1C_405/2008 - 2009-03-18 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_405/2008

Urteil vom 18. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.

1. Parteien
A.________,
2. B.________ GmbH,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Christian Juchler,

gegen

Casino Zürich AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Sigrist,
Stadt Zürich, Bausektion des Stadtrates,
c/o Amt für Baubewilligungen, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung (Umbau alte Börse),

Beschwerde gegen den Entscheid vom 2. Juli 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:

A.
Mit Beschluss vom 19. Dezember 2006 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Casino Zürich AG die baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung bestehender Räume in der Liegenschaft "Alte Börse" am Bleicherweg 5 in Zürich in einen Casinobetrieb mit sogenannter B-Konzession (das heisst ein gegenüber einem Casino mit A-Konzession eingeschränktes und unterschiedliches Spielangebot). Gegen diese Baubewilligung erhoben unter anderen A.________, die B.________ GmbH, C.________, D.________ und E.________ Rekurs bei der kantonalen Baurekurskommission I. Diese trat auf das Rechtsmittel mit Entscheid vom 16. November 2007 nicht ein, weil die Rekurrenten nicht legitimiert seien.

Die unterlegenen Rekurrenten gelangten mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten, den Rekursentscheid aufzuheben und auf den Rekurs einzutreten sowie den Bauentscheid der Stadt Zürich aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Juli 2008 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. September 2008 beantragen A.________, die B.________ GmbH, C.________, D.________ und E.________, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. Juli 2008 sei aufzuheben und die Sache sei zu weiteren Sachverhaltsabklärungen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen. Sie rügen insbesondere eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), eine unvollständige und willkürliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die unrichtige Anwendung von Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (SR 700) in Verbindung mit Art. 89 BGG.

C.
Das Verwaltungsgericht und die Bausektion der Stadt Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Casino Zürich AG stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit welchem den Beschwerdeführern die Legitimation zur Anfechtung einer baurechtlichen Bewilligung abgesprochen wurde. Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich auf öffentliches Recht (vgl. Art. 82 lit. a BGG) und stellt einen kantonalen Endentscheid dar (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 i.V.m. Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und machen u.a. geltend, das Verwaltungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem es ihnen ihre Rechtsmittelbefugnis abgesprochen habe. Sie sind im bundesgerichtlichen Verfahren zur Rüge der formellen Rechtsverweigerung ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG, vgl. BGE 129 II 297 E. 2.3 S. 301; 127 II 161 E. 3b S. 167). Der Streitgegenstand ist jedoch auf die Frage der Rechtsverweigerung beschränkt. Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.

2.
2.1 Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen betreffend die Raumplanung (z.B. Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG) die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Ferner schreibt Art. 111 BGG in Fortführung von Art. 98a des früheren Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) die Einheit des Verfahrens vor: Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG); die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss grundsätzlich mindestens die Rügen nach den Art. 95 -98 BGG prüfen können (Art. 111 Abs. 3 BGG). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist (vgl. 1C_379/2008 vom 12. Januar 2009 E. 3.2 mit Hinweisen). Zur Beurteilung, ob das Verwaltungsgericht die Beschwerdeführer vom Rechtsmittel ausschliessen durfte, ist im vorliegenden Fall die Beschwerdeberechtigung nach den Grundsätzen von Art. 89 Abs. 1 BGG zu prüfen (Urteil des Bundesgerichts 1C_26/
2009 vom 27. Februar 2009 E. 2.1 mit Hinweisen). Wären die Beschwerdeführer befugt, den Sachentscheid über das umstrittene Vorhaben am Bleicherweg 5 in Zürich beim Bundesgericht anzufechten, so müsste das Verwaltungsgericht auf ihr Rechtsmittel eintreten.

2.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a); durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b); und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen; insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind (vgl. BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51 f., 379 E. 4b S. 386 f.), angeknüpft werden. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Will ein Nachbar eine Baubewilligung anfechten, muss er glaubhaft darlegen, dass er namentlich in räumlicher Hinsicht eine besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand aufweist und dass seine tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252). Dies gilt insbesondere dann, wenn nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251). Bei der
Beurteilung der Beschwerdelegitimation ist eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen. Eine besondere Betroffenheit wird vor allem in Fällen bejaht, in welchen von einer Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf das Nachbargrundstück ausgehen (BGE 121 II 171 E. 2b S. 174; 120 Ib 379 E. 4c S. 387) oder die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwohner einem besonderen Risiko ausgesetzt werden (BGE 120 Ib 379 E. 4d S. 388).

2.3 Die Beschwerdeführer berufen sich zur Begründung ihrer Legitimation auf die zu erwartenden künftigen Immissionen wegen des zusätzlichen Strassenverkehrs, der auf den Casinobetrieb zurückzuführen sei. Sie wohnen bzw. haben ihren Sitz alle in einer Entfernung von rund 250 m bis zu 1,7 km vom streitbetroffenen Bauvorhaben: C.________ rund 250 m an der Stockerstrasse 48, E.________ und die B.________ GmbH rund 500 m am Bleicherweg 47, D.________ rund 1,5 km an der Hügelstrasse 9 und A.________ rund 1,7 km an der Rieterstrasse 69. Sie leiten ihre Legitimation zum Rekurs bzw. zur Beschwerde denn auch nicht aus der nahen räumlichen Beziehung zum streitbetroffenen Bauvorhaben ab, sondern aus der wegen des Casinobetriebs befürchteten Zunahme des Strassenverkehrs und den damit verbundenen Immissionen bei den betroffenen Strassenabschnitten.

2.4 Die Erfassung zukünftiger Immissionen ist nicht eine reine Rechtsfrage, sondern wesentlich eine Frage der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (BGE 112 Ib 154 E. 2 S. 157 mit Hinweis). Das Bundesgericht ist nach Art. 105 Abs. 2 BGG an die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung gebunden, soweit diese nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht. Die Beschwerdeführer beanstanden die vorinstanzlichen tatsächlichen Annahmen in verschiedener Hinsicht und werfen dem Verwaltungsgericht verschiedene Verfassungsverletzungen vor (insbesondere Art. 9 und 29 BV). Das Vorgehen des Verwaltungsgerichts steht jedoch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Einklang und ist nicht zu beanstanden. Für eine genaue Quantifizierung der zusätzlichen Lärm- und Luftbelastungen, die sich aus dem zusätzlichen Verkehrsaufkommen durch das Spielcasino ergeben, ist praxisgemäss von Annahmen, Erfahrungswerten, Prognosen etc. auszugehen. Dabei sind künftige Entwicklungstendenzen zu berücksichtigen, erscheinen doch wenigstens diesbezügliche Angaben als einigermassen verlässlich. Das Bundesgericht übt nach ständiger Rechtsprechung bei der Überprüfung von Annahmen über künftige
Verkehrsaufkommen - gehe es um Strassen- oder um Luftverkehr - grösste Zurückhaltung. Solche Prognosen, die für den Strassenverkehr in der Regel auf Modellberechnungen beruhen, sind zwangsläufig mit beträchtlichen Unsicherheiten verbunden. Die Verkehrsentwicklung hängt stark von den demographischen, wirtschafts- und verkehrspolitischen Rahmenbedingungen ab, so dass sich die Prognose für einen längeren Zeitraum je nach dem ihr zugrunde gelegten Szenario deutlich unterschiedlich gestalten kann. (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1E.17/1999 vom 25. April 2001 in: ZBl 103/2002 S. 375 E. 3a).

2.5 Das Verwaltungsgericht hat die zu erwartende Verkehrsentwicklung unter Berücksichtigung zahlreicher Faktoren eingehend geprüft. Dabei hat es die Situation anderer Spielcasinos als Vergleichsmassstab beigezogen und die von der Baurekurskommission herangezogenen Beurteilungsfaktoren sowie die Berechnungsweise für die Immissionsprognose als sachgerecht beurteilt. Es bezeichnete im Ergebnis die Prognose, nach welcher keine legitimationsbegründende Verkehrszunahme zu erwarten sei, als plausibel. Damit hat die Vorinstanz entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht gegen die Legitimationsbestimmungen gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG verstossen. Es ist aufgrund der Akten vielmehr davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer, deren Liegenschaften sich nicht in unmittelbarer Nachbarschaft des geplanten Casinos befinden, keine deutlich wahrnehmbare zusätzliche Immissionsbelastung an den bereits vorbelasteten Strassenabschnitten zu befürchten haben. Eine eindeutige Zuordnung der Zu- und Wegfahrten einschliesslich des Parkplatzsuchverkehrs zum Casino lässt sich aufgrund der zentralen Lage in der Innenstadt kaum vornehmen. Die durch den Casinobetrieb zu erwartenden Immissionen werden sich auch in den kritischen Nachtstunden weitgehend mit
den allgemeinen Strassenimmissionen in der Innenstadt vermischen und kaum mehr als eigenständige Belastung feststellbar sein. An dieser Beurteilung ändern auch die zahlreichen Rügen der Beschwerdeführer nichts, ohne dass auf jedes ihrer Argumente näher einzugehen wäre. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass mit der von den Beschwerdeführern geforderten Auslegung der Legitimationsvorschriften die Schwelle zur Popularbeschwerde überschritten würde.

3.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben die Casino Zürich AG für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben die Casino Zürich AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 33 Diritto cantonale - 1 I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
¹	I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
²	Il diritto cantonale prevede almeno un rimedio di diritto contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla presente legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e federali.
³	Il diritto cantonale garantisce:
^a	la legittimazione a ricorrere, per lo meno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico;
^b	il riesame completo da parte di almeno una istanza.
⁴	Per l'impugnazione di decisioni pronunciate da autorità cantonali e alle quali è applicabile l'articolo 25a capoverso 1, occorre prevedere autorità di ricorso uniche.79

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
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²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
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^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
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SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
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³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 111 Unità procedurale - 1 Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale deve poter essere parte nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori.
¹	Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale deve poter essere parte nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori.
²	Le autorità federali che hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle autorità cantonali inferiori.
³	L'autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale deve poter esaminare almeno le censure di cui agli articoli 95-98. ...99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.