2D_39/2014 - 2014-07-26 - Droit fondamental - Submission; Tunnelbaumeisterarbeiten für die Umfahrung Silvaplana an der Julierstrasse H3a

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2D_39/2014

Urteil vom 26. Juli 2014

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Verfahrensbeteiligte
Arbeitsgemeinschaft A.________, bestehend aus:

1. B.________ S.p.A.,
2. C.________ S.p.A.,
3. D.________ AG,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Ilario Bondolfi,

gegen

E.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Davide Mottis,

Regierung des Kantons Graubünden,
vertreten durch das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden.

Gegenstand
Submission; Tunnelbaumeisterarbeiten für die Umfahrung Silvaplana an der Julierstrasse H3a,

Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden,
1. Kammer, vom 6. März 2014.

Sachverhalt:

A.

A.a. Am 26. Juli 2012 schrieb das Tiefbauamt des Kantons Graubünden im Rahmen eines offenen Verfahrens die Tunnelbaumeisterarbeiten für die Umfahrung Silvaplana an der Julierstrasse H3a öffentlich aus. Als Zuschlagskriterien festgelegt wurden dabei Preis/Preiswahrheit (50 %), Bauablauf/Termine (20 %), Qualität (20 %) sowie Umwelt (10 %). Innert der Eingabefrist gingen sieben Offerten (z.T. mit Varianten) ein, darunter diejenigen der E.________ AG, zum Preis von Fr. 31'052'241.70 für das Grundangebot bzw. Fr. 30'491'835.10 für die Angebotsvariante, sowie der ARGE A.________ zum Preis von Fr. 30'737'694.-- für das Grundangebot, Fr. 29'774'972.25 für Variante 1 und Fr. 30'216'804.35 für Variante 2.

A.b. Mit Vergabeentscheid vom 15. Januar 2013 und Verfügung vom 17. Januar 2013 erteilte die Regierung des Kantons Graubünden den Zuschlag zum Betrag von Fr. 30'491'835.10 an die E.________ AG für deren Angebotsvariante. Die beiden Varianten der ARGE A.________ wurden ausgeschlossen mit der Begründung, sie entsprächen nicht dem Auflageprojekt. Von den verbleibenden Offerten war die Variante der E.________ AG das günstigste Angebot; mit einem Abstand von 0,8 % folgte das Grundangebot der ARGE A.________.

B.
Die ARGE A.________ erhob am 1. Februar 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, in Aufhebung des Vergabeentscheids sei die Variante der E.________ AG vom Wettbewerb auszuschliessen und der Zuschlag sei ihr - der ARGE A.________ - zu erteilen, eventuell sei das Verfahren zur Neubeurteilung oder zur allfälligen Durchführung einer neuen Ausschreibung an die Vergabestelle zurückzuweisen, subeventualiter die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids festzustellen.

Mit Urteil vom 6. März 2014 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

C.
Mit Eingabe vom 30. April 2014 erhebt die ARGE A.________ beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und in Aufhebung des Vergabeentscheids die Sache an die Vergabestelle zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen; eventualiter sei die Rechtswidrigkeit des Vergabeentscheids festzustellen.

Das Verwaltungsgericht, das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden sowie die E.________ AG beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

1.1. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen ist zulässig, da die Beschwerdeführerinnen keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen (Art. 83 lit. f Ziff. 2 und Art. 113 ff . BGG). Die Beschwerdeführerinnen sind als nicht berücksichtigte Anbieterinnen zur Beschwerde legitimiert, da ihre Offerte als Zweitplatzierte bei Gutheissung ihrer Anträge eine reelle Chance auf den Zuschlag hätte (Art. 115 BGG; Urteile 2C_107/2007 vom 22. Januar 2008 E. 1.2; 2D_22/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1.1; 2D_50/2009 vom 25. Februar 2010 E. 1.2; 2D_34/2010 vom 23. Februar 2011 E. 1.1; 2D_15/2011 vom 31. Oktober 2011 E. 1.3).

1.2. Nach Angabe der Vergabestelle ist der Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin bisher nicht geschlossen worden. Die Beschwerdeführerinnen könnten somit den Zuschlag noch an sich verlangen, was das Bundesgericht reformatorisch anordnen könnte (Art. 117 i.V.m. Art. 107 BGG). Die Beschwerdeführerinnen beantragen stattdessen primär die Rückweisung an die Vergabestelle und subsidiär - für den Fall, dass inzwischen der Vertrag geschlossen würde - die Feststellung der Rechtswidrigkeit, aber nicht den Zuschlag an sich. Ob dieses primär kassatorische Rechtsbegehren zulässig ist (vgl. BGE 133 II 409 E. 1.4 S. 414; 137 II 313 E. 1.3 S. 317), kann angesichts des Ausgangs des Verfahrens offen bleiben.

1.3. Die Beschwerde wurde zulässigerweise in italienischer Sprache eingereicht (Art. 42 Abs. 1 BGG), doch wird das Verfahren in der Sprache des angefochtenen Entscheids - hier deutsch - geführt (Art. 54 Abs. 1 BGG).

2.

2.1. Mit der Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG), insbesondere die willkürliche Anwendung der massgebenden Submissionsgesetzgebung, da im öffentlichen Beschaffungsrecht die Anbieter ein rechtlich geschütztes Interesse an der Einhaltung der entsprechenden Gesetzgebung haben (BGE 125 II 86 E. 4 S. 95; Urteil 2C_1196/2013 vom 21. Februar 2014 E. 1.5).

2.2. Das Bundesgericht prüft die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten nur, soweit eine entsprechende Rüge vorgebracht und begründet worden ist (sog. Rügeprinzip; Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Der Beschwerdeführer muss in seiner Eingabe dartun, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Ruft der Beschwerdeführer das Willkürverbot an, muss er anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheides dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid willkürlich ist (BGE 135 III 232 E. 1.2 S. 234; 133 III 393 E. 6 S. 397), d.h. offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid zudem nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).

2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 116 BGG beruht (Art. 118 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 i.V.m. Art. 117 BGG).

2.4. Die Beschwerdeführerinnen rügen eine willkürliche Rechtsanwendung in dreierlei Hinsicht, nämlich erstens in Bezug auf die Variante der Beschwerdegegnerin (E. 3), zweitens die Nichtanwendung des Kriteriums der Preiswahrheit (E. 4) und drittens den Ausschluss ihrer eigenen Varianten (E. 5).

3.

3.1. Die Beschwerdeführerinnen hatten vor der Vorinstanz geltend gemacht, die siegreiche Angebotsvariante der Beschwerdegegnerin hätte ausgeschlossen werden müssen. Die Vorinstanz verneinte dies; sie erwog, die Ausschreibungsunterlagen hätten die Möglichkeit von Varianten zugelassen. Die Beschwerdegegnerin habe nebst dem Amtsvorschlag eine Variante mit Vollausbruch anstelle eines Kalottenausbruchs eingereicht. Dabei handle es sich um eine zulässige Ausführungsvariante. Die Vergabestelle habe ihr Ermessen nicht überschritten, indem sie die Angebotsvariante der Beschwerdegegnerin nicht ausgeschlossen habe.

Die Beschwerdeführerinnen kritisieren dies in verschiedener Hinsicht und bringen vor, die Variante hätte nach Art. 22 lit. c des Submissionsgesetzes vom 10. Februar 2004 (SubG; Bündner Rechtsbuch 803.300) ausgeschlossen werden müssen, da sie unvollständig sei oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspreche.

3.2. Die Beschwerdeführerinnen bringen zunächst vor, die Variante habe der Ausschreibung nicht entsprochen, weil sie kein neues Leistungsverzeichnis mit Angabe der Differenzen zur Amtsvariante enthalten habe.

3.2.1. Nach der Ausschreibung waren Varianten "mit einem Leistungsverzeichnis gemäss NPK und den dazugehörenden Angebotspreisen mit den Angaben über unverändert übernommene sowie abgeänderte oder neue Positionen einzureichen." Nach den Feststellungen der Vorinstanz reichte die Beschwerdegegnerin die Angebotsvariante mit einem separaten Leistungsverzeichnis mit den dazugehörenden Positionen und den veränderten Preisen sowie ein zugehöriges Bauprogramm ein. Zu den Akten gab sie zudem einen umfassenden technischen Bericht, in welchem die Variante detailliert beschrieben und die Unterschiede zur Amtslösung dargestellt werden. Die Vorinstanz folgerte daraus, die Variante entspreche den Anforderungen der Ausschreibung.

3.2.2. Den Beschwerdeführerinnen ist insoweit zuzustimmen, dass nicht im Varianten-Leistungsverzeichnis selber zu jeder einzelnen Position ausdrücklich angegeben ist, ob der betreffende Posten mit der Amtslösung übereinstimmt. Aus den Ausschreibungsunterlagen ergibt sich aber nicht, dass dies so verlangt worden wäre; die Beschwerdeführerinnen haben bei ihren eigenen Varianten diese Angaben denn auch selber nicht gemacht. Der Vergleich der beiden Leistungsverzeichnisse (Grundangebot und Variante) erlaubt ohne weiteres, zu erkennen, in welchen Positionen sie sich unterscheiden. Wenn die Vorinstanz davon ausgeht, es reiche aus, wenn die Unterschiede zwischen den Varianten aus dem technischen Bericht und die Unterschiede zwischen den Preisen der einzelnen Posten aus einem Vergleich der beiden Leistungsverzeichnisse hervorgeht, ist das jedenfalls nicht willkürlich.

3.3. Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, die siegreiche Variante sei eine unzulässige Preisvariante.

3.3.1. Die Vorinstanz hat ausgeführt, nach der Ausschreibung seien Preisnachlässe für Varianten als Pauschalreduktionen oder Rabatte nicht zulässig. Die Variante der Beschwerdegegnerin enthalte aber nicht eine Pauschalreduktion, sondern nur Preisunterschiede in Bezug auf einzelne Positionen im Leistungsverzeichnis; die einzelnen Preisunterschiede zwischen der Variante (Vollausbruch) und der Amtslösung (Kalottenausbruch) seien nachvollziehbar; zudem sei es zulässig, in Grundangebot und Varianten unterschiedliche Einheitspreise einzusetzen.

3.3.2. Diese Beurteilung ist nicht unhaltbar. Es entspricht den Ausschreibungsunterlagen, dass nur pauschale Preisreduktionen unzulässig sind, nicht aber Preisunterschiede, die auf unterschiedliche Einheitspreise für einzelne Posten zurückzuführen sind. Die Beschwerdeführerinnen nennen keine Rechtsgrundlage, weshalb es unzulässig sein soll, im Grundangebot und in der Variante für einzelne Positionen unterschiedliche Einheitspreise vorzusehen. Zudem ist nachvollziehbar, dass Einheitspreise für bestimmte Arbeiten infolge der verschiedenen Vorgehensweisen für den Ausbruch unterschiedlich sein können. Die Preisunterschiede werden entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen auch nicht dadurch zu einer unzulässigen pauschalen Preisreduktion, dass das Grundangebot und die Variante bei den technischen Bewertungen die gleichen Noten erhalten haben.

3.4. Die Beschwerdeführerinnen rügen, die berücksichtigte Variante sei entgegen den Ausschreibungsanforderungen hinsichtlich Sicherheit der Amtslösung nicht ebenbürtig.

3.4.1. Die Vorinstanz hat erwogen, die Vergabestelle habe verständlich und nachvollziehbar begründet, warum der in der Variante offerierte Vollausbruch im vorliegenden Fall wenn überhaupt nur mit unwesentlich erhöhten Sicherungsmassnahmen verbunden sei; die von der Vergabestelle gezogene Schlussfolgerung, wonach die Angebotsvariante bezüglich Sicherheit mit der Amtslösung vergleichbar sei, sei nicht zu beanstanden.

3.4.2. Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die Vergabestelle habe in ihrer Vernehmlassung vor der Vorinstanz selber eingeräumt, dass der Vollausbruch zusätzliche Sicherheitsmassnahmen erfordere, was sich auch aus der anwendbaren SIA-Norm 118/198 und den Ausschreibungsunterlagen ergebe.

In der erwähnten Stellungnahme hatte die Vergabestelle ausgeführt, aufgrund der geologischen Prognose habe die Ausbruchsart mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit keinen wesentlichen Einfluss auf die tatsächlich zur Anwendung gelangende Sicherung; bezüglich der Ortsbruchsicherung im Fels sei aufgrund der grösseren Höhe der Brust beim Vollausbruch eine tendenziell leicht stärkere Sicherung nicht auszuschliessen. Dieser mögliche Mehraufwand sei bei der Beurteilung als Risiko berücksichtigt worden, aufgrund des geringen maximal zu erwartenden Mehraufwands (rund 0,2 % der Offertsumme bzw. rund Fr. 60'000.--) aber als marginal betrachtet worden. Die Vorinstanz hat willkürfrei auf diese Angaben Bezug genommen, wenn sie gefolgert hat, der Vollausbruch sei wenn überhaupt nur mit unwesentlich erhöhten Sicherungsmassnahmen verbunden. Dass die auf den konkreten geologischen Verhältnissen basierende Beurteilung der Vergabestelle ihrerseits unhaltbar wäre, wird von den Beschwerdeführerinnen bloss behauptet, aber nicht belegt; dies ergibt sich namentlich auch nicht aus der zitierten SIA-Norm oder den Ausschreibungsunterlagen.

3.5. Die Beschwerdeführerinnen rügen schliesslich, die Variante "Vollausbruch" enthalte das Risiko für Mehrausbrüche und Mehrausfüllungen, die zu Lasten des Auftraggebers gingen und dazu führten, dass die Variante den Ausschreibungsanforderungen nicht entspreche.

3.5.1. Die Vorinstanz hat sich auch mit diesem Einwand auseinandergesetzt und gestützt auf die Ausführungen der Vergabestelle erwogen, das Mass des Überprofils hänge primär von der Sprengtechnik ab, die bei beiden Varianten sehr ähnlich sei. Auch aufgrund der Geologie seien keine wesentlichen Unterschiede zwischen den beiden Möglichkeiten zu erwarten. Es bestehe daher wenn überhaupt höchstens ein vernachlässigbares Risiko für Mehrausbrüche und Mehrauffüllungen. Die Regierung sei daher zum Schluss gekommen, dass ein Faktor D von 60 cm auch bei einem Vollausbruch genüge. Die Einholung eines Gutachtens erübrige sich.

3.5.2. Auch diese Beurteilung ist nicht unhaltbar: Die Vorinstanz hat sich auf die Stellungnahme der Vergabestelle gestützt, welche in ihrer Vernehmlassung vom 28. Februar 2013 zum Ergebnis kam, angesichts der sehr ähnlich ausgelegten Sprengtechniken der beiden Varianten rechtfertige sich beim Vollausbruch nicht grundsätzlich ein grösseres Überprofil. Die Regel in der SIA-Norm 118/198, die von einem direkten Zusammenhang zwischen Faktor D und Ausbruchfläche ausgehe, stelle eine sehr starke Vereinfachung der Realität dar. Wenn man diese Regel trotzdem als oberen Grenzwerte betrachte, könnten daraus für den Bauherrn, wenn überhaupt, Mehrkosten in der Grössenordnung von Fr. 35'000.-- bis Fr. 70'000.-- entstehen; insgesamt werde das finanzielle Risiko als so gering beurteilt, dass sich bezüglich Preiswahrheit kein Abzug rechtfertige. Wenn die Vorinstanz daraus gefolgert hat, es bestehe wenn überhaupt höchstens ein vernachlässigbares Risiko, so ist das eine haltbare Zusammenfassung dieser Vernehmlassung. Diese erscheint ihrerseits nicht schon aufgrund der theoretischen, auf der Formel in der SIA-Norm 118/198 Ziff. 8.5.2.4 beruhenden Überlegungen der Beschwerdeführerinnen als unhaltbar, behält doch diese Norm ausdrücklich abweichende
Vereinbarungen vor.

3.6. Insgesamt hat die Vorinstanz Art. 22 SubG/GR nicht willkürlich angewendet, wenn sie die Variante der Zuschlagsempfängerin nicht ausgeschlossen hat.

4.
Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Vergabestelle habe in den Ausschreibungsunterlagen das Kriterium der Preiswahrheit aufgeführt, dieses Kriterium in der Bewertung aber nicht angewendet.

4.1. In der Ausschreibung war als Zuschlagskriterium aufgeführt: "Preis/Preiswahrheit (Mehrkostenrisiko) 50 %". Die Vorinstanz hat erwogen, das Kriterium der Preiswahrheit hätte zu Punkteabzügen geführt, wenn es als mittel oder gross eingestuft worden wäre. Es treffe zu, dass im Auswertungsblatt das Unterkriterium "Preiswahrheit" bei allen Offerten leer geblieben sei. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, das Kriterium sei nicht angewendet worden; vielmehr sei davon auszugehen, dass die Auftraggeberin das Risiko bei allen Offerten als gering eingestuft und deshalb bei keiner einen Abzug vorgenommen habe. Die Regierung habe überzeugend und nachvollziehbar begründet, dass bei der siegreichen Variante der Zuschlagsempfängerin die Unsicherheitsfaktoren (Sicherungsmassnahmen und Faktor D) keinen Abzug rechtfertigten; zudem hätte selbst die Annahme eines mittleren Kostenrisiko keine Auswirkung auf das Ergebnis gehabt.

4.2. Unbestritten müssen die in der Ausschreibung genannten Kriterien der Bewertung effektiv zugrunde gelegt werden. Indessen ist es nicht unhaltbar, wenn die Vorinstanz daraus, dass im Auswertungsblatt die Spalte "Preiswahrheit" leer ist, folgert, es sei nirgends ein Risikoabzug gerechtfertigt gewesen. Ob die Spalte leer bleibt oder überall eine Null eingesetzt wird, kommt im Ergebnis auf dasselbe heraus und stellt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen keinen unheilbaren Formmangel dar.

4.3. Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, das Preisrisiko der Variante hätte als gross beurteilt und mit einem Abzug von einem Punkt bewertet werden müssen. Zur Begründung führen sie mehrere Elemente an:

4.3.1. Einerseits verweisen sie auf die angeblichen Mehrkosten für Sicherungsmassnahmen und infolge des Faktors D; dazu wurde bereits dargelegt, dass die Beurteilung der Vorinstanz, es liege nur ein vernachlässigbares Risiko vor, nicht unhaltbar ist (vorne E. 3.4.2 und 3.5.2).

4.3.2. Sodann machen sie geltend, in der Variante sei nur eine Schalung offeriert worden, doch seien zwei Schalungen erforderlich; das führe zu Mehrkosten von Fr. 483'500.--. Die Beschwerdeführerinnen stützen sich dabei nicht auf einen von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt. Sie machen auch nicht geltend, die Vorinstanz habe diesbezüglich den Sachverhalt in einer gegen Art. 118 BGG verstossenden Weise (vorne E. 2.3) festgestellt. Sie verweisen in diesem Zusammenhang einzig auf ihre im vorinstanzlichen Verfahren eingereichte Ergänzung vom 13. Januar 2014 zur Replik; an der zitierten Stelle haben sie aber nur vorgebracht, der offerierte Preis für die Schalung sei in der Variante in unzulässiger Weise abgeändert worden. Beim Vorbringen, in Wirklichkeit würde eine zusätzliche Schalung mit Mehrkosten von Fr. 483'500.-- anfallen, handelt es sich daher um ein unzulässiges Novum (Art. 99 Abs. 1 BGG, vgl. vorne E. 2.3). Im Übrigen führt die Vergabestelle vernehmlassungsweise aus, bei dem offerierten Preis handle es sich um eine Globalposition, die auch allfällige zusätzliche Schalungselemente enthalte, so dass eine darüber hinausgehende Vergütung nicht geschuldet sei.

4.3.3. Weiter bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die Einheitspreise für die Einbaubögen seien in der Amtslösung mit Fr. 78.50 offeriert worden, in der Angebotsvariante aber mit Fr. 1'238.--. Dafür gilt Analoges wie bezüglich der Schalungskosten. Zudem wird nicht dargelegt, dass und inwiefern ein Risiko für Mehreinheiten bestehe, so dass keine entsprechenden Mehrkostenrisiken erstellt sind.

4.3.4. Sodann kritisieren die Beschwerdeführerinnen eine Umlagerung von Kosten von den Betonpreisen zur Baustelleneinrichtung. Die Vorinstanz hat sich in E. 7 S. 44-51 sehr gründlich und ausführlich mit diesem Kritikpunkt auseinandergesetzt. Die Beschwerdeführerinnen legen nicht ansatzweise dar, inwiefern diese Ausführungen willkürlich sein sollen.

4.4. Insgesamt ist somit das Bewertungskriterium "Preiswahrheit" nicht willkürlich angewendet worden.

5.
Schliesslich setzen sich die Beschwerdeführerinnen gegen den Ausschluss ihrer beiden Varianten zur Wehr.

5.1. Die Beschwerdeführerinnen hatten im vorinstanzlichen Verfahren in ihrer Beschwerde vom 1. Februar 2013 beantragt, der Zuschlagsentscheid sei aufzuheben, die Variante 1 der Beschwerdegegnerin sei auszuschliessen und "der Zuschlag 'H3a Tunnel Silvaplana, Baumeisterarbeiten' sei der B.________ S.p.A., C.________ S.p.A., D.________ AG als Mitglieder des Konsortiums ARGE A.________ zu erteilen". In der Replik vom 19. März 2013 beantragten sie, der Zuschlag an die Beschwerdegegnerin sei aufzuheben, der Entscheid, die zwei Varianten der ARGE aus dem Wettbewerb auszuschliessen, sei aufzuheben, die Angebote der Beschwerdegegnerin seien auszuschliessen und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vergabestelle zurückzuweisen.

5.2. Die Vorinstanz erwog (E. 1b), der in der Replik gestellte Antrag, der Ausschluss der beiden Varianten der ARGE sei aufzuheben, sei eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands, da dieser Antrag in der Beschwerde nicht gestellt worden sei; es sei deshalb darauf nicht einzutreten. Als Eventualbegründung führte sie aber (E. 8) aus, das Begehren wäre abzuweisen, wenn darauf einzutreten wäre.

5.3. Die Beschwerdeführerinnen rügen, das Nichteintreten auf den Antrag, der Ausschluss ihrer Varianten sei aufzuheben, sei willkürlich. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben: Wenn eine Vorinstanz auf eine Beschwerde nicht eintritt, aber in einer Eventualbegründung die Sache trotzdem materiell beurteilt, so weist das Bundesgericht die Beschwerde auch dann ab, wenn zwar zu Unrecht auf die Beschwerde nicht eingetreten wurde, die Eventualbegründung in der Sache aber zutreffend ist. Die Beschwerde an das Bundesgericht muss sich deshalb sowohl mit dem Nichteintreten als auch mit der materiellrechtlichen Seite auseinandersetzen (BGE 139 II 233 E. 3.2 S. 235 f.), was die Beschwerdeführerinnen denn auch getan haben.

5.4. Die Vorinstanz hat in ihrer Eventualbegründung ausgeführt, gemäss Ausschreibung müssten Varianten hinsichtlich Nutzung, Gebrauchstauglichkeit und Sicherheit dem Hauptangebot entsprechen. Unternehmervarianten seien nur zulässig, wenn sie sich innerhalb des ausgeschriebenen Leistungsgegenstandes und -umfanges bewegten. Ein Angebot sei dann eine zulässige Variante, wenn es die verlangte Leistung inhaltlich anders anbiete als in der Leistungsbeschreibung vorgesehen, nicht aber, wenn das Ergebnis der Ausführung sich nicht mit dem geforderten Gegenstand decke. Die Vergabestelle begründe den Ausschluss der Varianten damit, diese würden sich nicht mit dem genehmigten Ausführungsprojekt decken, nämlich insbesondere in Bezug auf den Fluchtwegausgang und dessen technisches Lokal; ausserdem sei in den Eingaben die technische Machbarkeit nicht nachgewiesen und die technische Lösung nicht hinreichend ausgearbeitet und im Angebot eingerechnet, was sich insbesondere bei der Bachunterquerung beim Portal Pignia zeige. Auch betriebliche Aspekte (z.B. Frischluftansaugung für den Sicherheitsstollen im Brandfall) seien nicht weiter behandelt worden. Diese Argumentation erscheine schlüssig und nachvollziehbar.

5.5. In rechtlicher Hinsicht bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die Vergabestelle hätte gemäss Art. 20 Abs. 2 der Submissionsverordnung vom 25. Mai 2004 (SubV; Bündner Rechtsbuch 803.310) darauf hinweisen müssen, wenn sie Varianten, die dem genehmigten Ausführungsprojekt nicht entsprechen, hätte ausschliessen wollen. Damit ist jedoch eine willkürliche Handhabung des kantonalen Rechts nicht dargetan: Der Staat darf nur Güter beschaffen, welche den gesetzlichen Vorschriften entsprechen (vgl. betreffend Produkteanforderungen Urteil 2C_346/2013 vom 20. Januar 2014 E. 2.2). Das ergibt sich als Selbstverständlichkeit aus dem Gesetzmässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV), auch ohne dass es in den Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich erwähnt wird. Bei Projekten, die einer behördlichen Ausführungsgenehmigung unterliegen, liegt es auf der Hand, dass das genehmigte Projekt auszuführen ist und nicht ein anderes, für welches keine Genehmigung vorliegt. Ein vom genehmigten Projekt abweichendes Angebot kann daher willkürfrei ausgeschlossen werden, auch ohne dass dies in den Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich erwähnt wurde, zumindest wenn es sich nicht um untergeordnete Abweichungen handelt, bezüglich derer eine Änderung der Genehmigung
ohne weiteres möglich erscheint.

5.6. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, ihre Varianten hätten Optimierungen und Vereinfachungen des Projekts zur Folge und würden die Umweltauswirkungen reduzieren, weil durch den Verzicht auf zwei Fluchtstollen die Landschaft besser geschützt werde; sodann seien die Varianten entgegen der Darstellung der Vergabestelle technisch machbar. Die Vergabestelle oder die Vorinstanz hätten ihr Gelegenheit geben müssen, diese Machbarkeit nachzuweisen, anstatt ohne weitere Abklärungen die Varianten auszuschliessen.

Mit diesen Vorbringen legen die Beschwerdeführerinnen aber nicht dar, dass ihre Varianten entgegen der Darstellung der Vorinstanz ebenfalls dem genehmigten Projekt entsprechen würden. Auch wenn sie gewisse betriebliche Vorteile haben und technisch machbar sein sollten, wäre es somit nicht willkürlich, sie auszuschliessen (vgl. vorne E. 2.2, am Ende).

6.
Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Die unterliegenden Beschwerdeführerinnen tragen die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG) und haben der obsiegenden Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerinnen haben der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 12'000.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Juli 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.100
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets101 dans le mois qui suit le dépôt du recours.102

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 54 - 1 La procédure est conduite dans l'une des langues officielles (allemand, français, italien, rumantsch grischun), en règle générale dans la langue de la décision attaquée. Si les parties utilisent une autre langue officielle, celle-ci peut être adoptée.
¹	La procédure est conduite dans l'une des langues officielles (allemand, français, italien, rumantsch grischun), en règle générale dans la langue de la décision attaquée. Si les parties utilisent une autre langue officielle, celle-ci peut être adoptée.
²	Dans les procédures par voie d'action, il est tenu compte de la langue des parties s'il s'agit d'une langue officielle.
³	Si une partie a produit des pièces qui ne sont pas rédigées dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut, avec l'accord des autres parties, renoncer à exiger une traduction.
⁴	Si nécessaire, le Tribunal fédéral ordonne une traduction.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 118 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 116.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.