2C_1096/2016 - 2018-05-18 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 1096/2016

Urteil vom 18. Mai 2018

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
Schweizerische Bundesbahnen SBB,
Hilfikerstrasse 1, 3014 Bern,
vertreten durch Rechtsanwältin Barbara Klett,
Beschwerdeführerin,

gegen

Gebäudeversicherung des Kantons Zürich, Feuerwehr, Thurgauerstrasse 56, 8052 Zürich.

Gegenstand
Kosten Feuerwehreinsatz,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 24. Oktober 2016 (VB.2016.00230).

Sachverhalt:

A.
Am 8. Juli 2014 wurde die Feuerwehr Affoltern am Albis aufgeboten, weil es auf der SBB-Bahnstrecke beim Bahnhof Affoltern am Albis zu einem Personenunfall (Suizid) gekommen war. Die Feuerwehr sicherte während der Bergungsarbeiten und der polizeilichen Unfallaufnahmearbeiten den Unfallort ab, regelte den Verkehr und sorgte für den Sichtschutz.

B.
Mit Verfügung vom 8. Januar 2015 überwälzte die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich (GVZ) den Schweizerischen Bundesbahnen SBB (nachfolgend: SBB) die durch den Feuerwehreinsatz vom 8. Juli 2014 entstandenen Kosten von Fr. 14'500.--. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 29. Oktober 2015 fest.
Den dagegen erhobenen Rekurs der SBB hiess das Baurekursgericht des Kantons Zürich am 31. März 2016 teilweise gut und reduzierte den zu überwälzenden Betrag um pauschal 20% auf Fr. 11'600.--. Zur Begründung führte das Baurekursgericht an, die Notwendigkeit der verrechneten Aufwendungen sei teilweise nicht überzeugend dargelegt worden, weshalb die geltend gemachten Kosten nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zur erbrachten Leistung stünden.
Gegen diesen Entscheid gelangten die SBB an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches die Beschwerde mit Urteil vom 24. Oktober 2016 abwies.

C.
Die SBB erheben am 2. Dezember 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts, den Entscheid des Baurekursgerichts und die Verfügung der GVZ aufzuheben und festzustellen, dass ihnen - den SBB - aus dem Feuerwehreinsatz vom 8. Juli 2014 keine Kosten aufzuerlegen seien.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die GVZ schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 18. Mai 2018 in einer öffentlichen Sitzung beraten und entschieden.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Geldforderung eines Gemeinwesens gegenüber einer Aktiengesellschaft gestützt auf kantonales öffentliches Recht. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids offensichtlich zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist einzutreten, soweit damit die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt wird; die vorausgegangenen kantonalen Entscheide gelten als mitangefochten. Das Feststellungsbegehren geht im Hauptantrag auf, weshalb sich eine selbständige Behandlung erübrigt.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 1 E. 1.4 S. 5; 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 138 I 274 E. 1.6 S. 280; 138 V 74 E. 2 S. 76; 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

1.3. Die Auferlegung von Kosten für Feuerwehreinsätze ist im kantonalen Recht geregelt. Das Bundesgericht prüft die Vereinbarkeit der fraglichen Norm mit der Verfassung im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle.

1.3.1. Eine Norm ist willkürlich (Art. 9 BV), wenn sie sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist, einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 134 I 23 E. 8 S. 42; 131 I 1 E. 4.2 S. 6; 129 I 1 E. 3 S. 3).

1.3.2. Bei der Auslegung von kantonalem Recht kann das Verhältnismässigkeitsprinzip als Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns zwar auch ausserhalb von Grundrechtsbeeinträchtigungen geltend gemacht werden. Eine Intervention ist jedoch nur angezeigt, wenn das Gebot der Verhältnismässigkeit offensichtlich missachtet worden ist und damit zugleich ein Verstoss gegen das Willkürverbot vorliegt (BGE 143 I 37 E. 7.5; 141 I 1 E. 5.3.2 S. 7 f.; 139 II 7 E. 7.3 S. 28; 138 I 378 E. 8.2 S. 393; 135 V 172 E. 7.3.2 S. 182; 134 I 153 E. 4.2 S. 157 f.).

2.

2.1. Die Feuerwehr ist ein öffentlicher Dienst zum Schutz von Polizeigütern wie Leben, Gesundheit oder Eigentum. Der originäre Aufgabenbereich der Feuerwehr umfasst die Brand-, Explosions- und Elementarschadenbekämpfung sowie den ABC-Schutz (Einsätze bei Ereignissen, welche die Umwelt schädigen oder gefährden). Die Besorgung der Feuerwehr ist eine öffentliche Aufgabe; das Gemeinwesen hat grundsätzlich die Kosten aus der Erfüllung dieser Aufgabe zu tragen. Deshalb erfolgen die Einsätze der Feuerwehr seit jeher mehrheitlich unentgeltlich. Nur in besonderen Fällen, wie etwa der vorsätzlichen Verursachung eines Brandes, werden die Einsatzkosten auf den Verursacher überwälzt (vgl. MARTIN GEHRER, Kostentragung für Leistungen der Feuerwehr am Beispiel der st. gallischen Gesetzgebung, ZBl 96/1995, S. 149.). Im Lauf der Zeit dehnte sich das Tätigkeitsfeld der Feuerwehr aus, so dass der Anteil der Einsätze im Kernbereich abnahm. Zum erweiterten Aufgabenbereich gehören Dienstleistungen wie die Hilfe bei Verkehrsunfällen, der Ordnungsdienst bei Festanlässen, die Bewachung von Sachwerten, Tierrettungen, das Bergen von Toten (Suizidfälle), Einsätze bei Bahn- und Liftunfällen, das Öffnen von Türen und vieles mehr (vgl. GEHRER, a.a.O., S. 152).
Indessen verläuft die Grenze zwischen Kostenfreiheit und Kostenauferlegung nicht entlang der Grenzen der genannten Aufgabenbereiche der Feuerwehr, zumal diese sich überschneiden können. Infolge der vielfältigen Einsatzbereiche hat der Kostendruck auf die Feuerwehr generell zugenommen (vgl. GEHRER, a.a.O., S. 151). Deswegen sehen kantonale Gesetze mitunter vor, dass die Kosten für bestimmte Feuerwehreinsätze dem Verursacher oder Störer überwälzt werden.

2.2. Das Verursacherprinzip besagt, dass die Kosten einer staatlichen Massnahme von derjenigen Person zu tragen sind, die sie verursacht hat. Bedeutsam ist es vor allem im Umweltrecht und im Zusammenhang mit der Durchführung von Grossveranstaltungen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 548 Rz. 39; STEFAN LEUTERT, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, 2005, S. 148 f.). Es ist ein eigenständiges Prinzip, welches sich nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten lässt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 547 Rz. 36; MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, 2004, S. 81). Ausserhalb von Ersatzvornahmen gilt es nur, soweit es spezialgesetzlich vorgesehen ist; dies folgt aus dem in Art. 5 Abs. 1 BV verankerten Legalitätsprinzip (Urteil 2C 995/2012 vom 16. Dezember 2013 E. 5.2; vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 547 Rz. 37; FRICK, a.a.O., S. 77).

2.3. Ausgehend vom Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns wurde für das Polizeirecht das Störerprinzip entwickelt (MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 3. Aufl. 2012, S. 828). Danach hat sich polizeiliches Handeln gegen diejenigen Personen zu richten, die den polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten haben (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 544 Rz. 28). Das Störerprinzip konkretisiert somit den Verhältnismässigkeitsgrundsatz in persönlicher Hinsicht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2608). Es hat insofern Verfassungsrang, als es eine verhältnismässige (und damit willkürfreie) Zurechnung vorschreibt. Dort, wo das Gesetz keine Regel enthält, kommt dem Störerprinzip eine lückenfüllende Funktion zu.

2.4. Störer ist derjenige, welcher durch sein eigenes oder ihm zurechenbares fremdes Verhalten eine Störung oder Gefahr verursacht oder dessen Sachen aufgrund ihres Zustands oder ihrer Beschaffenheit für eine derartige Situation verantwortlich sind. Die Störereigenschaft bestimmt sich ausschliesslich nach diesen objektiven Kriterien. Eine darüber hinausgehende Rechtswidrigkeit oder ein Verschulden sind nicht vorausgesetzt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 544 Rz. 28; HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, 1993, S. 176). Der Störer ist polizeirechtlich verpflichtet, eine Gefahr oder Störung zu beseitigen oder die Kosten für die Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands zu tragen (BGE 143 I 147 E. 5.1 S. 154). Zur Begrenzung der Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen des im Umweltschutzrecht einschlägigen Verursacherprinzips, welches weitgehend auf den Störerbegriff abstellt (BGE 139 II 106 E. 3.1.1 S. 109), das Erfordernis der Unmittelbarkeit etabliert. Die Lehre stellt teilweise in Anlehnung an das Haftpflichtrecht auf die Adäquanz der Kausalität ab. In vielen Fällen führt die Adäquanztheorie zum gleichen Ergebnis wie die Unmittelbarkeitstheorie (BGE 132 II 371 E. 3.5 S. 380).

2.5. Die Lehre und Rechtsprechung unterscheidet zwischen Verhaltens- und Zustandsstörern (die umstrittene Figur des Zweckveranlassers [vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2619 ff.] ist hier nicht einschlägig). Die beiden Kategorien knüpfen an die Unterscheidung "Verhalten eines Menschen" und "Zustand einer Sache" an (REINHARD, a.a.O., S. 177).

2.5.1. Verhaltensstörer ist, wer durch sein eigenes Verhalten oder durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist (z.B. Kinder), die öffentliche Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2612 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 545 Rz. 31).

2.5.2. Zustandsstörer ist, wer die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft hat über Sachen, welche die Polizeigüter unmittelbar stören oder gefährden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2614 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 545 Rz. 32). Anknüpfungspunkt für die Haftung des Zustandsstörers ist die Möglichkeit, auf die gefahrbringende Sache einzuwirken. Als Grund für die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers wird auch angeführt, dass dieser die Vorteile seiner Sache geniesst und daher auch die mit ihr verbundenen Nachteile selbst zu tragen hat und nicht der Allgemeinheit aufbürden kann. Es ist unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden ist. Die Störung kann durch Dritte, Naturereignisse, höhere Gewalt und Zufall entstanden sein. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine Störung vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet (BGE 139 II 106 E. 3.1.3 S. 111; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.). Grundsätzlich soll der Eigentümer oder Betreiber einer Sache bzw. Anlage für die davon ausgehenden Gefahren ohne Rücksicht auf deren Ursache - eigenes Verhalten, Naturereignisse, sonstige Fälle höherer Gewalt, Zufall - stets voll einzustehen haben. Eine Grenze findet
die Haftung des Zustandsstörers dort, wo ein unbefugter Dritter durch missbräuchliche Benutzung der an sich ungefährlichen Sache die Gefahr herbeiführt (KARL-HEINRICH FRIAUF, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Eberhard Schmidt-Assmann [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995, S. 144 Rz. 86, S. 146 Rz. 90).

2.6. Bei der Frage, wie das Störerprinzip auf Verhaltensstörer einerseits und Zustandsstörer andererseits angewendet wird, ist zwischen den polizeirechtlichen und den abgaberechtlichen Folgen zu unterscheiden. In polizeirechtlicher Hinsicht haben Verhaltens- und Zustandsstörer aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit gleichermassen den Eingriff zu dulden, mit dem der polizeiwidrige Zustand beseitigt wird (Urteil 1P.584/1997 vom 14. Dezember 1998 E. 4a, RDAT 1999 I S. 107). Dieser auf Praktikabilitätsüberlegungen beruhende Grundsatz kann dagegen bei der Kostenauflage nicht gelten, weil rasches Handeln hier nicht erforderlich ist (BGE 101 Ib 410 E. 6 S. 419). Bei der Haftungskonkurrenz in abgaberechtlicher Hinsicht gilt es zu beachten, dass Verhaltens- und Zustandsstörer nicht gemeinsam die Störung bewirken, sondern dass diese aus ihrem Zusammentreffen resultiert. Grundsätzlich soll daher die Haftung den subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung entsprechen, wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im Innenverhältnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR) analog heranzuziehen sind (BGE 132 II 371 E. 3.5 S. 380; 102 Ib 203 E. 5b S. 209; 101 Ib 410 E. 6 S. 418 f.). In erster Linie ist in der Regel der schuldhafte
Verhaltensstörer zu belangen, während der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen ist (BGE 131 II 743 E. 3.1 S. 747; 102 Ib 203 E. 5c S. 211). Durch die Unterbrechung des Kausalzusammenhangs (vgl. SCHNYDER/PORTMANN/MÜLLER-CHEN, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 2. Aufl. 2013, Rz. 115, 128) kann die Haftung des Zustandsstörers ganz entfallen (vgl. E. 2.5.2 am Ende).

2.7. Der Verursacherbegriff ist nicht deckungsgleich mit dem Störerbegriff, denn es gibt Nichtstörer, welche - eine gesetzliche Grundlage vorausgesetzt - als Verursacher ins Recht gefasst werden können. Ein Störer ist immer auch Verursacher, nicht aber umgekehrt. Das Verursacher- und das Störerprinzip unterscheiden sich zudem hinsichtlich ihrer Funktion in der Rechtsordnung: Das Verursacherprinzip ist ein rechtspolitisches, programmatisches Leitprinzip für den Gesetzgeber, welches nicht zwischen Störern und Nichtstörern unterscheidet und aus dem keine unmittelbaren Rechtsfolgen abgeleitet werden können (LEUTERT, a.a.O., S. 149). Demgegenüber hat das Störerprinzip insoweit Verfassungsrang, als es den Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Polizeirecht konkretisiert (vgl. E. 2.3). Für den kantonalen Gesetzgeber bedeutet dies, dass das Störerprinzip in die Gesetzgebung einfliessen soll, soweit es die Materie gebietet. Weil aber das Bundesgericht die Verhältnismässigkeit kantonaler Normen nur unter dem Blickwinkel der Willkür prüft (vgl. E. 1.3), geht die Überprüfung der Implementierung des Störerprinzips in der Willkürprüfung auf.

3.

3.1. Gemäss § 16a Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 24. September 1978 über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen (FFG/ZH; LS 861.1) ist die Feuerwehr zur Rettung von Menschen und Tieren sowie zur Schadenbekämpfung bei Bränden, Explosionen, Elementarereignissen und Erdbeben verpflichtet (lit. a), leistet Hilfe bei atomaren, biologischen und chemischen Schadenereignissen (ABC-Schutz, lit. b) und leistet Nachbarschaftshilfe ausserhalb ihres Einsatzgebietes (lit. c). Gestützt auf § 16a Abs. 2 FFG/ZH kann die Feuerwehrverordnung des Kantons Zürich vom 22. April 2009 (LS 861.2) der Feuerwehr weitere mit dem Auftrag gemäss § 16a Abs. 1 FFG/ZH zusammenhängende Aufgaben übertragen. § 1 der Feuerwehrverordnung trägt den Randtitel "Kern- und Hilfeleistungsaufgaben". Neben der Gefahrenabwehr bei Bedrohungen nach § 16a Abs. 1 lit. a FFG/ZH (§ 1 lit. a der Feuerwehrverordnung) leistet die Feuerwehr Hilfe bei Unfällen im Strassen-, Schienen-, Schiffs- und Luftverkehr sowie bei Fahrzeugbränden (§ 1 lit. b Ziff. 1 der Feuerwehrverordnung), ferner bei Unglücksfällen und in Notlagen, insbesondere zur Rettung von Menschen und Tieren (§ 1 lit. b Ziff. 2 der Feuerwehrverordnung) und bei Wasserschäden im Gebäude, die nicht durch ein
Elementarereignis verursacht wurden (§ 1 lit. b Ziff. 3 der Feuerwehrverordnung). Gemäss § 2 der Feuerwehrverordnung mit dem Randtitel "Dienstleistungen" können die Gemeinden die Feuerwehr für Dienstleistungen einsetzen, wenn die Erfüllung der Kern- und Hilfeleistungsaufgaben gewährleistet ist.

3.2. § 27 Abs. 1 FFG/ZH sieht die Übernahme der Kosten für einen Feuerwehrersatz nach einem Regel-Ausnahme-Schema vor: Einsätze der Feuerwehr bei Bränden, Explosionen, Elementarereignissen und Erdbeben sind unentgeltlich, ausgenommen Einsätze nach § 27 Abs. 2 FFG/ZH sowie nach den §§ 28 und 29 FFG/ZH. § 27 Abs. 2 FFG/ZH nennt verschiedene Kategorien von Personen, denen die Gemeinde den Ersatz der Kosten auferlegen kann. § 28 FFG/ZH trägt den Randtitel "Verkehrsunfälle und Fahrzeugbrände"; § 29 FFG/ZH den Randtitel "ABC-Schutz".

3.3. Bei Unfällen im Strassen-, Schienen-, Schiffs- und Luftverkehr sowie bei Bränden von Fahrzeugen aller Art trägt der Halter des Fahrzeuges die Kosten der Feuerwehr für den Einsatz und für Rettungen einschliesslich eines angemessenen Anteils für die Einsatzvorbereitung (§ 28 Abs. 1 FFG/ZH). Sind mehrere Fahrzeughalter beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Beanspruchung des Feuerwehreinsatzes (§ 28 Abs. 2 FFG/ZH). Die Gebäudeversicherungsanstalt führt eine zentrale Inkassostelle und erlässt eine Verfügung über den Kostenersatz (§ 28 Abs. 3 FFG/ZH); sie erlässt einen Tarif über die zu verrechnenden Kosten (§ 28 Abs. 4 FFG/ZH).

3.4. § 29 FFG/ZH sieht die Überwälzung der Kosten für ein A-, B- oder C-Ereignis auf den jeweiligen Verursacher vor. Diese Bestimmung hat indessen keine eigenständige Bedeutung, weil sie Bundesrecht (Art. 59 USG [SR 814. 01] bzw. Art. 54 GSchG [SR 814.20]) umsetzt (Urteil 2C 162/2014 vom 13. Juni 2014 E. 2.1).

3.5. Der Inhaber eines Eisenbahnunternehmens haftet für den Schaden, wenn die charakteristischen Risiken, die mit dem Betrieb der Eisenbahn verbunden sind, dazu führen, dass ein Mensch getötet oder verletzt wird oder ein Sachschaden entsteht (Art. 40b Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]). Der Inhaber wird von der Haftpflicht entlastet, wenn ein Sachverhalt, der ihm nicht zugerechnet werden kann, so sehr zur Entstehung des Schadens beigetragen hat, dass er als dessen Hauptursache anzusehen ist (Art. 40c Abs. 1 EBG). Derartige Sachverhalte sind insbesondere höhere Gewalt (Art. 40c Abs. 2 lit. a EBG) oder grobes Verschulden der geschädigten oder einer dritten Person (Art. 40c Abs. 2 lit. b EBG).

4.

4.1. Die Vorinstanz stützt ihren Entscheid auf § 28 FFG/ZH. Ein Suizid stelle einen Unfall im Sinn von § 28 Abs. 1 FFG dar, für dessen Kostenfolgen der Fahrzeughalter kausal einzustehen habe. Die Gebührenforderung sei für eine Dienstleistung erhoben worden, welche sich im Zusammenhang mit dem Betrieb der Beschwerdeführerin (also der Bahn) als notwendig erwiesen habe. Wäre zur Erledigung dieser Arbeiten nicht die Feuerwehr aufgeboten worden, hätten sie von der Beschwerdeführerin selbst oder einem anderen beizuziehenden Dritten erledigt werden müssen. Zwar seien die Kosten durch ein Ereignis ausgelöst worden, welches auf den Suizidenten als Verursacher zurückzuführen sei. Letztlich seien sie aber dadurch entstanden, dass die Feuerwehr ihren Einsatz für die Beschwerdeführerin als Dienstleistung erbracht habe. Demzufolge komme das Verursacherprinzip nicht zum Tragen. Die Kostenüberwälzung stütze sich auf § 28 FGG/ZH und sei nicht willkürlich. Der Zweck dieser Bestimmung liege darin, dass bei sofortigem Handlungsbedarf keine Zeit damit verloren gehen solle, die kostenpflichtige Person ausfindig zu machen. § 28 FFG/ZH lege im Aussenverhältnis eine Gebühr für die Beseitigung einer Betriebsstörung fest, während Art. 40c EBG die Haftung
des Eisenbahnbetreibers gegenüber der geschädigten Person bzw. die Frage des Haftungsausschlusses im Innenverhältnis regle. Entsprechend des unterschiedlichen Regelungsgegenstands stelle sich auch die Frage nicht, ob § 28 FFG/ZH dem höherrangigen Art. 40c EBG widerspreche.

4.2. Das von der Beschwerdeführerin angerufene Äquivalenzprinzip hat hier keine eigenständige Bedeutung, da es als abgaberechtliche Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots in der Willkürprüfung aufgeht (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 S. 158; 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108).

4.3. Die Beschwerdeführerin will das Verursacherprinzip auf den vorliegenden Fall anwenden mit der Begründung, dieses regle die sachgerechte Kostenüberwälzung auf den Störer und die Überwälzung von Feuerwehreinsatzkosten gehöre zum typischen Anwendungsbereich des Verursacherprinzips. Gemäss dem im Verwaltungsrecht massgebenden Verursacherprinzip seien die Kosten - falls mehrere Verursacher existierten - auf die einzelnen Verursacher zu verteilen, im Verhältnis zu ihren jeweiligen subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung. Die Kosten seien in erster Linie vom schuldhaften Verhaltensstörer zu tragen, während der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen sei. Der Kostenanteil eines verstorbenen Verursachers gehe auf dessen Erben über.
Das Verursacherprinzip ist hier nicht zielführend (vgl. E. 2.7). Die Beschwerdeführerin blendet aus, dass sie als Betreiberin der Bahn die Gefahr geschaffen und den Unfall als Zustandsstörerin mit "verursacht" hat. Die Frage ist vielmehr, ob der adäquate Kausalzusammenhang zwischen der Schaffung der Gefahr und der Verantwortlichkeit für das Eintreffen des Unglücks durch das Verhalten eines weiteren Störers - hier des Suizidenten - unterbrochen werden kann bzw. ob das Störerprinzip unter dem Blickwinkel der Willkür den Ausschluss der Verantwortlichkeit infolge Wegfall der Adäquanz gebietet.

4.4. § 28 Abs. 1 FFG/ZH erfasst Verkehrsunfälle sowie Brände an Fahrzeugen aller Art. Die Vorinstanz ist zu Recht davon ausgegangen, dass ein Suizid auf den Bahnschienen einen Unfall im Sinn von § 28 Abs. 1 FFG/ZH darstellt. Der sozialversicherungsrechtliche Begriff des Unfalls gemäss Art. 4 ATSG (SR 830.1) ist enger gefasst, indem (mit Blick auf allfällige Leistungsansprüche) absichtlich herbeigeführte Ereignisse gesetzlich ausgeschlossen sind. Dieses Element soll im Regelungsbereich von § 28 FFG/ZH nicht ausschlaggebend sein, wie die Vorinstanz anhand der Materialien dargelegt hat. § 28 Abs. 1 FFG/ZH stellt einzig auf die Haltereigenschaft ab und weicht insofern von der in E. 2.5 und 2.6 dargeglegten Konzeption ab. Der Zurechnungsnorm liegt der Gedanke zugrunde, dass ein Bahnbetreiber Zustandsstörer ist, wenn sich ein typisches Risiko in seinem Herrschaftsbereich verwirklicht. In solchen Fällen kann die Haltereigenschaft ein sinnvolles Zurechnungskriterium sein. Im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle ist zu fragen, ob es mit dem Willkürverbot vereinbar ist, den Suizid auf den Schienen als ein für den Bahnbetrieb typisches Risiko zu qualifizieren und der Betreiberin der Bahn die Kosten zu überbinden, welche als unmittelbare
Folge des Geschehens anfallen.

4.5. Der Suizid auf den Schienen ist ein Ereignis, welches leider nicht selten vorkommt, so dass nicht gesagt werden kann, es sei ganz ungewöhnlich. Indessen kann ein fahrender Zug im Zusammenhang mit einem Suizid nicht als Betriebsgefahr gelten, da sich die Gefahr erst durch das Verhalten des Suizidenten verwirklicht. Der Suizid auf den Schienen ist nicht vergleichbar mit anderen Bahnverkehrsunfällen, weil dabei der Bahnbetrieb absichtlich zu einem sachfremden Zweck missbraucht wird, ohne dass die Betreiberin der Anlage einen Einfluss auf das Geschehen hätte. Sie kann dieses Risiko nicht beherrschen, weil der Suizident sich über Schutzmassnahmen - etwa in Form von Abschrankungen - hinwegsetzen wird. Es handelt sich um ein qualifiziertes Drittverschulden, welches die Zustandshaftung zurückdrängt (vgl. E. 2.5.2). Zwar erscheint die Grenzziehung zwischen beherrschbaren und nicht beherrschbaren Risiken schwierig. So wäre beispielsweise zweifelhaft, ob ein in grober Fahrlässigkeit durch eine Drittperson verursachter Bahnunfall den Kausalzusammenhang ebenfalls unterbricht. Darüber ist hier jedoch ebenso wenig zu entscheiden wie über die Frage, ob der Fall im Zusammenhang mit einer anderen Fahrzeuggattung gleich zu entscheiden wäre.
Hier gilt es einzig festzuhalten, dass der Suizid auf den Schienen nicht unmittelbar durch die Bahnbetreiberin verursacht wird und daher keine Haftung derselben als Zustandsstörerin begründen kann (vgl. E. 2.5.2). Der gleiche Gedanke liegt dem Haftungsausschluss gemäss Art. 40c Abs. 2 lit. b EBG zugrunde, wie aus der Botschaft vom 8. Juni 2007 zur Güterverkehrsvorlage (BBl 2007 4377), welche die Integration der revidierten Haftungsbestimmungen ins Eisenbahngesetz vorsah, klar hervorgeht (vgl. BBl 2007 4481). Dahinter steht die Überlegung, dass es unbillig wäre, bei grobem Verschulden der geschädigten Person die Bahnbetreiberin zur Leistung von Schadenersatz aus dem Ereignis zu verpflichten. So erscheint es auch hier stossend, der Bahnbetreiberin als Fahrzeughalterin Kosten zu überbinden, die als Folge des mit dem Betriebszweck nicht zu vereinbarenden, missbräuchlichen und nicht beherrschbaren Verhaltens einer aussenstehenden Person entstanden sind. Die Kostenauflage zu Lasten der Bahn ist sachlich nicht gerechtfertigt und erweist sich somit als willkürlich.

4.6. Es bleibt daran zu erinnern, dass § 28 Abs. 1 FFG/ZH eine Sondernorm für Verkehrsunfälle und Fahrzeugbrände darstellt (vgl. E. 3.2). Der zürcherische Gesetzgeber hat dabei die Tatsache der Schaffung einer Gefahr durch den Fahrzeughalter in den Vordergrund gestellt. Die Verantwortlichkeit des Fahrzeughalters verdrängt die Verantwortlichkeit jener Personen, welche nach § 27 Abs. 2 lit. a FFG/ZH ebenfalls kostenpflichtig werden, wenn sie schuldhaft Anlass zu einem Feuerwehreinsatz gegeben haben. Gleichzeitig erhellt daraus, dass nach der Konzeption des kantonalen Gesetzgebers neben Fahrzeughaltern auch andere Personenkategorien für die Inanspruchnahme der Feuerwehr haften sollen. Demgemäss ist es nicht systemfremd, wenn die Kosten - wie im vorliegenden Fall - vom Gemeinwesen zu tragen sind.

4.7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Anwendung von § 28 FFG/ZH in der vorliegenden Fallkonstellation zu einem Entscheid führt, welcher dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht standhält.

4.8. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Behandlung der übrigen Rügen der Beschwerdeführerin.

5.
Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben.

5.1. Die unterliegende GVZ, um deren Vermögensinteresse es sich handelt, trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 4 BGG e contrario).

5.2. Die obsiegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung, da sie öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt (Art. 68 Abs. 3 BGG i.V.m. Art. 2 und 3 SBBG; Urteil 2C 380/2012 vom 22. Februar 2013 E. 5, nicht publ. in: BGE 139 II 289; BGE 126 II 54 E. 8 S. 62).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 24. Oktober 2016 wird aufgehoben.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich auferlegt.

3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Mai 2018

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 96 Droit étranger - Le recours peut être formé pour:
^a	inapplication du droit étranger désigné par le droit international privé suisse;
^b	application erronée du droit étranger désigné par le droit international privé suisse, pour autant qu'il s'agisse d'une affaire non pécuniaire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 51 - 1 Lorsque plusieurs répondent du même dommage en vertu de causes différentes (acte illicite, contrat, loi), les dispositions légales concernant le recours de ceux qui ont causé ensemble un dommage s'appliquent par analogie.
¹	Lorsque plusieurs répondent du même dommage en vertu de causes différentes (acte illicite, contrat, loi), les dispositions légales concernant le recours de ceux qui ont causé ensemble un dommage s'appliquent par analogie.
²	Le dommage est, dans la règle, supporté en première ligne par celle des personnes responsables dont l'acte illicite l'a déterminé et, en dernier lieu, par celle qui, sans qu'il y ait faute de sa part ni obligation contractuelle, en est tenue aux termes de la loi.

SR 742.101 Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF) LCdF Art. 40^b Principes
¹	Le détenteur d'une entreprise ferroviaire répond du dommage si les risques caractéristiques liés à l'exploitation du chemin de fer ont pour effet qu'un être humain est tué ou blessé ou qu'un dommage est causé à une chose.
²	Il répond des dommages causés:
^a	aux choses se trouvant sous la garde du voyageur exclusivement en vertu de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs218;
^b	aux choses transportées exclusivement en vertu du code des obligations220 et des conventions internationales pertinentes.
³	Dans la mesure où la responsabilité visée par l'al. 2 n'est pas réglée dans la loi sur le transport de voyageurs ou dans la loi du 25 septembre 2015 sur le transport de marchandises221, seules les dispositions du code des obligations en matière de droit des contrats sont applicables.222

SR 742.101 Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF) LCdF Art. 40^c Exonération
¹	Le détenteur est dégagé de sa responsabilité civile si un fait qui ne lui est pas imputable a contribué à causer le dommage d'une façon si intense qu'il doit en être considéré comme la cause principale.
²	Constitue notamment un tel fait:
^a	la force majeure;
^b	la faute grave du lésé ou d'un tiers.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

SR 742.31 Loi du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF) LCFF Art. 2 Raison sociale, forme juridique et siège
¹	Une société anonyme de droit public sise à Berne, est constituée sous la raison sociale «Schweizerische Bundesbahnen SBB, Chemins de fer fédéraux CFF, Ferrovie federali svizzere FFS».
²	Elle est inscrite au registre du commerce.
³	Les CFF sont une entreprise ferroviaire au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer5.6

SR 742.31 Loi du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF) LCFF Art. 3 But et principes de gestion
¹	La tâche essentielle des CFF est d'offrir des prestations de transports publics, notamment dans le domaine de l'infrastructure, du trafic voyageurs régional ou à grande distance, et du trafic marchandises et les secteurs annexes.
²	Les CFF peuvent accomplir tous les actes juridiques qui sont directement ou indirectement liés au but de l'entreprise, ou qui sont propres à le promouvoir. Ils peuvent notamment fonder des sociétés, prendre des participations ou coopérer d'une autre manière avec des tiers. Ils peuvent acquérir, gérer et aliéner des immeubles et des installations.
³	La gestion des CFF obéit aux principes de l'économie d'entreprise. Les CFF maintiennent l'infrastructure en bon état et l'adaptent aux exigences du trafic et aux progrès de la technique.
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