1D_10/2011 - 2011-11-14 - Droit de cité et droit des étrangers

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1D 10/2011

Arrêt du 14 novembre 2011
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Reeb et Aemisegger.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________, représentée par Fondation suisse du Service Social International,
recourante,

contre

Département de la sécurité, de la police et de l'environnement du canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève.

Objet
procédure de naturalisation,

recours constitutionnel contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 26 juillet 2011.

Faits:

A.
A.________, ressortissante brésilienne née en 1978, a séjourné en Suisse de décembre 1995 à janvier 1998, puis dès le mois de juin 2000 au bénéfice d'une autorisation de séjour pour étude qui a été renouvelée jusqu'au 10 octobre 2008. Le 1er septembre 2008, elle a demandé sa naturalisation auprès du service cantonal des naturalisations du canton de Genève (SCN).
Le 28 août 2009, l'Office fédéral des migrations (ODM) a, malgré le préavis cantonal positif, refusé d'accorder à l'intéressée une autorisation de séjour fondée sur l'art. 31 al. 1 OASA, considérant que les conditions d'un cas d'extrême gravité n'étaient pas réunies. Un délai de départ a été imparti, au 31 octobre 2009. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF).
Le 22 octobre 2009, le SCN fit savoir à A.________ qu'en l'absence d'un permis de séjour valable, la procédure de naturalisation était suspendue. Cette décision a été confirmée le 19 janvier 2010: le règlement genevois d'application de la loi genevoise sur la nationalité (RNat, RS/GE A 4 05.01) exigeait un permis de séjour valable tout au long de la procédure de naturalisation. Les 7, 26 et 27 janvier, puis le 23 juin et le 20 juillet 2010, A.________ a requis la reprise de la procédure en se prévalant d'un arrêt récent selon lequel l'octroi de l'autorisation fédérale de naturalisation ne dépendait pas de l'existence d'une autorisation de séjour durant toute la durée de la procédure. Par décision du 16 août 2010, le SCN confirma la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le recours au TAF.

B.
Par arrêt du 26 juillet 2011, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève a déclaré irrecevable le recours formé contre cette dernière décision. Il s'agissait d'une décision incidente qui ne causait pas à l'intéressée de préjudice irréparable.

C.
Par acte du 14 septembre 2011, A.________ forme un recours constitutionnel subsidiaire. Elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle statue sur le fond, subsidiairement le renvoi de la cause au SCN afin qu'il reprenne l'instruction de la demande de naturalisation.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département cantonal de la sécurité, de la police et de l'environnement conclut à l'irrecevabilité du recours et à son rejet sur le fond. La recourante a répliqué, persistant dans ses conclusions.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 136 I 43 consid. 1 p. 43; 136 II 101 consid. 1 p. 103).

1.1 L'arrêt cantonal a été rendu dans le cadre d'une procédure de naturalisation ordinaire. Le recours en matière de droit public est dès lors exclu en vertu de l'art. 83 let. b LTF.

1.2 Selon l'art. 113 LTF, le recours constitutionnel subsidiaire est ouvert contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui ne peuvent faire l'objet d'aucun recours ordinaire. La décision attaquée ne peut pas non plus être déférée au Tribunal administratif fédéral car la décision attaquée n'a pas été rendue en application du droit public fédéral (art. 5 PA et 31 LTAF).

1.3 Indépendamment de sa qualité pour recourir sur le fond, le destinataire d'un arrêt cantonal d'irrecevabilité a qualité pour contester ce prononcé en invoquant ses droits de partie à la procédure (art. 115 LTF; ATF 133 I 1 consid. 6.2 p. 198 s.). Tel est le cas en l'espèce, la recourante reprochant à la cour cantonale de ne pas avoir statué sur son recours et d'avoir ainsi commis un déni de justice formel.

1.4 Contrairement à ce que soutient la recourante, la décision attaquée est de nature incidente puisque, même si elle confirme - sans entrer en matière sur le recours - la décision de l'instance inférieure, elle reste limitée à la question de la suspension de la procédure de naturalisation et ne met pas un terme à celle-ci (ATF 134 IV 43 E. 2; 123 III 414 consid. 1 p. 417; arrêt 4A 542/2009 du 27 avril 2010). Le recours n'en est pas moins recevable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, dans la mesure où la recourante fait valoir que la confirmation de la suspension aurait pour effet non seulement un allongement inadmissible de la procédure de naturalisation, mais aussi une violation de l'obligation de statuer dans un délai raisonnable (BGE 134 IV 43 E. 2). Il pourrait en résulter un préjudice irréparable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.
La recourante invoque les art. 9 et 29 Cst., en reprochant à la cour cantonale d'avoir ignoré que la poursuite de la suspension de la procédure de naturalisation consacrait un déni de justice, la demande ayant été déposée le 1er septembre 2008, soit depuis près de trois ans. Le refus de statuer sur les griefs soulevés constituerait également une violation du droit d'être entendu, ainsi qu'une application arbitraire des dispositions pertinentes du droit cantonal de procédure.

2.1 Le recours constitutionnel subsidiaire peut être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois la violation des droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF par renvoi de l'art. 117 LTF; cf. ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254).

2.2 Le prononcé d'irrecevabilité est en l'occurrence fondé sur l'art. 57 let. c de la loi genevoise sur la procédure administrative (LPA, RS/GE E 5 10), disposition selon laquelle les décisions incidentes peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. La cour cantonale a considéré que le SCN avait suspendu la procédure de naturalisation en raison de l'exigence d'un titre de séjour valable tout au long de la procédure, et que cette décision ne portait nullement atteinte aux droits de la recourante sur le fond. L'existence d'un préjudice irréparable n'était dès lors nullement démontrée.
Une telle motivation méconnaît que la recourante se plaignait non seulement de l'allongement indu de la durée de la procédure de naturalisation, mais aussi d'un déni de justice formel de la part du SCN, sous la forme d'un report sine die de sa décision. Cette éventualité ne saurait être écartée compte tenu de la durée de la procédure de naturalisation et du fait que le TAF n'a apparemment pas l'intention de statuer tant que le SCN n'aura pas lui-même rendu sa décision. Or, si l'art. 57 let. c LPA est de teneur identique à l'art. 93 al. 1 let. a LTF, il n'y a pas de raison de l'appliquer de manière différente. En limitant le préjudice irréparable à une lésion des droits de fond, la cour cantonale empêche le justiciable de se plaindre de tout déni de justice formel. Une telle interprétation du droit cantonal est insoutenable et, partant, arbitraire.

3.
Le recours doit par conséquent être admis et la cause renvoyée à la cour cantonale, sans qu'il y ait lieu d'examiner en l'état le bien-fondé du maintien de la suspension de la procédure de naturalisation. La recourante a droit à des dépens, à la charge du canton de Genève (art. 68 al. 2 LTF). Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis, l'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

2.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à la recourante à titre de dépens, à la charge du canton de Genève.

3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département de la sécurité, de la police et de l'environnement et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 14 novembre 2011
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

Le Greffier: Kurz

SR 142.201 Ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA) OASA Art. 31 Cas individuels d'une extrême gravité - (art. 30, al. 1, let. b, 50, al. 1, let. b, et 84, al. 5, LEI; art. 14 LAsi)
¹	Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d'extrême gravité. Lors de l'appréciation, il convient de tenir compte notamment:
^a	de l'intégration du requérant sur la base des critères d'intégration définis à l'art. 58a, al. 1, LEI;
^b	...
^c	de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;
^d	de la situation financière;
^e	de la durée de la présence en Suisse;
^f	de l'état de santé;
^g	des possibilités de réintégration dans l'État de provenance.
²	Le requérant doit justifier de son identité.
³	L'exercice d'une activité lucrative salariée ou indépendante n'est pas soumis à autorisation.74
⁴	...75
⁵	Si le requérant n'a pu participer à la vie économique ou acquérir une formation (art. 58a, al. 1, let. d, LEI) en raison de son âge, de son état de santé ou d'une interdiction de travailler en vertu de l'art. 43 LAsi, il convient d'en tenir compte lors de l'examen de sa situation financière.76
⁶	Le succès obtenu lors de la participation à un programme d'intégration ou d'occupation sera pris en compte lors de l'examen d'une demande d'octroi d'une autorisation de séjour en vertu de l'art. 84, al. 5, LEI.77

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.