1C_405/2008 - 2009-03-18 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 405/2008

Urteil vom 18. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.

1. Parteien
A.________,
2. B.________ GmbH,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Christian Juchler,

gegen

Casino Zürich AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Sigrist,
Stadt Zürich, Bausektion des Stadtrates,
c/o Amt für Baubewilligungen, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung (Umbau alte Börse),

Beschwerde gegen den Entscheid vom 2. Juli 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:

A.
Mit Beschluss vom 19. Dezember 2006 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Casino Zürich AG die baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung bestehender Räume in der Liegenschaft "Alte Börse" am Bleicherweg 5 in Zürich in einen Casinobetrieb mit sogenannter B-Konzession (das heisst ein gegenüber einem Casino mit A-Konzession eingeschränktes und unterschiedliches Spielangebot). Gegen diese Baubewilligung erhoben unter anderen A.________, die B.________ GmbH, C.________, D.________ und E.________ Rekurs bei der kantonalen Baurekurskommission I. Diese trat auf das Rechtsmittel mit Entscheid vom 16. November 2007 nicht ein, weil die Rekurrenten nicht legitimiert seien.

Die unterlegenen Rekurrenten gelangten mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten, den Rekursentscheid aufzuheben und auf den Rekurs einzutreten sowie den Bauentscheid der Stadt Zürich aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Juli 2008 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. September 2008 beantragen A.________, die B.________ GmbH, C.________, D.________ und E.________, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. Juli 2008 sei aufzuheben und die Sache sei zu weiteren Sachverhaltsabklärungen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen. Sie rügen insbesondere eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), eine unvollständige und willkürliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die unrichtige Anwendung von Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (SR 700) in Verbindung mit Art. 89 BGG.

C.
Das Verwaltungsgericht und die Bausektion der Stadt Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Casino Zürich AG stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit welchem den Beschwerdeführern die Legitimation zur Anfechtung einer baurechtlichen Bewilligung abgesprochen wurde. Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich auf öffentliches Recht (vgl. Art. 82 lit. a BGG) und stellt einen kantonalen Endentscheid dar (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 i.V.m. Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und machen u.a. geltend, das Verwaltungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem es ihnen ihre Rechtsmittelbefugnis abgesprochen habe. Sie sind im bundesgerichtlichen Verfahren zur Rüge der formellen Rechtsverweigerung ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG, vgl. BGE 129 II 297 E. 2.3 S. 301; 127 II 161 E. 3b S. 167). Der Streitgegenstand ist jedoch auf die Frage der Rechtsverweigerung beschränkt. Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.

2.
2.1 Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen betreffend die Raumplanung (z.B. Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG) die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Ferner schreibt Art. 111 BGG in Fortführung von Art. 98a des früheren Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) die Einheit des Verfahrens vor: Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG); die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss grundsätzlich mindestens die Rügen nach den Art. 95 -98 BGG prüfen können (Art. 111 Abs. 3 BGG). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist (vgl. 1C 379/2008 vom 12. Januar 2009 E. 3.2 mit Hinweisen). Zur Beurteilung, ob das Verwaltungsgericht die Beschwerdeführer vom Rechtsmittel ausschliessen durfte, ist im vorliegenden Fall die Beschwerdeberechtigung nach den Grundsätzen von Art. 89 Abs. 1 BGG zu prüfen (Urteil des Bundesgerichts 1C 26/
2009 vom 27. Februar 2009 E. 2.1 mit Hinweisen). Wären die Beschwerdeführer befugt, den Sachentscheid über das umstrittene Vorhaben am Bleicherweg 5 in Zürich beim Bundesgericht anzufechten, so müsste das Verwaltungsgericht auf ihr Rechtsmittel eintreten.

2.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a); durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b); und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen; insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind (vgl. BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51 f., 379 E. 4b S. 386 f.), angeknüpft werden. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Will ein Nachbar eine Baubewilligung anfechten, muss er glaubhaft darlegen, dass er namentlich in räumlicher Hinsicht eine besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand aufweist und dass seine tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252). Dies gilt insbesondere dann, wenn nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251). Bei der
Beurteilung der Beschwerdelegitimation ist eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen. Eine besondere Betroffenheit wird vor allem in Fällen bejaht, in welchen von einer Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf das Nachbargrundstück ausgehen (BGE 121 II 171 E. 2b S. 174; 120 Ib 379 E. 4c S. 387) oder die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwohner einem besonderen Risiko ausgesetzt werden (BGE 120 Ib 379 E. 4d S. 388).

2.3 Die Beschwerdeführer berufen sich zur Begründung ihrer Legitimation auf die zu erwartenden künftigen Immissionen wegen des zusätzlichen Strassenverkehrs, der auf den Casinobetrieb zurückzuführen sei. Sie wohnen bzw. haben ihren Sitz alle in einer Entfernung von rund 250 m bis zu 1,7 km vom streitbetroffenen Bauvorhaben: C.________ rund 250 m an der Stockerstrasse 48, E.________ und die B.________ GmbH rund 500 m am Bleicherweg 47, D.________ rund 1,5 km an der Hügelstrasse 9 und A.________ rund 1,7 km an der Rieterstrasse 69. Sie leiten ihre Legitimation zum Rekurs bzw. zur Beschwerde denn auch nicht aus der nahen räumlichen Beziehung zum streitbetroffenen Bauvorhaben ab, sondern aus der wegen des Casinobetriebs befürchteten Zunahme des Strassenverkehrs und den damit verbundenen Immissionen bei den betroffenen Strassenabschnitten.

2.4 Die Erfassung zukünftiger Immissionen ist nicht eine reine Rechtsfrage, sondern wesentlich eine Frage der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (BGE 112 Ib 154 E. 2 S. 157 mit Hinweis). Das Bundesgericht ist nach Art. 105 Abs. 2 BGG an die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung gebunden, soweit diese nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht. Die Beschwerdeführer beanstanden die vorinstanzlichen tatsächlichen Annahmen in verschiedener Hinsicht und werfen dem Verwaltungsgericht verschiedene Verfassungsverletzungen vor (insbesondere Art. 9 und 29 BV). Das Vorgehen des Verwaltungsgerichts steht jedoch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Einklang und ist nicht zu beanstanden. Für eine genaue Quantifizierung der zusätzlichen Lärm- und Luftbelastungen, die sich aus dem zusätzlichen Verkehrsaufkommen durch das Spielcasino ergeben, ist praxisgemäss von Annahmen, Erfahrungswerten, Prognosen etc. auszugehen. Dabei sind künftige Entwicklungstendenzen zu berücksichtigen, erscheinen doch wenigstens diesbezügliche Angaben als einigermassen verlässlich. Das Bundesgericht übt nach ständiger Rechtsprechung bei der Überprüfung von Annahmen über künftige
Verkehrsaufkommen - gehe es um Strassen- oder um Luftverkehr - grösste Zurückhaltung. Solche Prognosen, die für den Strassenverkehr in der Regel auf Modellberechnungen beruhen, sind zwangsläufig mit beträchtlichen Unsicherheiten verbunden. Die Verkehrsentwicklung hängt stark von den demographischen, wirtschafts- und verkehrspolitischen Rahmenbedingungen ab, so dass sich die Prognose für einen längeren Zeitraum je nach dem ihr zugrunde gelegten Szenario deutlich unterschiedlich gestalten kann. (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1E.17/1999 vom 25. April 2001 in: ZBl 103/2002 S. 375 E. 3a).

2.5 Das Verwaltungsgericht hat die zu erwartende Verkehrsentwicklung unter Berücksichtigung zahlreicher Faktoren eingehend geprüft. Dabei hat es die Situation anderer Spielcasinos als Vergleichsmassstab beigezogen und die von der Baurekurskommission herangezogenen Beurteilungsfaktoren sowie die Berechnungsweise für die Immissionsprognose als sachgerecht beurteilt. Es bezeichnete im Ergebnis die Prognose, nach welcher keine legitimationsbegründende Verkehrszunahme zu erwarten sei, als plausibel. Damit hat die Vorinstanz entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht gegen die Legitimationsbestimmungen gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG verstossen. Es ist aufgrund der Akten vielmehr davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer, deren Liegenschaften sich nicht in unmittelbarer Nachbarschaft des geplanten Casinos befinden, keine deutlich wahrnehmbare zusätzliche Immissionsbelastung an den bereits vorbelasteten Strassenabschnitten zu befürchten haben. Eine eindeutige Zuordnung der Zu- und Wegfahrten einschliesslich des Parkplatzsuchverkehrs zum Casino lässt sich aufgrund der zentralen Lage in der Innenstadt kaum vornehmen. Die durch den Casinobetrieb zu erwartenden Immissionen werden sich auch in den kritischen Nachtstunden weitgehend mit
den allgemeinen Strassenimmissionen in der Innenstadt vermischen und kaum mehr als eigenständige Belastung feststellbar sein. An dieser Beurteilung ändern auch die zahlreichen Rügen der Beschwerdeführer nichts, ohne dass auf jedes ihrer Argumente näher einzugehen wäre. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass mit der von den Beschwerdeführern geforderten Auslegung der Legitimationsvorschriften die Schwelle zur Popularbeschwerde überschritten würde.

3.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben die Casino Zürich AG für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben die Casino Zürich AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit:
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 22 Autorisation de construire - 1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
¹	Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
²	L'autorisation est délivrée si:
^a	la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone;
^b	le terrain est équipé.
³	Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...104

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.100

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.