1C_192/2018 - 2019-02-19 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 192/2018

Urteil vom 19. Februar 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Muschietti,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch
Rechtsanwalt Raffael J. Weidmann,

gegen

C.________,
Beschwerdegegner, vertreten durch
Rechtsanwalt Stefan Kaufmann,

Stadtrat von Zug,
Stadthaus am Kolinplatz, Postfach 1258, 6301 Zug,
Regierungsrat des Kantons Zug,
Regierungsgebäude am Postplatz,
Seestrasse 2, Postfach 156, 6301 Zug.

Gegenstand
Wiederherstellung der Einsprachefrist,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 27. Februar 2018 (V 2017 81).

Sachverhalt:

A.
A.________ ist Eigentümerin der mit einem Bauernhaus überbauten Parzelle GS 4703 am Blumenweg 12 in Zug. Die daran angrenzende Parzelle GS 4733 mit einem darauf errichteten "Stöckli" steht im Eigentum von B.________. Auf diesen der Wohnzone W3 zugeorneten Parzellen wurde der Betrieb privater Kindertagesstätten bewilligt. Später wurde darauf unter der Bezeichnung "Lernort Moosbachhof, Kinderhaus & Schule auf der Basis der Montessori Pädagogik" auch privater Primarschulunterricht erteilt.
Die benachbarte Liegenschaft am Blumenweg 16 steht im Eigentum von C.________ (nachstehend: Nachbar).

B.
Am 20. September 2013 ersuchten A.________ und B.________ (Baugesuchsteller) bei der Stadt Zug um die nachträgliche Bewilligung der Nutzung ihrer Häuser zur Erteilung von Primarschulunterricht.
Eine dagegen erhobene Einsprache des Nachbars wies der Stadtrat von Zug am 3. Dezember 2013 ab. Gleichzeitig erteilte er den Baugesuchstellern die verlangten nachträglichen Bewilligungen. Eine dagegen vom Nachbarn eingereichte Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Zug mit Beschluss vom 8. September 2015 ab, soweit er darauf eintrat. Diesen Beschluss und die strittigen Baubewilligungen hob das Verwaltungsgericht des Kantons Zug in Gutheissung einer Beschwerde des Nachbarn mit Urteil vom 31. Mai 2016 auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, entgegen der Meinung der unteren Instanzen könne ein Schulbetrieb einer Wohnnutzung nicht gleichgestellt werden. Die Bauordnung der Stadt Zug bestimme für die Wohnzone W3 einen Mindestwohnanteil von 90 %. Gemäss der am 23. Dezember 2003 vom Stadtrat von Zug für die damalige Arealbebauung erteilten Baubewilligung gelte ein Wohnanteil von 100 %. Der Stadtrat könne den Wohnanteil reduzieren, wenn die Einrichtungen öffentlichen lnteressen oder der Quartierversorgung dienten. Diese von den Parteien angetönten Zulassungsmöglichkeiten seien nicht Gegenstand der gerichtlichen Prüfung. Immerhin sei festzustellen, dass ein breiter Fächer an Bildungsangeboten wohl im öffentlichen Interesse
liege und Privatschulen grundsätzlich eine wichtige Funktion in der Bildungslandschaft hätten. Ob im vorliegenden Fall der Lernort der Quartierversorgung diene, hänge massgeblich von der örtlichen Herkunft der Kinder, also vom Einzugsgebiet, ab. lm Weiteren wäre zu klären, unter welchen Voraussetzungen ein im Rahmen einer Arealbebauung festgelegter Wohnanteil herabgesetzt werden könnte.
Die Baugesuchsteller fochten dieses am 14. Juni 2016 versandte Urteil nicht an. Sie reichten jedoch am 13. Juli 2016 beim Stadtrat von Zug bezüglich der nachträglichen Bewilligung der Nutzung ihrer Liegenschaften für den Primarschulunterricht drei neue Baugesuche ein (Nr. SZ-2016-196/13935; Nr. SZ-2016-197/13936; Nr. SZ-2016-198/ 13937). Diese wurden je zweimal im Amtsblatt publiziert und vom 22. Juli bis 10. August bzw. vom 29. Juli bis 17. August 2016 öffentlich aufgelegt. Während der Auflagefristen gingen dagegen keine Einsprachen ein. Der Nachbar ersuchte jedoch mit E-Mail vom 24. August 2016 und Schreiben vom 2. September 2016 das Baudepartement der Stadt Zug um Wiederherstellung der Einsprachefrist und Zustellung der Baugesuchsakten. Mit Schreiben vom gleichen Tag machte der Nachbar das Verwaltungsgericht darauf aufmerksam, dass in den Wohnhäusern der Baugesuchsteller trotz verweigerter Bewilligung Primarschulunterricht erteilt werde. Mit Schreiben vom 6. September 2016 forderte der Präsident des Verwaltungsgerichts den Regierungsrat auf, umgehend dafür besorgt zu sein, dass diesbezüglich der rechtmässige Zustand hergestellt werde. Am 8. September 2016 ersuchte die Baudirektion den Stadtrat von Zug schriftlich darum, das
rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts umgehend umzusetzen und den Baugesuchstellern zur Beendigung der widerrechtlichen Nutzung der beiden Wohnhäuser eine angemessene Frist anzusetzen.
Der Stadtrat von Zug wies am 27. September 2016 das Gesuch des Nachbars um Herausgabe der zweiten Baugesuchsunterlagen und zur Wiederherstellung der Einsprachefrist ab, soweit er darauf eintrat. Gleichentags erteilte er den Baugesuchstellern die nachträglichen Baubewilligungen zur Nutzung ihrer Häuser für den Primarschulunterricht. Gegen diese Entscheide des Stadtrats erhob der Nachbar vier Beschwerden. Der Regierungsrat des Kantons Zug wies mit Beschluss vom 23. Mai 2017 die Beschwerde betreffend Wiederherstellung der Einsprachefrist ab. Auf die Beschwerden gegen die drei Baubewilligungen trat er nicht ein. Zudem entzog er einer allfälligen Beschwerde gegen seinen Beschluss die aufschiebende Wirkung.
In teilweiser Gutheissung einer gegen diesen Regierungsratsbeschluss gerichteten Beschwerde des Nachbarn hob das Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit Urteil vom 27. Februar 2018 die Baubewilligungen vom 27. September 2016 auf. Zudem stellte es die Einsprachefrist wieder her und wies die Sache zur Durchführung des Baubewilligungsverfahrens an den Stadtrat von Zug zurück.

C.
Die Baugesuchsteller (Beschwerdeführer) erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018 aufzuheben und den Beschluss des Regierungsrats vom 23. Mai 2017 zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Nachbar (Beschwerdegegner) beantragt, die Beschwerde abzuweisen, sofern und soweit darauf eingetreten werden könne. Die Stadtrat von Zug und der Regierungsrat des Kantons Zug schliessen auf Gutheissung der Beschwerde. In seiner Replik bestätigen die Beschwerdeführer ihre in der Beschwerde gestellten Anträge.
Mit Eingabe vom 11. Januar 2019 teilte der Beschwerdegegner mit, er habe seinem ehemaligen Anwalt, Dr. Markus Binder, das Mandat entzogen, weshalb sämtliche Mitteilungen und der Entscheid des Bundesgerichts seinem neuen Rechtsanwalt, Stefan Kaufmann, zuzustellen seien.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über eine baurechtliche Bewilligung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG zu Grunde, für die in Art. 83 BGG kein Ausschlussgrund vorgesehen ist (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).

1.2. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerdeführung legitimiert, da sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und sie als Baugesuchsteller durch das angefochtene Urteil beschwert sind (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.3. Die Beschwerde an das Bundesgericht ist zulässig gegen Endentscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG). Selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide sind - abgesehen von den hier nicht gegebenen Ausnahmen gemäss Art. 92 BGG - beim Bundesgericht nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG direkt anfechtbar.
Der angefochtene Entscheid weist die Streitsache zur neuen Entscheidung an den Stadtrat von Zug zurück und schliesst damit das Verfahren nicht ab, weshalb er einen Zwischenentscheid darstellt (Urteil 1C 457/2012 vom 18. Februar 2013 E. 1.2). Dieser ist gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG direkt anfechtbar, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Voraussetzungen seien gegeben. Die Gutheissung ihrer Beschwerde würde sofort einen Endentscheid herbeiführen, was ein langwieriges Baubewilligungsverfahren mit einem Lärmgutachten, Augenscheinen und Parteibefragungen vermeiden würde.
Die erste Voraussetzung von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG, dass die Gutheissung der Beschwerde zu einem sofortigen Endentscheid führen könnte, ist erfüllt. Ob die zweite, kumulativ erforderliche Voraussetzung vorliegt, dass damit ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart würde, prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.2.3 S. 144). Es hat den mit der Durchführung von Baubewilligungsverfahren verbundenen Aufwand in gewissen Fällen einem weitläufigen Beweisverfahren gleichgestellt (BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412; Urteile 1C 136/2007 vom 24. September 2007 E. 1.2; 1C 180/2012 vom 13. Juni 2012 E. 1.2). In anderen Fällen hat es bezüglich der Durch- oder Weiterführung von Baubewilligungsverfahren aber auch ein weitläufiges Beweisverfahren verneint (Urteil 1C 457/2012 vom 18. Februar 2013 E. 1.2; vgl. auch Urteile 1C 327/2007 vom 6. Juni 2008 E. 1.3.2; 1C 200/2008 vom 28. November 2008 E. 1.2.3). Ob im vorliegenden Fall mit einem weitläufigen Beweisverfahren zu rechnen ist, kann offen bleiben, da die Beschwerde gemäss den nachfolgenden Erwägungen ohnehin abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.

1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundes- oder Völkerrecht (Art. 95 lit. a und b BGG). Zulässig ist auch die Rüge der Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten, kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und über Volkswahlen- und Abstimmungen (Art. 95 lit. c und d BGG). Abgesehen davon überprüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen Rechts nicht als solche. Jedoch kann gerügt werden, diese Anwendung widerspreche dem Bundesrecht, namentlich dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV (BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372 mit Hinweisen). Gegen dieses Verbot verstösst ein Entscheid, wenn er im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheint, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen).

2.
Die Beschwerdeführer bringen vor, der Verwaltungsrichter Peter Bellwald habe als Referent im ersten Baubewilligungsverfahren in einem Schreiben vom 30. September 2016 an die Baudirektion eine Rechtsauffassung betreffend die Wirkungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 31. Mai 2016 vertreten, der das angefochtene Urteil inhaltlich entspreche. Aufgrund dieses Schreibens erscheine die Vorinstanz als voreingenommen, weshalb der Anspruch auf ein unparteiisches Gericht verletzt sei.
Diese Rüge ist unbegründet, da der damalige Referent, Peter Bellwald, gemäss den Angaben der Beschwerdeführer im Jahr 2016 in den Ruhestand trat und er am angefochtenen Urteil nicht mehr mitwirkte. Sein Schreiben vom 30. September 2016 konnte daher im vorliegenden Verfahren keinen Ausstandsgrund bilden.

3.

3.1. Die Vorinstanz erwog zusammengefasst, im von den Beschwerdeführern eingeleiteten nachträglichen Baubewilligungsverfahren hätte der Stadtrat die Möglichkeit von Ausnahmebewilligungen von Amtes wegen prüfen müssen. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 31. Mai 2016 ausgeführt, es gebe betreffend den Primarschulbetrieb weitere von den zuständigen Behörden zu prüfende Zulassungsmöglichkeiten. Demnach habe die Bauherrschaft einen Anspruch auf eine von Amtes wegen zu erfolgende Weiterführung des Verfahrens und erneute Beurteilung der Sache gehabt. Entsprechend hätten die Beschwerdeführer dem Stadtrat am 13. Juli 2016 noch einmal (identische) Baugesuche eingereicht und ihn aufgefordert, die Baugesuche unter den vom Verwaltungsgericht erwähnten Zulassungsmöglichkeiten neu zu prüfen. Aufgrund dieses Prüfungsanspruchs seien die erneut eingereichten Baugesuche nicht als res iudicata zu qualifizieren, da sie das im Jahr 2013 eingeleitete und noch nicht abgeschlossene Baubewilligungsverfahren betreffen würden. In diesem Verfahren müssten von Amtes wegen die bisherigen Parteien beteiligt sein, sofern sie nicht ausdrücklich darauf verzichteten. Bei der Prüfung der erneut eingereichten Baugesuche hätte daher der Beschwerdegegner
als Partei eingezogen werden müssen. Indem der Stadtrat dies unterlassen habe, habe er in Missachtung des Vertrauensgrundsatzes den Anspruch des Beschwerdegegners auf rechtliches Gehör verletzt. Die Beschwerde sei demnach insofern gutzuheissen, als die drei Baubewilligungen vom 27. September 2016 aufzuheben seien, die Einsprachefrist wiederherzustellen und die Sache zur Durchführung des Baubewilligungsverfahrens an den Stadtrat zurückzuweisen sei.

3.2. Die Beschwerdeführer bringen sinngemäss vor, das Verwaltungsgericht hätte zwar in seinem Urteil vom 31. Mai 2016 die Sache im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat zurückweisen können, der diesfalls unter Einbezug derselben Parteien über die noch nicht geprüften Bewilligungsmöglichkeiten hätte entscheiden müssen. Das Verwaltungsgericht habe indessen gemäss dem Dispositiv des angefochtenen Urteils die im ersten Baubewilligungsverfahren erteilten Baubewilligungen ohne Rückweisung aufgehoben und damit das Verfahren abgeschlossen. Damit habe die Vorinstanz in willkürlicher Weise verkannt, dass grundsätzlich nur das Dispositiv in Rechtskraft erwachse und daher das Urteil vom 31. Mai 2016 nicht als Rückweisungsentscheid verstanden werden könne. Die Beschwerdeführer seien deshalb gezwungen gewesen, neue Baugesuche einzureichen, um den Primarschulbetrieb nachträglich bewilligen zu lassen. Dies sei möglich gewesen, weil in den Erwägungen des Urteils vom 31. Mai 2016 die Möglichkeiten aufgezeigt worden seien, wie der Schulbetrieb mit anderer rechtlicher Begründung bewilligt werden könnte. Die Beschwerdeführer hätten daher dieses Urteil nicht angefochten, sondern unter Berufung darauf neue Baugesuche eingereicht. Mit der Publikation
dieser Gesuche sei ein neues nachträgliches Baubewilligungsverfahrens eingeleitet worden, in dem der Beschwerdegegner hätte Einsprache erheben können. Da er dies unterlassen habe, habe er in diesem Verfahren keine Parteistellung erlangt. Diesen Prozessvorteil habe die Vorinstanz den Beschwerdeführern mit der Wiederherstellung der Einsprachefrist auf unhaltbare Weise abgesprochen. Sie lasse ausser Acht, dass die Einsprachefrist als gesetzliche Rechtsmittelfrist im baurechtlichen Verfahren der Konstituierung der Parteien diene und die Bauherrschaft nach Ablauf dieser Frist nicht mehr mit weiteren Parteien rechnen müsse. Auch wenn der Beschwerdegegner im Baubewilliungsverfahren Einsprache erhoben habe, heisse dies nicht, dass er sich im zweiten Verfahren wieder als Partei konstituieren wolle. Zwar habe er beim Verwaltungsgericht auf die Vollstreckung des Urteils vom 31. Mai 2016 gedrängt, weil er offenbar davon ausgegangen sei, die Schliessung des Schulbetriebs stelle die einzige Vollzugsmöglichkeit dar. Daraus könne aber keine Pflicht der Baubehörde abgeleitet werden, den Beschwerdeführer über die neuen Baugesuche zu orientieren, da er gestützt auf die Analyse der Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 31. Mai 2016 die
weiterbestehende Bewilligungsmöglichkeit des Primarschulunterrichts habe erkennen können und er daher mit der Einreichung neuer Baugesuche als Art der Urteilsvollstreckung habe rechnen müssen. Er hätte daher gegen die zweiten Baugesuche Einsprache erheben können. Die Vorinstanz habe daher die Einsprachefrist ohne hinreichende Gründe wiederhergestellt und damit die Vorschriften über die Fristwiederherstellung umgangen. Zudem habe sie den verfahrensrechtlichen Grundgedanken des Baueinspracheverfahrens, das Legalitätsprinzip und die Rechtssicherheit in unhaltbarer Weise missachtet.

3.3. Ein Entscheid erwächst zwar in jener Form in Rechtskraft, wie er im Urteilsdispositiv zum Ausdruck kommt. Dessen Tragweite ergibt sich jedoch vielfach erst aus einem Beizug der Urteilserwägungen (BGE 121 III 474 E. 4a S. 478). Die Bedeutung des Dispositivs ist daher stets im Lichte der Entscheidbegründung zu ermitteln (vgl. Urteil 5A 46/2013 vom 1. Mai 2013 E. 4 mit Hinweisen). So ergibt sich die Tragweite eines Rückweisungsentscheids aus der dem Entscheid zugrunde liegenden Begründung (Urteil 2C 570/2015 vom 20. Januar 2016 E. 1.1 mit Hinweisen). Besteht zwischen dem Dispositiv und den Entscheidgründen ein Widerspruch, so ist der wirkliche Rechtssinn der Entscheidung massgebend, da ein Gerichtsentscheid nach Treu und Glauben nicht nur nach seinem Wortlaut, sondern nach seinem tatsächlichen rechtlichen Bedeutungsgehalt zu verstehen ist (Urteile 8C 162/2017 vom 19. April 2017 E. 2.2; 9C 774/2010 vom 16. August 2011 E. 2.2; je mit Hinweisen). So darf zum Beispiel ein Entscheid, der auf von Amtes wegen zu prüfende, aber noch offene Rechts- oder Tatfragen hinweist, gemäss seinem rechtlichen Bedeutungsgehalt als Rückweisungsentscheid verstanden werden, auch wenn im Dispositiv die Rückweisung nicht ausdrücklich genannt wird
(Urteile 8C 162/2017 vom 19. April 2017 E. 2.2; vgl. auch Urteil 8C 335/2016 vom 23. August 2016 E. 1.1).

3.4. Vorliegend gehen die Beschwerdeführer selber davon aus, das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 31. Mai 2016 habe im ersten Verfahren noch nicht geprüfte Möglichkeiten der nachträglichen Bewilligung des strittigen Schulunterrichts aufgezeigt. Demnach durfte die Vorinstanz in vertretbarer Weise davon ausgehen, gemäss dem rechtlichen Bedeutungsgehalt dieses Urteils habe der Stadtrat von Zug diese Bewilligungsmöglichkeiten nachträglich noch prüfen dürfen bzw. müssen. Zur Vornahme dieser Prüfung reichten die Beschwerdeführer dem Stadtrat in der Sache identische Baugesuche ein. Die Vorinstanz durfte daraus willkürfrei ableiten, damit sei im Ergebnis die Fortführung des bereits eingeleiteten nachträglichen Baubewilligungsverfahrens verlangt worden. Da der Beschwerdegegner in diesem Verfahren bereits Partei war, brauchte er keine erneute Einsprache zu erheben, um seine Parteistellung beizubehalten. Da der damit verbundene Anspruch auf rechtliches Gehör vom Stadtrat nicht gewährt wurde, durfte die Vorinstanz die Sache willkürfrei an den Stadtrat zurückweisen, ohne die Voraussetzungen der Wiederherstellung der Einsprachefrist zu prüfen. Im Übrigen verlangte der Beschwerdegegner die Vollstreckung des Urteils vom 31. Mai 2016, womit er
erkennen liess, dass er von einer abgeurteilten Sache ausging und er daher die Einreichung neuer identischer Baugesuche als unzulässig ansah. Unter diesen Umständen wäre der Stadtrat von Zug auch nach dem Grundsatz von Treu und Glauben gehalten gewesen, den Beschwerdegegner auf den Eingang solcher Gesuche aufmerksam zu machen, um ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben. Damit wären die Parteirechte der Beschwerdeführer nicht beschränkt worden. Ihr Vorwurf, diese Rechte seien in unhaltbarer Weise missachtet worden, erweist sich damit als unbegründet. Dass auch das Verwaltungsgericht im Anschluss an sein Urteil vom 31. Mai 2016 dessen Vollstreckung verlangte, ist nicht entscheiderheblich. Jedenfalls kann daraus entgegen der Meinung der Beschwerdeführer nicht geschlossen werden, das angefochtene Urteil sei im Ergebnis willkürlich.

4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben zudem dem Beschwerdegegner unter solidarischer Haftbarkeit eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 , 2 und 4 BGG i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat von Zug, dem Regierungsrat des Kantons Zug und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 19. Februar 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Gelzer

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 - 1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.