D-2448/2017 - 2017-08-25 - Asilo - Asile (sans exécution du renvoi); décision du SEM du 28 mars 2017

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Cour IV

D-2448/2017

Arrêt du 25 août 2017

Yanick Felley (président du collège),

Composition Jean-Pierre Monnet, Nina Spälti Giannakitsas, juges,

Edouard Iselin, greffier.

A._______, né le (...),

Erythrée,

représenté par Me Jean-Louis Berardi, avocat,
Parties
Fondation Suisse du Service Social International (SSI),

(...),

recourant,

contre

Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),

Quellenweg 6, 3003 Berne,

autorité inférieure.

Objet Asile (sans exécution du renvoi); décision du SEM du 28 mars 2017 / N (...).

Faits :

A.
Le 8 novembre 2016, A._______ a déposé une demande d'asile en Suisse.

B.
Le requérant a été entendu par le SEM sur ses motifs d'asile lors de deux auditions, qui ont eu lieu le 2 décembre 2016 et le 21 mars 2017.

C.
Par décision du 28 mars 2017, le SEM a dénié la qualité de réfugié à l'intéressé et a rejeté sa demande d'asile. Il a aussi prononcé son renvoi de Suisse en le mettant toutefois au bénéfice de l'admission provisoire, l'exécution de cette mesure n'étant pas raisonnablement exigible.

D.
Le 27 avril 2017, un recours a été déposé contre cette décision, par l'entremise de Me Berardi, agissant pour le SSI. Il y est conclu :

principalement, à l'octroi de l'asile;

subsidiairement, à la reconnaissance de la qualité de réfugié en raison de motifs subjectifs postérieurs à la fuite;

plus subsidiairement, au renvoi de la cause au SEM pour complément d'instruction, respectivement motivation complémentaire;

à la dispense du paiement de frais de procédure (assistance judiciaire partielle).

E.
Par décision du 3 mai 2017, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) a renoncé à percevoir une avance de frais équivalente aux frais de procédure présumés et a informé le recourant qu'il sera statué dans l'arrêt au fond sur la requête d'assistance judiciaire partielle. Il a aussi imparti au SEM un délai jusqu'au 23 mai 2017 pour déposer sa réponse.

F.
Dans sa réponse du 8 mai 2017, le SEM a proposé le rejet du recours, celui-ci ne contenant, selon lui, aucun élément ou moyen de preuve nouveau susceptible de modifier son point de vue.

G.
Le 9 mai 2017, le recourant a produit un complément à son recours.

H.
Par ordonnance du 16 mai 2017, le Tribunal a informé A._______ qu'au vu de recherches récentes qu'il avait entreprises, se posait la question de savoir si celui-ci devait ou non supporter personnellement des frais indispensables et relativement élevés, au sens de l'art. 64 al. 1 PA, en cas d'admission de son recours. En effet, ceux de représentation par le SSI semblaient déjà couverts d'une autre manière, attendu qu'il existait apparemment une convention avec le service cantonal (...) des mineurs compétent. Selon l'instruction, dite convention aurait pour objet le remboursement des frais du SSI lorsque cette fondation se charge de la défense de requérants d'asile mineurs devant le Tribunal.

En conséquence, le Tribunal a imparti au recourant un délai jusqu'au 24 mai 2017 pour dissiper tout éventuel malentendu et, si nécessaire, établir qu'il aurait effectivement à supporter des frais indispensables et relativement élevés, au sens de l'art. 64 al. 1 PA, en fournissant aussi tous les justificatifs nécessaires. Cas échéant, il était en particulier invité à produire tout document nécessaire permettant de saisir clairement les règles générales de facturation du SSI qui concernent les mandats de représentation dans le cadre de procédures devant le Tribunal (p. ex. facturation systématique de ses prestations directement aux recourants, même s'ils sont mineurs et même en cas d'issue négative du recours).

L'intéressé a également été rendu attentif à ce que, en l'absence de réponse dans le délai susmentionné, le Tribunal partirait du principe qu'il n'aurait pas à supporter personnellement des frais indispensables et relativement élevés, au sens de l'art. 64 al. 1 PA, de sorte qu'il ne lui serait pas alloué de dépens en cas d'admission de son recours.

I.
Suite à une requête du 24 mai 2017, le Tribunal a prolongé, le 29 mai 2017, le délai initialement imparti jusqu'au 7 juin 2017.

J.
Par courrier du 7 juin 2017, le recourant a indiqué que le SSI ne facturait aucun frais aux requérants d'asile mineurs non accompagnés (ci-après : MNA) qu'il assiste et cela depuis au minimum 25 ans. Depuis au moins aussi longtemps, cette fondation n'avait jamais formulé aucune demande d'attribution d'un mandataire d'office en faveur d'un MNA et, sauf erreur, elle n'avait jamais non plus adressé à l'autorité de recours une note de frais pour l'activité déployée en faveur de tels justiciables. En outre, durant cette même période, tant le Tribunal que l'ancienne Commission suisse de recours en matière d'asile (ci-après : CRA) avaient régulièrement alloué des dépens dans le cadre de recours interjetés avec succès par le SSI pour le compte de MNA. Dans ces conditions, faute d'éléments nouveaux susceptibles de le justifier, un changement de pratique du Tribunal heurterait le principe de la bonne foi.

Le bien-fondé de la pratique actuelle avait du reste été confirmé par le Tribunal fédéral lui-même dans l'arrêt 6B_816/2013 du 14 janvier 2014 (consid. 3.2.4), dont il ressortait que la partie victorieuse avait droit à des dépens même si elle ne supportait personnellement aucun frais et même si ceux-ci étaient assumés par un tiers. En outre, il serait choquant que la partie succombante n'ait pas à assumer les frais causés par le litige qu'elle a elle-même suscité, en particulier lorsque la partie victorieuse a dû être représentée par un mandataire, ce qui était la règle pour les MNA. Partant, la solution retenue dans l'arrêt du Tribunal C-2388/2013 du 12 décembre 2014 (consid. 9), au terme duquel celui-ci avait refusé d'accorder des dépens, motif pris que le recourant concerné était assisté gratuitement par un centre de consultation juridique à vocation caritative, apparaissait erronée.

Le recourant fait aussi valoir que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y a lieu de déroger, dans certaines circonstances, au sens littéral d'un texte clair. Or le but de la loi n'était certainement pas de permettre à l'autorité administrative, dont la décision erronée avait dû être annulée par l'autorité de recours, de ne pas devoir assumer financièrement les conséquences de son erreur.

Enfin, l'intéressé laisse encore entendre que le financement du SSI assuré par le service cantonal (...) des mineurs compétent dans le cadre de procédures devant le Tribunal ne représente qu'une participation au coût global de fonctionnement du SSI, le mandataire en charge de son dossier ne facturant pas à ce service la totalité de ses prestations. En outre, il ressortait du « règlement applicable aux prestations du service juridique » du SSI (dont il a produit une copie) que les dépens perçus revenaient au SSI, en sus des honoraires, à titre de prime de succès (« pactum de palmario »).

K.
Les autres faits de la cause seront, si nécessaire, évoqués dans les considérants en droit.

Droit :

1.

1.1 Le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.

En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées, par renvoi de l'art. 105 LAsi (RS 142.31),
devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (art. 83 let. d ch. 1 LTF).

1.2 Le recourant a qualité pour recourir. Présenté dans la forme et dans les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 48 al. 1 et 52 al. 1 PA et art. 108 al. 1 LAsi).

2.

2.1 Le recourant invoque en particulier dans son mémoire une violation, par le SEM, de son droit d'être entendu, vu le caractère insuffisant de la motivation de la décision attaquée.

2.2 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient.

Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision. En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 134 I 83 consid. 4.1 et ATF 133 III 235 consid. 5.2, et les références citées; ATAF 2013/23 consid. 6.1.1).

2.3

2.3.1 En l'occurrence, l'intéressé a fait valoir par-devant le SEM avoir été renvoyé de l'école. Les autorités sachant qu'il avait arrêté prématurément sa scolarité, des agents des services du Memehedar de son village et des militaires se seraient rendus à plusieurs reprises à son domicile, en son absence, pour l'arrêter, le contraindre ensuite à effectuer un entraînement militaire, puis l'envoyer de force à l'armée (cf. en particulier les réponses aux questions n° 48 s., 56 à 63 et 65 s. du procès-verbal [ci-après : pv] de l'audition principale sur les motifs d'asile du 21 mars 2017), ce qui l'aurait incité à quitter illégalement l'Erythrée.

2.3.2 Il ne ressort par contre pas de la motivation de la décision attaquée si les éléments de fait centraux qui auraient motivé le départ illégal d'Erythrée du recourant (recherches répétées à son domicile, suite à l'arrêt prématuré de sa scolarité, pour l'emprisonner et le contraindre à effectuer le service militaire) ont réellement été appréciés par le SEM lorsqu'il a statué et, dans l'affirmative, pour quelles raisons ces éléments auraient été considérés comme sans portée pour le sort de sa demande d'asile.

Aucune indication de ces recherches domiciliaires répétées des autorités et des raisons qui les auraient motivées ne figure dans la décision attaquée. Il ressort seulement de l'état de fait de ce prononcé que le recourant ne voulait pas faire son service militaire (sans autre précision) et avait « peur d'être pris dans une rafle », sans mention de cette raison centrale qui aurait motivé chez lui cette crainte. Ladite décision ne comporte aucune analyse juridique un tant soit peu précise dans la partie en droit concernant l'incidence des éléments de fait avancés par l'intéressé, s'agissant de la question de l'asile (cf. à ce sujet en particulier la motivation « personnalisée » fort sommaire figurant à la p. 4 in initio [ch. II 1 par. 2 dernière phrase] et à la p. 5 in initio [ch. II 2 par. 5 première phrase]). A supposer que le SEM en ait réellement tenu compte, il ne s'est pas clairement exprimé s'il les considérait comme non pertinents en matière d'asile (au sens de l'art. 3 LAsi) et/ou invraisemblables (cf. art. 7 LAsi).

2.3.3 Dès lors, il apparaît que la décision du SEM pêche par une motivation insuffisante.

3.

3.1 L'éventuel vice résultant d'une motivation insuffisante peut certes être guéri, dans le cadre de la procédure de recours, lorsqu'il n'est pas grave, que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, que la motivation est présentée à ce stade-ci par l'autorité intimée et que
le recourant est entendu sur celle-ci (cf. ATF 127 V 431 consid. 3d.aa; 126 II 111 consid. 6b/cc; ATAF 2008/47 précité consid. 3.3.4 et jurisp. cit.; 2007/30 consid. 8.2 et jurisp. cit.).

3.2 En l'espèce, le Tribunal a transmis le recours au SEM pour qu'il puisse se déterminer à son sujet. Bien que le grief relatif à la motivation insuffisante de la décision soit exposé sans équivoque dans le mémoire (cf. p. 2 par. 1 s. et p. 4 ch. 10 ainsi que les conclusions du recours), le SEM n'a rien entrepris pour guérir ce vice.

En effet, la motivation manquante n'a pas été fournie dans la réponse du SEM du 8 mai 2017. Le SEM se contente d'y répéter une partie de l'argumentaire déjà développé dans la décision relatif aux conséquences d'un départ illégal d'Erythrée (cf. p. 3 s., ch. II 2 par. 4 s.), sans ajout d'une motivation complémentaire en rapport avec le grief, justifié au vu des circonstances, formulé dans le mémoire de recours.

3.3 Dès lors, le Tribunal n'a pas d'autre choix que de casser cette décision.

4.

4.1 Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision du 28 mars 2017 intégralement annulée, y compris l'admission provisoire déjà ordonnée. En effet, un renvoi ne peut être ordonné avant qu'une demande d'asile soit rejetée (art. 42 et 44 LAsi a contrario), celle de l'intéressé retournant au SEM pour nouvelle décision. Il en va a fortiori de même de l'admission provisoire, une mesure de substitution à l'exécution du renvoi ne pouvant être prononcée avant de savoir si l'éloignement du recourant du territoire suisse doit effectivement être prononcé.

4.2 Après nouvel examen, et éventuel complément d'instruction, le SEM devra rendre une nouvelle décision dûment motivée. Si celle-ci devait s'avérer négative s'agissant de la qualité de réfugié et de l'octroi de l'asile, il devrait alors aussi évaluer dans sa décision, autant que requis par les circonstances, l'argumentaire développé par le mémoire de recours et son complément du 9 mai 2017.

5.

5.1 Lorsque l'affaire est renvoyée à l'instance précédente pour nouvelle décision, dont l'issue reste ouverte, la partie recourante est considérée comme ayant obtenu gain de cause, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 141 V 281 consid. 11.1; 137 V 210 consid. 7.1; 133 V 450 consid. 13; 132 V 215 consid. 6.1; Marcel Maillard, commentaire ad art. 63 PA, in : Praxiskommentar VwVG, Waldmann/ Weissenberger [éd.], 2ème éd., 2016, no 14, p. 1314).

5.2 Il n'est dès lors pas perçu de frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA). Partant, la requête d'octroi de l'assistance judiciaire partielle est sans objet.

5.3

5.3.1 D'après l'art. 64 al. 1 PA, la partie qui, comme en l'espèce, obtient gain de cause a droit à des dépens pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (cf. à ce sujet aussi art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2], où est utilisé la formulation « frais nécessaires causés par le litige », qui a toutefois la même portée).

5.3.2 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il n'y a, en principe, pas lieu de refuser à une partie une indemnité à titre de dépens du seul fait que ses frais de défense sont assumés par un tiers (cf. en particulier ATF 142 IV 42 consid. 2.3 et jurisp. cit.; 126 V 11 consid. 2; cf. aussi arrêt précité 6B_816/2013 du 14 janvier 2014 consid. 3.2.4 et jurisp. cit.).

Il s'agit, d'une part, d'éviter que la partie succombante, qui est en principe tenue de s'acquitter des frais de défense de la partie adverse, puisse profiter du fait que cette dernière n'aura pas de frais à supporter en raison d'un arrangement fortuit passé avec un tiers.

D'autre part, il s'agit aussi de tenir compte des besoins financiers de ces « tiers » lorsque ceux-ci sont des personnes ou institutions de droit privé, qui tirent généralement leurs ressources de cotisations et du soutien financier de leurs membres. Par contre, toujours selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens si le justiciable qui obtient gain de cause est représenté gratuitement par une institution de droit public qui est financée par le biais de subventions étatiques destinées à lui permettre de mener à bien sa fonction d'organisme d'assistance publique (cf. ATF 135 V 473 consid. 2; 126 V 11 consid. 2 et 5).

5.3.3 Toutefois, le principe énoncé ci-dessus, selon lequel il n'y a pas lieu de refuser à une partie une indemnité à titre de dépens du seul fait que ses frais de défense sont assumés par un tiers, n'est pas absolu. Il souffre, autrement dit, des exceptions.

Ainsi, selon une pratique bien établie, qui poursuit celle préexistante de la CRA, le Tribunal n'alloue pas de dépens au mandataire agissant à titre gratuit (cf. à ce sujet p. ex. ses arrêts D-5876/2016 du 21 juillet 2017 consid. 9.2, D-6128/2016 du 9 mai 2017 consid. 10.2, D-7857/2015 du 4 mars 2016 consid. 11.2, C-2388/2013 du 12 décembre 2014 précité [cf. let. J des faits]; cf. aussi en particulier JICRA, Informations 2000/1 [Lignes directrices tendant à l'uniformisation de la pratique relative à l'avance des frais et à l'allocation de dépens] ch. 2.1 a contrario, ainsi que, par exemple, la décision du 8 février 1999 en l'affaire N (...) [relative du reste à une affaire où le SSI était mandataire] consid. 6).

Or, précisément, à teneur du dossier, le SSI ne facture pas ses frais quand il représente un MNA. A cela s'ajoute à présent qu'il existe une convention entre le Service (...) des mineurs du canton de B._______, pour couvrir les frais du SSI dans les cas de MNA dont il a la charge et dont cette fondation assure ensuite la défense durant des procédures introduites auprès du Tribunal. Il y a dès lors lieu d'admettre que le SSI s'est vu déléguer ici par le Service (...) des mineurs du canton de B._______ une tâche étatique d'assistance que cette autorité administrative devrait assumer autrement elle-même, comme c'est souvent le cas dans d'autres cantons, et pour laquelle elle ne recevrait personnellement aucun dépens. Il ne paraît dès lors pas admissible que le SSI reçoive pour sa part des dépens alors qu'il exerce ici, de manière médiate, une tâche étatique incombant à ce service. En outre, le SSI ne court même pas de véritable risque financier, les frais de représentation de cette fondation étant couverts par l'autorité cantonale précitée pour toutes les procédures introduites auprès du Tribunal, même en cas d'issue négative.

Il s'ensuit, à ce stade du raisonnement, que le SSI n'a, en l'espèce, pas droit à des dépens.

5.3.4 Certes, comme relevé par le recourant, les autorités en matière d'asile ont déjà attribué par le passé des dépens dans des cas d'admission de recours de MNA assistés par un collaborateur du SSI.

Toutefois, les arrêts rendus dans de tels cas ne bénéficient que d'une motivation fort sommaire (cf. p. ex. arrêt D-1520/2017 du 5 avril 2017 p. 9 in fine, prononcé cité dans la détermination précitée), dont il y a tout lieu de présumer que l'autorité de jugement ignorait la non-facturation, par le SSI, de frais aux MNA, procédé qui, selon les propos du mandataire, aurait cours depuis au minimum 25 ans. Avant que l'autorité de jugement ne découvre la convention sur laquelle repose cette non-facturation dans le cas particulier, pour deux raisons au moins, la situation ne permettait pas d'imaginer que le SSI agissait gratuitement dans le cas particulier des MNA. D'une part, le SSI facture ses prestations dans les cas où sont concernées d'autres catégories de recourants pour lesquels il agit comme mandataire (cf. à ce sujet ch. 2 du « règlement applicable aux prestations du service juridique » qui a été produit). D'autre part, contrairement à ce qu'il affirme, le SSI a demandé à plusieurs reprises l'attribution d'un mandataire d'office en faveur d'un MNA lors des 25 dernières années, exprimant ainsi sa volonté de ne pas agir gratuitement (cf. notamment les arrêts E-8295/2010 et E-8297/2010 du 10 décembre 2010, D-6879/2010 du 18 octobre 2010, D-5436/2010 du 5 août 2010; cf. également par exemple les décisions de la CRA N (...) du 19 octobre 2006 et du 25 juillet 2003 ainsi que N (...) du 13 juillet 1999). Dans ce contexte, rien n'imposait spécialement au Tribunal de s'interroger sur les raisons de l'absence de demandes d'assistance judiciaire totale dans des causes impliquant des MNA.

En conclusion, l'autorité de jugement aurait sinon fait application de sa propre jurisprudence consistant à ne pas allouer de dépens quand un mandataire agit gratuitement.

En tout état de cause, comme indiqué ci-dessus, le Tribunal ignorait jusqu'à présent qu'il existait une convention entre le SSI et le Service (...) des mineurs du canton de B._______ qui avait pour objet le remboursement des frais de cette fondation dans tous les cas où elle se charge de la défense de MNA, indépendamment de l'issue de la procédure engagée auprès du Tribunal. Cette convention n'a pas été produite, malgré l'invitation du Tribunal en ce sens dans sa décision incidente du 16 mai 2017 (cf. pour plus de détails let. H des faits), mais son existence a été expressément reconnue dans la détermination du 7 juin 2017 (cf. p. 5 par. 1). Le Tribunal a du reste déjà refusé récemment des dépens dans une affaire concernant un MNA attribué à un autre canton, où une convention avait également été conclue entre l'autorité cantonale compétente et autre organisation de droit privé, elle aussi active dans la représentation des requérants d'asile, à savoir Caritas (cf. arrêt D-6128/2016 précité, spéc. let. G et H et consid. 10.2).

5.3.5 Le SSI fait aussi valoir dans sa détermination que le financement du Service (...) des mineurs du canton de B._______ ne représente « qu'une participation au coût global de fonctionnement de la Fondation du SSI » et que le mandataire « ne facture pas à ce Service la totalité de ses prestations ».

Force est toutefois de constater qu'il s'agit là d'une simple affirmation qui n'a pas été étayée par des moyens de preuve topiques. En particulier, la convention précitée n'a pas été produite, malgré la possibilité offerte par le juge instructeur dans sa décision incidente du 16 mai 2017. Or, concernant le contenu de dite convention, soit le remboursement au SSI des frais qui lui ont été occasionnés, dans le cadre de procédures devant le Tribunal, lorsqu'il se charge de la défense de requérants d'asile mineurs attribués au canton de B._______, la décision en question précise « que si cette information devait correspondre à la réalité, il y aurait lieu de présumer (...) que A._______ n'aurait pas à supporter personnellement des frais, au sens de l'art. 64 al. 1 PA ». Présomption qui n'a pas été renversée par l'argumentation présentée dans la détermination du 7 juin 2017, où aucune information précise sur le contenu de cette convention n'a, en particulier, été fournie, ni par le seul moyen de preuve produit, qui porte sur les règles générales de facturation du SSI, non applicables aux MNA.

A supposer - ce qui n'a pas été établi, ni même rendu vraisemblable dans la présente espèce (cf. le paragraphe précédent) - que le SSI, ou simplement le mandataire concerné, ne facture pas au Service (...) des mineurs du canton de B._______ l'entier de ses prestations en faveur de MNA, respectivement que l'éventuel forfait prévu ne couvrirait réellement pas les coûts moyens annuels de cette fondation liés à ce type d'activité, cela ne changerait rien à la situation. Quand bien même les frais occasionnés ne seraient pas (encore) totalement couverts par ladite convention, il s'agirait, en définitive, d'une question qui relève du rapport interne entre la fondation précitée et l'autorité cantonale compétente. Question qu'il leur appartiendrait de régler entre elles. Partant, des mesures d'instruction complémentaires, en sus de celles déjà entreprises par le juge instructeur par décision incidente du 16 mai 2017, ne s'imposent pas ici. Il n'en reste pas moins que l'assistance juridique du SSI est apportée au recourant à titre gratuit.

Or, il y a lieu de relever que le but recherché par l'art. 64 al. 1 PA est le remboursement des frais afférents à une procédure donnée; il n'a pas pour - autre - finalité d'assurer par ce biais une « subvention croisée » permettant de couvrir les frais afférents à d'autres activités, aussi louables soient-elles (cf. notamment les remarques relatives dans la détermination relatives au coût global de fonctionnement du SSI et la perception d'une prime de succès [« pactum de palmario »] ; cf. aussi let. J in fine des faits et consid. 5.3.5 par. 1 ci-avant).

5.3.6 Vu ce qui précède, point n'est besoin de se prononcer de manière détaillée sur le reste de l'argumentation développée dans la détermination du 7 juin 2017.

5.3.7 Il n'y a dès lors pas lieu d'allouer des dépens.

(dispositif page suivante)

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est admis.

2.
La décision du 28 mars 2017 est annulée et la cause renvoyée au SEM pour éventuel complément d'instruction et nouvelle décision dûment motivée, au sens des considérants.

3.
Il n'est pas perçu de frais.

4.
Il n'est pas alloué de dépens.

5.
Le présent arrêt est adressé au recourant, au SEM et à l'autorité cantonale.

Le président du collège : Le greffier :

Yanick Felley Edouard Iselin

Expédition :

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 - 1 Ha diritto di ricorrere chi:
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
¹	L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
²	Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi.
³	Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio - 1 La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7