Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-1286/2019
Urteil vom 16. Juli 2021
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Besetzung Richter Maurizio Greppi, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.
Salt Mobile SA,
Rue du Caudray 4, 1020 Renens VD,
Parteien vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Matthias Amgwerd,
Beschwerdeführerin / Beschwerdegegnerin
gegen
Swisscom (Schweiz) AG
Konzernrechtsdienst,
3050 Bern,
Beschwerdegegnerin / Beschwerdeführerin
Eidgenössische Kommunikationskommission ComCom, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Zugangsverfahren (IC, MLF 2014 - 2016).
Sachverhalt:
A.
Am 28. Februar 2014 reichte Orange Communications SA (heute: Salt Mobile SA, nachfolgend: Salt) bei der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom, nachfolgend: Vorinstanz) ein Gesuch um Erlass einer Zugangsverfügung gegen Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) ein. In der Hauptsache beantragte sie, die Netzzugangspreise von Swisscom für die lnterkonnektion (IC) und Mietleitungen (MLF) seien gemäss Art. 11
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11 Concessione dell'accesso da parte dei fornitori che detengono una posizione dominante sul mercato - 1 I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27 |
|
1 | I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27 |
a | accesso completamente disaggregato al collegamento d'utente per utilizzare tutto lo spettro di frequenze disponibile sulla coppia elicoidale metallica; |
d | interconnessione; |
e | linee affittate; |
f | accesso alle canalizzazioni di cavi, se queste dispongono di capacità sufficienti. |
2 | Essi sono tenuti a presentare separatamente le condizioni e i prezzi delle singole prestazioni. |
3 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli. |
4 | I fornitori di servizi di telecomunicazione consegnano all'UFCOM30 una copia dei loro accordi relativi all'accesso. Per quanto non vi si oppongano interessi preponderanti pubblici o privati, l'UFCOM consente la consultazione di questi accordi. |
5 | Per la diffusione di programmi radiotelevisivi non sussiste alcun obbligo d'accesso. |
B.
B.a Am 25. April 2014 reichte Swisscom ihren Kostennachweis zu den strittigen Preisen des ersten Halbjahres 2014 ein (nachfolgend: Kostennachweis 2014/1).
B.b Mit Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014 wies die Vorinstanz das Gesuch von Salt um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab.
B.c Mit Eingabe vom 12. September 2014 legte Swisscom ihren Kostennachweis zu den strittigen Preisen der zweiten Jahreshälfte 2014 vor (nachfolgend: Kostennachweis 2014/2). Aufgrund der am 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Änderungen der Verordnung vom 9. März 2007 über Fernmeldedienste (FDV, SR 784.101.1) wird im Kostennachweis 2014/2 von Swisscom u.a. erstmals der MEA-Wechsel (Modern Equivalent Assets) von der kupferbasierten Technologie hin zum glasfaserbasierten Anschlussnetz bzw. zum paketvermittelnden Verbindungsnetz berücksichtigt.
B.d Am 25. Februar 2015 reichte Swisscom den Kostennachweis zu den strittigen Preisen des Jahres 2015 ein (nachfolgend: Kostennachweis 2015).
B.e Am 4. März 2016 forderte das mit der Instruktion betraute Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) Swisscom auf, neue Kostennachweise für die Jahre 2014 bis 2016 einzureichen, die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-549/2014 vom 18. Januar 2016 i.S. Sunrise Communications AG (heute: Sunrise UPC GmbH, nachfolgend: Sunrise) gegen Swisscom Rechnung trügen.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess in jenem Urteil A-549/2014 vom 18. Januar 2016 (nachfolgend auch: Rückweisungsentscheid) die Beschwerde von Sunrise teilweise gut und wies die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. In der Hauptsache entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der MEA-Wechsel auf den 1. Januar 2013 vorzuziehen sei, da schon zu diesem Zeitpunkt das glasfaserbasierte Anschlussnetz bzw. das paketvermittelnde Verbindungsnetz als moderne funktionsäquivalente Technologie gelte. Im wiederaufzunehmenden Verfahren habe die Vorinstanz zu prüfen, welche Preise vom MEA-Wechsel betroffen seien, wie dieser im Modell umzusetzen sei und welche Übergangsmassnahmen hierbei in Würdigung aller Umstände und im Rahmen der rechtlichen Vorgaben zu treffen seien.
B.f Am 30. Juni 2016 reichte Swisscom neue Kostennachweise zu den Jahren 2014 bis 2016 ein (nachfolgend: Kostennachweise 2014N bis 2016N).
C.
Mit Teilverfügung vom 11. Februar 2019 entschied die Vorinstanz über das Zugangsgesuch von Salt und legte die strittigen Preise für die Jahre 2014 bis 2016 fest (Ziff. 2 des Dispositivs). Auf das Gesuch von Salt trat sie nicht ein, soweit die Überprüfung und Verfügung der Bedingungen beantragt wurde, unter welchen Swisscom regulierte Mietleitungen anzubieten hat (Ziff. 1 des Dispositivs). Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 267'540.- wurden im Umfang von Fr. 240'660.- Swisscom und im Umfang von Fr. 26'880.- Salt zur Bezahlung auferlegt (Ziff. 3 des Dispositivs).
D.
D.a Mit Eingabe vom 14. März 2019 reicht Salt Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 11. Februar 2019 ein. Sie beantragt, Ziff. 1, 2 und 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung seien aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die Beschwerde von Salt unter der Verfahrensnummer A-1286/2019 an Hand.
D.b Am 15. März 2019 erhebt Swisscom ebenfalls Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 11. Februar 2019. Sie beantragt, Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben, soweit die Vorinstanz Preise für Zugangsdienste des Jahres 2016 verfügt habe (Rechtsbegehren 1). Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei bezüglich der Preise der lnterkonnektion und der Mietleitungen aufzuheben (Rechtsbegehren 2). Die gemäss Rechtsbegehren 2 bestrittenen Preise seien in entsprechend noch zu beantragender Höhe festzulegen. Eventualiter sei die Sache zur Festlegung kostenorientierter Preise für die genannten Leistungen an die Vorinstanz zurückzuweisen (Rechtsbegehren 3). Des Weiteren stellt Swisscom verschiedene Verfahrensanträge. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die Beschwerde von Swisscom unter der Verfahrensnummer A-1346/2019 an Hand.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht vereinigt mit verfahrensleitender Verfügung vom 3. April 2019 die beiden Beschwerdeverfahren A-1286/2019 und A-1346/2019 und führt sie unter der Verfahrensnummer A-1286/2019 weiter.
F.
F.a Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2019 auf teilweise Gutheissung der Beschwerden. Die Preise in Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung seien entsprechend folgendem Antrag der Vernehmlassung zu korrigieren: Zuordnung von weiteren Mietleitungskanten zur Qualität "Silver" und Anpassung des Parameters "CLS_PoP," Umsetzung des Gleitpfades bei CLS und gemeinsamer Kabeleinzug. Im Übrigen seien die Beschwerden abzuweisen.
F.b Salt beantragt in der Beschwerdeantwort vom 5. Juni 2019 die Abweisung der Beschwerde von Swisscom vom 15. März 2019.
F.c Swisscom stellt in der Beschwerdeantwort vom 5. Juni 2019 den Antrag, auf die Beschwerde von Salt vom 14. März 2019 sei nicht einzutreten. Eventualiter sei sie abzuweisen. Im Übrigen wiederholt Swisscom die in ihrer Beschwerde vom 15. März 2019 gestellten Rechtsbegehren.
G.
G.a Mit Stellungnahme vom 2. September 2019 hält Salt an ihren Rechtsbegehren im Wesentlichen fest. Betreffend falsche MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion zieht sie ihre Beschwerde zurück. Ferner stellt sie mehrere Verfahrensanträge.
G.b In der Stellungnahme vom 2. September 2019 hält Swisscom an ihren Rechtsbegehren fest.
H.
H.a Die Vorinstanz bestätigt in der Vernehmlassung vom 25. Oktober 2019 ihre bereits gestellten Anträge.
H.b Swisscom beantragt in ihrer Stellungnahme vom 25. Oktober 2019 ergänzend, die Verfahrensanträge von Salt seien abzuweisen.
H.c Salt reicht am 25. Oktober 2019 eine weitere Stellungnahme ein.
I.
I.a Am 6. November 2019 gibt das Bundesverwaltungsgericht dem Verfahrensantrag von Salt vom 2. September 2019 auf Konsultation des Preisüberwachers statt und ersucht diesen um eine Stellungnahme.
I.b Mit Zwischenverfügung vom 27. November 2019 weist das Bundesverwaltungsgericht die Verfahrensanträge von Swisscom vom 15. März 2019 ab, mit denen Swisscom vom BAKOM resp. von der Vorinstanz die Zustellung der behördlicherseits angepassten Kostenmodelle COSMOS in elektronischer Form für die Jahre 2013 bis 2016 einfordert. Im Parallelverfahren A-1496/2019 i.S. Sunrise gegen Swisscom erlässt das Bundesverwaltungsgericht eine inhaltlich identische Zwischenverfügung.
In der Begründung erwog das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen, dass über diese Anträge von Swisscom erst im Endentscheid zu befinden sei. Denn sollte dem Standpunkt von Swisscom zu folgen sein, hätte die gerügte Gehörsverletzung eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Folge.
J.
J.a Swisscom reicht am 17. Januar 2020 eine weitere Stellungnahme ein.
J.b Der Preisüberwacher nimmt mit Eingabe vom 20. Januar 2020 Stellung zu einzelnen Streitpunkten des Verfahrens.
J.c Die Vorinstanz äussert sich am 5. März 2020 abschliessend zum Verfahren.
J.d Swisscom und Salt reichen mit Eingaben vom 9. März 2020 je Schlussbemerkungen ein.
K.
Am 24. Juni 2020 gibt Salt eine Kostennote zusammen mit einer Stellungnahme zu den Akten.
L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Prozessvoraussetzungen
1.
1.1 Gemäss Art. 31
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 31 Principio - Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'articolo 5 della legge federale del 20 dicembre 196819 sulla procedura amministrativa (PA). |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 37 Principio - La procedura dinanzi al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA56, in quanto la presente legge non disponga altrimenti. |
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 - 1 Ha diritto di ricorrere chi: |
|
1 | Ha diritto di ricorrere chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. |
2 | Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto. |
1.3
1.3.1 Swisscom macht in der Beschwerdeantwort geltend, auf das ungenügende Rechtsbegehren der Beschwerde von Salt sei nicht einzutreten. Das rein kassatorische Rechtsbegehren von Salt widerspreche dem reformatorischen Charakter der Beschwerde und sei zugleich nicht hinreichend bestimmt. Salt hätte ein Rechtsbegehren stellen müssen, das eine unveränderte Übernahme in das Dispositiv des Urteils bei einer Gutheissung erlaube. Dem reformatorischen Rechtsbegehren komme eine zentrale Bedeutung zu angesichts der vorliegenden langen Verfahrensdauer und mit Blick auf die fernmelderechtlichen Bestimmungen zur Prozessökonomie (vgl. Art. 11a Abs. 3
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
|
1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro: |
|
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria; |
c | le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti: |
c1 | l'entrata in Svizzera, |
c2 | i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto, |
c3 | l'ammissione provvisoria, |
c4 | l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento, |
c5 | le deroghe alle condizioni d'ammissione, |
c6 | la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti; |
d | le decisioni in materia d'asilo pronunciate: |
d1 | dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione, |
d2 | da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto; |
e | le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione; |
f | le decisioni in materia di appalti pubblici se: |
fbis | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori; |
f1 | non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o |
f2 | il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici; |
g | le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi; |
h | le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale; |
i | le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile; |
j | le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria; |
k | le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto; |
l | le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci; |
m | le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante; |
n | le decisioni in materia di energia nucleare concernenti: |
n1 | l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione, |
n2 | l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare, |
n3 | i nulla osta; |
o | le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli; |
p | le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68 |
p1 | concessioni oggetto di una pubblica gara, |
p2 | controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni; |
p3 | controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste; |
q | le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti: |
q1 | l'iscrizione nella lista d'attesa, |
q2 | l'attribuzione di organi; |
r | le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF); |
s | le decisioni in materia di agricoltura concernenti: |
s1 | ... |
s2 | la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione; |
t | le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione; |
u | le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria); |
v | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale; |
w | le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; |
x | le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi; |
y | le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale; |
z | le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale. |
1.3.2 Salt hält demgegenüber an ihrem Rechtsbegehren der Beschwerde fest und bestreitet die Ausführungen von Swisscom im Einzelnen.
1.3.3 Die Vorinstanz äusserst sich in der Vernehmlassung nicht eigens zu dieser Frage.
1.4
1.4.1 Vorliegend stellt Salt mit Beschwerde vom 14. März 2019 das Rechtsbegehren, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Von Swisscom wird die Zulässigkeit dieses Rechtsbegehrens angezweifelt.
1.4.2 Gemäss Art. 52 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
|
1 | L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
2 | Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi. |
3 | Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
|
1 | L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
2 | Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi. |
3 | Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso. |
1.4.3 Entgegen der Ansicht von Swisscom erweist sich das Rechtsbegehren von Salt als zulässig. Massgebend im Sinne von Art. 52 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
|
1 | L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
2 | Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi. |
3 | Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 61 - 1 L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore. |
|
1 | L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore. |
2 | La decisione del ricorso deve contenere la ricapitolazione dei fatti rilevanti, i motivi e il dispositivo. |
3 | Essa è notificata alle parti e all'autorità inferiore. |
1.5 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich somit, dass Salt in ihrer Beschwerde ein genügend bestimmtes Rechtsbegehren stellt.
Es kann bei diesem Ergebnis offenbleiben, ob der von Swisscom beantragte Nichteintretensentscheid ohne Einräumung einer kurzen Nachfrist zur Beschwerdeverbesserung gemäss Art. 52 Abs. 2 f
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
|
1 | L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
2 | Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi. |
3 | Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso. |
1.6 Auf die frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden (Art. 50
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 50 - 1 Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione. |
|
1 | Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione. |
2 | Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
|
1 | L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
2 | Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi. |
3 | Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso. |
Kognition
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition; gerügt werden kann nicht nur die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sondern auch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (Art. 49
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 49 - Il ricorrente può far valere: |
|
a | la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento; |
b | l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti; |
c | l'inadeguatezza; questa censura non è ammissibile quando un'autorità cantonale ha giudicato come autorità di ricorso. |
instanz mit dem Bundesrecht vereinbar ist (vgl. Urteil des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Rechtliches Gehör
3.
3.1 In formeller Hinsicht rügt Swisscom eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Sie macht geltend, sie habe mehrmals das BAKOM resp. die Vorinstanz um Zustellung der behördlicherseits angepassten Kostenmodelle von COSMOS in elektronischer Form für die Jahre 2013 bis 2016 ersucht. Ihr Begehren sei mit der unzutreffenden Begründung abgelehnt worden, es handle sich um interne Dokumente und eine Aushändigung käme zudem aus Gleichbehandlungsgründen nicht in Frage. Die angepassten Kostenmodelle würden indes die zentrale Grundlage des angefochtenen Entscheids bilden und seien als solche vom Recht auf Akteneinsicht erfasst, dies unabhängig von der Art des Informationsträgers. Die verweigerte Akteneinsicht habe zur Folge, dass Swisscom nicht in der Lage sei, die im Anhang der Verfügung auf rund 100 Seiten in Textform sowie in mathematischen Formeln dargestellten Ausführungen mit vernünftigem Aufwand und mit der erforderlichen Genauigkeit "nachzubauen". Es sei ihr nicht möglich, die Tragweite des Entscheids nachzuvollziehen und diesen sachgerecht anzufechten. Demzufolge sei auch eine Verletzung der Begründungspflicht zu rügen.
3.2 Salt stellt sich auf den Standpunkt, dass das BAKOM resp. die Vor-instanz das Akteneinsichtsgesuch von Swisscom unter Verweis auf das Gleichbehandlungsgebot der Parteien sowie den internen Charakter der angepassten Kostenmodelle zu Recht abgelehnt hätten. Überdies könnten darin Geschäftsgeheimnisse von Salt enthalten sein, weshalb auch Geheimhaltungsgründe einer vollständigen Herausgabe an Swisscom entgegenstünden.
3.3 Die Vorinstanz spricht sich in der Vernehmlassung weiterhin gegen das Akteneinsichtsgesuch von Swisscom aus. Sie führt in ihrer Begründung aus, in der angefochtenen Verfügung werde über die Kostenorientiertheit der in Frage stehenden Preise und nicht über die Kostenmodelle entschieden. Die Begründung der Verfügung ergebe sich nachvollziehbar aus den ausführlichen Erwägungen. Zusätzlich werde im Anhang dargestellt, inwiefern einzelne Parameter zu ändern seien. Entgegen den Ausführungen von Swisscom lägen keine Dateien vor, die den Parteien zugestellt werden könnten. Die Software COSMOS, welche dem BAKOM zur Verfügung stehe, diene dem Verständnis der Preisbildung seitens Swisscom. Soweit sich die Vorinstanz auf den Verfügungsantrag des BAKOM stütze, handle es sich diesbezüglich um ein internes Dokument, dem kein Beweischarakter zukomme. Die von Swisscom geforderte Zustellung würde zudem dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung der Parteien im Verfahren sowie dem Anspruch auf rechtliches Gehör von Salt widersprechen. Nachdem Swisscom die Kostenmodelle von COSMOS integral als Geschäftsgeheimnis bezeichnet habe, könnten sie Salt nicht offengelegt werden.
4.
4.1 Das Programm COSMOS ist eine Software, die von Swisscom entwickelt wurde. In COSMOS wird die gesamte Struktur einer Fernmeldedienstanbieterin abgebildet, die ein Anschluss- und ein Verbindungsnetz betreibt. Das Programm berechnet die Kapital- und Betriebskosten, die beim Bau und Betrieb eines solchen Netzes anfallen und verteilt diese Kosten auf die Zugangsprodukte/-dienste. Swisscom erbringt dem BAKOM ihre Kostennachweise mittels COSMOS sowie weiteren Unterlagen, wobei die Kostenmodelle selbst der Gegenpartei praxisgemäss nicht offengelegt werden. Auf Antrag des BAKOM entscheidet die Vorinstanz anschliessend über die Preise und begründet diese in ihrer Verfügung. Swisscom beantragt, die Anpassungen der Vorinstanz in den Kostenmodellen seien ihr in elektronischer Form zugänglich zu machen. Gleichzeitig rügt sie eine Verletzung der Begründungspflicht.
4.2
4.2.1 Das Recht auf Akteneinsicht ist Teil des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör, welcher in Art. 29 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
|
1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26 - 1 Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
|
1 | Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
a | le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità; |
b | tutti gli atti adoperati come mezzi di prova; |
c | le copie delle decisioni notificate. |
1bis | Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64 |
2 | L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 28 - L'atto il cui esame è stato negato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto qualora l'autorità gliene abbia comunicato oralmente o per scritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e, inoltre, le abbia dato la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26 - 1 Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
|
1 | Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
a | le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità; |
b | tutti gli atti adoperati come mezzi di prova; |
c | le copie delle decisioni notificate. |
1bis | Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64 |
2 | L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
|
1 | L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
a | un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto; |
b | un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto; |
c | l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga. |
2 | Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto. |
3 | A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 28 - L'atto il cui esame è stato negato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto qualora l'autorità gliene abbia comunicato oralmente o per scritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e, inoltre, le abbia dato la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26 - 1 Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
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1 | Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
a | le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità; |
b | tutti gli atti adoperati come mezzi di prova; |
c | le copie delle decisioni notificate. |
1bis | Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64 |
2 | L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
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1 | L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
a | un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto; |
b | un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto; |
c | l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga. |
2 | Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto. |
3 | A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
|
1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 28 - L'atto il cui esame è stato negato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto qualora l'autorità gliene abbia comunicato oralmente o per scritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e, inoltre, le abbia dato la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie. |
gelten grundsätzlich sowohl für verwaltungsinterne als auch für gerichtliche Verfahren (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1019 ff., Stephan C. Brunner, Kommentar VwVG, Art. 26 Rz. 31 ff., Art. 27 Rz. 4 ff. und Art. 28 Rz. 5, Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.90 ff., je mit weiteren Hinweisen).
4.2.2 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich dazu, dass im Beschwerdeverfahren der formell mangelhafte Entscheid der Vorinstanz aufgehoben wird. Das Bundesgericht lässt es jedoch zu, Verfahrensfehler wie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs nachzuholen. Dies setzt voraus, dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Möglichkeit hat, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Betroffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile entstehen (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2; BVGE 2017 I/4 E. 4.2; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.110 ff.; je mit Hinweisen).
4.2.3 Swisscom stellt sich in ihrer Beschwerde im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass der Begriff "Akten" im Sinne von Art. 26
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26 - 1 Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
|
1 | Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: |
a | le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità; |
b | tutti gli atti adoperati come mezzi di prova; |
c | le copie delle decisioni notificate. |
1bis | Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64 |
2 | L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
|
1 | L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
a | un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto; |
b | un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto; |
c | l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga. |
2 | Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto. |
3 | A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
|
1 | L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
a | un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto; |
b | un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto; |
c | l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga. |
2 | Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto. |
3 | A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 28 - L'atto il cui esame è stato negato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto qualora l'autorità gliene abbia comunicato oralmente o per scritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e, inoltre, le abbia dato la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie. |
4.3
4.3.1 Schriftliche Verfügungen sind sodann zu begründen (Art. 35 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 35 - 1 Le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate, e indicare il rimedio giuridico. |
|
1 | Le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate, e indicare il rimedio giuridico. |
2 | L'indicazione del rimedio giuridico deve menzionare il rimedio giuridico ordinario ammissibile, l'autorità competente e il termine per interporlo. |
3 | L'autorità può rinunciare a indicare i motivi e il rimedio giuridico allorché la decisione sia interamente conforme alle domande delle parti e nessuna parte chieda la motivazione. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
|
1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
4.3.2 Was die von Swisscom gerügte allgemeine Verletzung der Begründungspflicht betrifft, ist festzuhalten, dass der angefochtene Entscheid rund 338 Seiten umfasst und eine detaillierte Begründung in den Erwägungen sowie im Anhang enthält. Die Vorinstanz hat ihre Methode dargelegt und begründet, worauf ihr Ergebnis beruht und wie sie die einzelnen Tabellen erstellt bzw. die darin enthaltenen Werte berechnet hat. Mehr kann in einem Verfahren wie dem vorliegenden sinnvollerweise nicht verlangt werden (vgl. Urteil des BGer 2A.586/2003 und 2A.610/2003 vom 1. Oktober 2004 E. 10.3). Die Begründung erlaubt es Swisscom grundsätzlich, die Verfügung sachgerecht anfechten zu können, wie die eingereichte Beschwerdeschrift denn auch verdeutlicht. Eine generelle Verletzung der Begründungspflicht ist demnach zu verneinen. Soweit die Parteien spezifisch in Einzelpunkten eine Verletzung der Begründungspflicht rügen, wird darauf nachfolgend im jeweiligen Sachzusammenhang näher einzugehen sein.
5.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die von Swisscom gerügte Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu verneinen. Die Vor-
instanz hat die von Swisscom beantragte Akteneinsicht mit Recht verweigert, weshalb auch im Beschwerdeverfahren die entsprechenden Verfahrensanträge abzuweisen sind. Die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2019 ist im Ergebnis zu bestätigen.
Rügen
6.
6.1 Im Folgenden sind die Beschwerden von Swisscom und Salt in materieller Hinsicht zu beurteilen. Zur Begründung ihrer Beschwerden bringen die Parteien verschiedene Rügen vor, über die im Einzelnen zu befinden sein wird. Nach einer einleitenden Klärung des Verfahrensgegenstandes (E. 7) und der relevanten Rechtsgrundlagen (E. 8) werden zunächst die von Swisscom erhobenen Rügen in folgender Reihenfolge geprüft: Preise 2016 (E. 9 ff.), Mietleitungspreise (E. 12 ff.) relevante Kosteninformationen (E. 15 ff.), Zuschlagsatz Ingenieurhonorar (E. 19 ff.), Glasfaserkabel (E. 22 ff.), gemeinsamer Kabeleinzug (E. 25 ff.), Glasfaser-Luftkabel (E. 28 ff.) und Parzellenerschliessung (E. 31 ff.). Anschliessend werden diejenigen Rügen von Salt behandelt: Marktrisikoprämie (E. 34 ff.), Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom (E. 37 ff.), Umrechnung realer WACC (E. 40 ff.), Gleitpfad CES-Mietleitungen (E. 43 ff.) und Nichteintreten Mietleitungsangebot (E. 46 ff.). Abschliessend wird die von Salt angefochtene Verlegung der Verfahrenskosten zu überprüfen sein (E. 49 ff.).
6.2 Ferner macht Salt in ihrer Beschwerde eine falsche MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion geltend. Mit Eingabe vom 2. September 2019 hat Salt diesbezüglich den Rückzug erklärt, weshalb ihre Beschwerde in diesem Punkt als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Schliesslich erübrigt es sich, auf die von Salt in ihrer Beschwerde erhobene Rüge zur Berücksichtigung falscher Legacy-Preise 2012 bei Mietleitungen einzugehen. In der Vernehmlassung hat die Vorinstanz bestätigt, dass die geforderte Prüfung bei den Mietleitungen CES im vorinstanzlichen Verfahren stattgefunden habe und diesbezüglich keine Kostenüberdeckung festgestellt worden sei. In den Schlussbemerkungen hat Salt von diesen zusätzlichen Ausführungen der Vorinstanz zustimmend Kenntnis genommen.
Verfahrensgegenstand
7.
7.1 Zum Verfahrensgegenstand ist vorab der Klarheit halber Folgendes hervorzuheben.
7.2 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.8 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat im Dispositiv der angefochtenen Teilverfügung vom 11. Februar 2019 ausschliesslich die Preise der Jahre 2014 bis 2016 festgelegt. Dieser Zeitraum bildet den Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Der vorinstanzliche Entscheid über die Preise der Jahre 2017 bis 2019 steht dagegen aus prozessökonomischen Gründen noch aus. Für den hier zu beurteilenden Streitgegenstand sind die von Swisscom beanstandeten Hinweise der Vorinstanz zu den Preisen ab 2016, die in den Erwägungen der angefochtenen Verfügung zu finden sind, nicht relevant. Entsprechend ist auch auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien nicht näher einzugehen.
7.3 Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten und hat sich die Vor-instanz auch nicht in einer Eventualbegründung mit der materiellen Seite des Falls befasst, so prüft das Bundesverwaltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneinte (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.164 mit Hinweisen).
Soweit Salt in ihrer Beschwerde rügt, dass die Vorinstanz in Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung auf ihr Zugangsgesuch teilweise nicht eingetreten sei, beschränkt sich die Streitsache auf die Eintretensfrage. Es ist nur zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Unrecht das Bestehen der Eintretensvoraussetzungen verneint hat und folglich auf das Gesuch von Salt einzutreten gewesen wäre.
7.4 Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht sind - gestützt auf die Eventualmaxime - sämtliche Begehren und Eventualbegehren in der Beschwerdeschrift vorzubringen. Erst in der Replik oder später gestellte neue Begehren sind nicht zulässig (vgl. BGE 136 II 173 E. 5; BVGE 2010/12 E. 1.2.1; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.215 mit Hinweisen). Vor Bundesverwaltungsgericht gilt sodann die Untersuchungsmaxime (Art. 12
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 12 - L'autorità accerta d'ufficio i fatti e si serve, se necessario, dei seguenti mezzi di prova: |
|
a | documenti; |
b | informazioni delle parti; |
c | informazioni o testimonianze di terzi; |
d | sopralluoghi; |
e | perizie. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 62 - 1 L'autorità di ricorso può modificare la decisione impugnata a vantaggio di una parte. |
|
1 | L'autorità di ricorso può modificare la decisione impugnata a vantaggio di una parte. |
2 | Essa può modificare a pregiudizio di una parte la decisione impugnata quando questa violi il diritto federale o poggi su un accertamento inesatto o incompleto dei fatti; per inadeguatezza, la decisione impugnata non può essere modificata a pregiudizio di una parte, a meno che la modificazione giovi ad una controparte. |
3 | L'autorità di ricorso che intenda modificare la decisione impugnata a pregiudizio di una parte deve informarla della sua intenzione e darle la possibilità di esprimersi. |
4 | L'autorità di ricorso non è vincolata in nessun caso dai motivi del ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 32 - 1 Prima di decidere, l'autorità apprezza tutte le allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile. |
|
1 | Prima di decidere, l'autorità apprezza tutte le allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile. |
2 | Essa può tener conto delle allegazioni tardive che sembrino decisive. |
Im Laufe des mehrfachen Schriftenwechsels vor Bundesverwaltungsgericht haben die Parteien ihre Rügen teilweise angepasst und ergänzt. Sofern erforderlich wird nachfolgend im jeweiligen Sachzusammenhang näher behandelt, inwiefern diese nachträglichen Vorbringen zulässig sind.
7.5 Aus dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge. |
|
1 | Tutti sono uguali davanti alla legge. |
2 | Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche. |
3 | Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore. |
4 | La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
Im Rahmen des Zugangsverfahrens sind die Anforderungen an eine
Praxisänderung von der Vorinstanz und vom Bundesverwaltungsgericht zu beachten. In diesem Umfang wird in der Konsequenz auch der Handlungsspielraum von Swisscom als marktbeherrschende Fernmeldeanbieterin beschränkt, obwohl sie selbst an diese Vorgaben nicht unmittelbar gebunden ist.
7.6 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist bei Fehlen von Übergangsbestimmungen in materiell-rechtlicher Hinsicht in der Regel dasjenige Recht massgeblich, das im Zeitpunkt der Verwirklichung des streitigen Sachverhalts Geltung hat (vgl. BGE 140 V 136 E. 4.2.1, 139 V 335 E. 6.2; Urteil des BVGer A-3428/2019 vom 11. Juni 2020 E. 3.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 18 ff.; je mit Hinweisen).
Seit Beginn des Verfahrens wurde das Fernmelderecht mehrfach geändert. Es ist unbestritten, dass in Anwendung der allgemeinen intertemporalen Grundsätze auf die Preise 2014/1 noch die bis zum 1. Juli 2014 geltende Fassung der FDV Anwendung findet (nachfolgend: FDV 2013). Für die späteren Preise 2014/2 bis 2016 ist die per 1. Juli 2014 in Kraft getretene Fassung der FDV (AS 2014 729 [nachfolgend: FDV 2014]) massgebend. Die jüngsten per 1. Januar resp. 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Änderungen des FMG (AS 2020 6159) sowie der FDV (AS 2020 6183) hingegen können im vorliegenden Beschwerdeverfahren unberücksichtigt bleiben. Ebenso findet die per 1. Januar 2021 in Kraft getretene Verordnung der ComCom vom 23. Oktober 2020 betreffend das Fernmeldegesetz (SR 784.101.112, nachfolgend: ComComV) noch keine Anwendung, welche die Verordnung der Eidgenössischen Kommunikationskommission vom 17. November 1997 betreffend das Fernmeldegesetz ersetzt [nachfolgend: aComComV]). Das Gleiche gilt für die per 1. Januar 2021 in Kraft getretene Fernmeldegebührenverordnung vom 18. November 2020 (GebV-FMG, SR 784.106), welche die Verordnung des UVEK vom 7. Dezember 2007 über die Verwaltungsgebührenansätze im Fernmeldebereich ersetzt (Fernmeldegebührenverordnung UVEK; nachfolgend: aGebV-UVEK).
Rechtsgrundlagen
8.
8.1 Das FMG als Gesamtes bezweckt, dass der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste angeboten werden (Art. 1 Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 1 Scopo - 1 La presente legge ha lo scopo di offrire alla popolazione e all'economia una vasta gamma di servizi di telecomunicazione di qualità, competitivi su scala nazionale e internazionale, a prezzi convenienti. |
|
1 | La presente legge ha lo scopo di offrire alla popolazione e all'economia una vasta gamma di servizi di telecomunicazione di qualità, competitivi su scala nazionale e internazionale, a prezzi convenienti. |
2 | La presente legge intende in particolare: |
a | garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili; |
b | assicurare un traffico delle telecomunicazioni esente da interferenze e rispettoso dei diritti della personalità e della proprietà immateriale; |
c | rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione; |
d | proteggere gli utenti di servizi di telecomunicazione dalla pubblicità sleale e dall'abuso di servizi a valore aggiunto; |
e | proteggere i fanciulli e gli adolescenti dai pericoli derivanti dall'utilizzazione dei servizi di telecomunicazione. |
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 1 Scopo - 1 La presente legge ha lo scopo di offrire alla popolazione e all'economia una vasta gamma di servizi di telecomunicazione di qualità, competitivi su scala nazionale e internazionale, a prezzi convenienti. |
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1 | La presente legge ha lo scopo di offrire alla popolazione e all'economia una vasta gamma di servizi di telecomunicazione di qualità, competitivi su scala nazionale e internazionale, a prezzi convenienti. |
2 | La presente legge intende in particolare: |
a | garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili; |
b | assicurare un traffico delle telecomunicazioni esente da interferenze e rispettoso dei diritti della personalità e della proprietà immateriale; |
c | rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione; |
d | proteggere gli utenti di servizi di telecomunicazione dalla pubblicità sleale e dall'abuso di servizi a valore aggiunto; |
e | proteggere i fanciulli e gli adolescenti dai pericoli derivanti dall'utilizzazione dei servizi di telecomunicazione. |
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11 Concessione dell'accesso da parte dei fornitori che detengono una posizione dominante sul mercato - 1 I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27 |
|
1 | I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27 |
a | accesso completamente disaggregato al collegamento d'utente per utilizzare tutto lo spettro di frequenze disponibile sulla coppia elicoidale metallica; |
d | interconnessione; |
e | linee affittate; |
f | accesso alle canalizzazioni di cavi, se queste dispongono di capacità sufficienti. |
2 | Essi sono tenuti a presentare separatamente le condizioni e i prezzi delle singole prestazioni. |
3 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli. |
4 | I fornitori di servizi di telecomunicazione consegnano all'UFCOM30 una copia dei loro accordi relativi all'accesso. Per quanto non vi si oppongano interessi preponderanti pubblici o privati, l'UFCOM consente la consultazione di questi accordi. |
5 | Per la diffusione di programmi radiotelevisivi non sussiste alcun obbligo d'accesso. |
Die Vorinstanz verfügt über die Bedingungen des Zugangs, wenn die Anbieterinnen von Fernmeldediensten sich nicht innerhalb von drei Monaten einigen (aArt. 11a Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
|
1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11b Controversie risultanti da accordi e decisioni relativi all'accesso - Le controversie risultanti da accordi e decisioni relativi all'accesso sottostanno alla giurisdizione dei tribunali civili. |
8.2 Die in aArt. 11 Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11 Concessione dell'accesso da parte dei fornitori che detengono una posizione dominante sul mercato - 1 I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27 |
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1 | I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27 |
a | accesso completamente disaggregato al collegamento d'utente per utilizzare tutto lo spettro di frequenze disponibile sulla coppia elicoidale metallica; |
d | interconnessione; |
e | linee affittate; |
f | accesso alle canalizzazioni di cavi, se queste dispongono di capacità sufficienti. |
2 | Essi sono tenuti a presentare separatamente le condizioni e i prezzi delle singole prestazioni. |
3 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli. |
4 | I fornitori di servizi di telecomunicazione consegnano all'UFCOM30 una copia dei loro accordi relativi all'accesso. Per quanto non vi si oppongano interessi preponderanti pubblici o privati, l'UFCOM consente la consultazione di questi accordi. |
5 | Per la diffusione di programmi radiotelevisivi non sussiste alcun obbligo d'accesso. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
|
1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
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1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
8.3 Bei der Berechnung der Zugangspreise ist demgemäss im Prinzip nicht auf die realen Kosten abzustellen, die der den Zugang ermöglichenden Anbieterin entstehen. Vielmehr sind der Berechnung - dem Konzept der bestreitbaren Märkte folgend - die hypothetischen Kosten zugrunde zu legen, die einer Anbieterin entstünden, die neu in den Markt eintritt, auf Effizienz ausgerichtet ist und ein dem neuesten Stand der Technik entsprechendes Netz aufbaut. Auf diese Weise sollen Marktpreise simuliert werden, die sich in einer Wettbewerbssituation einstellen (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.3.2; Evaluationsbericht des Bundesrates zum Fernmeldemarkt vom 17. September 2010, S. 61 [nachfolgend: Evaluationsbericht]). Der Bundesrat hat damit - abgeleitet aus der parlamentarischen Diskussion - einen Ansatz gewählt, der zwar auch preiswerte und qualitativ hochstehende Dienste anstrebt (vgl. Evaluationsbericht S. 73), in weiten Teilen aber die Idee des Infrastrukturwettbewerbs verkörpert. Insbesondere soll er "Trittbrettfahrerei" verhindern, d.h. die alternativen Fernmeldedienstanbieterinnen sollen nicht auf Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin die bestehende Infrastruktur zu ungerechtfertigt günstigen Konditionen nutzen können, sondern sich an den langfristigen Zusatzkosten der Netzkomponente, zu der sie Zugang erhalten, beteiligen. Die Regelung von Art. 54
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
8.4 Am 1. Juli 2014 traten verschiedene, hier relevante Änderungen der FDV in Kraft (AS 2014 729). Am Ansatz der kostenorientierten Preisgestaltung, wie bisher in Art. 54
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
Gemäss dem neu eingefügten Art. 54a
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 61 Interconnessione - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti i servizi d'interconnessione, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti i servizi d'interconnessione, in particolare: |
a | la descrizione di tutti i punti standard d'interconnessione e delle condizioni d'accesso, sia che l'altro fornitore intenda assicurare direttamente la connessione d'interconnessione, sia che egli voglia incaricarne il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | i dati tecnici delle interfacce d'interconnessione e dei protocolli di segnalazione utilizzati. |
2 | Il fornitore del servizio telefonico pubblico che detiene una posizione dominante sul mercato offre almeno i servizi d'interconnessione seguenti: |
a | lo stabilimento, la terminazione e il transito di comunicazioni; |
b | l'indicazione del numero chiamante e del numero chiamato ovvero la soppressione di questa indicazione; |
c | accesso ai servizi a valore aggiunto 08xx e 09xx; |
d | connessione fisica tra gli impianti di telecomunicazione di diversi fornitori indispensabile alla connessione dei servizi. |
3 | Oltre ai prezzi di accesso basati sui minuti e sulle chiamate, il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato propone prezzi di accesso basati sulla capacità (capacity based charges), in funzione delle larghezze di banda massime richieste dal partner d'interconnessione.114 |
4 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto. 115 |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
8.5 In den Bestimmungen von Art. 54 ff
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
Preise 2016
9.
9.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit darin Preise für die Zugangsdienste des Jahres 2016 festgelegt würden. Sie rügt, die Vorinstanz dürfe nicht über die Preise des Jahres 2016 entscheiden, da diese Preise gar nicht streitig seien. Salt habe auf das Mitteilungsschreiben von Swisscom vom 22. Oktober 2015 zum jährlich aktualisierten Basisangebot nicht reagiert und damit darauf verzichtet, gegen die Gültigkeit der neuen Preise 2016 rechtzeitig Widerspruch zu erheben. Gemäss Ziff. 16.2.1 ihrer Geschäftsbedingungen "Zugang" gelte eine Preisanpassung als genehmigt, wenn die Vertragspartnerin nicht innerhalb eines Monats nach Zugang des Mitteilungsschreibens schriftlich widerspreche. Beim Zugangsverhältnis handle es sich um ein Dauerschuldverhältnis, das nach Massgabe der vertraglichen Bedingungen angepasst werden könne (vgl. Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 4). Dieser vertragliche Preisanpassungsmechanismus, der in der Form schon seit 2007 etabliert und bisher unbestritten geblieben sei, bilde integrierender Bestandteil der zwischen den Parteien geltenden Zugangsvereinbarung. Salt sei damit vertraut und habe in der Vergangenheit denn auch regelmässig Widerspruch erhoben. Swisscom habe im Mitteilungsschreiben vom 22. Oktober 2015 überdies auf die einzuhaltenden Widerspruchsmodalitäten nochmals aufmerksam gemacht. Mangels Widerspruch würden die Preise 2016 als von Salt genehmigt und damit als nicht streitig gelten.
Gemäss aArt. 11a Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
|
1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
9.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass angesichts des Dauerschuldverhältnisses und entsprechend der konstanten Praxis das hängige Zugangsverfahren ohne ihr Zutun auf die Preise 2016 auszudehnen sei. Es spreche nichts dafür, dass es ihre Absicht gewesen sei, die Preise 2016 zu akzeptieren, sondern es sei nach Treu und Glauben vom Gegenteil auszugehen. Ziff. 16.2.1 der Geschäftsbedingungen "Zugang" von Swisscom sei rechtskonform auszulegen, indem Folgejahre in einem hängigen Verfahren nicht unter die Bestimmung fallen würden. Der regulierte Netzzugang liege als wettbewerbspolitisches Instrument im öffentlichen Interesse. Das Verhandlungsprimat dürfe nicht dazu dienen, die Markt- und Verhandlungsmacht der vormaligen Monopolistin noch zu stärken. Selbst wenn auch im Falle eines hängigen Verfahrens ein expliziter Widerspruch erfolgen müsse, läge hinsichtlich der Preise 2016 ein wesentlicher Erklärungsirrtum seitens von Salt vor (Art. 23
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 23 - Il contratto non obbliga colui che vi fu indotto da errore essenziale. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 24 - 1 L'errore è essenziale specialmente nei seguenti casi: |
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1 | L'errore è essenziale specialmente nei seguenti casi: |
1 | quando la parte in errore abbia avuto di mira un contratto diverso da quello al quale ha dichiarato di consentire; |
2 | quando la volontà della parte in errore fosse diretta ad un'altra cosa, o, trattandosi di contratto conchiuso in considerazione di una determinata persona, fosse diretta ad una persona diversa da quella da essa dichiarata; |
3 | quando la parte in errore abbia promesso o siasi fatta promettere una prestazione di un'estensione notevolmente maggiore o minore di quella cui era diretta la sua volontà; |
4 | quando l'errore concerne una determinata condizione di fatto, che la parte in errore considerava come un necessario elemento del contratto secondo la buona fede nei rapporti d'affari. |
2 | Non è invece essenziale l'errore che concerne solo i motivi del contratto. |
3 | Semplici errori di calcolo non infirmano la validità del contratto, ma devono essere rettificati. |
9.3 Die Vorinstanz schliesst auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. In der Begründung legt sie dar, es sei unbestritten, dass zwischen den Parteien während mindestens drei Monate Verhandlungen stattgefunden hätten, bevor Salt ihr Gesuch vom 28. Februar 2014 um Festsetzung der Preise 2014 eingereicht habe. Bei den zwischen den Parteien geltenden Zugangsvereinbarungen handle es sich um ein Dauerschuldverhältnis, weshalb verfahrensrechtlich die neu angebotenen Preise der Folgejahre automatisch zum Verfahrensgegenstand eines hängigen Zugangsverfahrens würden, ohne dass hierfür ein neues Gesuch gestellt werden müsse (vgl. Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 5). An dieser Praxis sei festzuhalten, da es nicht prozessökonomisch wäre, wenn die fehlende Einigung für jedes Jahr gesondert nachgewiesen werden müsste. Dabei könne es nicht darauf ankommen, was vertragsrechtlich zwischen den Parteien vereinbart sei. Die hier in Frage stehende Vertragsklausel von Swisscom könne nur Anwendung finden, wenn und soweit nicht bereits ein Verfahren betreffend Festsetzung derselben Zugangspreise aus den Vorjahren hängig sei. Das gesetzliche Verhandlungsprimat werde dadurch nicht verletzt. Wenn sich die Parteien während des hängigen Verfahrens über den Verfahrensgegenstand einigen könnten, so bestehe im Umfang der Einigung kein Raum mehr für eine behördliche Festlegung. Im Lichte der bisherigen Praxis und Rechtsprechung müsse Salt während des hängigen Zugangsverfahrens die ihr von Swisscom offerierten Preise für das jeweilige Folgejahr nicht stets aufs Neue förmlich bestreiten, weshalb die Preise 2016 zu Recht Gegenstand der angefochtenen Verfügung seien.
10.
10.1 Von Swisscom wird beschwerdeweise bestritten, dass die Vorinstanz zuständig sei, die Preise für das Jahr 2016 festzulegen. Sie beruft sich auf Ziff. 16.2.1 ihrer Geschäftsbedingungen "Zugang", wonach eine Preisanpassung als genehmigt gelte, wenn die Vertragspartnerin - wie vorliegend Salt in Bezug auf die Preise 2016 - nicht innerhalb eines Monats nach Zugang des Mitteilungsschreibens schriftlich widerspreche. Die Vorinstanz und Salt erachten demgegenüber die Preise 2016 als von dem seit 2014 hängigen Zugangsverfahren erfasst.
10.2 Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich beim Zugangsverhältnis um ein Dauerschuldverhältnis, weshalb die Zugangspreise als Teil dieses Verhältnisses stets bis auf Weiteres gelten, d.h. bis zu einer abändernden einvernehmlichen Lösung durch die Parteien oder einer behördlichen Festlegung. Angesichts dessen ist die Vorinstanz befugt, in Rahmen eines vor ihr hängigen Zugangsverfahrens auch über die Zugangspreise für ein neues Kalenderjahr zu bestimmen, obwohl die Parteien nicht eigens über die Preise für das betreffende Jahr verhandelt haben. Das dient der Prozessökonomie bzw. der Vermeidung einer unnötigen Verfahrensverkomplizierung. Die behördlichen Preise können jedoch nur insoweit gelten, als es nicht noch zu einer Parteieinigung kommt (Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 4-7). Auf diese Rechtsprechung berufen sich im Schriftenwechsel sowohl Swisscom als auch die Vorinstanz resp. Salt, wobei sie daraus gegensätzliche Schlussfolgerungen für die hier fraglichen Preise 2016 ziehen.
Soweit sich Swisscom in ihrer Beschwerde auf die Widerspruchspflicht gemäss Ziff. 16.2.1 ihrer Geschäftsbedingungen "Zugang" stützt, gilt es den fernmelderechtlichen Kontext des hängigen Zugangsverfahrens einzubeziehen. Es ist als fraglich zu erachten, ob auf vertraglicher Grundlage die gesetzlichen Prozessvoraussetzungen des Fernmelderechts geändert werden können. So oder so müsste aber der vertragliche Anpassungsmechanismus so ausgestaltet sein bzw. ausgelegt werden, dass die vertragliche Regelung mit dem Gesetz in Einklang gebracht werden kann (vgl. auch Urteil des BGer 2A.276/2006 vom 12. Juli 2006 E. 2.5). Die Regeln des allgemeinen Vertragsrechts greifen im Bereich der behördlich verfügten Zugangsbedingungen nicht bzw. lediglich subsidiär. Dadurch wird weder das Verhandlungsprimat desavouiert, noch eine behördliche ex-ante-Regulierung eingeführt (vgl. auch BGE 132 II 284 E. 6.2). In diesem Sinne weist das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-3277/2007 vom 7. November 2007 darauf hin, dass ein vertraglicher Anpassungsmechanismus die gesetzlichen Vorgaben des Fernmelderechts nicht umgehen kann (E. 4).
Im vorliegenden Fall machte Salt am 28. Februar 2014 und nach Ablauf der vorgeschriebenen dreimonatigen Verhandlungsfrist ein Zugangsgesuch für die Preise 2014 in den Bereichen Interkonnektion und Mietleitungen bei der Vorinstanz anhängig. Für jene Preise des Jahres 2014 liegt unbestrittenermassen ein ursprünglicher Dissens zwischen den Parteien vor (vgl. vorstehend E. 8.1). Praxisgemäss und übereinstimmend mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts A-3277/2007 vom 7. November 2007 weitete die Vorinstanz sodann das Zugangsverfahren automatisch auf die entsprechende Preise der Folgejahre aus, ohne das Salt ein neues Gesuch hätte einreichen und eine erneute dreimonatige Verhandlungsdauer hätte nachweisen müssen. Angesichts der bekannten Behördenpraxis kann das Schweigen von Salt zur Preisofferte 2016 weder als Zustimmung gegenüber Swisscom aufgefasst, noch kann ihr deswegen ein treuwidriges Verhalten vorgehalten werden. Der im Zugangsverfahren vorherrschende Automatismus hinsichtlich des Verfahrensgegenstandes spricht deutlich gegen die Annahme von Swisscom, dass Salt die entsprechenden Preise für das Jahr 2016 - stillschweigend und abweichend zum bisherigen Standpunkt betreffend die Preise der Jahre 2014 und 2015 - hätte akzeptieren wollen. Vor diesem Hintergrund war es vielmehr auch für Swisscom erkennbar, dass Salt eine behördliche Festlegung der entsprechenden Preise unvermindert anstrebt. Bei den vorliegenden Gegebenheiten ist von einem ursprünglichen Dissens der Parteien demnach auch für die Preise 2016 auszugehen, womit die Vorinstanz ihre Zuständigkeit in der angefochtenen Verfügung zu Recht bejaht hat.
11.
Somit erweist sich die Rüge von Swisscom, die Vorinstanz sei für die Festlegung der Preise 2016 nicht zuständig, als unbegründet. Die Beschwerde von Swisscom ist in diesem Punkt abzuweisen.
Mietleitungspreise
12.
12.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügte Senkung der regulierten Mietleitungspreise um zusätzliche 60-70 % für die Jahre 2014 bis 2016 sei rückgängig zu machen. Sie rügt, sie habe für die regulierten Mietleitungen kostenorientierte und diskriminierungsfreie Preise offeriert. Bei der Anwendung der Bandbreitenspreizfunktion werde das Produkt nicht um das Drei- bis Vierfache überschätzt, wie von der Vorinstanz beanstandet, sondern es sei höchstens ein Korrekturfaktor von 1 % vertretbar, der den Unschärfebereich behebe. Hinsichtlich der von ihr angewandten Methode erläutert Swisscom, dass vor dem MEA-Wechsel eine Vielzahl von Ausrüstungen (Portkarten) für einzelne Bandbreiten (2, 10, 34, 100, 155, 622 Mbit/s, 1 Gbit/s) mit unterschiedlichen Kostenstrukturen existiert hätten. Nach dem MEA-Wechsel seien kostenmässig nur noch Ausrüstungen für Bandbreiten von 1, 10 und 100 Gbit/s zu unterscheiden. Statt fortan nur drei Preispositionen für die Bandbreiten zu bestimmen, sei es sachgerecht, eine Preisdifferenzierung abgestuft nach Bandbreiten, Zonen und Servicequalitäten vorzunehmen. Für ihre Preisbestimmung ziehe Swisscom in einem ersten Schritt diskriminierungsfrei sämtliche Mietleitungen für die Bestimmung von Durchschnittskosten ein. In den Kostenmodellen könnten dadurch grösstmögliche Skaleneffekte mit Einsparungen von gegen 50 % erzielt werden. In einem zweiten Schritt würden die Preise mittels der Bandbreitenspreizfunktion bestimmt, was auch von der Vorinstanz als zulässig erachtet werde. Bei diesem zweiten Schritt habe die Vorinstanz indes fälschlicherweise dahingehend einen Korrekturbedarf erkannt, als Swisscom die Bandbreitenspreizfunktion ausschliesslich für die regulierten Mietleitungen vornehme. Der in der Folge von der Vorinstanz verfügte Korrekturfaktor führe zu unrealistisch tiefen Preisen bei den regulierten Mietleitungen und die anteiligen Kosten gemäss Kostenmodell könnten nicht mehr annähernd gedeckt werden. Die daraus entstehende Quersubventionierung durch die kommerziellen Datenverbindungen sowie durch die Anbindungen von Mobilfunkantennen widerspreche dem Grundsatz der Kostenorientierung.
Die Vorinstanz, so Swisscom in der weiteren Begründung, habe den Korrekturfaktor für die Preise der regulierten Mietleitungen im Rahmen der Kostenmodelle COSMOS fehlerhaft bestimmt und angewandt, wobei gesamthaft fünf Fehler auszumachen seien: (1.) Der Hauptfehler sei darin zu sehen, dass die Vorinstanz zur Bestimmung von Umsatz und Kostenwert sämtliche im Modell hinterlegten Datenverbindungen selektiert habe und nicht nur die regulierten Mietleitungen, die für die Bandbreitenspreizfunktion relevant seien. Daraus resultiere ein viel zu hoher Korrekturfaktor. Bei den übrigen Datenverbindungen handle es sich vor allem um Datenverbindungen für die Anbindung von Mobilfunkantennen oder Transportnetzkapazitäten der Fernmeldedienstanbieterinnen und von Swisscom. Es sei nicht zulässig, Preise für das gesamte Mietleitungsportfolio von Swisscom festzulegen. Für eine solche preisliche Gleichbehandlung fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. (2.) Des Weiteren seien Fehlzuordnungen, insbesondere bei den Servicequalitäten und (3.) bei den Mengenanteilen anhand der Spalte "Bandbreite", zu verzeichnen. (4.) Bei der Ermittlung des Umsatzwertes habe die Vorinstanz es unterlassen, den Parameter "PoP-Anteil" (Point of Presence) anzupassen, wodurch Kosten und Umsätze auf unterschiedlicher Basis ermittelt würden. (5.) Schliesslich wende die Vorinstanz den von ihr berechneten Korrekturfaktor doppelt an, d.h. einmal als Korrekturfaktor und in einem weiteren, unnötigen Schritt über angepasste Mengenanteile. Das BAKOM hätte diese Aspekte im Rahmen der Instruktion, z.B. mittels spezifischer lnstruktionsfragen, eingehend abklären müssen. Entgegen der Vernehmlassung habe Swisscom insbesondere keine Kosten für lange Mainlink-Verbindungen ("CityCityFern" und "RegioFern") berücksichtigt, um die Durchschnittskosten der regulierten Mietleitungen zu bestimmen. Überdies sei die Preissenkung in der angefochtenen Verfügung nur unzureichend begründet. So werde in den Erwägungen namentlich auf aArt. 11a Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
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1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
Des Weiteren rügt Swisscom in ihrer Beschwerde, der Gleitpfad bei der Festlegung der Mietleitungspreise sei in der angefochtenen Verfügung falsch angewendet worden.
12.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die Methode von Swisscom zu einer verzerrten Kostenaufteilung zwischen regulierten und kommerziellen Mietleitungen führe, was den Grundsätzen der Kostenorientierung und Nichtdiskriminierung widerspreche. Die massive Kostenüberdeckung bei den regulierten Mietleitungen sei daher mithilfe der korrektiven Methode der Vorinstanz oder der von ihr entwickelten präventiven Methode zu beseitigen. Bei ihrer präventiven Methode erfolge die korrekte, auf der Bandbreitenspreizfunktion beruhende Kostenaufteilung bereits in einem ersten Schritt. Das habe den Vorteil, dass die Fehlerquelle im Modell beseitigt werde, statt sie wie bei der vorinstanzlichen Methode erst im Nachgang zu korrigieren. Im Übrigen bestreitet Salt die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen, wobei sie zur Begründung eigene Analysen und Berechnungen einbringt.
Ferner erklärt Salt sich damit einverstanden, dass der von der Vorinstanz festgestellte Aktualisierungsfehler bei der Anwendung des Gleitpfades entsprechend dem Vorschlag in der Vernehmlassung behoben werde.
12.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung mehrheitlich fest. In der Begründung der angefochtenen Verfügung legt sie dar, dass für die Preisbestimmung der regulierten Mietleitungen grundsätzlich zwei Optionen zur Diskussion stünden. Bei der strikt kostenorientierten Option 1 sei allerdings eine Abschwächung des Wettbewerbs gegenüber dem Status quo wahrscheinlich. Ein Grossteil der heutigen Nachfrage liege deutlich unter 1 Gbit/s. Kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die z.B. Mietleitungen für Bezahlsysteme nutzen würden, wären gezwungen, teurere Produkte mit einer überdimensionierten Leistung zu kaufen. Im Gegensatz dazu führe die von Swisscom offerierte Option 2, welche eine im Durchschnitt kostenorientierte Preisbestimmung mittels Bandbreitenspreizfunktion vorsehe, zu der auch vom Gesetzgeber gewünschten Angebotsvielfalt. Eine solche Preisdifferenzierung bei den Mietleitungsbandbreiten sei grundsätzlich sinnvoll und stehe im Einklang mit den gesetzlichen Grundlagen. Ebenso würde die Durchschnittsbetrachtung angesichts der bereits komplexen Angebotsstruktur eine angemessene Vereinfachung darstellen. Die von Swisscom gewählte Preisstruktur sei daher mit den fernmelderechtlichen Anforderungen an die Zugangsregulierung vereinbar. Die Überprüfung der Kostennachweise habe jedoch bezüglich anderer Punkte der Bandbreitenspreizfunktion Anpassungsbedarf ergeben: Würde die Theorie von Swisscom zur Bandbreitenspreizfunktion stimmen, dann müssten die im Modell berechneten kostenorientierten Preise der modellierten Leistungen multipliziert mit den Mengen dieser Leistungen den modellierten monatlichen Kosten entsprechen. Dies sei aus mehreren Gründen nicht der Fall. Die Multiplikation der Preise von Swisscom mit den modellierten Mengen ergebe, dass die monatlichen Kosten der Mietleitungen um das Drei- bis Vierfache überschätzt würden. Dieses Ergebnis sei mit einer kostenorientierten Preisberechnung nicht vereinbar. Die Preise seien deshalb derart anzupassen, dass die berechneten Preise multipliziert mit der modellierten Menge den modellierten monatlichen Kosten für diese Mietleitungen entsprächen.
In der Vernehmlassung legt die Vorinstanz ergänzend dar, es widerspreche dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung, dass Swisscom Leistungen der regulierten und kommerziellen Mietleitungen unterschiedlich behandle, obwohl diese die gleichen Netzelemente in Anspruch nähmen. Hier seien die Schlüsselkontrollen aufschlussreich: Würden die höheren Preise von Swisscom mit den gesamten modellierten Mengen multipliziert, liege das Ergebnis deutlich über den modellierten Kosten. Wenn diese höheren Preise ausschliesslich - wie von Swisscom geltend gemacht - für eine Teilmenge der Mietleitungen herangezogen würden, bedeute dies letztlich, dass die Preise für die übrigen Dienste bei vergleichbaren Leistungen tiefer liegen müssten, damit die Kostenorientierung eingehalten werde. Damit ergebe sich eine gesetzeswidrige Diskriminierung. Es sei zwar zulässig, dass Swisscom für die nicht regulierten Mietleitungen tiefere Retailpreise offeriere, aber die dafür ausgeschiedenen Kosten müssten auf Wholesale-Ebene anteilmässig gleich berechnet werden. Aufgrund der Unterteilung der Mietleitungen in Trunkregionen - nur Mietleitungen innerhalb einer Trunkregion könnten zu regulierten Bedingungen bezogen werden - sei ausserdem davon auszugehen, dass regulierte Mietleitungen in der Regel weniger lange Mainlink-Verbindungen benötigen und daher weniger stark zu den Durchschnittskosten beitragen würden. Durch die vorinstanzliche Berücksichtigung der Gesamtmenge könnten nicht nur stabilere Ergebnisse erreicht werden, sondern es werde auch der fernmelderechtliche Grundsatz gewahrt, dass die Preise so bestimmt werden sollten, als ob Wettbewerb herrschen würde. Des Weiteren äussert sich die Vorinstanz detailliert zu den von Swisscom gerügten Fehlern im Rahmen der Kostenmodelle COSMOS sowie zu den erhobenen formellen Rügen. Sie erwidert, dass anstelle einer ungenügenden Sachverhaltsabklärung durch die Behörden vielmehr die ungenügende Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Kostennachweise von Swisscom zu beanstanden sei. Hingegen räumt die Vorinstanz ein, dass die Zuordnung bei der Qualität "Silver" sowie die Anpassung des Parameters "CLS_PoP" fehlerhaft seien. Zudem sei ihr auch bei der Anwendung des Gleitpfades ein Aktualisierungsfehler unterlaufen. Diese Fehler seien zu korrigieren.
13.
13.1 Mietleitungen werden in Art. 3
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 3 Definizioni - Nella presente legge s'intende per:8 |
|
a | informazioni: segni, segnali, caratteri, immagini, suoni e rappresentazioni di qualunque altro genere destinati all'uomo, ad altri esseri viventi o a macchine; |
b | servizio di telecomunicazione: trasmissione mediante telecomunicazione di informazioni per terzi; |
c | trasmissione mediante telecomunicazione: emissione o ricezione elettrica, magnetica, ottica oppure elettromagnetica di altro tipo, di informazioni su linea o via radioonde; |
cbis | servizio telefonico pubblico: servizio di telecomunicazione che permette la trasmissione della voce in tempo reale mediante uno o più elementi di indirizzo previsti a tale scopo nel quadro di un piano di numerazione nazionale o internazionale; |
cter | servizio a valore aggiunto: prestazione fornita mediante un servizio di telecomunicazione e fatturata agli utenti dal loro fornitore di servizi di telecomunicazione in aggiunta ai servizi di telecomunicazione; |
d | impianti di telecomunicazione: apparecchi, linee o altri dispositivi previsti o impiegati per la trasmissione di informazioni mediante telecomunicazione; |
ebis | linee affittate: fornitura di capacità di trasmissione trasparenti tra collegamenti punto-punto; |
eter | canalizzazioni di cavi: condotte sotterranee in cui sono inserite le linee per la trasmissione di informazioni mediante telecomunicazione, inclusi i pozzi d'accesso; |
f | f. elemento di indirizzo: sequenza di cifre, lettere o segni, oppure altre informazioni che permettono di identificare le persone, i processi informatici, le macchine, gli apparecchi o gli impianti di telecomunicazione che partecipano a un processo di comunicazione mediante telecomunicazione; |
g | dati elenco: indicazioni che identificano o caratterizzano un cliente in relazione a un elemento di indirizzo attribuitogli individualmente e che sono destinate alla pubblicazione di un elenco o sono necessarie alla fornitura di un servizio di telecomunicazione; |
h | programmi radiotelevisivi: una serie di trasmissioni ai sensi dell'articolo 2 LRTV18. |
Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die Anwendung eines Korrekturfaktors in dieser Höhe sei unbegründet, fehlerhaft und bundesrechtswidrig. Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen fest, räumt aber einzelne Umsetzungsfehler ein. Salt teilt im Ergebnis die Auffassung der Vorinstanz, dass die Mietleitungspreise im verfügten Umfang herabzusetzen seien. Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten darin, dass der vorinstanzliche Aktualisierungsfehler bei der Anwendung des Gleitpfades zu beheben sei.
13.2 Wie eingangs dargelegt, ist eine Korrektur der Kostennachweise nur dann angebracht, wenn die Vorinstanz dafür hinreichende Gründe darzutun vermag. Ihre Korrektur muss ausserdem den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Mit der Vorinstanz ist zunächst einig zu gehen, dass im Zugangsverfahren nicht nur die strittigen Kosten der regulierten Mietleitungen, sondern gegebenenfalls auch die übrigen Kosten des kommerziellen Mietleitungsangebots zu betrachten sind, auch wenn Letzteres mangels Marktbeherrschung nicht der fernmelderechtlichen Regulierung unterliegt. Andernfalls könnte kaum je überprüft werden, ob in Bezug auf die regulierten Mietleitungspreise namentlich die Grundsätze der Kostenorientierung und des Diskriminierungsverbots eingehalten werden. Unbestrittenermassen werden in der angefochtenen Verfügung keine Preise für das kommerzielle Mietleitungsangebot festgesetzt. Es ist zwar nachvollziehbar, dass sich die angefochtene Verfügung indirekt auf die Preise des kommerziellen Mietleitungsangebots von Swisscom in der einen oder anderen Weise auswirken könnte. Das ist aber die Konsequenz des gesetzlich vorgesehenen Systems (vgl. in anderem Zusammenhang BGE 142 II 451 E. 5.2.6). Swisscom vermag daher mit ihrer Rüge nicht durchzudringen, die Vorinstanz habe ohne gesetzliche Grundlage in die Preise des kommerziellen Mietleitungsangebots eingegriffen. Soweit ist das Vorgehen der Vorinstanz nicht zu beanstanden.
In der Sache lässt sich indes bei der vorhandenen Aktenlage nicht abschliessend beurteilen, ob der Entscheid der Vorinstanz, dass bei der Bandbreitenspreizfunktion die Gesamtmenge der Mietleitungen zu berücksichtigen sei, ansonsten eine wesentliche Kostenüberschätzung sowie diskriminierende Preise drohen würden, der doch sehr komplexen Modellpraxis von Swisscom ausreichend Rechnung trägt. Die Vorinstanz hat in der Vernehmlassung ihre Begründung zwar nochmals vertieft und ergänzt, ohne jedoch die von Swisscom erhobenen Rügen mit der erforderlichen Klarheit zu entkräften. Die zusätzlichen Ausführungen in der Vernehmlassung lassen vielmehr darauf schliessen, dass weiterer Untersuchungsbedarf besteht. So merkt die Vorinstanz in der Vernehmlassung selbst an, dass sich die Kostennachweise von Swisscom rückblickend als nicht genügend transparent erwiesen hätten.
Im konkreten Fall lässt sich nicht von vornherein ausschliessen, dass die Kostenüberschätzung um das Drei- bis Vierfache, die die Vorinstanz bei der Bandbreitenspreizfunktion erkannte, hauptsächlich auf eine fehlerhafte Zuordnung in den Kostenmodellen COSMOS seitens der Behörde zurückzuführen ist. Swisscom erhebt in der Beschwerde eine Reihe von substantiierten Einwänden, die einer eingehenden Prüfung durch die Vorinstanz erfordern. Nach Ansicht von Swisscom ist lediglich eine Korrektur von 1 % angezeigt. Hier fehlt eine genaue Untersuchung, wie es sich mit der Kostenverteilung zwischen den regulierten und den übrigen Mietleitungen bei der Methode von Swisscom verhält. Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts bedürfen sowohl die Frage nach den gesamten zu berücksichtigenden Kosten im Zusammenhang mit den Mietleitungen als auch die Identifizierung des korrekten Verteilschlüssels weiterer Abklärung. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens haben die Verfahrensbeteiligten zwar verschiedene neue Berechnungen vorgelegt, die jedoch kein einheitliches Bild ergeben. Es bleibt somit zweifelhaft, ob hinreichende Gründe für eine Korrektur der regulierten Mietleitungspreise vorliegen. Nur wenn dies bejaht werden kann, besteht Raum für den von der Vorinstanz eingebrachten Korrekturfaktor.
Was die strittige Höhe des vorinstanzlichen Korrekturfaktors betrifft, so ist sodann fraglich, ob dessen Berechnung und Umsetzung im Zusammenwirken mit der Methode von Swisscom konsistent erfolgt ist. Insbesondere erscheint aufgrund der Vorbringen von Swisscom unklar, ob dadurch einzelne Faktoren bei der Preisfestlegung doppelt berücksichtigt werden oder anderweitige Widersprüche in den Kostenmodellen entstehen. Im Falle einer Korrektur müssten diese Aspekte näher beleuchtet werden. Sollte sich die Anwendung eines Korrekturfaktors im Rahmen der Methode von Swisscom letztlich als gänzlich ungeeignet erweisen, wären allenfalls auch alternative Methoden in Betracht zu ziehen. Dass prüfenswerte Alternativen durchaus vorhanden sind, die gleichfalls eine differenzierte Preisfestlegung erlauben würden, belegen schon die Ausführungen von Salt im vorliegenden Schriftenwechsel.
13.3 Die Beschwerde von Swisscom erweist sich demnach in diesem Sinne als begründet. Zu klären bleibt, ob kassatorisch oder reformatorisch zu entscheiden ist. Hebt das Bundesverwaltungsgericht eine rechtsfehlerhafte Verfügung auf, entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 61 - 1 L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore. |
|
1 | L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore. |
2 | La decisione del ricorso deve contenere la ricapitolazione dei fatti rilevanti, i motivi e il dispositivo. |
3 | Essa è notificata alle parti e all'autorità inferiore. |
Da es sich bei der Anwendung der Bandbreitenspreizfunktion um einen äusserst technischen Bereich handelt, rechtfertigt es sich, dass die Vor-instanz als mit den Verhältnissen besser vertraute Fachbehörde die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vornimmt. Dies gilt umso mehr, als gestützt darauf Entscheidungen zu treffen sind, bei denen ihr ein grosser Beurteilungsspielraum zukommt und die von präjudizieller Bedeutung für zukünftige Zugangsverfahren sein könnten. Entgegen der Ansicht von Swisscom ist deshalb - trotz der langen Verfahrensdauer - kassatorisch zu entscheiden. Ein Rückweisungsentscheid hat für die Parteien zudem den Vorteil, dass der Instanzenzug gewahrt bleibt. Im wiederaufzunehmenden Verfahren wird die Vorinstanz nach erfolgter Sachverhaltsabklärung und unter Einbezug der Parteivorbringen erneut zu prüfen haben, ob für die Anwendung des Korrekturfaktors ein hinreichender Grund besteht und ob dessen Berechnung sowie Umsetzung korrekt erfolgt ist. Sofern von Entscheidrelevanz werden im Sinne von aArt. 11a Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
|
1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
14.
Die Beschwerde von Swisscom erweist sich in diesem Punkt somit als begründet und die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die formellen Rügen von Swisscom näher einzugehen.
Relevante Kosteninformationen
15.
15.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, es seien die verfügten Preissenkungen aufzuheben, welche die relevanten Kosteninformationen in den überarbeiteten Kostennachweisen 2014N nicht berücksichtigen würden. Anwendbar sei insbesondere der neue Normpositionen-Katalog (NPK) und die neue Baunorm SN 640 535c (nachfolgend: neue Baunorm). Sie rügt, die Vorinstanz sei nicht befugt, für die Preise 2014/1 auf den alten NPK und die alte Baunorm SN 640 535b (nachfolgend: alte Baunorm) sowie für die Preise 2014/2 ebenfalls auf den alten NPK und - mit Ausnahme der Belagsarbeiten - auf die alte Baunorm abzustellen. Analoges gelte für das Vorgehen der Vorinstanz bezüglich des Ingenieurhonorars, der Verlegungstiefe in Wiesen und der Stundensätze OSS/BSS (Operating- und Business-Supportsysteme). Angesichts des vorgezogenen MEA-Wechsels gemäss Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016 stehe es Swisscom zu, Berichtigungen an den ursprünglichen Kostennachweisen vorzunehmen. Die neue Ausgangslage des MEA-Wechsels bewirke, dass die veralteten Versionen des NPK und der Baunorm keine validen Modellgrundlagen mehr böten. Es liege die singuläre Konstellation vor, dass die rückwirkende Änderung der regulatorischen Vorgaben gar nicht in den ursprünglichen Kostennachweisen hätten berücksichtig werden können. In den ursprünglichen Kostennachweisen habe Swisscom den neuen NPK und die neue Baunorm noch nicht angewandt, obwohl diese damals bereits existiert hätten. Auf diese Weise habe sie Investitionen hergeleitet, die beträchtlich unter den Investitionen gemäss den neuen Regelwerken lägen. Da die verwendeten Versionen schon zum damaligen Zeitpunkt veraltet gewesen seien, sei eine Ablösung überfällig. In der angefochtenen Verfügung werde an keiner Stelle behauptet, dass der neue NPK und die neue Baunorm die relevanten Kosten nicht korrekt wiedergäben.
In der weiteren Begründung legt Swisscom dar, dass Sunrise in der damaligen Beschwerde vom 31. Januar 2014 den NPK und die Baunorm nicht thematisiert habe, weshalb sich das Bundesverwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid nicht dazu geäussert habe. Die Vorinstanz wäre indes schon aufgrund der Anweisungen des Rückweisungsentscheids verpflichtet gewesen, deren Anwendung im Rahmen der zu treffenden Übergangsmassnahmen für den vorgezogenen MEA-Wechsel zu prüfen. Dass nur Sunrise die Verfügung vom 18. Dezember 2013 angefochten habe, bedeute nicht, dass die Kostennachweise nicht angepasst werden dürften. Relevant sei einzig, dass die Kostenmodellierung korrekt und in Übereinstimmung mit Anhang 3 aComComV erfolge. Die Vorinstanz setze sich mit den aktuellen Kosteninformationen nicht auseinander, wodurch sie den Gehörsanspruch von Swisscom verletze. Indem die Vorinstanz bei den Preisen 2014 den neuen NPK und die neue Baunorm nicht berücksichtige, leite sie in nicht objektiver Weise zu tiefe, insgesamt nicht mehr kostenorientierte Preise her. Die resultierenden Preissenkungen seien unverhältnismässig, besonders da sie auch alle Folgejahre beträfen. Die Bewertung der Kabelkanalisationen gemäss der neuen IRA-Methode beruhe auf der Grundlage der Investitionskosten für das zweite Halbjahr 2014 und werde anschliessend nur noch gemäss Art. 54a Abs. 4 Bst. b
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
|
1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
15.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass sich die Rahmenbedingungen betreffend NPK und Baunorm aufgrund des Rückweisungsentscheids A-549/2014 vom 18. Januar 2016 nicht verändert hätten. Die Berücksichtigung der alten Versionen in den ursprünglichen Kostennachweisen sei kein Fehler, sondern habe der konstanten Bewertungspraxis entsprochen. Swisscom sei nicht berechtigt, die Überarbeitung der Kostennachweise dazu zu nutzen, die fraglichen Preise zu erhöhen.
15.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, es sei abzulehnen, dass Swisscom rückwirkend den neuen NPK und die neue Baunorm in den überarbeiteten Kostennachweisen des Jahres 2014 anwende. Die hier strittigen Bewertungsgrundlagen stünden nicht im Zusammenhang mit dem Technologiewechsel und damit auch nicht mit dem Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016. Auch für den Kostennachweis des zweiten Halbjahres 2014 sei Swisscom ursprünglich selbst noch davon ausgegangen, dass grundsätzlich der alte NPK und die alte Baunorm die korrekte Basis für die Preisbestimmung sei. Diese Auffassung habe Swisscom im Laufe des vorinstanzlichen Verfahrens bekräftigt. Die vorgenommenen nachträglichen Anpassungen der Kostennachweise seitens von Swisscom seien unter diesen Voraussetzungen nicht begründet. Soweit Swisscom die Anpassungen mit der neuen Kostenrechnungsmethode für Kabelkanalisationen in Verbindung bringe, gelte es zweierlei zu beachten. Einerseits habe die neue Regelung keine rückwirkende Wirkung entfaltet. Sie komme wie in den ursprünglichen Kostennachweisen ab dem zweiten Halbjahr 2014 zum Einsatz. Andererseits habe der Verordnungsgeber im Erläuternden Bericht FDV empfohlen, bei der Bestimmung des durchschnittlich gebundenen Kapitals auf die bisherigen Erfahrungen zurückzugreifen, weil dies mit den geringsten Änderungen verbunden sei. Vor diesem Hintergrund sei es befremdend, wenn Swisscom die Gelegenheit zur Überarbeitung der Kostennachweise dazu nutze, die fraglichen Investitionen um mehr als 10 % zu erhöhen, zumal sich die neue Methode stärker an den tatsächlichen Gegebenheiten orientieren solle. Es könne davon ausgegangen werden, dass Swisscom ihre Kabelkanalisationsanlagen in der Realität bereits deutlich stärker abgeschrieben habe. Die Vorinstanz habe in der angefochtenen Verfügung ihre bisherige Praxis dargelegt, unter welchen Umständen sie nachträgliche Anpassungen am Kostennachweis als rechtens erachte: Entweder liege ein offensichtlicher Fehler vor oder während des Verfahrens komme es durch lnstruktionshandlungen zu neuen Erkenntnissen, die ein alternatives Vorgehen nahelegen würden. Es sei klarzustellen, dass es weiterhin zulässig sei, offensichtliche Fehler nachträglich zu korrigieren, wobei die Verantwortung hierfür in erster Linie bei der Gesuchsgegnerin liege. Grundlegende Modellanpassungen hätten aber insbesondere aus Gründen der Transparenz und Rechtssicherheit bei der Bereitstellung des Basisangebotes zu erfolgen. Der Anspruch von Swisscom lasse sich auch nicht aus dem Instruktionsverfahren ableiten, zumal das BAKOM bei der Aufforderung zur Aktualisierung der Kostennachweise auch Fragen zum alten NPK gestellt
habe.
16.
16.1 Der NPK ist eine Sammlung von standardisierten Leistungsbeschreibungen, erarbeitet von der Schweizerischen Zentralstelle für Baurationalisierung (CRB) und der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS). Die Baunorm SN 640 535, herausgegeben vom VSS, enthält die Normen zu Grabarbeiten im Strassenbereich. Der NPK und die Baunorm dienen in den Kostenmodellen von Swisscom der Bewertung der Kabelkanalisationen.
Infolge des Rückweisungsentscheids A-549/2014 vom 18. Januar 2016 fordert Swisscom die Berücksichtigung relevanter Kosteninformationen gemäss ihren überarbeiteten Kostennachweisen 2014N ein, dies insbesondere hinsichtlich des neuen NPK und der neuen Baunorm. Die Vorinstanz und Salt sind demgegenüber der Ansicht, es seien die bisherigen Bewertungsgrundlagen gemäss den ursprünglichen Kostennachweisen von Swisscom massgebend.
16.2 Swisscom stützte sich in den beiden Basisangeboten 2014 und in den beiden ursprünglichen Kostennachweisen 2014 vom 25. April 2014 resp. 12. September 2014 auf den alten NPK und teils auf die alte Baunorm ab. Nur betreffend Belagsarbeiten fand die neue Baunom im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 Anwendung. Im Rahmen der überbearbeiteten Kostennachweise 2014N vom 30. Juni 2016 führte Swisscom den neuen NPK und die neue Baunorm vollständig ein.
Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der NPK und die Baunorm keine direkten Elemente des MEA-Wechsels bilden, welcher das Bundesverwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016 zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen hat. Entgegen der Ansicht von Swisscom lässt sich auch keinen indirekten inhaltlichen Zusammenhang unter dem Gesichtspunkt herstellen, dass der MEA-Wechsel weitreichende Änderungen in der Kostenmodellierung zeitigt. Im Rückweisungsentscheid erwog zwar das Bundesverwaltungsgericht, dass die Vorinstanz die nötigen Übergangsmassnahmen für den MEA-Wechsel zu treffen habe, um eine verlässliche Preisentwicklung sicherzustellen und die negativen Folgen eines wesentlichen Technologiewechsels abzufedern. Gleichzeitig wies es jedoch darauf hin, dass der Vor-instanz ein erheblicher Ermessensspielraum zustehe (Urteil des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 10.4 und E. 11). Im wiederaufgenommenen Verfahren wurde von der Vorinstanz als Übergangsmassnahmen eine Vorverschiebung des Performance-Deltas und des Gleitpfades gewählt, wie es auch die FDV 2014 für den Zeitraum ab 1. Juli 2014 vorsieht. Aus Überlegungen der Kontinuität erscheint das vorinstanzliche Vorgehen sachgerecht. Es besteht deshalb kein Anlass, mit Blick auf den MEA-Wechsel weitergehende Übergangsmassnahmen zu gewähren, wie von Swisscom im Ergebnis eingefordert.
Vorliegend handelte es sich um einen bewussten unternehmerischen Entscheid von Swisscom, für die Preise des Jahres 2014 den alten NPK und teils die alte Baunorm in den ursprünglichen Kostennachweisen zu verwenden. Für den damaligen Zeitpunkt hat sowohl Swisscom wie auch letztendlich die Vorinstanz in Ausübung ihres Ermessens die alten Bewertungsgrundlagen als sachgerecht eingestuft. Obschon zum damaligen Zeitpunkt der neue NPK und die neue Baunorm bereits existierten, kann demnach davon ausgegangen werden, dass die alten Versionen für eine Übergangsphase durchaus noch geeignet waren, um als Bewertungsgrundlagen kostenorientierte Preise für das Jahr 2014 herzuleiten. Der NPK und die Bau-norm weisen keinen rechtssatzähnlichen Charakter auf, der von Gesetzes wegen die Anwendung der aktuellen Versionen verlangen würde. Die von Swisscom gerügte Verletzung fernmelderechtlicher Bestimmungen, so auch von Anhang 3 aComComV, ist nicht erkennbar. Vielmehr bringt die Vorinstanz zu Recht überwiegende Gründe im Sinne der Transparenz und Rechtssicherheit vor, die dagegen sprechen, dass Swisscom die überarbeiteten Kostennachweise 2014 nachträglich zu ihren eigenen Gunsten anpasst. An dieser Stelle braucht nicht weiter geklärt zu werden, ob allenfalls weitere materielle oder formelle Hürden der von Swisscom angestrebten Anpassungen der Basisangebote resp. der ursprünglichen Kostennachweise 2014 entgegenstünden (vgl. BVGE 2010/19 E. 13.5 ff.).
16.3 Des Weiteren bleibt zu prüfen, wie es sich mit den Preisen der Folgejahre bis 2016 verhält. Mit den am 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Änderungen der FDV werden die Kabelkanalisationen nicht mehr Bottom-up, sondern mittels IRA-Methode bewertet (Art. 54a
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Auch in diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass Swisscom sich zum damaligen Zeitpunkt, als sie das Basisangebot resp. den ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 erstellt hat, für die grundsätzliche Anwendung des alten NPK und der alten Baunorm ausgesprochen hat. Diese unternehmerische Entscheidung hat sie in Kenntnis der Verordnungsänderung getroffen. Auch die Vorinstanz sieht im Hinblick auf die neu geltende IRA-Methode keine Veranlassung für eine Änderung der Bewertungsgrundlagen. Bei der Beurteilung dieser Fachfrage steht ihr ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. Es ist daher davon auszugehen, dass trotz Anwendung des alten NPK und teils der alten Baunorm im Kostennachweis 2014/2 ein - zumindest vertretbarer - Ausgangswert besteht, um die Kabelkanalisationen nach der IRA-Methode in den Folgenjahren bis 2016 gesetzeskonform zu bewerten. Dementsprechend erweist sich auch die gerügte Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips als unbegründet.
16.4 Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass Swisscom betreffend NPK und Baunorm auf den Inputparametern, die sie ihren ursprünglichen Kostennachweisen 2014 zugrunde gelegt hat, zu behaften ist. Überdies besteht auch eine genügende Ausgangslage, um die Kabelkanalisationen gemäss IRA-Methode in den Folgejahren bis 2016 zu bewerten. Die Vor-
instanz hat somit relevante Kosteninformationen nicht unberücksichtigt gelassen. Sie setzt sich in ihren Erwägungen eingehend und in objektiver Weise mit den Vorbringen von Swisscom auseinander, weshalb ihr Vorgehen auch in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden ist.
Im Zusammenhang mit den relevanten Kosteninformationen rügt Swisscom in ihrer Beschwerde zusätzlich das Vorgehen der Vorinstanz bezüglich des Ingenieurhonorars, der Verlegungstiefe in Wiesen und der Stundensätze OSS/BSS. Zu den letzteren zwei Elementen bringt Swisscom indes keine eigenständige Begründung vor. In Berücksichtigung der Aktenlage kann daher auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen werden. Auf die Frage des Ingenieurhonorars ist in den nachfolgenden E. 19 ff. gesondert einzugehen.
17.
17.1 Swisscom beruft sich in ihrer Beschwerde ergänzend auf das Instruktionsschreiben des BAKOM vom 4. März 2016 und damit auf den Vertrauensschutz.
17.2 Der in Art. 9
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
17.3 Mit Swisscom ist einig zu gehen, dass aus dem Instruktionsschreiben des BAKOM vom 4. März 2016 nicht eindeutig hervorgeht, dass die Überarbeitungen der Kostennachweise sich ausschliesslich auf den vorgezogenen MEA-Wechsel beschränken sollten. In jenem Schreiben nimmt der MEA-Wechsel sicherlich eine zentrale Stellung ein. Gleichzeitig merkt die Instruktionsbehörde aber in der Beilage an, sie gehe davon aus, dass Swisscom alle Dokumente der Kostennachweise hinsichtlich bisher festgestellter Fehler oder zusätzlicher Informationen korrigieren werde. Diese Textpassage, auf die sich Swisscom beruft, ist allerdings für sich allein noch nicht geeignet, schützenswertes Vertrauen zu begründen. Die Aufforderung an Swisscom, in allen Dokumenten Korrekturen vorzunehmen, ist in sehr allgemeiner Form gehalten und bezieht sich nicht spezifisch auf die hier hauptsächlich strittigen Fragen des NPK und der Baunorm. Zudem hätte der sachkundigen Swisscom klar sein müssen, dass die von ihr während laufendem Verfahren vorgenommenen Anpassungen der Kostennachweise von der Vorinstanz nicht ohne Weiteres akzeptiert, sondern auf ihre Rechtmässigkeit überprüft würden. Es liegt somit keine auf den konkreten Sachverhalt bezogene, vorbehaltlos erteilte Auskunft der zuständigen Behörde vor, die geeignet wäre, gegenüber Swisscom eine schützenswerte Vertrauensgrundlage zu bilden.
17.4 Aus dem Vertrauensschutz lässt sich somit ebenfalls keinen Anspruch von Swisscom ableiten, die relevanten Kosteninformationen in den Kostennachweisen nachträglich anzupassen.
18.
Die Beschwerde von Swisscom erweist sich in diesem Punkt somit insgesamt als unbegründet und ist abzuweisen.
Zuschlagsatz Ingenieurhonorar
19.
19.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die vorinstanzliche Senkung des Zuschlagsatzes für das Ingenieurhonorar von 10 % auf 5 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 sei aufzuheben. Sie rügt, der von ihr neu eingesetzte Honorarsatz von 10 % entspreche dem Grundsatz der Kostenorientierung. Swisscom habe einlässlich aufgezeigt, dass die Plausibilisierung anhand der Honorarordnung 103 des Schweizerischen Ingenieur- und Architekten-Vereins (SIA) sachgerecht sei. Auch bei konservativen Annahmen zu den lnputparametern ergebe sich in jedem Fall ein Honorarsatz von rund 10 %. Ihre Referenzprojekte würden diesen Wert bestätigen.
Der bisherige Honorarsatz von 5 % aus dem Jahr 2008, so Swisscom in der weiteren Begründung, sei nach mehr als einem Jahrzehnt einer Überprüfung zu unterziehen (vgl. Verfügung der Vorinstanz Aktenzeichen 330.29 vom 9. Oktober 2008 E. 4.10, < www.comcom.admin.ch > Die Kommission > Entscheide >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Verfügung vom 9. Oktober 2008]). Die Voraussetzungen für Modellanpassungen könnten nicht gleichgesetzt werden mit den hohen Anforderungen, welche für Änderungen der Behörden- oder Gerichtspraxis gälten. Beim neuen Honorarsatz von 10 % in den überarbeiteten Kostennachweisen handle es sich um eine angezeigte Weiterentwicklung, besonders da die bisherigen Überlegungen fehlerhaft gewesen seien. Entgegen der Ansicht der Vor-
instanz sei eine örtlich regionale Aufteilung nach Baulosen für die Herleitung des Ingenieurhonorars angezeigt, da die Planungs- und Projektierungsarbeiten in der föderalistisch geprägten Schweiz Kenntnisse der lokalen Gegebenheiten voraussetzen würden. Die Annahme eines einzigen Bauloses entspreche nicht der Herangehensweise einer effizienten Anbieterin. Unklar bleibe, auf welche Maximalstundenansätze die Vorinstanz referenziere. Die Koordination der Bau- und Liegenschaftsorgane des Bundes (KBOB) dürfe aus kartellrechtlichen Überlegungen keine Stundenansätze mehr publizieren. Schliesslich sei die Plausibilisierung der Vorinstanz auch insofern nicht zielführend, als ein landesweites Telekommunikationsnetz nicht innerhalb eines Jahres von 1'800 Ingenieuren bzw. von zwei Ingenieuren pro Anschlussnetz geplant werden könne. So sei nicht berücksichtigt, dass das Ingenieurhonorar nicht nur die eigentlichen Ingenieurleistungen, d.h. Planung und Projektierung Tiefbau abdecke, sondern auch weitere Leistungen damit abgegolten würden, z.B. im Bereich der Bauleitung. Ausserdem habe die Vorinstanz Effizienzüberlegungen doppelt berücksichtigt, einerseits bei den Baukosten für die Erstellung eines schweizweiten Telekommunikationsnetzes und anderseits nochmals beim Ingenieurhonorar. Der Honorarsatz von 5 % führe dazu, dass die Kosten der Ingenieurleistungen bei Weitem nicht gedeckt würden, was dem Grundsatz der Kostenorientierung widerspreche. Die Vorinstanz habe sich mit dem substantiierten Vorbringen von Swisscom in Verletzung des Gehörsanspruchs nicht auseinandergesetzt. Diese Vorgehensweise sei im Ergebnis als Rechtsverweigerung zu qualifizieren. Die Festsetzung des Ingenieurhonorars von 10 % sei sodann bereits für das Jahr 2013 vorzunehmen. Angesichts der geänderten Rahmenbedingungen gemäss Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016 liege keine unzulässige nachträgliche Anpassung der Kostennachweise vor.
19.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Rügen von Swisscom im Einzelnen und führt unter Verweis auf ein Referenzprojekt eigene Gründe an, weshalb der seit 2008 bestehende Ingenieurhonorarsatz von 5 % beizubehalten sei. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass sich die Kontrollrechnung der Vor-
instanz bereits auf konservative Annahmen stütze, was den Stundenansatz und die Anzahl Ingenieure betreffe. Hinzu komme, dass infolge der Intervention der Wettbewerbskommission (WEKO) sich die Stundensätze von Ingenieuren gegenüber 2008 teilweise deutlich reduziert hätten. Das bedeute, dass heute bei einem gleichbleibenden Honorar von 5 % der Bausumme mehr Ingenieurstunden geleistet werden könnten.
19.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass der von Swisscom eingesetzte Zuschlagsatz für das Ingenieurhonorar von 10 % auf 5 % herabzusetzen sei. Für 2014/1 gelte auch in diesem Zusammenhang, dass auf den ursprünglichen Wert von 5 % im Kostennachweis zurückzugreifen sei, welcher einer bewussten Entscheidung von Swisscom entspreche. Für die nachfolgenden Kostennachweise der Jahre 2014/2 bis 2016 sei entscheidend, ob eine Änderung der seit 2008 bewährten Praxis angezeigt wäre. Die Ausführungen von Swisscom brächten indes keine neuen Erkenntnisse mit sich und die massgeblichen Rahmenbedingungen hätten sich seitdem nicht verändert. Die Vorinstanz habe sich bereits 2008 mit den nahezu gleichen Argumenten von Swisscom auseinandergesetzt. Sie erachte daher den Honorarsatz von 5 % weiterhin als angemessene Modellannahme. Mit dem resultierenden Entgelt könnten mehr als 1'800 Ingenieure zum Maximalstundensatz, der von der KBOB empfohlen werde, ein Jahr lang beschäftigt werden. Das entspreche durchschnittlich zwei Ingenieuren pro Anschlussnetz. Ihre Plausibilisierung beziehe sich auf die aktuellen Gegebenheiten von 2014 bis 2016.
20.
20.1 Beim sog. Ingenieurhonorar handelt es sich um einen Zuschlagsatz in den Kostennachweisen, mit welchem die Ingenieurleistungen zum Bau der Kabel- und Rohranlagen abgegolten werden. Der Ingenieurhonorarsatz ist für alle Kostennachweise 2014 bis 2016 relevant, da er nicht nur Kabelkanalisationen, sondern auch die Kabel selbst betrifft.
Mit Blick auf den MEA-Wechsel hat Swisscom den Ingenieurhonorarsatz einer Überprüfung unterzogen und ihn in der Folge von 5 % auf 10 % erhöht, dies erstmals im Basisangebot 2014/2 und im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2. Aufgrund des Rückweisungsentscheids A-549/2014 vom 18. Januar 2016 passte Swisscom den Honorarsatz auch im überarbeiteten Kostennachweis 2014/1N von 5 % auf 10 % an. Die Vorinstanz und Salt sehen demgegenüber den bisherigen Honorarsatz von 5 % weiterhin als angemessene Modellannahme an.
20.2 Wie von der Vorinstanz zutreffend erkannt, verhält sich die Sachlage für den Kostennachweis 2014/1 analog zu den vorgängig behandelten Fragen des NPK und der Baunorm.
Swisscom wandte im Basisangebot 2014/1 und im ursprünglichen Kostennachweis 2014/1 vom 25. April 2014 den bestehenden, tieferen Ingenieurhonorarsatz von 5 % als Modellannahme an. Zum damaligen Zeitpunkt hat sie selbst demnach keinen Bedarf gesehen, den Honorarsatz auf 10 % zu erhöhen. Ein direkter oder indirekter sachlicher Zusammenhang zur Frage des MEA-Wechsels ist auch hier zu verneinen. Unter Verweis auf die vorstehenden Erwägungen sprechen gleichfalls überwiegende Gründe der Transparenz und Rechtssicherheit dagegen, dass Swisscom den Kostennachweis 2014/1 nachträglich zu ihren eigenen Gunsten anpasst (vgl. vorstehend E. 16.2). Für 2014/1 hat die Vorinstanz daher mit Recht auf dem von Swisscom ursprünglich eingesetzten Wert für das Ingenieurhonorar von 5 % beharrt.
20.3
20.3.1 Swisscom führte erstmals den höheren Ingenieurhonorarsatz von 10 % im Basisangebot 2014/2 und im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 vom 12. September 2014 ein. Zu klären bleibt, ob ab diesem Zeitraum bis 2016 die vorinstanzliche Herabsetzung des Honorarsatzes auf 5 % gerechtfertigt ist.
20.3.2 Der Zuschlagsatz für das Ingenieurhonorar wurde von der Vor-
instanz in der Verfügung vom 9. Oktober 2008 eingehend geprüft und damals von 15.3 % auf 5 % für die Jahre 2007 und 2008 gesenkt. In jener Verfügung erwog die Vorinstanz im Wesentlichen, dass die SIA die sog. k-Werte aus wettbewerbsrechtlichen Gründen nicht mehr publiziere, die für die Berechnung des Honorarprozentsatzes nach den SIA-Normen 103 (reiner Tiefbau) und 108 (Kabelbau und Tiefbau) essentiell seien. Der zuletzt verfügbare Wert aus der SIA-Norm 108 von knapp über 8 % könne aber als Anhaltspunkt für den maximalen Prozentsatz herangezogen werden. Der von der Gesuchstellerin erwähnte Prozentsatz von 2 % erscheine demgegenüber eher als Minimalansatz. In Anbetracht des unbestrittenen Umstandes, dass bei zunehmendem Bauvolumen der Honorarprozentsatz abnehme und angesichts der Höhe des zur Diskussion stehenden Bauvolumens erscheine es sachgerecht, den Honorarprozentsatz bei 5 % festzulegen. Mit diesem Honorarprozentsatz könnten mehr als 1'800 Ingenieure zum Maximalstundensatz, der von der KBOB empfohlen werde, ein Jahr lang beschäftigt werden. Dieses Ergebnis zeige, dass der festgelegte Wert von 5 % durchaus plausibel sei (Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 E. 4.10).
20.3.3 Wie eingangs dargelegt, ist eine Korrektur der Kostennachweise nur angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vorinstanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss ihre Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5). Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist im Grunde unbestritten, dass sich mit Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 eine Behördenpraxis zum Ingenieurhonorarsatz von 5 % entwickelt hat, welche seitdem konstant bei der Preisfestlegung zur Anwendung kam. Entgegen des Einwands von Swisscom ist die Vorinstanz deshalb richtigerweise davon ausgegangen, dass von der Behörde die Voraussetzungen einer Praxisänderung zu beachten sind, sollte der Honorarsatz angepasst werden (vgl. vorstehend E. 7.5).
In der Sache lässt sich indes bei der vorliegenden Aktenlage nicht abschliessend beurteilen, ob - wie von der Vorinstanz erkannt - die von Swisscom geforderte Praxisänderung tatsächlich abzulehnen ist oder nicht. Im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung verweist die Vorinstanz im Wesentlichen auf die bestehende Praxis gemäss Verfügung vom 9. Oktober 2008, ohne diese jedoch näher zu beleuchten. Auf die von Swisscom dagegen erhobenen substantiierten Einwände geht sie im Einzelnen nicht ein. Selbst unter Beizug der Erwägungen der Verfügung vom 9. Oktober 2008 bleibt so im Ergebnis weitestgehend offen, weshalb die Vorinstanz praxisgemäss gerade die Zahl von 1'800 Ingenieuren resp. von zwei Ingenieure pro Anschlussnetz als plausible Modellannahme einstuft. Hier fehlen notwendige Erläuterungen zum Kontext dieser Erkenntnis. Des Weiteren legt die Vorinstanz nicht dar, weshalb sie die Rügen von Swisscom hinsichtlich der örtlichen Aufteilung von Baulosen, des verwendeten Stundenansatzes und der damit abgegoltenen Ingenieurleistungen als unbegründet erachtet und an der bestehenden Praxis festhält. Auch wurde von der Vorinstanz die Frage nicht eigens behandelt, ob beim bisherigen Honorarsatz Effizienzeffekte bei den Baukosten und beim Ingenieurhonorarsatz, welcher als Prozentsatz seinerseits von den Baukosten abhängt, doppelt berücksichtigt werden. Hier fehlt es insgesamt an einer vertieften Sachverhaltsabklärung resp. Begründung.
Angesichts dieser offenen Fragen zur bestehenden Praxis kann entsprechend auch die Forderung von Swisscom nach einer Praxisänderung nicht adäquat beurteilt werden. Betreffend die Jahre 2014/2 bis 2016 erweist sich die Angelegenheit somit als nicht spruchreif und sie ist an die Vor-instanz zur Neubeurteilung des Ingenieurhonorarsatzes zurückzuweisen. Die Vorinstanz wird den von Swisscom geforderten Honorarsatz von 10 % im Sinne einer möglichen Praxisänderung erneut zu beurteilen haben. Es ist von ihr zu klären, ob allenfalls eine Praxisänderung aufgrund besserer Erkenntnisse oder geänderter Umstände vorzunehmen ist. Sofern von Entscheidrelevanz werden dabei auch die von Salt eingebrachten Gegenargumente in die Prüfung einzubeziehen sein.
20.4 Zusammenfassend sind somit die von der Vorinstanz verfügten Anpassungen des Zuschlagsatzes für das Ingenieurhonorar von 10 % auf 5 % für 2014/1 zu bestätigen. Swisscom ist auf die Inputparameter, die sie ihrem ursprünglichen Kostennachweis zugrunde gelegt hat, zu behaften. Für 2014/2, 2015 und 2016 ist die Angelegenheit hingegen zur Neubeurteilung des Ingenieurhonorarsatzes an die Vorinstanz zurückzuweisen.
21.
Die Beschwerde von Swisscom ist in diesem Punkt somit teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit ist in dem Umfang an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die Rechtsverweigerungsrüge sowie auf die formellen Rügen näher einzugehen, die Swisscom im Zusammenhang mit der Frage der Praxisänderung erhebt.
Glasfaserkabel
22.
22.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügte Senkung der eingesetzten Glasfaserkabelpreise um zusätzliche 10 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 sei aufzuheben. Sie rügt, dass die Vorinstanz auf die Preisangaben einer einzelnen Lieferantin aus dem Jahr 2015 abstelle, die Sunrise im Parallelverfahren ausgewiesen habe. Swisscom habe indes in jene Preisangaben aufgrund der geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse keine Einsicht erhalten, weshalb die angefochtene Verfügung mit Art. 28
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 28 - L'atto il cui esame è stato negato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto qualora l'autorità gliene abbia comunicato oralmente o per scritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e, inoltre, le abbia dato la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie. |
In der angefochtenen Verfügung, so Swisscom in den weiteren Stellungnahmen, bleibe unberücksichtigt, dass für die unterschiedlichen Jahre auch unterschiedliche Preise und Einkaufsbedingungen den Kostennachweisen zugrunde gelegt seien. Ihre Auswertung zeige, dass die Preise von Glasfaserkabeln jährlichen Veränderungen von zwischen minus 15 % und plus 10 % unterlägen. Dies spreche gegen die pauschale Korrektur. Zudem werde von der Vorinstanz nicht begründet, weshalb die von Swisscom bereits vorgenommene massgebliche Preissenkung für Glasfaserkabel gegenüber den vorangegangenen Kostennachweisen nicht ausreichend sei. Die vorinstanzliche Korrektur sei demnach nicht sachgerecht und verletze die Anforderungen an eine umfassende Interessenabwägung sowie unvoreingenommene Sachverhaltsermittlung.
22.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und vertritt den Standpunkt, dass die verfügte Senkung von 10 % für die in den Kostennachweisen verwendeten Glasfaserkabelpreise eine Korrektur in die richtige Richtung darstelle.
Ferner rügt Salt in der Beschwerdeantwort, dass die deutlich günstigeren sog. Mini-Glasfaserkabel, die Swisscom beim Ausbau ihres FTTH-Netzes (Fibre to the home) verwende, in den Kostenmodellen nicht berücksichtigt würden.
22.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass die von Swisscom gewählten Glasfaserkabeltypen im Grundsatz geeignet seien, um ein glasfaserbasiertes Netz Bottom-up zu modellieren. Auch wenn andere Glasfaserkabeltypen bestünden, könnten die im Modell verwendeten Kabel nicht als veraltet bezeichnet werden. Zudem könnten mit diesen die Betriebs- und Unterhaltskosten zuverlässiger bestimmt werden und die Kompatibilität sei sichergestellt. Die von Swisscom gewählten Glasfaserkabeltypen seien daher mit den gesetzlichen Vorgaben vereinbar. Wie jedoch die Eingabe von Sunrise vom 15. Mai 2015 im Parallelverfahren aufzeige, könnten die eingesetzten Glasfaserkabel zu günstigeren Konditionen bezogen werden. Sunrise habe darin Preise von Glasfaserkabeln ausgewiesen, welche qualitativ mit denjenigen von Swisscom vergleichbar seien. Würden diese Preise mit den Mengen aus dem Kostennachweis von Swisscom für das Jahr 2015 multipliziert, zeige sich, dass die resultierenden Investitionen um rund 10 % tiefer lägen. Der Anpassungsbedarf leite sich auch daraus ab, dass sich die Preise von Glasfaserkabeln gegenüber früheren Kostennachweisen von Swisscom - abgesehen von der jährlichen Preisentwicklung - kaum verändert hätten, obwohl in den Kostennachweisen deutlich grössere Mengen an Glasfaserkabeln nachgefragt würden. Die vorinstanzliche Anpassung stelle somit die Kostenorientierung sicher. Da die von Sunrise eingereichten Unterlagen Geschäftsgeheimnisse beinhalten würden, sei der pauschale Korrekturansatz der einzig gangbare Weg, um die notwendige Effizienzkorrektur durchzuführen. Es könne davon ausgegangen werden, dass sich die prozentuale Abweichung über die Jahre - wenn überhaupt - nur geringfügig verändere.
23.
23.1 In der angefochtenen Verfügung werden die Preise von Glasfaserkabeln in den Kostennachweisen 2014 bis 2016 um 10 % gesenkt. Gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen liegen die resultierenden Investitionen für Glasfaserkabel um 10 % tiefer, wenn die von Sunrise am 15. Mai 2015 im Parallelverfahren vorgelegten Preise mit den Mengen aus dem Kostennachweis von Swisscom für das Jahr 2015 multipliziert werden.
In ihrer Beschwerde macht Swisscom eine rechtsfehlerhafte Kostensenkung durch die Vorinstanz im Bereich der Glasfaserkabelpreise geltend. Die Vorinstanz und Salt erachten demgegenüber die Korrektur von 10 % als gerechtfertigt. Von Salt ihrerseits wird in der Beschwerdeantwort ergänzend die fehlende Berücksichtigung von Mini-Glasfaserkabeln in den Kostenmodellen kritisiert.
23.2 In formeller Hinsicht und entgegen der von Swisscom vorgebrachten Rüge durfte sich die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung auf die Eingabe von Sunrise vom 15. Mai 2015 im Parallelverfahren stützen, welche für Swisscom nur in geschwärzter Fassung zugänglich war. Es ist unbestritten, dass es sich bei den geschwärzten Passagen um Geschäftsgeheimnisse von Sunrise handelt (vgl. Art. 27 Abs. 1 Bst. b
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
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1 | L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se: |
a | un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto; |
b | un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto; |
c | l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga. |
2 | Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto. |
3 | A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 28 - L'atto il cui esame è stato negato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto qualora l'autorità gliene abbia comunicato oralmente o per scritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e, inoltre, le abbia dato la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie. |
23.3 Auch in materieller Hinsicht sieht das Bundesverwaltungsgericht keine Gründe, von der Auffassung der sachnahen Vorinstanz abzuweichen. Wie eingangs dargelegt, ist eine Korrektur der Kostennachweise dann angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vor-instanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss die Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie kon-sequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Nach den schlüssigen Ausführungen der Vorinstanz zeigen die von Sunrise im Parallelverfahren am 15. Mai 2015 vorgelegten Preisangaben für Glasfaserkabel auf, dass deutlich tiefere Einkaufspreise auf dem Markt zu erreichen sind, als von Swisscom in ihren Kostennachweisen angenommen. Wie sich aus den Akten sowie aus den Stellungnahmen von Sunrise im Parallelverfahren ergibt, lassen jene Preisangaben hinsichtlich Qualität und Einkaufsbedingungen ("Franko Baustelle") einen direkten Vergleich zu den Modellannahmen von Swisscom zu. Auch sonst besteht kein Anlass zur Annahme, dass diese Angaben von Sunrise ungeeignet wären, um den hier strittigen Sachverhalt abzuklären und einen Preisvergleich vorzunehmen. Hinzu kommt, dass sich die Vorinstanz nicht nur auf diese Preisangaben von Sunrise vom 15. Mai 2015 stützt. Vielmehr wird der Entscheid auch damit begründet, dass im Vergleich zu den Vorjahren eine weitaus grössere Menge an Glasfaserkabel modelliert wird, mithin eine hypothetische Markteintreterin verstärkt von Skaleneffekten profitieren kann. Gemäss der überzeugenden Beurteilung der Vorinstanz wurden diese Skaleneffekte von Swisscom in den Kostennachweisen nur unzureichend berücksichtigt, auch wenn sie ihre Preise nach eigenen Angaben im Vergleich zu den Vorjahren schon reduziert hat. Gestützt auf diese Gesamtbetrachtung der Sach- und Interessenlage ist die Vorinstanz zu Recht zum Ergebnis gelangt, dass die Modellannahmen von Swisscom in Bezug auf die Glasfaserpreise nicht kostenorientiert sind. Damit besteht ein hinreichender Grund für die vorinstanzliche Anpassung.
Was den angewandten Korrekturfaktor von 10 % betrifft, so hat die Vor-instanz damit sicherlich einen vereinfachten Ansatz gewählt. Swisscom vermag jedoch nichts vorzubringen, das dieses Vorgehen ernsthaft in Frage stellen könnte. Da es sich hier um einen prozentualen Korrekturfaktor handelt, ist davon auszugehen, dass die von Swisscom geltend gemachten jährlichen Unterschiede in den Preisen und Einkaufsbedingungen in reduziertem Umfang weiterhin in den Kostennachweisen erhalten bleiben. Insofern wird auch das grundsätzliche Vorgehen von Swisscom, auf Durchschnittswerte abzustellen, nicht verändert (vgl. BVGE 2012/8 E. 29.1.4). In Berücksichtigung des technischen Ermessens der Vorinstanz ist demnach die Senkung von 10 % bei den Glasfaserpreisen in den Kostennachweisen 2014 bis 2016 als zulässig zu erachten.
24.
Die Beschwerde von Swisscom erweist sich in diesem Punkt somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Ergänzend kritisiert Salt ihrerseits in der Beschwerdeantwort, dass die günstigeren Mini-Glasfaserpreise in den Kostenmodellen nicht berücksichtigt seien. Diesbezüglich werden jedoch in der angefochtenen Verfügung stichhaltige Gründe angeführt, die für die bestehende Kostenmodellierung von Swisscom sprechen. Die im Modell verwendeten Glasfaserkabeltypen können gemäss Vorinstanz nicht als veraltet bezeichnet werden und stellen zudem eine in sich konsistente Kostenmodellierung sicher. Salt setzt sich mit dieser Begründung nicht auseinander. Da sich auch aus der übrigen Aktenlage keine hinreichenden Anhaltspunkte für einen Korrekturbedarf ergeben, ist die Rüge von Salt als unbegründet zu erachten.
Gemeinsamer Kabeleinzug
25.
25.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügten Anpassungen im Bereich der Investitionen für den Kabeleinzug von rund 30 % und im Bereich Linientechnik von rund 3 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 seien aufzuheben. Sie rügt, ein gemeinsamer Kabel-einzug, wie von der Vorinstanz angenommen, sei zwar als Modellannahme statt des individuellen Kabeleinzugs denkbar. Der Preis für den gemeinsamen Kabeleinzug sei aber rund doppelt so hoch als beim individuellen Kabeleinzug zu veranschlagen. Der gemeinsame Kabeleinzug gehe mit erhöhten Risiken für das Material einher. Das weitere Kabel erfordere einen Mehraufwand, u.a. seien zusätzliche Vorbereitungsarbeiten nötig und es müssten weitere Bobinen bereitgestellt werden. Der gemeinsame Kabeleinzug sei sodann für alle Strecken, auf denen sich nur ein Kabel in einem Rohr befinde, irrelevant. Für Swisscom sei das Ausmass der verfügten Reduktion nicht nachvollziehbar, zumal Kabel regelmässig gespleisst würden und nur auf wenigen Strecken tatsächlich Kabel gemeinsam in einem Rohr geführt würden. Vor diesem Hintergrund habe Swisscom begründeten Anlass zur Annahme, dass die vorinstanzlichen Anpassungen auf eine fehlerhafte Umsetzung in den Kostenmodellen zurückzuführen seien. Insbesondere habe die Vorinstanz irrtümlicherweise ausser Acht gelassen, dass auch im Bereich der Parzellenerschliessung Kabel eingezogen werden müssten. Dass das Einsparungspotential von 30 % fehlerhaft hergeleitet werde, zeige die Plausibilitätsprüfung. Die angefochtene Verfügung beruhe somit auf fehlerhaften Sachverhaltsannahmen. Die Korrekturen seien in nicht nachvollziehbarer Weise umgesetzt worden und widersprächen dem Grundsatz der Kostenorientierung.
25.2 Salt erklärt im Schriftenwechsel, dass sie sich zu den angeblich fehlerhaften Berechnungen der Längen nicht äussern könne, da sie keinen Zugriff auf die Kostenmodelle besitze.
In der Stellungnahme vom 2. September 2019 bringt Salt ergänzend vor, sie habe angenommen, dass die angefochtene Verfügung zu einer Reduktion der Kabelinstallationskosten von rund 30 % führe. Infolgedessen habe sie die Forderung nach einer Berücksichtigung der Einblasetechnik von Glasfaserkabeln im FTTH-Netz in ihre Beschwerde nicht aufgenommen. Da sich nun in der Vernehmlassung herausgestellt habe, dass die Reduktion bei den Kabeleinzugskosten falsch berechnet und deutlich geringer ausfallen werde, halte sie ihre ursprüngliche Kritik aufrecht.
25.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung teilweise fest. Sie führt zur Begründung aus, entgegen der Auffassung von Swisscom seien allfällige Mehrkosten beim gemeinsamen Kabeleinzug vernachlässigbar, da der Hauptaufwand das Einziehen selbst betreffe. Vereinfachend könne deshalb der gleiche Preis für den einzelnen oder den gemeinsamen Kabeleinzug herangezogen werden. Diesbezüglich sei die angefochtene Verfügung zu bestätigen. Hingegen sei die Kritik von Swisscom insofern berechtigt, als die Kostenreduktion nicht plausibel erscheine. Aufgrund der Ausführungen von Swisscom sei der vorgenommene Vergleich der Modellkonfiguration von Swisscom und derjenige der Vorinstanz anzupassen. Zusätzlich sei zu berücksichtigen, dass der Kabel-einzug auf den als Parzellenerschliessung bezeichneten Strecken von der Dimensionierungsregel, die in der Beschreibung der Anpassungen aufgeführt seien, nicht erfasst werde. In diesem Umfang sei eine Korrektur der angefochtenen Verfügung angezeigt.
Zu der von Salt eingebrachten Kritik gibt die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu bedenken, dass sich der günstigere Preis für das Einblasen von Glasfaserkabeln gegenüber dem Einziehen aufgrund der Investitionskosten erst nach einer gewissen Distanz einstelle. Die typische Topologie der Anschlussnetze in der Schweiz weise zu einem grossen Teil Gefälle und Biegungen auf. Zudem würden Kabel nach relativ kurzer Distanz bereits gebündelt bzw. gespleisst. Die rentable Distanz für das Einblasen werde daher im Anschlussnetz nicht erreicht. Zur Herleitung von Modellannahmen seien Einzelfälle, bei denen in der Praxis ein Einblasen in Frage komme, nicht tauglich.
26.
26.1 In der angefochtenen Verfügung werden die Investitionen für den Kabeleinzug um rund 30 % und im Bereich Linientechnik um rund 3 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 reduziert.
Strittig und nachfolgend zu prüfen sind die Kosten für den Einzug von Glasfaserkabeln. Die Vorinstanz setzt in Berücksichtigung des gemeinsamen Kabeleinzugs die Kosten pro Rohr fest, während die Swisscom höhere Aufwände geltend macht. Des Weiteren ist die vorinstanzliche Umsetzung strittig. Von Salt ihrerseits werden in der Stellungnahme vom 2. September 2019 ergänzend die Modellannahmen hinsichtlich der Installationstechnik kritisiert.
26.2 Eine Korrektur der Kostennachweise ist dann angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vorinstanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss die Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Soweit die Vorinstanz von der Annahme ausgeht, dass die modellierten Kosten für den gemeinsamen Kabeleinzug pro Rohr im Wesentlichen denjenigen des einzelnen Kabeleinzugs entsprechen, ist die angefochtene Verfügung nicht zu beanstanden. In den Erwägungen wird überzeugend aufgezeigt, dass die hauptsächlichen Kosten für den gemeinsamen Kabel-einzug den Kabeleinzug selbst betreffen und diejenigen Kosten, die beim Einzug von zusätzlichen Kabeln anfallen, kaum ins Gewicht fallen. Die von der Vorinstanz im Rahmen ihres Ermessenspielraums erkannten weitreichenden Synergieeffekte beim gemeinsamen Kabeleinzug sind nachvollziehbar. Demgegenüber erschliesst sich aus der Argumentation von Swisscom nicht, weshalb die zusätzlichen Vorbereitungsarbeiten für weitere Kabel, die Bereitstellung weiterer Bobinen oder die von Swisscom genannten Materialrisiken, die beim gemeinsamen Kabeleinzug auftreten könnten, gleich doppelt so hohe Kosten im Vergleich zum einfachen Kabeleinzug generieren würden. Diesbezüglich hat Swisscom somit den Grundsatz der Kostenorientierung in ihren Kostennachweisen nicht ausreichend beachtet, weshalb die Vorinstanz mit Recht korrigierend eingegriffen hat. Die angefochtene Verfügung ist somit dem Grundsatz nach zu bestätigen. Soweit die Vorinstanz indes in der Vernehmlassung bei der Umsetzung der Korrekturen verschiedene Fehler erkannte, bedarf es einer Klärung unter erneuter Anhörung der Parteien. Die Angelegenheit ist in diesem Sinne an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
27.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde von Swisscom somit in diesem Punkt als begründet und die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Ergänzend hält Salt ihrerseits mit Stellungnahme vom 2. September 2019 an ihrer Kritik fest, dass das Einblasen von Glasfaserkabeln im FTTH-Netz die deutlich kosteneffizientere Installationstechnik im Vergleich zum Kabeleinzug darstelle. Dieser Kritik von Salt ist nicht zu folgen. In der angefochtenen Verfügung legt die Vorinstanz im Einzelnen dar, weshalb die rentable Distanz für das Einblasen in aller Regel im Anschlussnetz nicht erreicht wird. Salt setzt sich mit dieser plausiblen Begründung der Vor-
instanz nicht auseinander. Da sich auch aus der übrigen Aktenlage keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Kostenmodellierung ergeben, ist diese Rüge von Salt als unbegründet zu erachten.
Glasfaser-Luftkabel
28.
28.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügte Senkung der eingesetzten Glasfaser-Luftkabelpreise um über 50 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 sei aufzuheben. In formeller Hinsicht rügt sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da die vom BAKOM erhobenen Beweismittel ihr nicht zugestellt worden seien. Im materieller Hinsicht stellt sie den vorinstanzlichen Preisvergleich und die daraus abgeleiteten Preissenkungen als nicht konsistent und realitätsfremd in Frage.
Nach Zustellung der Akten durch das Bundesverwaltungsgericht insistiert Swisscom in den weiteren Stellungnahmen darauf, dass die von ihr verwendeten Glasfaser-Luftkabelpreise kostenorientiert und repräsentativ für die im Modell abgebildete Menge seien. Es seien im Wesentlichen zwei Fehlüberlegungen der Vorinstanz zu rügen: Erstens könnten aus den Angaben von Swisscom vom 18. April 2016 zu einem einzelnen Bauprojekt keine aussagekräftigen Rückschlüsse auf das den Kostenmodellen zugrunde gelegte Mengengerüst gezogen werden. Zudem kaufe ein Bauunternehmen üblicherweise das Material gemeinsam für verschiedene Bauprojekte in grösseren Mengen ein und setze es dann für unterschiedliche Bauprojekte ein. Bei den Preisangaben, die das BAKOM von einer Herstellerin eingeholt habe, handle es sich um Richtpreise, die erfahrungsgemäss gegenüber einer tatsächlichen Bestellung zu tief angesetzt seien. Auch bei einer höheren Nachfrage würden sich die Preise demnach nicht im Umfang von über 50 % verringern. Zweitens habe die Vorinstanz ein unsachgemässes Preisverhältnis von Glasfaser-Luftkabeln zu erdverlegten Glasfaserkabeln angewandt. Gemäss den vom BAKOM eingeholten Preisangaben treffe es zwar zu, dass das Preisverhältnis bei erdverlegten Glasfaserkabeln und Glasfaser-Luftkabeln mit je 48 Fasern ungefähr bei Faktor 2 liege. Für die beiden kleineren Kabeltypen ergäben sich jedoch deutlich grössere Faktoren von 2.5 bei 24 Fasern bzw. 3.7 bei 12 Fasern. In diesem Sinne hätten sich auch jene Herstellerin sowie der vom BAKOM ebenfalls angefragte Experte der WIK-Consult GmbH dahingehend vernehmen lassen, dass die Herstellungskosten eines Glasfaser-Luftkabels mindestens dem Zweifachen eines vergleichbaren erdverlegten Kabels entsprächen. Desgleichen zeige die von Swisscom zwischenzeitlich eingeholte Antwort einer weiteren Herstellerin vom 1. März 2019, dass sich das relevante Preisverhältnis in einem höheren Bereich von 1:4 bis 1:7 bewege. Indem die Vor-instanz das minimale Verhältnis gemäss Angabe einer einzelnen Herstellerin auf alle Kabelgrössen übertrage, fehle es an einer objektiven und kostenorientierten Festlegung der Preise. Die Vorinstanz habe ihr Ermessen überschritten. Die substanziellen Preissenkungen seien sowohl aus formellen wie materiellen Gründen unzulässig.
28.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die materiellen Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und bringt darüber hinaus eigene Gründe vor, weshalb das von der Vorinstanz angewandte Preisverhältnis von 1:2 zwischen unter- und oberirdisch verlegten Glasfaserkabeln sachgerecht sei.
28.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. In formeller Hinsicht erklärt sie, der E-Mail-Verkehr des BAKOM mit den beiden Lieferantinnen sei den Parteien versehentlich nicht zugestellt worden, was vorliegend nachzuholen sei. In materieller Hinsicht führt die Vorinstanz in ihrer Begründung aus, dass der von Swisscom in den Kostenmodellen verwendete Durchschnittspreis praktisch identisch mit demjenigen Preis von Glasfaser-Luftkabeln mit 12 Fasern sei, den Swisscom gemäss Eingabe vom 18. April 2016 im Zusammenhang mit einem einzelnen Bauprojekt für eine deutlich geringere Menge von weniger als 500 m bezahlt habe. Sowohl Salt als auch Swisscom hätten sich dahingehend geäussert, dass zunehmende Bestellmengen tiefere Preise zur Folge hätten. Aufgrund der Menge an nachweislich beschafften Freileitungsmetern im Verhältnis zu den im Modell abgebildeten Metern an Freileitungskabeln sei zu schliessen, dass die von Swisscom veranschlagten Preise nicht repräsentativ für die modellierte Menge sei. Um in den Modellen die Preise von Glasfaser-Luftkabeln zu bestimmen, habe das BAKOM Informationen bei zwei Herstellerinnen sowie bei einem Experten der WIK-Consult GmbH eingeholt. Eine direkte Vergleichbarkeit der von Swisscom ausgewiesenen Zahlen mit denjenigen der Herstellerin sei nicht möglich. Stattdessen könne auf das Preisverhältnis von Glasfaser-Luftkabeln und erdverlegten Glasfaserkabeln zurückgegriffen werden. Die Herstellungskosten für ein Glasfaser-Luftkabel entsprächen laut den externen Meinungen der Herstellerin und des Experten mindestens dem Zweifachen eines vergleichbaren erdverlegten Glasfaserkabels. Für die Glasfaser-Luftkabel seien daher Preise einzusetzen, die sich zu den Preisen der erdverlegten Glasfaserkabeln derselben Konfektionsgrössen mit Faktor 2 verhalten würden.
29.
29.1 Dem MEA-Ansatz zufolge verwendet eine effiziente Marktteilnehmerin beim Netzaufbau im Bereich der Freileitungen keine Kupferkabel mehr, sondern moderne Glasfaserkabel. In den Kostenmodellen von Swisscom stellen die Glasfaser-Luftkabel der Konfektionsgrösse 12 Fasern den Grossteil der modellierten Freileitungsmeter dar. Laut der angefochtenen Verfügung erweisen sich die von Swisscom eingesetzten Preise von Glasfaser-Luftkabeln in den Kostennachweisen 2014 bis 2016 als nicht repräsentativ für die modellierte Menge. In der Folge wurden Preise eingesetzt, die sich zu den Preisen der erdverlegten Glasfaserkabel mit Faktor 2 verhalten. Die Vorinstanz stützt sich dabei auf Informationen ab, welche das BAKOM bei einer Herstellerin und einem externen Experten eingeholt hat.
Die formellen und materiellen Rügen von Swisscom richten sich vorliegend gegen diese Preissenkungen, die von der Vorinstanz wie auch von Salt weiterhin als sachgerecht erachtet werden.
29.2 Im vorinstanzlichen Verfahren wurde den Parteien der E-Mail-Verkehr zwischen dem BAKOM und der Herstellerin vom August 2017 versehentlich nicht zugestellt. Die nachträgliche Zustellung erfolgte erst am 13. Juni 2019 durch das Bundesverwaltungsgericht. Dieses Versäumnis der Instruktionsbehörde im vorinstanzlichen Verfahren wiegt vorliegend nicht besonders schwer und die Parteien hatten nachträglich die Möglichkeit, sich zu den Akten im weiteren Schriftenwechsel vor Bundesverwaltungsgericht zu äussern. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs ist damit als im Beschwerdeverfahren geheilt anzusehen, zumal die Vorinstanz an ihrem Standpunkt materiell festhält und eine Rückweisung deshalb einen formalistischen Leerlauf bedeuten würde (vgl. vorstehend E. 4.2.1 f.).
29.3 Eine Korrektur der Kostennachweise ist dann angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vorinstanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss die Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nachvollziehbar aufzeigt, sind die von Swisscom modellierten Durchschnittspreise für Glasfaser-Luftkabel praktisch identisch mit demjenigen Preis, den Swisscom mit Eingabe vom 18. April 2016 für ein einzelnes Bauprojekt mit deutlich geringerer Bestellmenge von unter 500 m ausweist. Da die Bestellmenge den Preis massgeblich beeinflusst, erscheint die von der Vorinstanz gezogene Schlussfolgerung naheliegend, dass die ausgewiesenen Preise für Glasfaser-Luftkabel nicht repräsentativ für die modellierte Menge an Freileitungen sind. Stichhaltige Gründe, die die auffällige Preisübereinstimmung bei abweichender Menge erklären könnten, vermag Swisscom in ihrer Beschwerde nicht vorzubringen. Allein der Umstand, dass die Preisangabe gemäss Eingabe vom 18. April 2016 sich auf ein spezifisches Bauprojekt von Swisscom bezieht, steht der Sachverhaltsfeststellung noch nicht entgegen. Selbst wenn das damalige Bauunternehmen, wie von Swisscom eingewandt, Mengen für mehr als nur ein Bauprojekt eingekauft hatte, dürfte dieser Skaleneffekt nicht das Mass erreicht haben, welcher bei der modellierten Menge in den Kostenmodellen zu erwarten ist. Indem Swisscom bei den Preisen von Glasfaser-Luftkabeln die Skaleneffekte, die sich aus dem weitaus grösseren modellierten Mengengerüst an Freileitungen ergeben, nicht ausreichend berücksichtigt, leitet sie im Ergebnis nicht kostenorientierte Preise her. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz hier einen Anpassungsbedarf erkannte.
Näher einzugehen bleibt auf die Herleitung und den Umfang der vorgenommenen Korrekturen. Für diese stellt die Vorinstanz weder unmittelbar auf die Preisangabe des Bauprojekts von Swisscom noch auf die vom BAKOM eingeholten Preisangaben der Herstellerin ab, welche nur Richtpreise beinhalten. Vielmehr nimmt die Vorinstanz in sachgerechter Weise approximativ an, dass sich die Preise für Glasfaser-Luftkabel zu den Preisen der erdverlegten Glasfaserkabel derselben Konfektionsgrössen mit Faktor 2 verhalten. Es ist unbestritten, dass Glasfaser-Luftkabel allgemein teurer als Glasfaser-Bodenkabel sind, welche in der Schweiz üblicherweise in einem Schutzrohr verlegt werden. Luftverlegte Glasfaserkabel müssen vom Material her robuster sein, da sie u.a. den Witterungsverhältnissen ausgesetzt sind. Mit Blick auf die aktenkundigen Einschätzungen, welche das BAKOM wie auch Swisscom bei Herstellerinnen eingeholt haben, setzt die Vorinstanz den Faktor mit der Zahl 2 zwar eher im unteren Bereich fest. Sie trägt damit jedoch dem Umstand Rechnung, dass eine hypothetische Markteintreterin verstärkt von Skaleneffekten bei den Glasfaser-Luftkabeln profitieren kann. Entgegen der Rüge von Swisscom kann deshalb nicht von einer unrealistisch tiefen Preisfestlegung gesprochen werden, zumal der vom BAKOM befragte externe Experte der WIK-Consult GmbH den Faktor auf nur 1.2 geschätzt hat. Soweit die Vorinstanz sodann einen einheitlichen Faktor trotz unterschiedlicher Konfektionsgrössen anwendet, stellt dies eine zulässige Vereinfachung der Kostenmodellierung dar, welches innerhalb ihres technischen Ermessens liegt. Die vorinstanzlichen Korrekturen bei den Preisen von Glasfasern-Luftkabeln wurden in objektiver Weise vorgenommen und sind zu bestätigen.
30.
Die Beschwerde von Swisscom erweist sich in diesem Punkt somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Parzellenerschliessung
31.
31.1 Schliesslich macht Swisscom in ihrer Beschwerde geltend, die von der Vorinstanz verfügten Korrekturen im Bereich Parzellenerschliessung seien in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 aufzuheben.
Erstens rügt Swisscom, es bestehe kein Einsparpotential von 25 % zufolge gemeinsamer Nutzung des Hausanschlusskastens (HAK). Die verfügte Senkung sei nicht nachvollziehbar und stehe im Widerspruch zu anderen relevanten Modellparametern der Kostenmodelle. Insbesondere könne der HAK nicht ohne Anpassungen von einer anderen Anbieterin mitbenutzt werden und es ergäben sich daraus Auswirkungen auf die anrechenbaren Kosten. Sollte eine Kostenteilung zu berücksichtigen sein, müsste ein Multifasererschliessungsansatz statt der Point-to-Point-Architektur (P2P-Architektur) modelliert werden. Die Annahmen zum Einsparpotential bei gemeinsam vorgenommenen Tiefbauarbeiten (sog. Beilauf) könnten deshalb nicht analog auf die Modellierungskosten des HAK übertragen werden.
Zweitens rügt Swisscom, es bestehe kein Einsparpotential von gesamthaft 50 % bei den Elementen BEP FIX (u.a. Kernbohrungen bei der Hauseinführung, Rohre zwischen Hauseinführung und HAK) und Parzellenrohre. Es sei nicht gerechtfertigt, die Modellannahmen zufolge Infrastrukturfinanzierung durch Hauseigentümer sowie Kostenteilung mit anderen Infrastrukturunternehmen anzupassen. Die Vorinstanz lasse bei ihren Annahmen unberücksichtigt, dass eine Nutzung der Rohranlage eines anderen Unternehmens eine tatsächliche physische Übergangsmöglichkeit mit einem Schacht voraussetze. Die zusätzlichen Erschliessungskosten würden die Kostenreduktionen wohl überkompensieren. Die von der Vorinstanz angeführten Beispiele beträfen sog. Vollversorgungsunternehmungen, welche bei einer Mehrspartenerschliessung ihre eigenen Schutzrohre für mehrere Erschliessungsmedien verwenden würden (z.B. Strom- und Telekommunikationserschliessung). Für die hypothetische Markteintreterin im massgeblichen Referenzszenario hingegen dürften wesentliche technische sowie sicherheitsrelevante Hürden einer Mitbenutzung bestehender Infrastrukturen entgegenstehen. Solche Hauseinführungen seien nach den anerkannten Regeln der Technik gas- und wasserdicht zu installieren. Die Versorgungswerke würden mit Blick auf die haftpflichtrechtlichen Risiken (Wasserschaden etc.) eine gemeinsame Nutzung regelmässig ablehnen oder nur unter kostenintensiven Auflagen gewähren. So sei denn auch vom Gesetzgeber der Vorschlag eines Mitbenutzungsrechts bestehender passiver Infrastruktur nicht weiterverfolgt worden (vgl. Botschaft vom 6. September 2017 zur Revision des Fernmeldegesetzes, BBl 2017 6600 [nachfolgend: Botschaft FMG]).
Die vorinstanzliche Berücksichtigung weitreichender FTTH-Kooperationen, so Swisscom in den weiteren Stellungnahmen, stehe im Widerspruch zu Grundannahme der Kostenmodelle, dass eine einzige hypothetische Anbieterin alle Teilnehmer erschliesse. Die Vorinstanz lasse zudem ausser Acht, dass sich bei einer Kooperation nicht nur die anteiligen Kosten reduzieren würden, sondern sich auch die Nachfrage auf die Kooperationspartnerinnen verteile, weshalb sich die gleichen Stückkosten ergäben. Es handle sich hierbei nicht um ein systematisches Risiko, welches durch den branchenüblichen Kapitalertrag kompensiert werde. Indem die Vorinstanz ein Kosteneinsparungspotential bei der Parzellenerschliessung erkannte, habe sie den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig berücksichtigt und ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt.
31.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Rügen von Swisscom im Einzelnen und führt eigene Gründe an, weshalb die vorinstanzlichen Anpassungen zur Parzellenerschliessung noch umfassender hätten ausfallen können.
31.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung legt die Vorinstanz dar, eine hypothetische Anbieterin würde zur Kostenersparnis Kooperationsmöglichkeiten nutzen.
Betreffend HAK sei zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil der bisherigen vorab in Städten stattfindenden FTTH-Erschliessung in Kooperationen mit anderen Infrastrukturanbieterinnen stattgefunden habe. Entsprechend seien die Kooperationen in den Kostenmodellen zu berücksichtigten, zumal diese auch für den Netzausbau in den bisher nicht erschlossenen, häufig ländlichen Gebieten gut denkbar seien. Eine detaillierte netztechnische Modellierung von FTTH-Kooperationen, darunter u.a. das von Swisscom geltend gemachte Vierfasermodell im Anschlussnetz, wäre nicht verhältnismässig und würde die schon bestehende Modellkomplexität übermässig erhöhen. Bei den vielen Kooperationspartnerinnen mit unterschiedlichen Netzstrukturen seien die Einsparungen in vereinfachter Form im Modell zu berücksichtigen, vor allem da auch von relativ geringen Auswirkungen auf die Modellergebnisse auszugehen sei. Gemäss der etablierten Praxis zum Beilauf seien auf 50 % des gesamten Anschlussnetzes zu 50 % geteilte Kosten anzunehmen, woraus sich ein Korrekturfaktor von 25 % ergebe.
Betreffend die Ressourcen BEP-Fix und Parzellenrohre sei einerseits davon auszugehen, dass eine effiziente hypothetische Anbieterin in relativ vielen Fällen eine vorbestehende und vom Hauseigentümer finanzierte Infrastruktur nutzen würde, was als Minderkosten im Modell zu berücksichtigen sei. Mit der vereinfachenden Annahme der Vorinstanz, dass für 25 % der Hausanschlüsse sämtliche Kosten und für 75 % der Hausanschlüsse 50 % der Kosten geltend gemacht werden könnten, werde der Sachverhalt plausibel abgebildet. Andererseits seien zusätzliche Minderkosten infolge von Kooperationen mit anderen Versorgungsunternehmen zu berücksichtigen. Damit werde zum Ausdruck gebracht, dass im Falle einer Kooperation die Kosten zwischen den Kooperationspartnerinnen geteilt werden könnten. Wie beim HAK wende die Vorinstanz auch hier vereinfachend einen Korrekturfaktor bei den Investitionen von 25 % an. Daraus ergebe sich insgesamt eine preisliche Anpassung von gerundet 50 %.
Aus technischer Sicht, so die Vorinstanz in der weiteren Begründung, sei eine gegenseitige Nutzung passiver Infrastruktur etwa von der Telekommunikations- und Energieversorgung unter entsprechenden Bedingungen grundsätzlich möglich. Das würden nicht zuletzt die Vorschriften in der Europäischen Union (EU) zeigen, welche das Recht für den Zugang zu passiven Infrastrukturen branchenübergreifend vorsähen. Beim FTTH-Ausbau müsse sodann nicht standardmässig ein Schacht an jeder Parzellengrenze gesetzt werden. Das sei auch beim früheren Szenario einer Neuerschliessung von Gebäuden mit Kupfer nicht der Fall gewesen, als aufgrund der Kostenbeteiligung von Hauseigentümern ebenfalls Kostenersparnisse berücksichtigt worden seien. Entgegen der Ansicht von Swisscom sei ein Investitionsrisiko beim Netzausbau inhärent. Sowohl bei einer Kooperation als auch bei einer parallelen Infrastruktur bestehe die Möglichkeit, dass Anschlüsse nicht bei Swisscom, sondern bei der anderen lnfrastrukturanbieterin nachgefragt würden. Dieses Risiko werde in den Kostenmodellen mittels des branchenüblichen Kapitalertrags kompensiert. Ohne Kooperation seien jedoch die Kosten und damit die Risikoexposition für beide Anbieterinnen höher.
32.
32.1 Nachfolgend ist darüber zu befinden, ob die gemeinsame Nutzung des HAK mit anderen Infrastrukturanbieterinnen in Form eines Korrekturfaktors von 25 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 zu berücksichtigen ist. Des Weiteren ist zu klären, ob betreffend BEP-Fix und Parzellenrohre ein Korrekturfaktor von insgesamt 50 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 anzuwenden ist. Die Vorinstanz begründet letztere Anpassung einerseits mit der schon bestehenden, von Hauseigentümern finanzierten Infrastruktur und andererseits wiederum mit möglichen Kooperationen mit anderen Infrastrukturanbieterinnen im Umfang von 25 %.
Swisscom lehnt in ihrer Beschwerde die verfügten Anpassungen aus verschiedenen Gründen ab. Die Vorinstanz und Salt sehen diese als gerechtfertigt an.
32.2 Ob die Vorinstanz die Kostennachweise zu Recht angepasst hat, hängt auch hier davon ab, dass sie hinreichende Gründe dafür dartut. Ausserdem muss ihre Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Zunächst erscheint die Annahme der Vorinstanz schlüssig, dass eine effizient agierende, hypothetische Markteintreterin sich um Kooperationen mit anderen Infrastrukturanbieterinnen bemüht, um dadurch Kosten zu sparen. Gerade für den FTTH-Ausbau geht auch Swisscom selbst vielfach Kooperationen laut Angabe der Vorinstanz ein. Des Weiteren ist ihre Argumentation einsichtig, dass unabhängig von einer Kooperation für Swisscom das Risiko zu verzeichnen ist, dass Anschlüsse nicht bei ihr, sondern bei anderen Infrastrukturanbieterinnen nachgefragt werden. Der Unterschied besteht nach der Vorinstanz einzig darin, dass bei Errichtung doppelter Infrastrukturen das Kostenrisiko entsprechend höher ausfällt, was wiederum für eine Kooperation spricht. Die von Swisscom aufgeworfene Frage der Stückkosten lässt sich demzufolge nicht unmittelbar auf die von der Vor-instanz befürworteten Kooperationsmöglichkeiten zurückführen. Es ist zwar richtig, dass im FMG - abweichend zum EU-Recht - ein branchenübergreifendes Mitbenutzungsrecht bestehender passiver Infrastruktur nicht statuiert ist (vgl. Botschaft FMG, BBl 2017 6600). Daraus lässt sich aber noch nicht den Rückschluss ziehen, dass Kooperationen auf freiwilliger Basis, die der Kostenersparnis dienen, in den Kostennachweisen nicht zu berücksichtigen seien. Der Einbezug solcher Kooperationen steht auch nicht im Widerspruch zu den Modellannahmen. Das Modell schliesst nicht generell aus, dass neben der hypothetischen Markteintreterin auch andere Infrastrukturanbieterinnen auf dem Markt tätig sind. Um kostenorientierte Preise festzulegen, sind somit Kooperationsmöglichkeiten mit anderen Infrastrukturanbieterinnen grundsätzlich zu berücksichtigen. Es besteht somit ein hinreichender Grund für die vorinstanzliche Korrektur. Die Vorinstanz erläutert sodann detailliert, wie sie den Korrekturfaktor für den HAK bestimmt hat. Ihre Ausführungen vermögen zu überzeugen. Gemäss der Vor-
instanz lassen sich die verschiedenen Kooperationsmöglichkeiten nicht im Einzelnen in den Kostenmodellen abbilden, weshalb sie - in Anwendung der bewährten Praxis zum Beilauf - eine pauschale Schätzung der Einsparmöglichkeiten vorgenommen hat. Dass die Vorinstanz in der Folge darauf verzichtet hat, für die Mitbenutzung des HAK einen aufwändigen Vierfaseranschluss statt der bestehenden P2P-Architektur zu modellieren, stellt ebenfalls eine zulässige Vereinfachung der Kostenmodellierung dar. Die Korrektur der Kostennachweise durch die Vorinstanz hält somit den rechtlichen Rahmen ein. Sie erscheint überdies tauglich und ist in sich konsistent sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt.
Ähnliches gilt für die vorinstanzlichen Korrekturen betreffend BEP-Fix und Parzellenrohre. Nach den plausiblen Ausführungen der Vorinstanz sind verschiedene Konstellationen denkbar, in denen eine hypothetische Markteintreterin auf bestehende und durch die Hauseigentümer finanzierte Infrastruktur zugreifen und damit Kosten einsparen kann. Die sich daraus ergebende Kostenreduktion entspricht laut Vorinstanz der bisherigen Praxis beim Kupferausbau. Es sind keine Anhaltspunkte erkennbar, weshalb bei der Glasfasertechnologie davon abzuweichen wäre. Ebenso werden auch von Swisscom keine substantiierten Gründe vorgebracht, die darauf schliessen lassen, dass es hier - anders als beim Kupferausbau - zusätzliche Schächte bei jeder Parzellengrenze bedarf. Was die Kooperation mit anderen Infrastrukturanbieterinnen betrifft, so wurde von der Vorinstanz nachvollziehbar aufgezeigt, dass diese grundsätzlich technisch umsetzbar ist, wenn auch nicht in allen Fällen. Den tatsächlichen Gegebenheiten hat sie - analog zum Vorgehen beim HAK - vereinfachend mit Prozentsätzen Rechnung getragen. Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz damit den Sachverhalt unvollständig abgeklärt oder ihr technisches Ermessen fehlerhaft ausgeübt hätte. Auch diese Korrekturen beruhen demnach auf hinreichenden Gründen und wurden von der Vorinstanz korrekt umgesetzt.
33.
Die Beschwerde von Swisscom erweist sich in diesem Punkt somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Marktrisikoprämie
34.
34.1 Salt ihrerseits macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz sei anzuweisen, zur Bestimmung der Marktrisikoprämie für die Jahre 2014 bis 2016 an der bisherigen, langjährigen Praxis einer geometrischen Mittelwertbildung festzuhalten. Sie rügt, Swisscom dürfe die Marktrisikoprämie nicht neu anhand eines Durchschnitts zwischen arithmetischem und geometrischem Mittelwert herleiten. Entgegen der angefochtenen Verfügung sei es unzulässig, die europäische Praxis undifferenziert zu übernehmen. So würden in den EU-Mitgliedstaaten u.a. andere Anforderungen an die Höhe des Kapitalkostensatzes gestellt als in der Schweiz, wo die gesamten Investitionen verzinst werden könnten. Die neue Herleitung der Marktrisikoprämie stehe zudem im Widerspruch zur praxisbegründenden Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 E. 4.1.2.4, in welcher - mit einleuchtenden Gründen und der Empfehlung des Preisüberwachers folgend - auf den Ansatz der geometrischen Mittelwertbildung abgestellt werde. Beim fraglichen Sachverhalt handle es sich um mathematische Eigenschaften von Wachstumsraten, weshalb grundsätzlich kein technischer Ermessensspielraum bestehe. Da sich am mathematischen Sachverhalt in der Zwischenzeit nichts geändert habe, seien die Voraussetzungen für eine Praxisänderung nicht erfüllt. Salt habe den Nachweis erbracht, dass eine Annuität, wie sie auch im Kostenmodell von Swisscom zum Einsatz gelange, ein geometrischer Wachstumsprozess darstelle. Aus mathematischen Konsistenzgründen seien deshalb die einzusetzenden Werte mithilfe des geometrischen Mittels zu schätzen. Auch der direkte Vergleich der Prognosequalität der beiden Methoden anhand der über den Zeitraum von 1925 bis 2016 erzielbaren Aktienrendite in der Schweiz spreche für die bisherige Praxis des geometrischen Mittelwerts. In Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Preisüberwachers sei daher zu monieren, dass die Mitberücksichtigung des arithmetischen Mittelwerts stark von Spekulationsblasen beeinflusst und zu einer systematischen Überschätzung der Marktrisikoprämie führe. Eine solch diskriminierende Überrendite sei mit den gesetzlichen Vorgaben der Kostenorientierung nicht vereinbar und unangemessen. Die Vorinstanz habe den massgeblichen Sachverhalt ungenügend abgeklärt. In der angefochtenen Verfügung fehle der empirische Nachweis, dass die neue Methode gegenüber der bisherigen Praxis besser geeignet wäre, die in der Zukunft erwartete Rendite vorauszusagen.
In den weiteren Stellungnahmen hält Salt unter Verweis auf die Fachliteratur daran fest, dass die Marktrisikoprämie weiterhin allein anhand einer geometrischen Mittelwertbildung zu bestimmen sei. Eine Korrelation der Renditen sei in zahlreichen Studien nachgewiesen, d.h. eine statistische Unabhängigkeit der Renditen sei nicht gegeben. Hinzu komme der schmälernde Effekt, der unter der Bezeichnung "Volatility Drag" oder "Variance Drain" bekannt sowie empirisch belegt sei. Je grösser die Volatilität in den Aktienmärkten sei, umso mehr führe der arithmetische Mittelwert zu einer Scheinrendite. Unbenommen davon könne jedoch ein Investor langfristig nur eine Rendite erzielen, welche dem geometrischen Mittelwert entspreche. Des Weiteren liege dem arithmetischen Mittelwert eine Einperioden-Betrachtung zugrunde, was im Widerspruch dazu stehe, dass es sich hier um langjährige Investitionen handle. Eine Mehrperioden-Betrachtung müsse für die Verzinsung der Investitionen massgebend sein. Der Zinseszins sei korrekt zu berücksichtigen. Das entspreche dem betriebswirtschaftlichen Grundsatz der Unternehmensfortführung (Going-Concern-Prinzip), welcher dem zeitlich unbegrenzten Regulierungsrahmen zugrunde liege. Die beiden Studien, auf die sich die angefochtene Verfügung stütze, würden demgegenüber nur auf synthetisch generierten Daten beruhen, die nicht mit realen Renditen vergleichbar seien. In Anbetracht dieser Mängel sei es unzulässig, die neue Praxis als vertretbarer Kompromiss zweier Methoden darzustellen.
In den Schlussbemerkungen vom 9. März 2020 führt Salt ergänzend aus, ihre Analysen hätten gezeigt, dass Swisscom einen ungeeigneten Index verwende, um die Rendite einer risikolosen Kapitalanlage zu bestimmen (Zins-Index statt Performance-Index). Das führe zu einer zusätzlichen Überschätzung der Marktrisikoprämie.
34.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Vorbringen von Salt wie auch des Preisüberwachers im Einzelnen und bleibt bei ihrem Standpunkt, dass ihre methodische Anpassung bei der Bestimmung der Marktrisikoprämie mit einer Gewichtung des arithmetischen und geometrischen Mittelwertes von je 50 % im Einklang mit der wissenschaftlichen Literatur stehe sowie der gängigen regulatorischen Praxis entspreche.
34.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung legt sie dar, dass sowohl die arithmetische wie auch die geometrische Methode zur Bestimmung der Marktrisikoprämie ihre Vor- und Nachteile hätten und deren Verwendung in der Wissenschaft kontrovers diskutiert werde. Während das arithmetische Mittel der vergangenen Renditen den erwarteten Gewinn tendenziell überschätze, werde dieser vom geometrischen Mittel tendenziell unterschätzt. Die Vor-instanz sei zwar mit dem Preisüberwacher einig, dass das geometrische Mittel in einer Zinseszins-Betrachtung mit der grössten Wahrscheinlichkeit zum erwarteten zukünftigen Ergebnis führe. Damit werde aber ausgeblendet, dass die erwartete Aktienrendite durch die Berechnung des arithmetischen Mittels ermittelt werde, da die Renditen an den Kapitalmärkten durch eine Wahrscheinlichkeitsverteilung beschrieben würden. Das arithmetische Mittel sei das Mass, welches auch die für Aktienmärkte typische Unsicherheit berücksichtige und nicht nur den wahrscheinlichsten zukünftigen Indexstand, wie es beim geometrischen Mittel der Fall sei. Das arithmetische Mittel einer Reihe von verschiedenen Erträgen sei immer höher als das geometrische Mittel derselben Erträge, werde aber als konsistenter mit der dem CAPM (Capital Asset Pricing Model) zugrundeliegenden Mittelwert-Varianz-Theorie und als besserer Indikator für den erwarteten Ertrag in der nächsten Periode angesehen. Entgegen der Ansicht von Salt und der Empfehlung des Preisüberwachers erlaube die neue kombinierte Verwendung beider Methoden Swisscom einen Ausgleich zwischen beiden Ansätzen. Gegenüber der letztmaligen vertieften Beurteilung gemäss Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 würden europäische Regulierungsbehörden nun mehrheitlich einen Durchschnitt aus geometrischem und arithmetischem Mittel verwenden. Das Bundesamt für Energie (BFE), welches vorgängig ein Gutachten zu dieser Fragestellung eingeholt habe, wende seit 2013 für die Vergütung der Stromnetze ebenfalls den Mittelwert aus beiden Methoden an (vgl. Gutachten der IFBC AG, Risikogerechte Entschädigung für Netzbetreiber im schweizerischen Elektrizitätsmarkt vom 25. Juli 2012, < www.bfe.admin.ch > Versorgung > WACC-Kalkulatorischer Zinssatz >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Gutachten IFBC 2012]). Insofern lägen geänderte Umstände vor, die eine Praxisänderung zulassen würden. In Abwägung der Sachlage sei die Vorinstanz zum Schluss gekommen, dass der Methodenwechsel von Swisscom rechtens sei.
34.4 Der Preisüberwacher stützt in seiner Stellungnahme die Auffassung von Salt, dass zur Herleitung der Marktrisikoprämie weiterhin auf den geometrischen Mittelwert abzustellen sei. Er führt aus, dass das arithmetische Mittel die tatsächliche durchschnittliche Wachstumsrate generell überschätze. Das arithmetische Mittel werde von negativen Werten stärker beeinflusst, während das geometrische Mittel negative Renditen korrekt verarbeiten könne. Das geometrische Mittel werde weniger von den höchsten Werten einer Datenreihe beeinflusst als das arithmetische Mittel. Es ergebe daher eine bessere Schätzung der generellen Entwicklung von Zeitreihen mit kurzfristig starken Schwankungen. Das arithmetische Mittel hingegen suggeriere höhere Marktrisikoprämien im Fall von Spekulationsblasen oder negativen Zinsen. Bei langfristigen Investitionen und korrelierten Werten wie bei den Aktienrenditen sei es deshalb angezeigt, das geometrische Mittel zu wählen, das nicht von extremen Ausschlägen verfälscht werde. Bei der Berechnung einer Marktrisikoprämie werde deshalb vom Preisüberwacher das geometrische Mittel einer langen Zeitreihe verwendet. Weitere Hinweise zur Herleitung von Mittelwerten könnten der Studie des Preisüberwachers zum Stromversorgungsrecht entnommen werden (vgl. Ermittlung der risikogerechten Kapitalverzinsung der schweizerischen Elektrizitätsnetzbetreiber, Dezember 2006, S. 13, < www.preisueberwacher.admin.ch > Themen > Infrastruktur > Elektrizität >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Studie Preisüberwacher]).
35.
35.1 Die Kapitalkosten sind auf Basis eines branchenüblichen Kapitalertrags für die eingesetzten Investitionen festzusetzen (Art. 54 Abs. 2 Bst. d
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
|
1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
Vor Bundesverwaltungsgericht ist die Berechnung der Marktrisikoprämie in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 strittig geblieben. Konkret stellt sich die Frage, ob für die Berechnung der Marktrisikoprämie wie bisher allein auf den geometrischen Mittelwert (so der Standpunkt von Salt und vom Preisüberwacher) oder neu auf eine Gewichtung des arithmetischen und geometrischen Mittelwertes von je 50 % abzustellen ist (so der Standpunkt von Swisscom und von der Vorinstanz). Ferner kritisiert Salt in ihren Schlussbemerkungen, dass Swisscom einen ungeeigneten Index verwende, um die Rendite einer risikolosen Kapitalanlage zu bestimmen (Zins-Index statt Performance-Index).
35.2 Wie eingangs dargelegt, bedarf es für die von Salt geforderte Korrektur der Kostennachweise hinreichende Gründe (vgl. vorstehend E. 8.5). Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist im Grunde unbestritten, dass sich mit Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 eine Behördenpraxis zur Anwendung des geometrischen Mittelwerts für die Herleitung der Marktrisikoprämie entwickelt hat, welche seitdem konstant zur Anwendung kam. Die Vorinstanz ist deshalb richtigerweise davon ausgegangen, dass von der Behörde die Voraussetzungen einer Praxisänderung zu beachten sind, soweit Swisscom neu den arithmetischen Mittelwert mitberücksichtigen möchte (vgl. vorstehend E. 7.5).
In der Finanzmarkttheorie herrscht kein allgemeiner Konsens, welche Mittelwertsbildung zu verwenden ist, um die Marktrisikoprämie adäquat zu bestimmen. Sowohl das arithmetische als auch das geometrische Mittel gelten als rechnerisch grundsätzlich korrekt, weisen aber unterschiedliche Vor- bzw. Nachteile auf. Bei Verwendung des arithmetischen Mittels wird der Durchschnitt der Marktrisikoprämien der einzelnen Jahre berechnet. Demgegenüber wird bei der geometrischen Mittelbildung die finanzmathematische Jahresrendite als IRR (Internal Rate of Return) für das Marktportfolio zwischen den Anfangs- und Endpunkten gebildet. Das geometrische Mittel kann unter Umständen stärker auf grössere Veränderungen an den Aktienmärkten reagieren und die gewählten Anfangs- und Endzeitpunkte können das Ergebnis erheblich beeinflussen. Demgegenüber unterstellt die arithmetische Mittelbildung, dass die jährlichen Renditen im Zeitablauf unkorreliert sind, was nicht durchwegs gegeben sein muss. Aufgrund der nicht einheitlichen theoretischen Ansichten wird in der Praxis häufig der Kompromiss gewählt, einen Durchschnitt zwischen dem arithmetischen und dem geometrischen Mittel zu bilden. Damit lässt sich den rechentechnischen Vor- und Nachteilen beider Methoden Rechnung tragen (vgl. Gutachten IFBC, S. 17 mit Hinweisen, bestätigt durch Gutachten der IFBC AG, Risikogerechte Entschädigung für Schweizer Stromnetzbetreiber, 28. August 2015, S. 19, < www.bfe.admin.ch > Versorgung > WACC-Kalkulatorischer Zinssatz >, abgerufen am 7. Juni 2021). In diesem Sinne lässt sich auch der Studie des Preisüberwachers zum Stromversorgungsrecht entnehmen, dass keine einheitliche Lehrmeinung besteht, ob zur Ermittlung der durchschnittlichen Rendite das arithmetische oder das geometrische Mittel zu verwenden ist (vgl. Studie Preisüberwacher, S. 13 mit Hinweisen). Die Methodenwahl gilt in Fachkreisen demnach als diskutabel und es kann nicht gesagt werden, dass allein das Festhalten an der geometrischen Mittelwertsbildung mathematisch korrekt wäre. Es handelt sich hier nicht um eine reine Berechnung von Wachstumsraten, die von ihrer mathematischen Methode her unveränderlich wäre und für die der Vorinstanz kein technischer Ermessensspielraum zustünde, wie dies von Salt geltend gemacht wird.
Die Vorinstanz hat vorliegend den relevanten Sachverhalt insbesondere gestützt auf die Fachliteratur, die Parteivorbringen sowie die Stellungnahme des Preisüberwachers eingehend abgeklärt. Entgegen der Ansicht von Salt ist die Begründung der Vorinstanz einsichtig, dass eine Kombination des geometrischen und arithmetischen Mittelwerts es besser erlaubt, die von der Finanzmarkttheorie aufgezeigten jeweiligen Nachteile beider Methoden auszugleichen. Es liegt im technischen Ermessen der
Vorinstanz, den methodischen Ausgleich höher zu gewichten als die Vorteile, die Salt und der Preisüberwacher in der rein geometrischen Methode sehen und in ihren eigenen Berechnungen darlegen. Anders als noch im Jahr 2008 findet der kombinierte Ansatz in der Praxis zudem mittlerweile im europäischen Fernmelderecht sowie im schweizerischen Stromversorgungsrecht Anwendung (vgl. Ziff. 4.1 Anhang 1 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 [StromVV, SR 734.71]). Es handelt sich dabei gerade um Bereiche, bei denen - wie vorliegend - längerfristige Investitionen zur Diskussion stehen. In den Materialien zur StromVV wird der Durchschnitt zwischen dem arithmetischen und dem geometrischen Mittel sogar als die beste Praxis in der Finanzmarkttheorie bezeichnet (vgl. Erläuternder Bericht des BFE vom 30. Januar 2013 zur Änderung der StromVV, S. 9). Auch wenn im europäischen Fernmelderecht wie auch im schweizerischen Stromversorgungsrecht andere Regulierungsvorgaben gelten, so erscheint eine Harmonisierung vor dem Hintergrund der hauptsächlich finanzmarkttheoretischen Überlegungen der Vorinstanz dennoch gerechtfertigt.
Die Kritik von Salt, die Vorinstanz habe unbesehen auf die europäische Regulierungspraxis abgestellt, erweist sich folglich als unbegründet. Aus den gleichen Gründen ist nicht zu erwarten, dass der Methodenwechsel zu einer diskriminierenden Überrendite führen würde, die mit den gesetzlichen Vorgaben der Kostenorientierung nicht vereinbar und unangemessen wäre. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich vielmehr, dass angesichts besserer Erkenntnisse in der Sache und geänderter Umstände ernsthafte, sachliche Gründe bestehen, die eine Praxisänderung gegenüber 2008 zulassen. Die Vorinstanz hat ihr Ermessen korrekt ausgeübt, indem sie sich darauf stützt. Auch wenn die bisherige Methode wohl ebenfalls weiterhin sachlich vertretbar wäre, liegt das gewählte Vorgehen der Vorinstanz innerhalb ihres technischen Ermessensrahmens. Schliesslich ist nicht ersichtlich und wird auch von Salt nicht geltend gemacht, dass die Praxisänderung gegen die Rechtssicherheit oder den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen könnte. Die Vorinstanz hat die geänderte Methode von Swisscom zu Recht akzeptiert.
36.
Die Beschwerde von Salt erweist sich in diesem Punkt somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Soweit Salt in den Schlussbemerkungen vom 9. März 2020 zusätzlich den Zins-Index als ungeeignet zur Bestimmung der Rendite einer risikolosen Kapitalanlage rügt, ist ihr Einwand vorliegend nicht zu berücksichtigen. Parteivorbringen, welche aufgrund nachlässiger Prozessführung mit Verspätung vorgebracht werden, können ausser Acht gelassen werden (vgl. vorstehend E. 7.4). Beim Zins-Index handelt sich um eine gänzlich neue Rüge, die Salt ohne Weiteres schon zu einem viel früheren Zeitpunkt hätte einbringen können. Angesichts des Umfangs des Beschwerdeverfahrens, des mehrfachen Schriftenwechsels sowie der komplexen und technischen Streitsache ist es im Sinne der Prozessökonomie unumgänglich, hier einen strengen Massstab anzusetzen.
Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom
37.
37.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, im Rahmen der Verzinsung des IRA-Kapitals nach Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
|
1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Der WACC-Ansatz, so Salt in den weiteren Stellungnahmen, beruhe auf einer Marktwert- und nicht auf einer Buchwertbetrachtung. Es seien somit die Finanzmarktdaten und nicht die Buchwerte aus der Finanzbuchhaltung massgebend, wie dies bei der Bestimmung der Betriebskosten der Fall sei. Vom Verordnungsgeber sei eine Abweichung von der WACC-Theorie nicht vorgesehen, sondern gemäss dem Erläuternden Bericht FDV sei der WACC-Swisscom grundsätzlich nach der gleichen Methodik wie der WACC-Branche zu bestimmen. Die Herleitung des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom erfülle diese Anforderungen nicht. Überdies bestehe eine unerklärte Diskrepanz zwischen den durchschnittlichen Zinskosten, welche Swisscom in ihrem Geschäftsbericht und gegenüber Investoren ausweise, und den durchschnittlichen Zinskosten, welche in den Kostenmodellen eingesetzt würden. Gemäss der Finanztheorie sei für die Berechnung des WACC-Swisscom entscheidend, dass dieser auf der erwarteten Rendite der Fremdkapitalgeber beruhe. Aus diesem Grund gelte es das unsystematische Risiko aus dem von Swisscom berechneten Fremdkapitalkostensatz zu eliminieren. Dies könne über das implizite Schuldenbeta erfolgen oder indem alternativ eine von Salt vorgeschlagene Berechnungsmethodik verwendet werde. Es seien dabei ausschliesslich spezifische Daten der marktbeherrschenden Anbieterin einzusetzen. Übereinstimmend mit der Stellungnahme des Preisüberwachers sei sicherzustellen, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom nicht unbegründet über dem Branchenwert liege. Der Vorschlag des Preisüberwachers, bei der Bestimmung des WACC-Swisscom auf denjenigen der Branche zurückzugreifen, sei grundsätzlich ein gangbarer Weg, dies allerdings nur im Sinne einer Obergrenze.
37.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Ausführungen von Salt wie auch des Preisüberwachers im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass der in der angefochtenen Verfügung bestätigte Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom sachgerecht sowie gesetzeskonform sei. Die Forderung von Salt, auf die zu erwartenden Renditen statt auf die Finanzbuchhaltung abzustellen, widerspreche Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
37.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung führt sie aus, Art 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
37.4 Der Preisüberwacher stützt in seiner Stellungnahme die Auffassung von Salt, dass ein überhöhter Fremdkapitalkostensatz für die Kabelkanalisationsinfrastruktur zu verzeichnen sei. Er gibt zu bedenken, dass der neue Art. 54a
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
38.
38.1 Gemäss dem am 1. Juli 2014 neu in Kraft getretenen Art. 54a Abs. 1
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Im Rahmen von Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
38.2 Zur IRA-Methode gemäss Art. 54a
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Zu den Zinskosten wird im Erläuternden Bericht FDV des Weiteren ausgeführt, dass nach Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
38.3 Wie eingangs dargelegt, bedarf es für die von Salt geforderte Korrektur des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom hinreichende Gründe (vgl. vorstehend E. 8.5). Aus dem Wortlaut von Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Vorliegend erweist sich die Rüge von Salt, der Sachverhalt sei in der angefochtenen Verfügung ungenügend abgeklärt, als begründet. So hat sich die Vorinstanz nicht vertieft mit dem Einwand von Salt und des Preisüberwachers befasst, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom im Ergebnis deutlich über dem Fremdkapitalkostensatz WACC-Branche liegt. Nach Ansicht von Salt ist dies angesichts des hohen Kreditrating von Swisscom nicht plausibel. Der Preisüberwacher weist in diesem Zusammenhang auf das geringere Risiko der Kabelkanalisationsinfrastruktur im Vergleich zum Anschluss- und Verbindungsnetz hin. Swisscom ihrerseits begründet in der Beschwerdeantwort den höheren WACC-Swisscom im Vergleich zum Branchenwert vorwiegend mit der unterschiedlichen Herleitung und deren unterschiedlichen Berechnungszeiträume. In Anbetracht dessen, dass Salt gerade die angewandte Methode bestreitet, vermag diese Erklärung alleine nicht zu genügen. Es besteht somit Klärungsbedarf, ob die zu verzeichnenden deutlichen Abweichungen zum Branchenwert tatsächlich mit dem Grundsatz der Kostenorientierung vereinbar sind.
Was die Methode zur Berechnung des Kapitalkostensatzes der marktbeherrschenden Anbieterin betrifft, so gibt Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Es bestehen somit konkrete Anhaltspunkte, dass der WACC-Swisscom allenfalls dem Grundsatz der Kostenorientierung widersprechen könnte und methodisch nicht konsistent festgelegt wurde. Daher sind zusätzliche Sachverhaltsabklärungen und eine anschliessende erneute Beurteilung durch die Vorinstanz angezeigt.
39.
Die Beschwerde von Salt erweist sich in diesem Punkt somit als begründet und die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Umrechnung realer WACC
40.
40.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, im Rahmen der Bewertung von Kabelkanalisationen nach der IRA-Methode sei die Umrechnung des nominalen WACC in einen realen Zinssatz zu korrigieren. Die Vorinstanz sei anzuweisen, die Umrechnung anhand einer langfristigen statt einer kurzfristigen Inflationsrate für die Jahre 2014 bis 2016 vorzunehmen. Sie rügt, die verfügte Verwendung der kurzfristigen Inflationsrate führe faktisch dazu, dass der nominale mit dem realen WACC identisch sei. Die Folge sei, dass das IRA-Kapital, welches schon die Teuerung enthalte, mit Nominalwerten verzinst werde. Das anerkannte Ziel, eine Doppelverrechnung der Teuerung zu verhindern, werde gerade verfehlt. Ausserdem werde auf diese Weise die Volatilität der kurzfristigen Inflation direkt auf die Preise übertragen. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt nur ungenügend abgeklärt. Die Verdoppelung der Kapitalkosten beim IRA-Kapital widerspreche dem Grundsatz der Kostenorientierung und sei unangemessen. Um eine Überschätzung des realen Zinssatzes zu vermeiden, sei die Inflationsrate stattdessen langfristig als Durchschnitt der jährlichen Inflationsraten seit 1980 zu berechnen. Ausgehend vom Basisjahr 2012, der geschätzten mittleren Nutzungsdauer der Kabelkanalisationen von 65 Jahren und eines hälftigen Abzugs von 32 Jahre aufgrund von Abschreibungen, ergebe sich der Startzeitpunkt 1980 für die Berechnung der Inflation, welche im IRA-Kapital eingebettet sei.
Die Vorinstanz, so Salt in der weiteren Begründung, gehe bei ihrer verkürzten Berechnung mithilfe der Fisher-Gleichung fälschlicherweise davon aus, dass die Umrechnung einer nominalen in eine reale Rate eine lineare Funktion darstelle. Dies treffe jedoch nicht zu, denn der Unterscheid zwischen der realen und nominalen Marktrisikoprämie vergrössere sich mit zunehmender Inflation. Zudem sei nicht nur in der Marktrisikoprämie die langfristige Inflation eingebettet, sondern auch in der zu verzinsenden IRA-Kapitalbasis sei die langfristige Inflation verborgen. Die Vorinstanz übersehe in ihrer Argumentation wesentliche langfristige Elemente, die in die WACC-Bestimmung bzw. Verzinsung des IRA-Kapitals einflössen. So werde beispielsweise die Marktrendite beruhend auf der langfristigen Zeitreihe von nominalen Renditen der Bank Pictet ermittelt, welche bis in das Jahr 1925 zurückreiche. Der Preisüberwacher befürworte ebenfalls eine Korrektur der Berechnung des realen WACC-Swisscom. Sein Vorschlag, anstelle der allgemeinen Inflation die Teuerung im Tiefbau (Delta-P) zu wählen, sei aus Sicht von Salt durchaus vertretbar, da die Werte vergleichbar seien.
40.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Vorbringen von Salt wie auch des Preisüberwachers im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass der reale WACC im Wesentlichen dem nominalen WACC entspreche. Eine Doppelverrechnung der Teuerung lasse sich auch unter Berücksichtigung der Vorgaben von Art. 54a Abs. 4 Bst. b
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
40.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass der nominale WACC in einen realen WACC umzuwandeln sei. So werde vermieden, dass die Inflation beim IRA-Kapital doppelt berücksichtigt werde. Zur Schätzung der künftigen Inflation seien die jüngsten vergangenen Inflationswerte am besten geeignet, weshalb der Berechnung einen Dreijahresdurchschnitt - wie bei den meisten WACC-Variablen - zugrunde zu legen sei. Soweit Salt sich auf die Marktrisikoprämie berufe, in der die langfristige Inflation eingebettet sei, sei klarzustellen, dass dieses Element als Differenzwert von der Inflation unabhängig sei. Die Parameter seien somit methodisch konsistent hergeleitet. Die von Salt vorgetragene Forderung der Umrechnung anhand der langfristigen allgemeinen Inflation sei nicht als gängiges ökonomisches Konzept bekannt und dessen Startzeitpunkt sei mit dem Jahr 1980 willkürlich festgelegt. Anders als der Preisüberwacher sehe die Vorinstanz auch keinen Anlass, vom Konsens der Parteien bezüglich der Art der zu verwendenden Teuerung abzuweichen. Swisscom und Salt hätten in ihren Stellungnahmen vom 14. September 2018 übereinstimmend vertreten, dass eine korrekte Umwandlung nur mit Hilfe der allgemeinen Teuerung erfolgen könne.
40.4 Der Preisüberwacher äussert sich in seiner Stellungnahme nicht explizit zur Frage der langfristigen Teuerungsrate, gibt aber zu bedenken, dass seiner Einschätzung nach eine Umrechnung des WACC-Swisscom in einen realen WACC mangels spezifischer Daten kaum korrekt vorzunehmen sei. Der Fremdkapitalkostenzins im WACC-Swisscom werde in der angefochtenen Verfügung mithilfe der Schulden von Swisscom berechnet, deren Laufzeiten und Fristen nicht veröffentlicht würden. Eine Umrechnung in einen realen Fremdkapitalkostensatz sei deshalb nicht möglich. Er sei der Auffassung, dass stattdessen der WACC-Branche zu verwenden sei. Bei der anschliessenden Umrechnung in einen realen Zinssatz sei idealerweise auf die Werte Delta-P-Tiefbau abzustellen, welche die Preisänderungsraten bei Kabelkanalisationen abbilden würden.
41.
41.1 Im Rahmen der mit Art. 54a
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Für die Umrechnung des realen in einen nominalen WACC stützt sich die Vorinstanz auf einen kurzfristigen Inflationswert gemäss Inflationsrate aus dem Landesindex der Konsumentenpreise über einen Beobachtungszeitraum von drei Jahren ab. Salt fordert demgegenüber ein, es sei der langfristige durchschnittliche jährliche Inflationswert seit dem Jahr 1980 zu verwenden. Dieses Begehren wird von der Vorinstanz wie auch von Swisscom als unbegründet erachtet. Der Preisüberwacher seinerseits äussert sich zwar kritisch zur verfügten Methode, ohne sich jedoch zur konkreten Streitfrage explizit zu äussern.
41.2 Wie eingangs dargelegt, bedarf es für die von Salt geforderte Korrektur der Umrechnungsmethode hinreichende Gründe (vgl. vorstehend E. 8.5). Wie ebenfalls schon in anderem Zusammenhang erwähnt, normiert Art. 54a Abs. 3
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Mit Ausnahme des Preisüberwachers sind sich die Verfahrensbeteiligten im Grunde darin einig, dass für die Umrechnung des nominalen WACC in einen realen WACC die allgemeine Inflationsrate zu verwenden ist und nicht die Werte Delta-P-Tiefbau. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht keine Veranlassung, diesbezüglich von der angefochtenen Verfügung abzuweichen. Um den realen WACC zu bestimmen, ist eine Schätzung der zukünftigen erwarteten allgemeinen Inflationsrate notwendig. In Bezug auf die Inflationsrate erweist sich die Auffassung der Vorinstanz grundsätzlich als überzeugend, dass die jüngst verfügbaren Werte der vergangenen drei Jahre die verlässlichste Datenbasis bilden, um die unmittelbare zukünftige Entwicklung abzuschätzen. Näher einzugehen ist jedoch auf die Frage, ob dies auch für die Umrechnung des WACC-Swisscom im konkreten Kontext der IRA-Methode gilt.
Gemäss Art. 54a Abs. 4 Bst. a
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54a Formazione dei prezzi in funzione dei costi: valutazione delle canalizzazioni di cavi - 1 I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
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1 | I costi delle canalizzazioni di cavi sono determinati sulla base dei costi sostenuti dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato per la manutenzione e l'ampliamento delle canalizzazioni di cavi. |
2 | I costi di ammortamento corrispondono alla media degli investimenti effettuati e pianificati nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi, calcolata su un numero adeguato di anni (tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura). Essi sono indicati per un anno civile. |
3 | Per determinare l'interesse calcolatorio del capitale impiegato è usata l'aliquota di costo del capitale del fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
4 | Per capitale impiegato si intende il capitale vincolato medio; esso è calcolato secondo le regole seguenti: |
a | nel primo anno contabile il capitale vincolato medio si calcola sottraendo il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura dalla metà dell'investimento di riacquisto che un fornitore efficace ha effettuato nell'infrastruttura di canalizzazione di cavi e aggiungendo al risultato ottenuto gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato; |
b | negli anni successivi il capitale vincolato medio è calcolato indicizzando il valore ottenuto l'anno precedente con l'indice medio dei costi di produzione nelle categorie di lavoro delle condotte industriali e pavimentazioni in un rapporto pari a 7:3; in seguito si sottrae dal valore ottenuto il tasso per la manutenzione e l'ampliamento dell'infrastruttura e si aggiungono gli investimenti effettuati l'anno precedente dal fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato. |
Der Beurteilung der Vorinstanz ist somit im Ergebnis beizupflichten, dass der Zeitpunkt 1980, welche Salt für ihre eigene Berechnung gewählt hat, als ungeeignet zu erachten ist, um die Umrechnung des WACC-Swisscom von nominalen in reale Werte vorzunehmen. Eine solch vergangenheitsbezogene Methode fügt sich nicht konsistent in die Bewertung der Kabelkanalisationen gemäss IRA-Methode ein. Für weitergehende korrigierende Massnahmen der Vorinstanz, wie von Salt beantragt, sind folglich keine hinreichenden sachlichen Gründe erkennbar. Die Vorinstanz hat ihr technisches Ermessen korrekt ausgeübt und die angefochtene Verfügung ist zu bestätigen.
42.
Die Beschwerde von Salt erweist sich in diesem Punkt somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Gleitpfad CES-Mietleitungen
43.
43.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz sei anzuweisen, bei den Preisen für Mietleitungen CES (Carrier Ethernet Services) des Jahres 2014 kein Gleitpfad im Sinne von Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
|
1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
Die Neustrukturierung eines Netzwerks allein, so Salt in der weiteren Begründung, vermöge keinen disruptiven Technologiesprung darzustellen, denn die Netzarchitektur sei nicht Teil der Technologie. Diese lege nur deren Anordnung im Netz fest. Die angefochtene Verfügung stehe zudem im Widerspruch zu den Angaben des BAKOM im früheren Verfahren vor der WEKO, demgemäss sich an der zugrundeliegenden Netzwerktechnik nichts geändert hätte (vgl. Verfügung der WEKO Aktenzeichen 32-0244 vom 21. September 2015 E. A.5.4, < www.weko.admin.ch > Praxis > Entscheide >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Verfügung WEKO vom 21. September 2015]). Im Gegensatz zu den Mietleitungen CLS (Carrier Line Services) sei sodann bei den CES-Diensten kein Preisbruch zu verzeichnen, wie das von ihr erstellte Streudiagramm belege. Das sei ein klares Indiz dafür, dass bei den CES-Mietleitungen kein Technologiewandel stattgefunden habe, den es gemäss Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
43.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Vorbringen von Salt im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass die Anwendung des Gleitpfades bei den CES-Mietleitungen gesetzeskonform sei. Für die Frage der Anwendung des Gleitpfades seien nicht einzelne Technologien oder Standards eines Dienstes, sondern alle benötigten Netzelemente und die damit zusammenhängenden relevanten Kostenpositionen ausschlaggebend. Abgesehen von der Ethernet-Technologie bestehe eine CES-Mietleitung grundsätzlich aus denselben Netzelementen wie eine CLS-Mietleitung, bei welcher die Anwendung eines Gleitpfades von Salt nicht in Frage gestellt werde. Überdies werde bei den neuen Kostennachweisen nach dem MEA-Wechsel eine moderne neue Technologie für die Ethernet-Plattform eingesetzt und bewertet. Ausserdem müsse bei allen kupferbasierten CES-Mietleitungen zwingend auch das Endgerät ausgetauscht werden.
43.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass für die CES-Mietleitungen die gleichen Überlegungen wie für die CLS-Mietleitungen gälten. Das Modell und die technologischen Änderungen seien jeweils im Gesamtkontext zu beurteilen. Bei der Modellierung der Mietleitungen CLS und CES habe mit der Umstellung der Anschlussnetze auf Glasfasernetze und des Verbindungsnetzes auf ein All-IP-Netz ein grundsätzlicher Technologiewechsel im Sinne von Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
44.
44.1 Nach Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
|
1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 54 Formazione dei prezzi in funzione dei costi: principio - 1 I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
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1 | I prezzi di accesso devono corrispondere al massimo ai costi causati dalla concessione dell'accesso a servizi e dispositivi secondo l'articolo 11 capoverso 1 LTC (relevant costs). |
2 | Se non è specificato altrimenti, il computo si fonda sui costi che un fornitore efficace deve sostenere su basi attuali (forward looking) ed è conforme alle regole seguenti: |
a | i costi corrispondono ai costi di riacquisto di impianti moderni funzionalmente equivalenti (modern equivalent assets, MEA); |
b | si considerano i costi supplementari a lungo termine delle componenti di rete utilizzate e quelli che derivano esclusivamente dalla fornitura di una prestazione di accesso (long run incremental costs, LRIC); |
c | occorre aggiungere i costi congiunti proporzionali rilevanti e un supplemento costante per i costi comuni; |
d | vi si aggiunge un reddito del capitale, usuale nel settore, per gli investimenti effettuati. |
3 | Le prestazioni di accesso devono essere calcolate e fatturate separatamente dagli altri servizi. |
Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, dass bei den CES-Mietleitungen kein wesentlicher Technologiewechsel vorliege, weshalb kein Gleitpfad im Sinne von Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
44.2 Gemäss den Materialien dient der in Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
44.3 Ob die Vorinstanz dem Antrag von Salt, es sei bei den CES-Mietleitungen kein Gleitpfad im Sinne von Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
Soweit Salt eine Verletzung der Begründungspflicht rügt, ist vorab Folgendes zu erkennen: In der angefochtenen Verfügung hat die Vorinstanz unter Bezugnahme auf die Parteistandpunkte im Einzelnen die Gründe dargelegt, weshalb im Rahmen des Gesamtkontextes bei den CLS-Mietleitungen von einem MEA-Wechsel auszugehen sei. Des Weiteren hat sie in ihren Erwägungen festgehalten, dass die gleichen Überlegungen auch für die hier strittigen CES-Mietleitungen gälten. Auch wenn damit die Begründung für die CES-Mietleitungen selbst eher knapp ausgefallen ist, so war für Salt im Ergebnis doch erkennbar, aus welchen Gründen die Vorinstanz den MEA-Wechsel und damit die Anwendung des Gleitpfades bejahte. Der formellen Rüge von Salt ist daher nicht zu folgen (vgl. vorstehend E. 4.3.1).
In materieller Hinsicht ist sodann nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanz für die Beurteilung, ob bei den CES-Mietleitungen ein MEA-Wechsel vorliegt, eine Gesamtbeurteilung vorgenommen und eine isolierte Betrachtung einzelner technischer Komponenten abgelehnt hat. Denn selbst bei einem wesentlichen Technologiewechsel dürfte wohl meist der Fall eintreten, dass die neue Technologie einzelne Komponenten der alten Technologie nicht vollständig subsituiert und diese weiterhin genutzt werden. Der hauptsächliche Einwand von Salt, dass bei den CES-Mietleitungen der eingesetzte Ethernet-Standard schon seit geraumer Zeit etabliert sei, lässt daher den angefochtenen Entscheid noch nicht von vorherein als unrichtig erscheinen.
Vorliegend zeigt die Vorinstanz nachvollziehbar auf, dass mit der Umstellung der Anschlussnetze auf Glasfasernetze sowie des Verbindungsnetzes auf ein All-IP-Netz weitreichende Änderungen bei der Modellierung der CES-Mietleitungen einhergehen. So sind gemäss Vorinstanz im Vergleich zu den bisherigen Modellen neu alle Anschlüsse mit Glasfasern erschlossen, die Zentralenstandorte in der Anzahl erheblich reduziert und die verschiedenen Plattformen durch eine einzige Plattform für mehrere Dienste ersetzt worden. Es ist plausibel, dass diese weitreichenden Modellanpassungen in unmittelbarem Zusammenhang zum MEA-Wechsel stehen und auch Preisänderungen bewirken. Ferner wird von Swisscom ergänzend darauf hingewiesen, dass Netzwerkelemente teils gemeinsam sowohl für die Mietleitungen CLS als auch für die hier strittigen Mietleitungen CES genutzt werden. Bei den CLS-Mietleitungen wird auch von Salt nicht bestritten, dass ein wesentlicher Technologiewechsel vorliegt. Überdies sind laut Swisscom zumindest bei den kupferbasierten CES-Mietleitungen neue Endgeräte erforderlich, was die Annahme eines wesentlichen Technologiewechsels ebenfalls stützt. Soweit Salt sich schliesslich auf die Stellungnahme des BAKOM in einem früheren Verfahren vor der WEKO beruft, demgemäss sich an der Netzwerktechnik nichts geändert hätte, erging diese Aussage in einem anderen rechtlichen Zusammenhang (vgl. Verfügung WEKO vom 21. September 2015 E. A.5.4). Sie vermag daher für sich alleine die Beurteilung der Vorinstanz nicht zu widerlegen, weshalb darauf nicht vertieft einzugehen ist.
Selbst wenn die Preisänderungen gegenüber 2012 bei den CES-Mietleitungen geringer ausfallen als bei den CLS-Mietleitungen, wie dies Salt anhand des von ihr erstellten Streudiagramms geltend macht, könnte von einem Widerspruch zur ratio legis von Art. 62 Abs. 2
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 62 Linee affittate - 1 Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
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1 | Il fornitore che detiene una posizione dominante sul mercato pubblica nella sua offerta di base le condizioni tecniche e commerciali concernenti le linee affittate, in particolare: |
a | i dati tecnici delle linee affittate; |
b | i dati tecnici concernenti i punti d'accesso e i punti terminali; |
c | i dati tecnici delle interfacce. |
2 | Se, per determinare i costi di riacquisto di un impianto moderno funzionalmente equivalente secondo l'articolo 54 capoverso 2 lettera a, è necessario basarsi su una nuova tecnologia che differisce sostanzialmente da quella finora in uso, si applicano le regole seguenti: |
a | il primo anno, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per due terzi sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per un terzo sulla base del nuovo impianto; |
b | l'anno successivo, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti per un terzo sulla base dell'impianto precedente usato per l'ultima volta e per due terzi sulla base del nuovo impianto; |
c | negli anni successivi, i costi secondo l'articolo 54 capoverso 2 sono stabiliti interamente sulla base del nuovo impianto.116 |
Zusammenfassend ist demnach nicht von der Auffassung der Vorinstanz abzuweichen, dass im Rahmen einer Gesamtbetrachtung bei den CES-Mietleitungen ein wesentlicher Technologiewechsel vorliegt. Die Vorinstanz hat die von Salt geforderte Korrektur beim Gleitpfad zu Recht als unbegründet zurückgewiesen und auf zusätzliche Abklärungen des rechtserheblichen Sachverhalts verzichtet. Die angefochtene Verfügung ist damit - in Beachtung der gebotenen Zurückhaltung bei deren Überprüfung - zu bestätigen.
45.
Die Beschwerde von Salt erweist sich in diesem Punkt somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Nichteintreten Mietleitungsangebot
46.
46.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz sei anzuweisen, auf die Streitfrage bezüglich Umfang des regulierten Mietleitungsangebots einzutreten, die nötigen Abklärungen unter Einbezug der WEKO vorzunehmen und für den massgeblichen Zeitraum darüber zu befinden. Sie rügt, mangels vorinstanzlicher Begründung sei es ihr nicht möglich den Nichteintretensentscheid sachgerecht anzufechten. In Änderung des Basisangebots von Swisscom fordere Salt, dass mit Blick auf die Marktbeherrschung deren Dienst nur dann als nicht regulierte Mietleitung zu betrachten sei, wenn tatsächlich drei Angebote für die gewünschte Mietleitung zur Auswahl stünden (vgl. BVGE 2012/8). Betreffend Handbuch Zonen und Regionen, mit welchem die regulierten Mietleitungen definiert würden, liege somit ein ursprünglicher Dissens der Parteien vor und die Vor-
instanz hätte auf ihr Zugangsgesuch eintreten müssen.
Entgegen den Ausführungen in der Vernehmlassung, so Salt in den weiteren Stellungnahmen, ergebe sich die Begründung der Vorinstanz für den Nichteintretensentscheid nicht bereits aus der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014. Insbesondere sei gemäss den dortigen knappen Erwägungen die Frage des Verfahrensgegenstandes erst im Endentscheid zu klären. Zumindest hätte in formaler Hinsicht der Endentscheid auf diese Zwischenverfügung verweisen müssen. Die in der Vernehmlassung nachgelieferte Begründung der Vorinstanz vermöge gleichfalls nicht zu überzeugen. Swisscom habe am 22. Oktober 2013 die neuen Preise 2014 offeriert, wobei sie verschiedene Anpassungen in den technischen und betrieblichen Handbüchern vorgenommen habe. Salt habe mit Schreiben vom 19. November 2013 explizit dem Handbuch Zonen und Regionen widersprochen und dieses in die Verhandlungen mit Swisscom für das Jahr 2014 eingebracht. Dem stehe nicht entgegen, dass Salt zunächst die Einführung der neuen Bedingungen per Mitte 2012 akzeptiert habe. Es müsse ihr möglich sein, einmal akzeptierte Bedingungen zu einem späteren Zeitpunkt kritisch zu hinterfragen, zumal sich der Sachverhalt aufgrund der Marktentwicklungen geändert habe. Nachdem die Verhandlungen mit Swisscom zu keiner Einigung geführt hätten, sei von einem ursprünglichen Dissens im Sinne von aArt. 11a Abs. 1
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
|
1 | Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio. |
2 | Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere. |
3 | La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta. |
4 | La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1. |
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11b Controversie risultanti da accordi e decisioni relativi all'accesso - Le controversie risultanti da accordi e decisioni relativi all'accesso sottostanno alla giurisdizione dei tribunali civili. |
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SR 784.101.1 Ordinanza del 9 marzo 2007 sui servizi di telecomunicazione (OST) OST Art. 66 Notifica dell'apertura delle trattative - 1 Il fornitore che desidera stipulare un accordo concernente l'accesso può notificare per scritto all'UFCOM, quale prova, l'apertura o la ripresa di trattative in merito. |
|
1 | Il fornitore che desidera stipulare un accordo concernente l'accesso può notificare per scritto all'UFCOM, quale prova, l'apertura o la ripresa di trattative in merito. |
2 | In caso di modifiche contrattuali, si presume che le trattative siano iniziate mediante la presentazione della relativa offerta. |
46.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Ausführungen von Salt im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass das Handbuch Zonen und Regionen im vorliegenden Verfahren nicht strittig und damit nicht Verfahrensgegenstand sei. Es liege kein ursprünglicher Dissens vor, sondern das Handbuch Zonen und Regionen sei nach wie vor zwischen den Parteien rechtsgültig vereinbart. Darüber hinaus stehe der Umfang des regulierten Mietleitungsangebots von Swisscom im Einklang mit den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts und der Vorinstanz.
46.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. In der Vernehmlassung legt sie zur Begründung dar, dass sich die rechtlichen Erwägungen zum Nichteintretensentscheid bereits in der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014 fänden, weshalb im Endentscheid auf eine erneute Darstellung der identischen Erwägungen verzichtet worden sei. Die Vorinstanz sei nur dann berechtigt, über einen Verfahrensgegenstand zu befinden, wenn es sich dabei um einen ursprünglichen Dissens der Parteien handle. Zwischen den Parteien bestehe ein Vertrag betreffend Mietleitungen vom 13./24. Juli 2012. Die Bedingungen, unter welchen Swisscom Mietleitungen zu regulierten Bedingungen anzubieten habe, seien im Handbuch Zonen und Regionen geregelt. Das Handbuch Zonen und Regionen in der Version vom 1. Juni 2012 bilde ein integrierender Bestandteil des Vertrags. Salt habe auch die Änderungen des Handbuchs Zonen und Regionen vom 1. November 2012 akzeptiert. Vorliegend seien die Zugangspreise für das Jahr 2014 zwischen den Parteien strittig. Handle es sich - wie vorliegend - um die Änderung einzelner Vertragsbestimmungen, so seien einzig diese Preisanpassungen Gegenstand des Zugangsverfahrens. Nachdem das Handbuch Zonen und Regionen per 1. Januar 2014 keine Änderungen erfahren habe, sei von einer gültigen Vertragsbestimmung auszugehen und diese könne nicht Gegenstand des Zugangsverfahrens bilden. Entgegen der Auffassung von Salt würden einzelne Vertragsänderungen das restliche Vertragswerk als Dauerschuldverhältnis nicht berühren, so dass dieses rechtsgültig bleibe. Wolle Salt über das gesamte Vertragswerk betreffend Zugang zu den Mietleitungen neu verhandeln, so müsse sie den Vertrag rechtsgültig kündigen, was sie offenbar nicht getan habe. Es bestünden auch keine Hinweise darauf, dass Swisscom akzeptiert hätte, über die Zugangsvereinbarung als Ganzes neu zu verhandeln. Das Gesuch vom 28. Februar 2014 könne als Rüge verstanden werden, wonach Salt von Swisscom schlechter gestellt werde als andere Anbieterinnen, was diskriminierend wäre. Aufgrund der Drittwirkung von Zugangsentscheiden könne Salt tatsächlich eine Gleichbehandlung verlangen. Ein solches Rechtsbegehren, das sich auf rechtsgültige Vertragsbedingungen beziehe, müsse aber gemäss Art. 11b
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11b Controversie risultanti da accordi e decisioni relativi all'accesso - Le controversie risultanti da accordi e decisioni relativi all'accesso sottostanno alla giurisdizione dei tribunali civili. |
47.
47.1 Im Handbuch Zonen und Regionen von Swisscom werden die regulierten Mietleitungen definiert. Mit Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung tritt die Vorinstanz auf das Zugangsgesuch von Salt vom 28. Februar 2014 nicht ein, soweit die Überprüfung und Verfügung der Bedingungen beantragt wird, unter welchen Swisscom regulierte Mietleitungen anzubieten hat. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, so prüft das Bundesverwaltungsgericht nur, ob die Vorinstanz die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (vgl. vorstehend E. 7.3). Die von Salt in ihrer Beschwerde vorgebrachten Rügen zur Verletzung der Begründungspflicht sowie zu den Eintretensvoraussetzungen werden von der
Vorinstanz wie auch von Swisscom bestritten.
47.2 Vorliegend erweist sich die Beschwerde von Salt bereits aus formellen Gründen als begründet. Die angefochtene Verfügung enthält keine Erwägung zum Nichteintretensentscheid. In der Vernehmlassung erklärt die Vor-instanz, dass sie angesichts der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014 betreffend vorsorgliche Massnahmen auf eine nochmalige Begründung im Endentscheid verzichtet habe. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz vermag indes die frühere Begründung der Zwischenverfügung schon deshalb nicht zu genügen, als dort der Entscheid über den Verfahrensgegenstand ausdrücklich offengelassen und diesbezüglich auf den Endentscheid verwiesen wurde (vgl. Zwischenverfügung der Vorinstanz vom 7. Mai 2014 E. 1.4). Auch in Berücksichtigung der weiteren Umstände kann nicht gesagt werden, dass die Entscheidgründe für das Nichteintreten offensichtlich oder den Parteien bereits bekannt gewesen seien. Beim angefochtenen Nichteintretensentscheid fehlt es somit an der notwendigen Begründung im Sinne von Art. 35 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 35 - 1 Le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate, e indicare il rimedio giuridico. |
|
1 | Le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate, e indicare il rimedio giuridico. |
2 | L'indicazione del rimedio giuridico deve menzionare il rimedio giuridico ordinario ammissibile, l'autorità competente e il termine per interporlo. |
3 | L'autorità può rinunciare a indicare i motivi e il rimedio giuridico allorché la decisione sia interamente conforme alle domande delle parti e nessuna parte chieda la motivazione. |
Vorliegend kommt eine Heilung des formellen Mangels durch das Bundesverwaltungsgericht nicht in Betracht (vgl. vorstehend E. 4.2.2). In der Vernehmlassung hat die Vorinstanz zwar eine ausführliche Begründung für ihr Nichteintreten nachgeschoben. Diese Begründung bleibt jedoch von Salt im Rahmen des Schriftenwechsels u.a. unter Verweis auf die Aktenlage sowie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert bestritten. Es ist Aufgabe der fachkundigen Vorinstanz und nicht der Rechtsmittelbehörde sich erstinstanzlich mit den hier strittigen Sach- und Rechtsfragen in Berücksichtigung der Parteivorbringen auseinanderzusetzen. Es ist überdies nicht auszuschliessen, dass dieser Entscheid von präjudizieller Wirkung für zukünftige Zugangsverfahren sein könnte. Mit Blick auf den Ermessensspielraum der Vorinstanz sowie zur Wahrung des Instanzenzugs für die Parteien ist daher allein ein kassatorischer Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts geboten.
Da die Gehörsverletzung nicht geheilt werden kann, ist der angefochtene Nichteintretensentscheid in Gutheissung der Beschwerde von Salt aus formellen Gründen aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat über die strittigen Eintretensvoraussetzungen erneut und mit gehöriger Begründung zu entscheiden.
48.
Die Beschwerde von Salt erweist sich in diesem Punkt somit als begründet und die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Verlegung der Verfahrenskosten
49.
49.1 Salt macht schliesslich in ihrer Beschwerde geltend, die vorinstanzlichen Verfahrenskosten seien vollständig Swisscom aufzuerlegen. Sie rügt, die verfügte Kostenbeteiligung zu ihren Lasten im Umfang von 128 Stunden rechtfertige sich mit Blick auf das Unterliegerprinzip nicht, da auf ihr Zugangsgesuch vollständig einzutreten sei. Zudem sei es nicht einzusehen, dass für den ohne Begründung ergangenen Nichteintretensentscheid der Vorinstanz bzw. der lnstruktionsbehörde ein Aufwand von 128 Stunden zu ihren Lasten entstanden wäre.
Entgegen der neu vorgebrachten Begründung in der Vernehmlassung, so Salt in den weiteren Stellungnahmen, sei die Auferlegung der Verfahrenskosten im Umfang von 10 % nicht dadurch zu rechtfertigen, dass Salt in den Schlussbemerkungen vor der Vorinstanz Kritikpunkte von Sunrise aus dem Parallelverfahren übernommen habe. Angesichts des späten Verfahrensstadiums sei nicht nachvollziehbar, wie dieser Umstand zu einem derart hohen Kostenanteil führen könne. Der Aufwand könne Salt gar nicht verursacht haben. Was das Unterliegerprinzip betreffe, so seien viele Preise von Swisscom in der angefochtenen Verfügung erheblich korrigiert worden. Im Kontext der Kostennachweise von Swisscom fehle es regelmässig an Transparenz. Ihre Vorbringen hätten teils zu eigenen Anpassungen der Vorinstanz im Rahmen des technischen Ermessens geführt bzw. Swisscom sei angewiesen worden, diese entsprechend umzusetzen. Swisscom habe zudem im Verlaufe des Verfahrens von sich aus zahlreiche Anpassungen an den bereits eingereichten Kostennachweisen vorgenommen. Ausserdem habe sich die Vorinstanz nicht mit allen Kritikpunkten von Salt in angemessener Weise auseinandergesetzt. Ihre Mitwirkung im vor-instanzlichen Verfahren dürfe nicht dazu führen, dass die Verfahrenskosten entgegen dem Unterliegerprinzip verlegt würden. Die Vorinstanz habe bei keinem der Kritikpunkte von Salt geltend gemacht, sie seien offensichtlich unbegründet im Sinne der Rechtsprechung (vgl. BVGE 2013/32 E. 9.4.2). Allgemein sei Salt aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Informationen nur beschränkt in der Lage gewesen, die Rechtmässigkeit der von Swisscom offerierten Preise zu beurteilen (vgl. Urteil des BVGer A-411/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 6.2). Der angefochtene Kostenentscheid sei somit unverhältnismässig, verstosse gegen die rechtlichen Vorgaben wie auch gegen die von der Rechtsprechung erkannten Prinzipien. Bei der Kostenverlegung habe die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten. Zu beachten sei zudem, dass Salt an verschiedenen Kritikpunkten - auch hinsichtlich des Nichteintretensentscheids - festhalte, was sich bei einem Obsiegen zwingend auf die Kostenverlegung auswirken müsse.
49.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt, ohne sich zu dieser Rüge eigens zu äussern.
49.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung im Ergebnis an der angefochtenen Verfügung fest. In der angefochtenen Verfügung erwog die Vor-instanz, mit Gesamtkosten von Fr. 267'540 (1'274 Stunden) habe sich das Zugangsverfahren als ausserordentlich aufwändig erwiesen, dies hauptsächlich aufgrund des MEA-Wechsels und der Verordnungsrevision, aber auch aufgrund des Verhaltens von Swisscom. Im Hinblick auf die Festsetzung kostenorientierter Preise habe die Vorinstanz diverse Anpassungen vorgenommen, die nicht als marginal bezeichnet werden könnten. Gestützt auf das Unterliegerprinzip seien die Verfahrenskosten somit grundsätzlich Swisscom aufzuerlegen. Andererseits sei Salt ebenfalls an den Verfahrenskosten zu beteiligen. Dies insoweit, als auf den Antrag auf Überprüfung der Bedingungen, unter welchen Swisscom verpflichtet sei, regulierte Mietleitungen anzubieten, nicht eingetreten werde. Die Vorinstanz erachte eine Beteiligung von Salt an den Verfahrenskosten im Umfang von Fr 26'880.-(128 Stunden) als sachgerecht.
In der Vernehmlassung weist die Vorinstanz zusätzlich darauf hin, dass Salt mit Eingabe vom 14. September 2018 die relevanten Hauptkritikpunkte von Sunrise im Parallelverfahren übernommen habe. Die Vor-
instanz habe sich daher im Rahmen der Begründungspflicht zu diesen verschiedenen Kritikpunkten äussern müssen. Aufgrund des Unterliegerprinzips sei Salt folglich auch an den Verfahrenskosten zu beteiligen. Dies insoweit, als ihre Kritik resp. die dazu gelieferten Begründungen Arbeiten nach sich zögen, die zur Gewährleistung kostenorientierter Preise nicht erforderlich gewesen seien. Dazu sei zu bemerken, dass nicht stundengenau abgerechnet werden könne, in welchem Ausmass die Vorbringen von Salt unnötigen Verfahrensaufwand verursacht hätten. Es treffe zu, dass die Begründung der Kostenverteilung in der angefochtenen Verfügung präziser sein könnte. Die Kostenbeteiligung im Umfang von 128 Stunden erachte die Vorinstanz indessen nach wie vor als gerechtfertigt, so dass daran festgehalten werde.
50.
50.1 Für die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden kostendeckende Verwaltungsgebühren erhoben (vgl. aArt. 40 Abs. 1 Bst. b
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 40 Tasse amministrative - 1 L'autorità competente riscuote tasse amministrative a copertura dei costi delle sue decisioni e prestazioni, in particolare per: |
|
1 | L'autorità competente riscuote tasse amministrative a copertura dei costi delle sue decisioni e prestazioni, in particolare per: |
a | la vigilanza sui fornitori di servizi di telecomunicazione; |
b | le decisioni in materia di accesso, messa a disposizione dei dati elenco, interoperabilità e coutenza di impianti; |
c | la composizione di controversie tra clienti e fornitori di servizi di telecomunicazione o di servizi a valore aggiunto; |
d | il rilascio, la modifica e l'annullamento di concessioni per il servizio universale e di concessioni di radiocomunicazione, la vigilanza in materia nonché la registrazione dell'utilizzazione delle frequenze; |
e | l'amministrazione e il controllo tecnico dello spettro delle frequenze e delle posizioni orbitali dei satelliti; |
f | l'amministrazione, l'attribuzione e la revoca di elementi d'indirizzo; |
g | la registrazione e il controllo degli impianti di telecomunicazione. |
1bis | Non sono riscosse tasse amministrative secondo il capoverso 1 lettere d ed e per le concessioni di radiocomunicazione rilasciate all'esercito, alla protezione civile, al Corpo delle guardie di confine, alla polizia, ai pompieri, ai servizi di protezione e di salvataggio che operano esclusivamente nell'interesse pubblico, nonché agli stati maggiori di comando civili.158 |
2 | Se un'attività ai sensi del capoverso 1 riguarda servizi di telecomunicazione o concessioni di radiocomunicazione che servono interamente o parzialmente alla diffusione di programmi radiotelevisivi, l'autorità può tener conto della limitata capacità finanziaria dell'emittente titolare di un diritto d'accesso che viene direttamente o indirettamente gravata dalla tassa. |
3 | Se le attività enumerate nel capoverso 1 sono trasferite a terzi, questi possono essere obbligati a sottoporre i prezzi dei loro servizi all'UFCOM per approvazione, in particolare se per questi servizi non vi è concorrenza. |
4 | Il DATEC può fissare limiti massimi di prezzo, segnatamente se il livello dei prezzi su un determinato mercato fa supporre che vi saranno abusi. |
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SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 56 ComCom - 1 Il Consiglio federale nomina una ComCom composta di cinque a sette membri; ne designa il presidente e il vicepresidente. I membri devono essere esperti indipendenti. |
|
1 | Il Consiglio federale nomina una ComCom composta di cinque a sette membri; ne designa il presidente e il vicepresidente. I membri devono essere esperti indipendenti. |
2 | Nelle sue decisioni, la ComCom non è sottoposta alle istruzioni del Consiglio federale e del DATEC. Essa è indipendente dalle autorità amministrative. Dispone di un suo segretariato. |
3 | La ComCom adotta un regolamento sulla propria organizzazione e gestione, che deve essere approvato dal Consiglio federale. |
4 | Le spese della ComCom sono coperte con tasse amministrative. Il Consiglio federale disciplina i dettagli. |
Salt wendet sich in ihrer Beschwerde gegen die Kostenverteilung. Sie beantragt, es seien ihr keine Kosten aufzuerlegen. Die Vorinstanz und Swisscom schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gebührenhöhe selbst ist von den Parteien unbestritten geblieben.
50.2 Die Kostenverlegung im Zugangsverfahren erfolgt grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip, das als allgemeiner prozessualer Grundsatz in sämtlichen Verfahren Anwendung findet (vgl. BGE 132 II 47 E. 3.3). Vom Unterliegerprinzip kann nach der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts allerdings unter gewissen Umständen, insbesondere bei mangelnder Transparenz der marktbeherrschenden Anbieterin, zugunsten der unterliegenden Gesuchstellerin abgewichen werden (vgl. Urteil des BVGer A-411/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 6.2). Neben dem Unterliegerprinzip findet bei der Kostenverlegung auch das allgemein geltende Verursacherprinzip Anwendung (vgl. Art. 2 Abs. 1
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SR 172.041.1 Ordinanza generale sugli emolumenti dell' 8 settembre 2004 (OgeEm) OgeEm Art. 2 Obbligo di pagare gli emolumenti |
|
1 | Chi occasiona una decisione o domanda una prestazione deve pagare un emolumento. |
2 | Se più persone hanno congiuntamente occasionato una decisione o domandato una prestazione esse rispondono solidalmente dell'emolumento. |
50.3 In BVGE 2013/32 hat das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung präzisiert. Stellt die Gesuchstellerin im Zugangsverfahren ein allgemeines Begehren auf Herabsetzung der streitigen Preise, so darf bei der Kostenverlegung nicht einzig darauf abgestellt werden, dass diese Preise reduziert werden. Sinn und Zweck des Zugangsverfahrens legen vielmehr nahe, der marktbeherrschenden Anbieterin in einem solchen Fall für den Aufwand der Vorinstanz gestützt auf das Unterliegerprinzip nur insoweit die Kosten aufzuerlegen, als dieser zur Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich ist (BVGE 2013/32 E. 9.4.2).
Nicht zu diesem Aufwand zählt grundsätzlich der Aufwand für unbegründete oder in Verletzung der Verhandlungs- oder Dispositionsmaxime erfolgte Anpassungen am Kostenmodell bzw. Kostennachweis, ebenso wenig der Aufwand für an sich begründete und zulässige, jedoch nicht rechtskonforme oder fehlerhaft umgesetzte Anpassungen. Voraussetzung ist allerdings, dass die marktbeherrschende Anbieterin diese Anpassungen nicht selber verursacht. Anders zu beurteilen ist demgegenüber der Aufwand für die Prüfung von Vorbringen der Gesuchstellerin, die von der Vor-instanz zurückgewiesen werden. Zwar kann der marktbeherrschenden Anbieterin auch hinsichtlich solcher Vorbringen nicht vorgeworfen werden, sie habe sich nicht an die Vorgaben für die kostenorientierte Preisgestaltung gehalten. Deren Prüfung durch die Vorinstanz kommt bei der Gewährleistung kostenorientierter Preise aber grundsätzlich eine Funktion zu, ist doch namentlich wegen des grossen Gestaltungsspielraums der marktbeherrschenden Anbieterin bei der Festsetzung solcher Preise und der Komplexität des Kostenmodells bzw. Kostennachweises häufig nicht ohne Weiteres klar, ob sie sich an die Vorgaben für die kostenorientierte Preisgestaltung hält. Der Aufwand für diese Prüfung ist daher grundsätzlich als für die Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich zu qualifizieren. Dies gilt allerdings nicht für beliebige, offensichtlich unbegründete Vorbringen, da diesen bei der Überprüfung des Kostenmodells bzw. Kostennachweises der marktbeherrschenden Anbieterin keine Relevanz zukommt. Soweit die Vorinstanz sich trotzdem mit solchen Vorbringen auseinandersetzt, darf sie daher den dafür entstandenen Aufwand der marktbeherrschenden Anbieterin nicht auferlegen. Dies gilt hier wie in den übrigen erwähnten Fällen allerdings spezifisch nur für den Aufwand, der für die nicht erforderliche(n) Handlung(en) entsteht (BVGE 2013/32 E. 9.4.2).
Soweit die marktbeherrschende Anbieterin im Falle einer Herabsetzung der streitigen Preise aufgrund eines allgemeinen Herabsetzungsbegehrens im erwähnten Sinn die Kosten für den Aufwand der Vorinstanz, der nicht zur Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich ist, auch nach dem Verursacherprinzip nicht zu tragen hat, sind sie grundsätzlich der Gesuchstellerin aufzuerlegen. Dies gilt ohne Weiteres für den Aufwand, den sie mit beliebigen, offensichtlich unbegründeten Vorbringen verursacht. Es trifft aber grundsätzlich auch für den Aufwand für unbegründete oder gegen die Verhandlungsmaxime verstossende sowie für an sich begründete und zulässige, jedoch nicht rechtskonforme oder fehlerhaft umgesetzte Anpassungen zu. Zwar darf das allgemeine Begehren der Gesuchstellerin nicht dahingehend verstanden werden, sie fordere rechtlich nicht haltbare Anpassungen. Sie verlangt damit jedoch grundsätzlich alle Anpassungen, die von der Vorinstanz mit dem Ziel vorgenommen werden, die Kostenorientierung der Preise zu gewährleisten. Auch wenn sich diese Anpassungen im Nachhinein als rechtlich nicht haltbar erweisen, sind ihr daher grundsätzlich die Kosten für den damit verbundenen Aufwand aufzuerlegen, da sie diesen mit ihrem allgemeinen Begehren veranlasst beziehungsweise verursacht (vgl. Art. 2 Abs. 1 AllGebV). Dies gilt allerdings grundsätzlich nur, soweit diese Anpassungen einen Gegenstand betreffen, den sie mit ihrem allgemeinen Begehren zum Gegenstand des Zugangsverfahrens gemacht hat. Trifft dies nicht zu, werden die Anpassungen, die von der Vorinstanz in Verletzung der Dispositionsmaxime vorgenommen werden, nicht von ihr veranlasst, weshalb ihr die Kosten für den entstandenen Aufwand grundsätzlich nicht auferlegt werden können. Soweit sie die Kosten nicht zu tragen hat, entfällt eine Kostentragung durch die Parteien des Zugangsverfahrens (BVGE 2013/32 E. 9.4.3).
50.4 Wie in der vorstehenden E. 47.2 gesehen, wird die Vorinstanz neu zu beurteilen haben, ob auf das Zugangsgesuch von Salt vollständig einzutreten ist. Entsprechend wird auch über die sich daraus ergebenden Kostenfolgen neu zu befinden sein. Was die in der Vernehmlassung ergänzend vorgebrachte Begründung betrifft, so wird diese der vorstehenden Rechtsprechung nicht hinreichend gerecht. Nach der Rechtsprechung genügt es für eine Kostenfolge zulasten von Salt noch nicht, dass ihre Anträge teilweise nicht übernommen werden konnten. Vielmehr ist der Aufwand, der für die Prüfung von abgewiesenen Vorbringen der Gesuchstellerin anfällt, grundsätzlich als für die Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich zu qualifizieren. Hinsichtlich der abgewiesenen Anträge von Salt hätte die Vorinstanz daher zusätzlich prüfen müssen, ob der Aufwand durch beliebige, offensichtlich unbegründete Vorbringen verursacht wurde oder ob andere Gründe im Sinne der Rechtsprechung vorliegen, die eine Kostenauferlegung zulasten von Salt rechtfertigen würden. Im Grundsatz kann die vorinstanzliche Kostenverlegung demnach nicht bestätigt werden und sie ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Unter zu gleichem Einbezug des Ausgangs des wiederaufzunehmenden Verfahrens wird die Vorinstanz über die Kostenverlegung insgesamt neu zu entscheiden haben.
51.
In Gutheissung der Beschwerde von Salt ist die Angelegenheit somit zur Neuverlegung der Kosten an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Ausgang des Beschwerdeverfahrens
52.
Zusammenfassend ist die Beschwerde von Swisscom in drei Punkten im Wesentlichen gutzuheissen (betreffend Mietleitungspreise, Zuschlagsatz Ingenieurhonorar und gemeinsamer Kabeleinzug). Im Übrigen ist die Beschwerde von Swisscom als unbegründet abzuweisen (betreffend Preise 2016, relevante Kosteninformationen, Glasfaserkabel, Glasfaser-Luftkabel und Parzellenerschliessung). Des Weiteren ist die Beschwerde von Salt in drei Punkten im Wesentlichen gutzuheissen (betreffend Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom, Nichteintreten Mietleitungsangebot und Verlegung der Verfahrenskosten), soweit die Beschwerde nicht zufolge Rückzugs gegenstandslos geworden abzuschreiben ist (betreffend MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion). Im Übrigen ist die Beschwerde von Salt als unbegründet abzuweisen (betreffend Marktrisikoprämie, Umrechnung realer WACC und Gleitpfad CES-Mietleitungen). Nicht mehr strittig ist die Rüge von Salt betreffend Berücksichtigung falscher Legacy-Preise 2012 bei Mietleitungen.
Soweit die Beschwerden von Swisscom und Salt gutzuheissen sind, ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Kosten- und Entschädigungsfolgen
53.
53.1 Die Gerichtsgebühr bestimmt sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt bei einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse Fr. 200.- bis Fr. 50'000.- (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
|
1 | L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
2 | Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi. |
3 | Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura. |
4 | L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100 |
4bis | La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla: |
a | da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario; |
b | da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101 |
5 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105 |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 2 Calcolo della tassa di giustizia |
|
1 | La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Sono fatte salve le norme in materia di tasse e spese previste da leggi speciali. |
2 | Il Tribunale può aumentare la tassa di giustizia al di là degli importi massimi previsti dagli articoli 3 e 4 se particolari motivi, segnatamente un procedimento temerario o necessitante un lavoro fuori dall'ordinario, lo giustificano.2 |
3 | In caso di procedimenti che hanno causato un lavoro trascurabile, la tassa di giustizia può essere ridotta se si tratta di decisioni concernenti le misure provvisionali, la ricusazione, la restituzione di un termine, la revisione o l'interpretazione, come pure di ricorsi contro le decisioni incidentali. L'importo minimo previsto dall'articolo 3 o dall'articolo 4 deve essere rispettato. |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 4 Tassa di giustizia per le cause con interesse pecuniario - Nelle cause con interesse pecuniario, la tassa di giustizia ammonta a: |
53.2 Neben dem vorliegenden Beschwerdeverfahren A-1286/2019 hat das Bundesverwaltungsgericht zeitgleich das Parallelverfahren A-1496/2019 i.S. Sunrise gegen Swisscom beurteilt. In Berücksichtigung dessen, dass mehrheitlich identische Rechtsbegehren zu beurteilen waren, sind die Verfahrenskosten gesamthaft zu bestimmen. Es handelt sich hier um zwei umfangreiche, je vereinigte Beschwerdeverfahren mit zahlreichen Anträgen und komplexen Rechtsfragen. In beiden Verfahren wurde jeweils ein mehrfacher Schriftenwechsel durchgeführt und der Preisüberwacher konsultiert sowie am 27. November 2019 eine Zwischenverfügung erlassen. Daher erscheint es angemessen, die Verfahrenskosten auf gesamthaft Fr. 35'000.- zu veranschlagen. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist der Aufwand im Vergleich zum Parallelverfahren A-1496/2019 etwas tiefer ausgefallen, da namentlich die Zugangspreise nur über drei statt vier Jahre und auch weniger Streitpunkte zu beurteilen waren. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren sind somit Verfahrenskosten von Fr. 15'000.- zu erheben.
54.
54.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tragen; unterliegt sie nur teilweise, so werden sie ermässigt. Ausnahmsweise können sie erlassen werden (Art. 63 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
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1 | L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
2 | Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi. |
3 | Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura. |
4 | L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100 |
4bis | La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla: |
a | da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario; |
b | da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101 |
5 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105 |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
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1 | L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
2 | Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi. |
3 | Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura. |
4 | L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100 |
4bis | La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla: |
a | da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario; |
b | da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101 |
5 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105 |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 5 Spese per le cause prive di oggetto - Se una causa diviene priva d'oggetto, di regola le spese processuali sono addossate alla parte il cui comportamento rende priva d'oggetto la causa. Se una causa diviene priva d'oggetto senza che ciò sia imputabile ad una parte, le spese sono fissate tenuto conto dello stato delle cose prima del verificarsi del motivo che termina la lite. |
54.2 Im vorliegenden vereinigten Beschwerdeverfahren obsiegt Swisscom mit ihrer Beschwerde im Wesentlichen in 3 von 8 Streitpunkten, während Salt mit ihrer Beschwerde im Wesentlichen in 3 von 6 Streitpunkten durchdringt. Im Ergebnis obsiegen Swisscom damit in 6 und Salt in 8 der insgesamt 14 Streitpunkte. Eine unterschiedliche Gewichtung der einzelnen Streitpunkte drängt sich im konkreten Fall nicht auf. Es ist demnach von einem Obsiegen von Swisscom im Umfang von rund 2/5 und von Salt im Umfang von rund 3/5 auszugehen. Der teilweise Rückzug der Beschwerde von Salt (betreffend MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion), die teilweise Anerkennung von Salt (betreffend Berücksichtigung falscher Legacy-Preise 2012 bei Mietleitungen) sowie die Heilung der von Swisscom gerügten Verletzung des rechtlichen Gehörs (betreffend Glasfaser-Luftkabel) sind bei der Kostenverlegung nicht gesondert zu berücksichtigen, da diesem Aufwand im Verhältnis zum gesamten Beschwerdeverfahren nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Ähnliches gilt, soweit Swisscom in der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2019 unterlag.
Die Verfahrenskosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren von Fr. 15'000.- sind Swisscom somit im Umfang von Fr. 9'000.- (3/5 von Fr. 15'000.-) und Salt im Umfang von Fr. 6'000.- (2/5 von Fr. 15'000.-) zur Bezahlung aufzuerlegen.
55.
55.1 Nach Art. 64 Abs. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. |
|
1 | L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. |
2 | Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente. |
3 | Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza. |
4 | L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa. |
5 | Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109 |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio |
|
1 | La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa. |
2 | Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione. |
3 | Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili. |
4 | Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili. |
5 | L'articolo 6a è applicabile per analogia.7 |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 8 Spese ripetibili |
|
1 | Le ripetibili comprendono le spese di rappresentanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte. |
2 | Per spese non necessarie non vengono corrisposte indennità. |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 9 Spese di rappresentanza e di patrocinio |
|
1 | Le spese di rappresentanza e di patrocinio comprendono: |
a | l'onorario dell'avvocato o l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati; |
b | i disborsi quali, segnatamente, le spese di fotocopiatura, le spese di viaggio, di vitto e di alloggio, le spese di porto e le spese telefoniche; |
c | l'imposta sul valore aggiunto eventualmente dovuta sulle indennità ai sensi delle lettere a e b, a meno che la stessa non sia già stata considerata. |
2 | Non è dovuta alcuna indennità se esiste un rapporto di lavoro tra il mandatario e la parte. |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 10 Onorario dell'avvocato ed indennità dei mandatari professionali che non sono avvocati |
|
1 | L'onorario dell'avvocato e l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati sono calcolati in funzione del tempo necessario alla rappresentanza della parte. |
2 | La tariffa oraria per gli avvocati oscilla tra un minimo di 200 e un massimo di 400 franchi, per i rappresentanti professionali che non sono avvocati tra un minimo di 100 e un massimo di 300 franchi. L'imposta sul valore aggiunto non è compresa in dette tariffe. |
3 | Nelle cause con interesse pecuniario, l'onorario dell'avvocato o l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati possono essere adeguatamente aumentati. |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 14 Determinazione delle spese ripetibili |
|
1 | Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese. |
2 | Il Tribunale fissa l'indennità dovuta alla parte e quella dovuta agli avvocati d'ufficio sulla base della nota particolareggiata delle spese. Se quest'ultima non è stata inoltrata, il Tribunale fissa l'indennità sulla base degli atti di causa. |
55.2 Für das vorliegende Beschwerdeverfahren macht Salt mit Eingabe vom 24. Juni 2020 eine Parteientschädigung von Fr. 30'075.- geltend. Die eingereichte Honorarnote des Rechtsanwalts Matthias Amgwerd weist einen Zeitaufwand von 100.25 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 300.- aus.
Beim geltend gemachten Aufwand von 100.25 Stunden ist Salt zuzustimmen, dass es sich hier um ein aufwändiges Beschwerdeverfahren handelt und teils auf juristischem Neuland viele anspruchsvolle Streitfragen zu klären waren. Einschränkend ist festzuhalten, dass der Rechtsvertreter von Salt bereits im vorinstanzlichen Verfahren mit dem vorliegenden Fall befasst war. Ferner ist festzuhalten, dass Sunrise im Parallelverfahren A-1496/2019 ebenfalls von Rechtsanwalt Matthias Amgwerd vertreten wird, wobei für jenes Verfahren in der Honorarnote vom 24. Juni 2020 eine Parteientschädigung von Fr. 128'094.75 beantragt wurde (541.5 Stunden zu Stundenansätzen von Fr. 175.- bis Fr. 300.-). Laut Parteiangaben wurden die anwaltlichen Aufwendungen auf beide Beschwerdeverfahren nach der jeweiligen Interessenlage aufgeteilt. Wie die Aufteilung der Stundenanzahl indes konkret erfolgt ist, wird nicht näher dargelegt und ist daher nicht genügend nachvollziehbar. In Anbetracht des mutmasslich notwendigen Aufwands sowie der unbestreitbaren Komplexität der Streitsache erachtet das Bundesverwaltungsgericht dennoch die für das vorliegende Beschwerdeverfahren geltend gemachte Parteientschädigung von Fr. 30'075.- als im Ergebnis angemessen.
Im Umfang des Obsiegens von 3/5 ist Salt somit eine Parteientschädigung von Fr. 18'045.- zuzusprechen. Diese wird der durch den internen Rechtsdienst vertretenen Swisscom zur Bezahlung auferlegt (Art. 64 Abs. 2
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. |
|
1 | L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. |
2 | Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente. |
3 | Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza. |
4 | L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa. |
5 | Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109 |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 9 Spese di rappresentanza e di patrocinio |
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1 | Le spese di rappresentanza e di patrocinio comprendono: |
a | l'onorario dell'avvocato o l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati; |
b | i disborsi quali, segnatamente, le spese di fotocopiatura, le spese di viaggio, di vitto e di alloggio, le spese di porto e le spese telefoniche; |
c | l'imposta sul valore aggiunto eventualmente dovuta sulle indennità ai sensi delle lettere a e b, a meno che la stessa non sia già stata considerata. |
2 | Non è dovuta alcuna indennità se esiste un rapporto di lavoro tra il mandatario e la parte. |
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SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio |
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1 | La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa. |
2 | Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione. |
3 | Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili. |
4 | Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili. |
5 | L'articolo 6a è applicabile per analogia.7 |
Rechtsmittel
56.
Dieses Urteil kann nicht beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 83 Bst. p Ziff. 2
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro: |
|
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria; |
c | le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti: |
c1 | l'entrata in Svizzera, |
c2 | i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto, |
c3 | l'ammissione provvisoria, |
c4 | l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento, |
c5 | le deroghe alle condizioni d'ammissione, |
c6 | la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti; |
d | le decisioni in materia d'asilo pronunciate: |
d1 | dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione, |
d2 | da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto; |
e | le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione; |
f | le decisioni in materia di appalti pubblici se: |
fbis | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori; |
f1 | non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o |
f2 | il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici; |
g | le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi; |
h | le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale; |
i | le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile; |
j | le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria; |
k | le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto; |
l | le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci; |
m | le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante; |
n | le decisioni in materia di energia nucleare concernenti: |
n1 | l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione, |
n2 | l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare, |
n3 | i nulla osta; |
o | le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli; |
p | le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68 |
p1 | concessioni oggetto di una pubblica gara, |
p2 | controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni; |
p3 | controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste; |
q | le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti: |
q1 | l'iscrizione nella lista d'attesa, |
q2 | l'attribuzione di organi; |
r | le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF); |
s | le decisioni in materia di agricoltura concernenti: |
s1 | ... |
s2 | la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione; |
t | le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione; |
u | le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria); |
v | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale; |
w | le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; |
x | le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi; |
y | le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale; |
z | le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale. |
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde von Swisscom vom 15. März 2019 wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Teilverfügung der
Vorinstanz vom 11. Februar 2019 wird in diesem Umfang aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde von Swisscom abgewiesen.
2.
Die Beschwerde von Salt vom 14. März 2019 wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Teilverfügung der
Vorinstanz vom 11. Februar 2019 wird in diesem Umfang aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde von Salt abgewiesen, soweit sie nicht zufolge Rückzugs als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
3.
3.1 Swisscom werden Verfahrenskosten von Fr. 9'000.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.- wird ihr zurückerstattet.
3.2 Salt werden Verfahrenskosten von Fr. 6'000.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.- wird ihr zurückerstattet.
4.
Swisscom hat Salt eine Parteientschädigung von Fr. 18'045.- zu entrichten.
5.
Dieses Urteil geht an:
- Salt Mobile SA (Einschreiben)
- Swisscom (Schweiz) AG (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. Vf 2019-02-11_003 / 41-00009; Einschreiben)
- den Preisüberwacher (zur Kenntnis)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Steiger Flurina Peerdeman