1C_752/2021 - 2022-05-19 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 752/2021

Arrêt du 19 mai 2022

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président, Chaix et Jametti.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
Ville de Sierre, rue du Bourg 14, 3960 Sierre,
représentée par Me Emmanuel Crettaz, avocat,
recourante,

contre

A.________ SA,
B.________,
tous les deux représentés par Me Daniel Udry, avocat,
intimés,

Conseil d'Etat du canton du Valais,
place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
Autorisation de construire; prolongation,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, du 28 octobre 2021 (A1 20 148).

Considérant en fait et en droit :

1.
Les parcelles attenantes n os 12975, 12978, 12979, 12982 et 12966, plan n o 119, du cadastre communal de Sierre sont affectées à la zone constructible.
Le 17 décembre 2013, le Conseil communal de Sierre a délivré à B.________ l'autorisation d'y construire plusieurs appartements. Informé de la prochaine caducité du permis de construire, B.________ en a sollicité la prolongation, le 2 juin 2017. Le 20 juin 2017, le conseil communal a rejeté cette demande.
Après différentes procédures de recours cantonal ayant pour objet ce refus de prolongation, le Conseil d'Etat du canton du Valais a, par prononcé du 18 septembre 2019, annulé la décision du 20 juin 2017 et renvoyé la cause à la commune pour nouvelle décision dans le sens des considérants, qualifiant ce refus d'illégal: le conseil communal "tabla[i]t à tort sur une absence de justes motifs et se référa[i]t à des modifications de l'ordre juridique déjà réalisées à la date où il avait notifié le permis de construire, ou non encore intervenues à la date où il avait décidé ce refus" (arrêt attaqué, let. E, p. 5 in initio).
Par décision du 7 avril 2020, le conseil communal a maintenu son refus de prolonger la durée de validité du permis de construire, considérant que la situation juridique avait évolué depuis le 6 juin 2014. Le 24 juin 2020, le Conseil d'Etat a annulé cette décision et sommé le conseil communal d'accorder la prolongation requise, décision confirmée par le Tribunal cantonal le 28 octobre 2021.
Par acte du 7 décembre 2021, la Commune de Sierre recourt auprès du Tribunal fédéral en concluant à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la confirmation de sa décision du 7 avril 2020, subsidiairement au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat demande le rejet du recours. Les intimés concluent à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité. Aux termes d'un ultime échange d'écritures, la recourante et les intimés persistent dans leurs conclusions respectives.

2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

2.1. Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La commune recourante, qui se prévaut de son autonomie, bénéficie en principe de la qualité pour recourir dans la mesure où l'arrêt attaqué concerne l'aménagement local et la police des constructions, domaines dont la compétence lui est attribuée - sous réserve des législations cantonale et fédérale (cf. art. 6 de la loi valaisanne sur les communes du 5 février 2004 [LCom/VS; RS/VS 175.1]) - par la constitution et la législation cantonales (cf. arrêts 1C 419/2019 du 14 septembre 2020 consid. 2.1; 1C 549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 5.1.1 publié in RDAF 2014 I 30).

2.2. Au stade du recours, la commune mentionne certes son autonomie ainsi que son droit d'être entendue; elle ne développe cependant à cet égard aucun grief répondant aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. consid. 3.2 ci-dessous). En réplique, elle revient de manière plus circonstanciée sur ces questions; elle complète également son argumentation s'agissant de l'arbitraire. Elle perd ce faisant de vue que le droit de réplique n'a pas vocation à permettre la présentation d'arguments nouveaux ou des griefs qui auraient déjà pu figurer dans l'acte de recours. La recourante ne saurait par ce biais remédier à une motivation défaillante ou compléter les motifs de son recours, spécialement lorsque sont invoqués, comme en l'espèce, des griefs constitutionnels soumis au principe d'invocation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 143 II 283 consid. 1.2.3; arrêt 1C 442/2020 du 4 mars 2021 consid. 2). Les explications et éléments nouveaux ainsi présentés au-delà du délai de recours sont partant irrecevables.

2.3. Dans une première partie de son écriture, la recourante expose son propre état de fait. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits établis dans l'arrêt attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est également irrecevable (cf. ATF 140 III 115 consid. 2; arrêts 1C 593/2019 du 19 août 2020 consid. 2; 1C 518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 2).

3.
La cour cantonale a considéré que la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 revêtait la force de chose jugée, de sorte que les droits et obligations dérivant de celle-ci ne pouvaient plus être discutés. Or, cette décision intimait à la commune de délivrer la prolongation requise. La commune recourante conteste cette appréciation; elle estime que le noeud du litige concernerait l'interprétation de la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 dont les motifs seraient flous, si bien qu'il lui était loisible de refuser la prolongation. Selon elle, les conditions de l'art. 53 al. 4 de l'ancienne ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (abrogée le 31 décembre 2017; aOC; RS/VS 705.100) ne seraient pas réalisées. Cette disposition prévoit que l'autorité compétente peut, pour de justes motifs, prolonger de deux ans au plus la durée de validité d'une autorisation de construire; la prolongation est exclue lorsque la situation de fait ou de droit déterminante au moment de l'octroi de l'autorisation de construire a changé.

3.1. L'autorité de la chose jugée interdit de remettre en cause, dans une nouvelle procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été définitivement jugée (cf. ATF 144 I 11 consid. 4.2; 142 III 210 consid. 2.1 et les références). Il y a identité de l'objet du litige quand, dans l'un et l'autre procès, les parties soumettent au tribunal la même prétention, en reprenant les mêmes conclusions et en se basant sur le même complexe de faits (ATF 144 I 11 consid. 4.2; 139 III 126 consid. 3.2.3). Selon la jurisprudence, l'autorité de la chose jugée relève du droit fédéral pour autant que les prétentions déduites en justice se fondent sur ce droit (ATF 125 III 241 consid. 1; 121 III 474 consid. 2) et du droit cantonal lorsque les prétentions en cause reposent sur le droit cantonal (ATF 144 I 11 consid. 4.2 précité; arrêt 8C 816/2015 du 12 septembre 2016 consid. 3.2).

3.2. En l'occurrence, l'argumentation de la recourante repose sans conteste sur le droit cantonal dont le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 139 I 57 consid. 5.2; 133 II 249 consid. 1.4.2). De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 305 consid. 4.4). La recevabilité du grief d'arbitraire, à l'instar de ceux déduits du droit constitutionnel et conventionnel, suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation accrues prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 IV 286 consid. 1.4). Les critiques appellatoires sont, en particulier, irrecevables (ATF 140 III 264 consid. 2.3).

3.3. La décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 n'a pas été contestée. La recourante affirme certes que s'agissant d'une décision incidente son recours cantonal aurait été irrecevable, si bien - à la comprendre - que ses motifs pourraient encore être débattus à ce stade de la procédure. Elle se contente cependant de citer l'art. 41 al. 2 de la loi cantonale sur la procédure et juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA; RS/VS 172.6), qui prévoit que les décisions préjudicielles ou incidentes pouvant causer un préjudice irréparable sont susceptibles d'un recours séparé. La recourante ne démontre cependant pas, au mépris des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF, en quoi il serait arbitraire d'avoir considéré, en application de cette disposition - et du droit cantonal de procédure administrative, en général - que la décision du 18 septembre 2019 avait force de chose jugée et qu'elle ne pouvait partant plus être discutée; on peut d'ailleurs, contrairement à ce qu'affirme la recourante, douter que la condition du préjudice irréparable n'était en l'occurrence pas réalisée, la décision du 18 septembre 2019 pouvant, pour les motifs qui suivent, sans arbitraire être comprise comme l'injonction de délivrer la prolongation
requise (cf. ATF 145 V 280 consid. 1.2).
Il s'ensuit que les critiques dirigées contre les motifs de la décision du 18 septembre 2019 (de même que contre les décisions précédentes), qui constituent l'essentiel du recours, sont irrecevables. Il en va en particulier ainsi des assertions par lesquelles la recourante conteste la réalisation des conditions d'une prolongation de l'art. 53 al. 4 aOC.

3.4. Il n'est ainsi plus discutable que les conditions d'octroi d'une prolongation étaient réunies. Ainsi et dès lors que la recourante se limite à des critiques strictement appellatoires et qu'elle ne prétend au surplus pas - ni ne démontre - que le droit cantonal prévoirait des exigences supplémentaires à celles découlant de l'art. 53 al. 4 aOC, la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 peut sans arbitraire être comprise comme une injonction de délivrer la prolongation requise, à laquelle elle ne s'est pas conformée.

3.5. Il s'ensuit que, dirigé pour l'essentiel contre les motifs d'une décision entrée en force et faute au surplus de répondre aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, le recours doit être déclaré irrecevable. Le présent arrêt est rendu sans frais, la commune recourante agissant dans le cadre de ses attributions officielles (art. 66 al. 4 LTF). Celle-ci versera en revanche des dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais de judiciaires.

3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée aux intimés à la charge de la Commune de Sierre, à titre de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi qu'à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

Lausanne, le 19 mai 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Alvarez

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.