1C_467/2021 - 2022-03-22 - Verwaltungsverfahren - Plainte administrative; citation à comparaitre par téléphone; protection des donnée, responsabilité de l'Etat

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 467/2021

Arrêt du 22 mars 2022

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Direction de la sécurité et de la justice de l'Etat de Fribourg,
case postale, 1701 Fribourg,

Police cantonale fribourgeoise,
place Notre-Dame 2, 1701 Fribourg.

Objet
Plainte administrative; citation à comparaître par téléphone; protection des données, responsabilité de l'Etat,

recours contre l'arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, du 10 août 2021
(601 2020 245 - 601 2020 246 - 601 2020 247 -
601 2020 248).

Faits :

A.
Par lettre du 16 mai 2020, A.________ s'est adressé à la police cantonale fribourgeoise en indiquant qu'un agent l'avait contacté la veille par téléphone afin de convenir d'une date pour son audition à la suite d'une plainte déposée contre lui. Il estimait que son numéro de téléphone portable privé avait été obtenu illicitement et devait être supprimé de la base de données de la police; il avait demandé au Ministère public la récusation de l'agent de police qui l'avait contacté et l'avait traité de "procédurier"; il formait une plainte administrative à ce sujet. Par la suite, se fondant sur la loi cantonale sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp, RS/FR 16.1), il a réclamé deux indemnités d'un franc symbolique pour atteinte à la sphère privée et pour avoir été traité de "procédurier", ainsi que deux indemnités de dépens de 100 fr. pour le dépôt de la plainte administrative et de ses déterminations.
Par décision du 7 décembre 2020, la Direction de la sécurité et de la justice du canton de Fribourg (DSJ) a rejeté la plainte administrative et la demande en responsabilité. Selon le droit cantonal, la police pouvait traiter sans autorisation les données personnelles nécessaires à l'accomplissement de ses tâches. Le numéro de téléphone ne constituait pas une donnée sensible ou intime et l'appel téléphonique n'était pas une mesure de contrainte illicite. Les conditions pour une réparation morale n'étaient pas réunies et l'intéressé n'avait pas droit à des dépens.

B.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois. Il concluait à ce que soit constatée l'illicéité du traitement de son numéro de téléphone, à ce qu'il soit ordonné à la police cantonale de transmettre tous les renseignements nécessaires sur le traitement de ce numéro et à ce que ce numéro soit supprimé du dossier. Il demandait en outre 100 fr. d'indemnité pour les écrits déposés et un franc de réparation morale pour l'usage du terme "procédurier" à son encontre. Après avoir enregistré le recours sous deux numéros de causes (l'une relative à la plainte administrative, l'autre concernant l'action en responsabilité), la Cour administrative a statué par un même arrêt du 10 août 2021 et a rejeté les recours. L'appel téléphonique n'avait pas pour but de convoquer le recourant mais de fixer une date pour son audition, un mandat écrit lui ayant été notifié ultérieurement. Un numéro de téléphone ne faisait pas partie des données sensibles ou intimes au sens de la loi cantonale sur la protection des données (LPrD, RS/FR 17.4). Les dispositions spécifiques de la loi cantonale sur la police (LPol, RS/FR 551.1) habilitaient la police à traiter et à conserver les données nécessaires
à l'accomplissement de ses tâches d'investigation et de recherche de preuves, de sorte qu'il n'y avait pas de traitement illicite de données et de droit à la destruction ou à une indemnisation. L'atteinte subie par l'usage du terme "procédurier" n'était pas suffisante pour justifier une réparation morale. L'assistance judiciaire a été refusée au recourant et les frais, par 300 fr., ont été mis à sa charge.

C.
Par actes séparés du 23 août 2021, A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel. S'agissant du recours en matière de droit public, il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle lui alloue ses conclusions, avec une indemnité de dépens de 900 fr. au moins pour la procédure cantonale. Subsidiairement, il conclut à la réforme de l'arrêt attaqué, dans le même sens. S'agissant du recours constitutionnel, le recourant demande également le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle lui alloue 100 fr. d'indemnité pour ses écritures et un franc de réparation morale pour avoir été traité de "personne procédurière". Subsidiairement, il demande la réforme dans le même sens de l'arrêt attaqué et l'allocation de 600 fr. de dépens pour l'instance fédérale. Le recourant requiert dans ses deux recours l'assistance judiciaire ainsi que l'effet suspensif. Ce dernier a été admis par ordonnance du 9 septembre 2021 en ce qui concerne les frais de la procédure mis à la charge du recourant.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. La Police cantonale conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La DSJ se réfère à sa propre décision ainsi qu'à l'arrêt attaqué, et conclut au rejet du recours pour autant que recevable.

Considérant en droit :

1.
Les deux recours sont dirigés contre une même décision et posent tous deux la question du traitement prétendument illicite de données personnelles par un organe de l'Etat. C'est la raison pour laquelle ils ont été enregistrés sous un même numéro de cause et feront l'objet d'un seul arrêt (cf. art. 119 al. 2 LTF). En principe, l'art. 119 al. 1 LTF impose que le recours ordinaire et le recours constitutionnel soient présentés dans un même mémoire y compris lorsque, comme en l'espèce, les deux recours sont dirigés contre des points différents du même arrêt (JEAN-MAURICE FRÉSARD, in: Commentaire de la LTF, 2ème éd. 2009, n° 2 ad art. 119). Toutefois, il serait formaliste à l'excès de déclarer les recours irrecevables au motif qu'ils sont formés dans deux écritures séparées, leur ampleur étant limitée, sans prolixité, et les deux mémoires ayant été produits simultanément; il ne se justifie pas non plus de les retourner au recourant (cf. art. 42 al. 5 LTF) afin qu'il les relie en un seul acte.

1.1. Le recours en matière de droit public est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public relative à la protection des données (art. 82 let. a LTF) par une autorité de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF). Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui rejette l'ensemble de ses prétentions en rapport avec le traitement de ses données personnelles. Il dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de cette décision (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). Les conclusions principales et subsidiaires du recours sont recevables au regard de l'art. 107 LTF.

1.2. Le recours constitutionnel est dirigé contre le refus de prestations fondées sur la loi cantonale sur la responsabilité de l'Etat. Il s'agit d'une contestation de droit public. Dans la mesure où les prétentions du recourant sont largement inférieures à la valeur litigieuse de 30'000 fr. fixée à l'art. 85 al. 1 let. a LTF, le recours constitutionnel subsidiaire est en soi recevable (art. 113 LTF). Le recourant a, dans ce cadre également, qualité pour recourir (art. 115 LTF).
Il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur les deux recours.

2.
A l'appui de son recours en matière de droit public, le recourant invoque sur le fond les art. 6 et 8 CEDH ainsi que 13 Cst. Il se plaint en outre d'une application arbitraire du droit cantonal, soit des art. 2, 31a et 38a LPol et des dispositions de la LPrD. Il estime que le traitement de son numéro de téléphone à des fins policières constituerait une atteinte grave aux droits fondamentaux précités, ainsi qu'une mesure de contrainte. Aucune base légale n'autoriserait une telle collecte de données relevant de la sphère intime et un tel usage sans son autorisation. Il ne s'agirait pas d'une citation au sens du CPP et l'autorité aurait arbitrairement retenu qu'un mandat écrit lui avait été adressé par la suite. Se plaignant en outre d'une violation de son droit d'être entendu, le recourant se plaint de n'avoir reçu aucune réponse à sa demande d'information sur la collecte de son numéro. En outre, l'arrêt attaqué se contenterait de mentionner les art. 8 CEDH et 13 Cst., sans autre motivation.

2.1. Selon la jurisprudence, la conservation de données personnelles dans les dossiers de police porte une atteinte au moins virtuelle à la personnalité de l'intéressé, dont la protection est garantie aux art. 8 CEDH et 13 Cst., en tant que ceux-ci peuvent être utilisés ou, simplement, être consultés par des agents de la police ou être pris en considération lors de demandes d'informations présentées par certaines autorités, voire même être transmis à ces dernières (ATF 126 I 7 consid. 2a et les arrêts cités; voir aussi, ATF 138 I 256 consid. 4 et arrêt 1C 51/2008 du 30 septembre 2008 consid. 3.1 in ZBl 110/2009 p. 388). Pour être admissible, cette atteinte doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; arrêt 1C 363/2014 du 13 novembre 2014 consid. 2, SJ 2015 I 128). La loi cantonale sur la protection des données pose des exigences similaires (art. 4 à 6 LPrD). L'art. 4 LPrD dispose en particulier que l'organe public n'est en droit de traiter des données personnelles que si une disposition légale le prévoit ou, à défaut, si les dispositions réglant l'accomplissement de sa tâche l'impliquent.
Selon la jurisprudence, l'atteinte à la sphère privée doit reposer sur une base légale formelle lorsqu'elle est grave (art. 36 al. 1 , deuxième phrase, Cst.; ATF 130 I 65 consid. 3.3; 126 I 112 consid. 3b). A défaut, le Tribunal fédéral examine sous l'angle restreint de l'arbitraire l'existence d'une base légale, laquelle peut se trouver, en pareil cas, dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale (ATF 129 I 173 consid. 2.2; 123 I 112 consid. 7a; 122 I 360 consid. 5b/bb, et les arrêts cités). Pour le surplus, le Tribunal fédéral vérifie librement si un intérêt public ou les droits de tiers justifient la restriction à la liberté personnelle, et si celle-ci est conforme au principe de la proportionnalité (ATF 128 II 259 consid. 3.3).
Contrairement à ce que soutient le recourant, l'atteinte invoquée ne peut être qualifiée de grave: selon ses indications, la police s'est limitée à utiliser un numéro de téléphone que le recourant avait mentionné dans différentes dénonciations écrites qu'il avait lui-même déposées auprès des autorités, et auxquelles la police avait accès (cf. par comparaison, ATF 138 I 256 consid. 6.1 concernant la sauvegarde de données personnelles dans le système d'information POLIS, qui n'a pas été considérée comme une atteinte grave). Il s'agit de l'obtention et de l'utilisation ponctuelle d'une donnée personnelle (qui, comme on le verra ci-dessous, ne constitue pas une donnée sensible) et non de collecte ou de traitement systématique de données par la police. Il en découle notamment que l'examen du droit cantonal est limité à l'arbitraire.

2.2. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 144 IV 136 consid. 5.8; 144 I 170 consid. 7.3). Dans ce contexte, le recours est soumis aux exigences accrues
de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 II 32 consid. 5.1; 137 V 57 consid. 1.3; 133 II 396 consid. 3.2).

2.3. Selon l'art. 38a LPol, la police cantonale est habilitée à traiter les données personnelles nécessaires à l'accomplissement des tâches qui lui incombent en vertu de la présente loi (données de police; al. 1). Le traitement des données de police est régi par la LPrD ainsi que par la LPol (al. 2). A l'évidence, la convocation d'une personne afin d'être entendue constitue une tâche liée à la constatation des infractions et à la collecte de preuves (art. 2 al.1 let. b LPol). A cette fin, la police peut utiliser un numéro de téléphone qui se trouverait déjà dans ses dossiers ou auquel elle aurait accès par un autre moyen; en effet, selon l'art. 38d LPol, la police peut, aux conditions de la LPrD, conserver les données qu'elle a recueilli dans l'accomplissement de ses tâches en vue de la réutiliser à des fins de police (al. 1).
En l'occurrence, la police cantonale a expliqué devant l'instance précédente que le numéro de téléphone du recourant figurait sur différentes dénonciations écrites qu'il avait lui-même déposées, et auxquelles la police avait accès. La donnée en question a donc bien été collectée auprès de l'intéressé ou à tout le moins de manière reconnaissable pour lui, et non à son insu au sens de l'art 95 al. 2 CPP. Par ailleurs, l'appel téléphonique n'a pas été effectué pour convoquer le recourant (en contournant les règles applicables aux mandats de comparution - art. 201 CPP), mais pour connaître les dates auxquelles celui-ci était disponible, en vue d'une citation ultérieure. La mesure en question n'était assortie d'aucun moyen coercitif et il ne saurait dès lors s'agir, comme le prétend le recourant, d'une mesure de contrainte au sens des art. 196 ss CPP. La cour cantonale a considéré, en se fondant sur les déterminations de la police cantonale, qu'un mandat écrit avait été notifié par la suite au recourant; celui-ci le conteste en invoquant une constatation inexacte des faits (art. 97 LTF). Du point de vue du traitement des données personnelles, seule est déterminante la question de savoir si la police était habilitée à effectuer l'appel
téléphonique litigieux. La question de savoir si et de quelle manière le recourant a été formellement convoqué par la suite n'est ainsi pas pertinente. La correction du vice invoqué n'est ainsi pas susceptible d'influer sur l'issue de la cause, et le grief relatif à l'établissement des faits doit lui aussi être rejeté.
Sur le vu de ce qui précède, l'obtention et l'utilisation du numéro de téléphone du recourant reposaient sur une base légale claire que constituent les art. 4 LPrD, 38a et 38d LPol. Le recourant se prévaut en vain des dispositions relatives aux données sensibles (notamment l'art. 8 LPrD qui impose un devoir de diligence accru, et l'art. 38c LPol qui permet une collecte pour autant que les besoins de l'enquête l'exige). L'art. 3 let. c LPrD définit les données sensibles comme étant les données sur les opinions ou activités religieuses, philosophiques ou politiques, la santé, la sphère intime ou l'appartenance à une race, les mesures d'aide sociale ou encore les sanctions pénales ou administratives. Tel n'est pas le cas d'un simple numéro de téléphone, d'une adresse ou d'autres données officielles généralement accessibles par divers moyens et qui ne révèlent rien sur la personnalité ou l'intimité de l'intéressé.

2.4. Outre qu'elle reposait sur une base légale, la conservation et l'utilisation du numéro de téléphone du recourant répondaient à un intérêt public. La jurisprudence admet en effet que la conservation des données personnelles dans les dossiers de police tient à leur utilité potentielle pour la prévention, l'investigation et la répression des infractions pénales et poursuit ainsi des buts légitimes liés à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales (arrêt de la CourEDH Khelili contre Suisse du 18 octobre 2011, § 59). En outre, le principe de la proportionnalité est respecté puisque l'autorité s'est ainsi contentée de prendre contact avec l'intéressé pour l'informer de l'existence d'une plainte pénale à son encontre et convenir d'une date pour son audition, ce qui était dans l'intérêt de la procédure pénale mais aussi du recourant lui-même puisque cela permettait de le convoquer à une date qui lui convenait. Les conditions posées aux art. 8 CEDH et 13 Cst. pour une atteinte - en l'occurrence légère - à la sphère privée sont ainsi réunies et le grief doit être écarté.

2.5. Il en va de même du grief formel selon lequel l'instance précédente se serait contentée de mentionner les deux dispositions conventionnelle et constitutionnelle précitées: l'instance précédente a en effet dûment vérifié si la LPrD avait été correctement appliquée, examinant ainsi si les conditions d'une restriction aux dispositions précitées étaient réalisées. Cela constitue une motivation suffisante au regard du droit d'être entendu.

2.6. Le recourant se plaint également à tort de ce qu'il n'ait pas été statué sur sa demande d'information sur la collecte de son numéro. L'autorité intimée a en effet indiqué de quelle manière elle s'était procurée le numéro en question, ce qui répond aux interrogations du recourant et satisfait à son droit d'être entendu. Dans la mesure où il a été constaté à juste titre qu'il n'y avait pas de traitement illicite de données, le recourant n'avait droit ni à une constatation, ni à une cessation, ni à une suppression, sous réserve des règles évoquées dans l'arrêt cantonal sur le délai de conservation des données au sens de l'art. 38d al. 1 LPol. Le recourant ne fait en particulier pas valoir, a satisfaction de droit (cf. art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, ainsi que le consid. 3.1 ci-dessous s'agissant des devoirs de motivation), que l'autorité aurait agi de manière illicite à ce sujet.

2.7. Invoquant l'art. 29 al. 3 Cst., le recourant estime que la cour cantonale lui aurait refusé à tort l'assistance judiciaire dans la mesure notamment où la cause n'était pas dénuée de chances de succès. Il estime en outre qu'il avait droit à des dépens en vertu de l'art. 137 al. 1 du code cantonal de procédure et de juridiction administrative (CPJA, RS/FR 150.1).

2.7.1. L'art. 29 al. 3 Cst. conditionne notamment l'octroi de l'assistance judiciaire gratuite à l'existence de chances de succès (cf. ATF 139 III 396 consid. 1.2; 139 I 206 consid. 3.3.1). Une procédure est dépourvue de chances de succès lorsque les perspectives de l'emporter sont notablement plus faibles que les risques de perdre, de sorte qu'une personne raisonnable renoncerait à s'y engager. Une personne indigente ne doit pas se lancer, parce qu'elle plaide aux frais de la collectivité, dans des démarches vaines qu'une personne raisonnable n'entreprendrait pas si, disposant de moyens suffisants, elle devait les financer de ses propres deniers (cf. ATF 142 III 138 consid. 5.1; 140 V 521 consid. 9.1).

2.7.2. Sur le vu de ce qui précède, en particulier des explications données par l'autorité de première instance et de l'existence de bases légales claires habilitant la police à utiliser le numéro de téléphone du recourant, l'absence de chances de succès ne peut qu'être confirmée. Par ailleurs, dès lors qu'il succombait dans la procédure de recours, le recourant n'avait pas droit à des dépens. Il n'y a aucune application arbitraire de l'art. 137 CPJA.
Le recours en matière de droit public doit dès lors être rejeté dans la mesure où il est recevable.

3.
Dans son recours constitutionnel subsidiaire, le recourant se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal, soit des dispositions de la LPrD sur l'indemnisation et de la LResp sur le tort moral. Invoquant par ailleurs les dispositions de droit civil (art. 49 CO, 28 et 28a CC), il estime que le fait d'avoir été traité de "personne procédurière" par son interlocuteur lui aurait causé une atteinte suffisamment grave pour justifier une indemnité symbolique de 1 fr. L'absence de plainte pénale de sa part serait sans pertinence puisque la protection de l'honneur est plus étendue en droit civil qu'en droit pénal.
S'agissant de l'application du droit cantonal (y compris des règles de droit fédéral à titre de droit cantonal supplétif), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral est limité à l'arbitraire.

3.1. Le recours constitutionnel peut être formé uniquement pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). Le Tribunal fédéral n'examine de tels griefs que s'ils ont été invoqués et motivés (art. 106 al. 2 et 117 LTF), c'est-à-dire expressément soulevés et exposés de façon claire et détaillée (principe d'allégation; ATF 133 IV 286 consid. 1.4). Il n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (ATF 140 III 264 consid. 2.3; 133 II 396 consid. 3). Comme on l'a vu ci-dessus, le recourant qui se plaint d'arbitraire ne saurait se borner à critiquer la décision attaquée comme il le ferait en instance d'appel, où l'autorité de recours jouit d'une libre cognition; il ne peut, en particulier, se contenter d'opposer sa thèse à celle de l'autorité cantonale, mais doit démontrer, par une argumentation précise, que cette décision est manifestement insoutenable (ATF 133 I 149 consid. 3.1; 133 II 257 consid. 5.1; 133 III 462 consid. 4.4.1).

3.2. Intitulé "Réparation morale", l'art 7 LResp a la teneur suivante:

1 Si les circonstances le justifient, la victime de lésions corporelles ou, en cas de mort d'homme, la famille a droit à une indemnité équitable à titre de réparation morale.
2 Celui qui subit une autre atteinte illicite à sa personnalité a aussi droit à une indemnité, pour autant que la gravité de l'atteinte le justifie et que l'auteur ne lui ait pas donné satisfaction autrement. Un autre mode de réparation peut être substitué ou ajouté à l'allocation de cette indemnité.
A l'instar de l'art. 49 al. 2 CO dont il reprend la teneur, l'art. 7 al. 2 LResp suppose que l'atteinte présente une certaine gravité objective et qu'elle ait été ressentie par la victime, subjectivement, comme une souffrance morale suffisamment forte pour qu'il apparaisse légitime qu'une personne dans ces circonstances s'adresse au juge pour obtenir réparation (arrêts 6B 1072/2020 du 26 mai 2021 consid. 5.1; 6B 77/2021 du 6 mai 2021 consid. 1.1; 6B 673/2019 du 31 octobre 2019 consid. 1.1). Il ne suffit pas, au regard de l'art. 49 CO, que la victime ait été simplement choquée (MARTIN A. KESSLER, in Basler Kommentar Obligationenrecht I, 7e éd. 2020, no 11 ad art. 49 CO), de sorte que les expériences traumatisantes ne justifient l'allocation d'une indemnité pour tort moral que dans des situations extrêmes impliquant, par exemple, la peur de mourir (arrêt 6B 329/2020 du 20 janvier 2021 consid. 1.3; ROLAND BREHM, in Berner Kommentar Obligationenrecht, Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, 4e éd. 2013, n° 45b ad art. 49 CO)

3.3. A l'évidence, l'atteinte invoquée par le recourant n'atteint pas un degré de gravité suffisant pour justifier l'allocation d'une indemnité pour tort moral. Le fait d'être traité de "personne procédurière" n'est pas propre à engendrer un traumatisme dépassant par son intensité les souffrances morales qu'un l'individu doit pouvoir supporter dans la vie sociale (ATF 128 IV 53 consid. 7a). Le recourant ne précise d'ailleurs nullement, contrairement à son obligation de motiver, en quoi consisterait précisément l'atteinte alléguée et en quoi l'instance précédente aurait fait preuve d'arbitraire sur ce point.
Sur le vu du considérant précédent (consid. 2), la prétention en réparation morale découlant d'un traitement illicite de données a également été écartée à juste titre. Enfin, dès lors que l'ensemble de ses prétentions ont été rejetées, il ne se justifiait pas d'indemniser le recourant pour ses frais d'écritures.

4.
Sur le vu de ce qui précède, les deux recours doivent être rejetés, dans la mesure où ils sont recevables. Les considérants qui précèdent démontrent l'absence de chances de succès suffisantes, de sorte que la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée (art. 64 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant. Ils peuvent être réduits pour tenir compte de sa situation financière précaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est rejeté dans la mesure où il est recevable.

3.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

5.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Direction de la sécurité et de la justice de l'Etat de Fribourg, à la Police cantonale fribourgeoise et à la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.

Lausanne, le 22 mars 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 119 Gleichzeitige ordentliche Beschwerde - 1 Führt eine Partei gegen einen Entscheid sowohl ordentliche Beschwerde als auch Verfassungsbeschwerde, so hat sie beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
¹	Führt eine Partei gegen einen Entscheid sowohl ordentliche Beschwerde als auch Verfassungsbeschwerde, so hat sie beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
²	Das Bundesgericht behandelt beide Beschwerden im gleichen Verfahren.
³	Es prüft die vorgebrachten Rügen nach den Vorschriften über die entsprechende Beschwerdeart.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 119 Gleichzeitige ordentliche Beschwerde - 1 Führt eine Partei gegen einen Entscheid sowohl ordentliche Beschwerde als auch Verfassungsbeschwerde, so hat sie beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
¹	Führt eine Partei gegen einen Entscheid sowohl ordentliche Beschwerde als auch Verfassungsbeschwerde, so hat sie beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
²	Das Bundesgericht behandelt beide Beschwerden im gleichen Verfahren.
³	Es prüft die vorgebrachten Rügen nach den Vorschriften über die entsprechende Beschwerdeart.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.97
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195498 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.99

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 85 Streitwertgrenzen - 1 In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
¹	In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
^a	auf dem Gebiet der Staatshaftung, wenn der Streitwert weniger als 30 000 Franken beträgt;
^b	auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn der Streitwert weniger als 15 000 Franken beträgt.
²	Erreicht der Streitwert den massgebenden Betrag nach Absatz 1 nicht, so ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 115 Beschwerderecht - Zur Verfassungsbeschwerde ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; und
^b	ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
¹	Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
²	Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
³	Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
⁴	Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 312.0 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO) - Strafprozessordnung StPO Art. 95 Beschaffung von Personendaten - 1 Personendaten sind bei der betroffenen Person oder für diese erkennbar zu beschaffen, wenn dadurch das Verfahren nicht gefährdet oder unverhältnismässig aufwendig wird.
¹	Personendaten sind bei der betroffenen Person oder für diese erkennbar zu beschaffen, wenn dadurch das Verfahren nicht gefährdet oder unverhältnismässig aufwendig wird.
²	War die Beschaffung von Personendaten für die betroffene Person nicht erkennbar, so ist diese umgehend darüber zu informieren. Die Information kann zum Schutze überwiegender öffentlicher oder privater Interessen unterlassen oder aufgeschoben werden.

SR 312.0 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO) - Strafprozessordnung StPO Art. 201 Form und Inhalt - 1 Die Vorladungen von Staatsanwaltschaft, Übertretungsstrafbehörden und Gerichten ergehen schriftlich.
¹	Die Vorladungen von Staatsanwaltschaft, Übertretungsstrafbehörden und Gerichten ergehen schriftlich.
²	Sie enthalten:
^a	die Bezeichnung der vorladenden Strafbehörde und der Personen, welche die Verfahrenshandlung vornehmen werden;
^b	die Bezeichnung der vorgeladenen Person und der Eigenschaft, in der sie an der Verfahrenshandlung teilnehmen soll;
^c	den Grund der Vorladung, sofern der Untersuchungszweck diesen Hinweis nicht verbietet;
^d	Ort, Datum und Zeit des Erscheinens;
^e	die Aufforderung, persönlich zu erscheinen;
^f	den Hinweis auf die Rechtsfolgen des unentschuldigten Fernbleibens;
^g	das Datum der Ausstellung der Vorladung;
^h	die Unterschrift der vorladenden Person.

SR 312.0 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO) - Strafprozessordnung StPO Art. 196 Begriff - Zwangsmassnahmen sind Verfahrenshandlungen der Strafbehörden, die in Grundrechte der Betroffenen eingreifen und die dazu dienen:
^a	Beweise zu sichern;
^b	die Anwesenheit von Personen im Verfahren sicherzustellen;
^c	die Vollstreckung des Endentscheides zu gewährleisten.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.87

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 49 - 1 Wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, hat Anspruch auf Leistung einer Geldsumme als Genugtuung, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wiedergutgemacht worden ist.
¹	Wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, hat Anspruch auf Leistung einer Geldsumme als Genugtuung, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wiedergutgemacht worden ist.
²	Anstatt oder neben dieser Leistung kann der Richter auch auf eine andere Art der Genugtuung erkennen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 64 Unentgeltliche Rechtspflege - 1 Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
¹	Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
²	Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt das Bundesgericht der Partei einen Anwalt oder eine Anwältin. Der Anwalt oder die Anwältin hat Anspruch auf eine angemessene Entschädigung aus der Gerichtskasse, soweit der Aufwand für die Vertretung nicht aus einer zugesprochenen Parteientschädigung gedeckt werden kann.
³	Über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidet die Abteilung in der Besetzung mit drei Richtern oder Richterinnen. Vorbehalten bleiben Fälle, die im vereinfachten Verfahren nach Artikel 108 behandelt werden. Der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin kann die unentgeltliche Rechtspflege selbst gewähren, wenn keine Zweifel bestehen, dass die Voraussetzungen erfüllt sind.
⁴	Die Partei hat der Gerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn sie später dazu in der Lage ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

BGG:	38^d 42 64 66 82 85 86 89 90 97 106 107 113 115 116 117 119
BV:	29 36
EMRK:	6 8
OR:	49
StPO:	95 196 201