnaient que sept appartements rénovés, il était clair que l'appartement n° 41 était soumis aux conditions de l'autorisation de construire. Le droit d'exiger la restitution du trop-perçu se prescrivait par un an dès la prise de connaissance par l'administration et par dix ans au maximum. Les créances antérieures au 1er juillet 1998 étaient donc prescrites, et l'on ne pouvait imposer à la propriétaire le remboursement des sommes perçues par l'ancien propriétaire. L'obligation de remboursement portait donc sur les sommes perçues du 1er janvier 2000 au 31 mars 2002 (fin du contrôle des loyers). L'obligation d'établir un bail conforme courait dès le 4 janvier 2000, date d'acquisition de l'immeuble par la nouvelle propriétaire.

D.
X.________ forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal.

Le Tribunal administratif persiste dans le dispositif et les considérants de son arrêt. Le DCTI conclut au rejet du recours.

Considérant en droit:

1.
Le recours est formé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a , 86 al. 1 let. d et 90 LTF. La recourante, qui se voit imposer le remboursement de sommes perçues à titre de loyer ainsi que la conclusion d'un nouveau contrat de bail, a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.
Se plaignant d'arbitraire dans l'établissement des faits et l'appréciation des preuves, la recourante estime que les conditions liées à l'autorisation de construire ne pouvaient pas s'appliquer à l'appartement loué par B.________ dès lors que cette dernière y habitait déjà depuis plus d'une année. Par ailleurs l'ensemble des pièces du dossier - y compris les lettres du département et la note technique annexée à l'autorisation du 23 mars 1999 - se réfère à la réfection de sept appartements seulement.

2.1 Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Il y procède en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente (cf. art. 97 al. 1 LTF), il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 136 II 101 consid. 3 p. 105; 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s.; 133 IV 286 consid. 6.2 p. 288).

2.2 La recourante se contente de reprendre son argumentation soumise à l'instance précédente. Elle méconnaît que cette dernière y a répondu de manière circonstanciée. Le Tribunal administratif a en effet reconnu que les pièces du dossier présentaient des ambiguïtés, puisque certaines d'entre elles évoquaient la rénovation de sept appartements seulement. Il n'en demeure pas moins que la demande d'autorisation de construire portait bien sur la réfection de huit appartements, et que l'appartement n° 41 fait partie de ceux qui ont été rénovés. De plus, les deux états locatifs établis par le propriétaire, soit celui au 31 décembre 1997, avant travaux (et applicable selon la décision du département), et celui du 20 mai 1998 après travaux, mentionnent que l'appartement n° 41 est vacant. Le second état locatif fait aussi apparaître une augmentation de loyer, pour cet appartement, en raison des travaux effectués. L'autorisation du 23 mars 1998 mentionne elle aussi huit appartements. La mention de sept appartements dans diverses pièces du dossier, résulte donc manifestement d'une inadvertance, et la cour cantonale n'a commis aucun arbitraire en considérant que l'appartement n° 41 était soumis aux conditions fixées dans l'autorisation de
construire du 23 mars 2008, y compris la limitation du loyer pour une période de trois ans.

3.
La recourante invoque la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Elle estime que la restitution des loyers perçus en trop, ainsi que la conclusion d'un nouveau contrat de bail, ne correspondraient pas à la notion de "remise en état" au sens de l'art. 129 al. 1 let. e de la loi genevoise sur les constructions et installations diverses (LCI) et ne seraient pas prévues dans la LDTR. Une base légale ferait donc défaut.

3.1 La LDTR a notamment pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones de construction (art. 1 LDTR). Conformément à ce but, le département compétent fixe, comme condition aux autorisations de démolir ou de transformer, le montant maximum des loyers après travaux (art. 10 LDTR). Les loyers sont soumis au contrôle de l'Etat pendant une période de trois ans en cas de transformation ou de rénovation (art. 12 LDTR).

3.2 En l'occurrence, les travaux de rénovation effectués dans les appartements de l'immeuble ont fait l'objet d'une autorisation accordée après coup le 23 mars 1999, par laquelle le département compétent a ordonné durant trois ans le maintien des loyers pour l'ensemble des logements concernés. Cette décision n'a pas été attaquée et est entrée en force, avec ses clauses accessoires. S'agissant d'une autorisation "intuitu rei", les charges imposées au précédent propriétaire liaient également un acquéreur ultérieur, sans que celui-ci ne puisse, comme le fait la recourante, arguer de sa seule bonne foi. La restitution des montants perçus en trop par la recourante, durant la période du contrôle, apparaît ainsi comme une simple exigence de respect des conditions posées à l'autorisation de construire, et ne nécessitait pas de base légale plus spécifique. La répétition de l'indu (art. 63 al. 1 CO par analogie) fait d'ailleurs partie des principes généraux du droit administratif, applicable sans base légale expresse (GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984 p. 619). La restitution du loyer trop perçu, du mois de janvier 2000 au mois de mars 2002 inclus (ainsi que l'adaptation du bail qui en résulte pour cette période), ne
viole donc pas le principe de la légalité. Elle respecte également les principes d'intérêt public et de proportionnalité qui sont à la base de la décision du 23 mars 1999, laquelle n'a du reste jamais été contestée.

3.3 En revanche, l'obligation d'établir un nouveau bail conforme, en particulier dès le 1er mars 2002, date à laquelle le contrôle des loyers a cessé, va plus loin que le simple respect de l'autorisation de construire. Elle implique un nouvel accord entre les partenaires contractuels, avec la fixation éventuelle d'un nouveau loyer. La conclusion obligatoire d'un tel contrat heurte le principe de la liberté contractuelle, énoncé aux art. 1 et 19 CO et qui bénéficie de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 135 I 233 consid. 5.4). Certaines dérogations à cette liberté peuvent certes se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 131 I 333 consid. 2.3; 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Cela suppose notamment l'existence d'une base légale (art. 36 al. 1 Cst.), laquelle fait défaut en l'espèce puisque la LDTR ne saurait s'appliquer à la fixation du montant du loyer après la période de contrôle. Il est certes vraisemblable que le loyer fixé à ce moment eût été inférieur si le loyer précédent avait été conforme à l'état locatif pris en compte dans l'autorisation de rénover. Cette question ne relève toutefois plus du droit public cantonal, mais du droit privé fédéral. L'arrêt attaqué le reconnaît
d'ailleurs implicitement puisqu'il ne dit rien sur la question, essentielle, du montant du loyer qui devra être convenu après la fin du contrôle étatique.
L'arrêt attaqué doit dès lors être annulé en tant qu'il confirme l'obligation d'établir un bail à partir du 4 janvier 2000.

4.
Le recours doit par conséquent être admis partiellement. L'arrêt du Tribunal administratif est réformé en ce sens que l'obligation d'établir un bail conforme est annulée. Le recours est rejeté pour le surplus. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires, réduits, sont à la charge de la recourante qui succombe partiellement. Des dépens, eux aussi réduits, sont alloués à la recourante, à la charge du canton de Genève (art. 68 al. 2 LTF). Comme cela est relevé ci-dessus, le présent arrêt ne change pas fondamentalement la situation juridique pour les différentes parties. Il n'y a dès lors pas lieu de modifier la répartition des frais et dépens de l'instance cantonale, ni de lui renvoyer la cause sur ce point.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis partiellement. L'arrêt attaqué est réformé en ce sens que l'obligation d'établir un bail conforme est annulée. Le recours est rejeté pour le surplus.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1500 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Une indemnité de dépens de 1500 fr. est allouée à la recourante, à la charge du canton de Genève.

4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département des constructions et des technologies de l'information du canton de Genève et au Tribunal administratif du canton de Genève.

Lausanne, le 26 août 2010

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Kurz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 63 - 1 Celui qui a payé volontairement ce qu'il ne devait pas ne peut le répéter s'il ne prouve qu'il a payé en croyant, par erreur, qu'il devait ce qu'il a payé.
¹	Celui qui a payé volontairement ce qu'il ne devait pas ne peut le répéter s'il ne prouve qu'il a payé en croyant, par erreur, qu'il devait ce qu'il a payé.
²	Ce qui a été payé pour acquitter une dette prescrite ou pour accomplir un devoir moral ne peut être répété.
³	Sont réservées les dispositions de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite39 relatives à la répétition de l'indu.

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 1 - 1 Le contrat est parfait lorsque les parties ont, réciproquement et d'une manière concordante, manifesté leur volonté.
¹	Le contrat est parfait lorsque les parties ont, réciproquement et d'une manière concordante, manifesté leur volonté.
²	Cette manifestation peut être expresse ou tacite.

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 19 - 1 L'objet d'un contrat peut être librement déterminé, dans les limites de la loi.
¹	L'objet d'un contrat peut être librement déterminé, dans les limites de la loi.
²	La loi n'exclut les conventions des parties que lorsqu'elle édicte une règle de droit strict, ou lorsqu'une dérogation à son texte serait contraire aux moeurs, à l'ordre public ou aux droits attachés à la personnalité.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.