1C_308/2016 - 2016-10-14 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_308/2016

Urteil vom 14. Oktober 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,

gegen

C.D.________ und D.D.________,
Beschwerdegegner,

Politische Gemeinde Tobel-Tägerschen, vertreten durch den Gemeinderat, Hauptstrasse 22, 9555 Tobel,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand
vorzeitige Baufreigabe; Kosten,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 4. Mai 2016
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.

Sachverhalt:

A.
A.________ und B.________ als Eigentümer der Liegenschaft Nr. xxx im Grundbuch Tobel-Tägerschen/TG erhoben im Jahre 2013 Einsprache gegen ein Bauprojekt des Ehepaars C.D.________ und D.D.________ auf der nachbarschaftlichen Liegenschaft Nr. yyy. Am 4. November 2013 wies die Gemeinde Tobel-Tägerschen die Einsprache ab und erteilte die Baubewilligung. Dagegen erhoben A.________ und B.________ Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau. Am 7. Januar 2014 beantragten die Ehegatten C.D.________ und D.D.________ bei der Gemeinde eine vorzeitige Baufreigabe, die am 15. Januar 2014 bewilligt wurde. Auch dagegen rekurrierten A.________ und B.________. Am 29. August 2014 wies das Departement beide Rekurse in einem einzigen Entscheid ab und auferlegte den Rekurrenten eine Verfahrensgebühr von insgesamt Fr. 2'500.--.

B.
Dagegen führten A.________ und B.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, wobei sie nebst den Anträgen in der Sache ausdrücklich mit Blick auf die Anfechtung der vorzeitigen Baufreigabe zur Hälfte auch die Kostenauflage im Betrag von Fr. 1'250.-- anfochten. Mit Entscheid vom 4. Mai 2016 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde integral ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Juli 2016 an das Bundesgericht beantragen A.________ und B.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und ihnen für das Verfahren betreffend vorzeitige Baufreigabe vor dem Departement keine Kosten aufzuerlegen bzw. diese auf das gesetzliche Minimum von Fr. 50.-- herabzusetzen. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, das Departement habe im fraglichen Verfahren gar keinen Aufwand getätigt. Mit dem Entscheid in der Sache bzw. der vorzeitigen Realisierung des Bauprojekts sei der Rekurs gegen die Erteilung der vorzeitigen Baubewilligung gegenstandslos geworden. Eine Kostenauflage sei deshalb insbesondere mit Blick auf die für Gebühren massgeblichen Grundsätze wie das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip willkürlich und rechtsungleich und verstosse auch gegen weitere Verfassungsrechte.
Das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, die Politische Gemeinde Tobel-Tägerschen und das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schliessen auf Abweisung der Beschwerde. C.D.________ und D.D.________ reichten dem Bundesgericht keine Stellungnahme ein.
Mit Eingabe vom 22. September 2016 äusserten sich A.________ und B.________ nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Zulässigkeit der Beschwerde an das Bundesgericht im Kostenpunkt folgt derjenigen in der Hauptsache. Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409 E. 1.1 S. 411). Da in Bezug auf die Hauptsache die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig wäre, steht sie auch im Kostenpunkt offen.

1.2. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen anfechtbaren kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.3. Die Beschwerdeführer sind als Kostenpflichtige und als direkte Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (Motivsubstitution; BGE 141 V 234 E. 1 S. 236 mit Hinweisen).

2.
Die Beschwerdeführer beanstanden den Einbezug der Gemeinde ins bundesgerichtliche Verfahren und machen geltend, deren Stellungnahme dürfe nicht berücksichtigt werden, da sie im Kostenpunkt gar nicht mehr betroffen sei. Auf diese Frage braucht nicht weiter eingegangen zu werden, weil sich die Ausführungen der Gemeinde als nicht entscheidwesentlich erweisen.

3.

3.1. Die Kostenverteilung im kantonalen Rechtsmittelverfahren richtet sich mangels bundesrechtlicher Vorschriften nach kantonalem Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht nur daraufhin überprüft, ob dadurch Bundesrecht mit Einschluss der Bundesverfassung verletzt ist (Art. 95 lit. a BGG). Dazu gehören namentlich die willkürliche Anwendung kantonalen Rechts (Art. 9 BV) sowie das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV), aber auch die übrigen verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze.

3.2. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid willkürlich gemäss Art. 9 BV, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).

3.3. Ein Entscheid verstösst gegen das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (vgl. BGE 136 II 120 E. 3.3.2 S. 127; 127 I 185 E. 5 S. 192).

3.4. Verfahrenskosten sind wie Gerichtskosten Kausalabgaben, weshalb sie dem verfassungsmässigen Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssen. Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll. Für allgemeine administrative Verfahrenskosten spielt dies im Allgemeinen gleich wie für Gerichtsgebühren keine Rolle, decken doch erfahrungsgemäss diese Gebühren die entsprechenden Kosten bei Weitem nicht. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Bei der Festsetzung solcher Gebühren verfügt die Behörde über einen grossen Ermessensspielraum (vgl. BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.).

3.5. Nach § 110 Abs. 2 des thurgauischen Planungs- und Baugesetzes vom 21. Dezember 2011 (PBG; RB 700) kann die Gemeindebehörde nach Ablauf der Einsprachefrist in Abwägung der beteiligten Interessen einen vorzeitigen Baubeginn bewilligen, sofern dadurch die Entscheidungsfreiheit in Einsprache- und Rechtsmittelverfahren nicht beeinträchtigt wird; ein Rekurs gegen die Bewilligung des vorzeitigen Baubeginns hat keine aufschiebende Wirkung, unter Vorbehalt der Wiedererteilung durch die Rekursinstanz.

3.6. Gemäss § 77 des Gesetzes vom 23. Februar 1981 des Kantons Thurgau (VRG; RB 170.1) trägt in streitigen Verfahren in der Regel der Unterliegende die Kosten. Bei teilweisem Unterliegen ist der entsprechende Kostenanteil aufzuerlegen. Nach § 78 VRG gehen Kosten zulasten eines Beteiligten, soweit dieser sie insbesondere durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften oder durch ungehöriges Verhalten verursacht hat. Gemäss § 9 Abs. 1 Ziff. 2 der Verordnung des Grossen Rates des Kantons Thurgau vom 16. Dezember 1992 über die Gebühren der kantonalen Verwaltungsbehörden (nachfolgend: Gebührenverordnung; RB 631.1) betragen die Verfahrensgebühren der Departemente Fr. 50.-- bis Fr. 2'500.--.

4.

4.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführer ist das Argument des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid fragwürdig, sie hätten eine Verfahrensverzögerung geltend machen müssen, nachdem das Bauprojekt aufgrund der vorzeitigen Baubewilligung rasch realisiert worden war und eine Verzögerungsbeschwerde möglicherweise von vornherein nutzlos erschienen wäre. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben, da die vorliegende Beschwerde jedenfalls aus anderen Gründen erfolglos bleiben muss (vgl. E. 1.4).

4.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer vereinigte das Departement die beiden bei ihm hängigen Verfahren im Zusammenhang mit dem damals strittigen Baugesuch, d.h. dasjenige in der Sache über die Baubewilligung als solcher als auch dasjenige über die Erteilung der vorzeitigen Baubewilligung unter Einschluss der von den Beschwerdeführern beantragten Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung. Das geht nicht zuletzt aus der entsprechenden ausdrücklichen Dispositivziffer 1 des Departementsentscheides vom 29. August 2014 hervor. In einem Entscheid wurden demnach vom Departement verschiedene Streitpunkte aus zwei Rekursen beurteilt. Das Departement sprach einen gesamthaften Kostenentscheid und setzte den Betrag auf das Maximum des zulässigen Gebührenrahmens fest.

4.3. Erneut entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer war das Departement im Streitpunkt der vorzeitigen Baubewilligung nicht untätig geblieben. Es hatte aufgrund des entsprechenden Rekurses einen eigenen Schriftenwechsel durchgeführt. Im Rekursentscheid befasste es sich in drei Erwägungsziffern über mehr als zwei Seiten mit der Frage der vorzeitigen Baubewilligung. Insofern kam es zum nicht mehr strittigen Schluss, dass der entsprechende Rekurs teilweise gegenstandslos geworden, teilweise aber auch abzuweisen war. Der fragliche Rekurs ist nicht wegen Untätigkeit der Behörde dahingefallen, wie die Beschwerdeführer meinen, sondern beruhte auf dem Unterliegen der Beschwerdeführer mit ihren entsprechenden Anträgen (vgl. § 77 VRG). Eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften oder grobe Fehler im Sinne von ungehörigem Verhalten gemäss § 78 VRG sind dem Departement nicht vorzuwerfen.

4.4. Angesichts des den Behörden zustehenden Ermessens bei der Kostenfestlegung verstiess es nicht in unhaltbarer Weise gegen die gesetzlichen Bestimmungen des Kantons Thurgau über die Kostenverteilung in departementalen Verfahren, den Beschwerdeführern eine integrale Verfahrensgebühr von Fr. 2'500.-- aufzuerlegen, die namentlich auch das Rekursverfahren im Zusammenhang mit der vorzeitigen Baubewilligung erfasste. Obwohl damit der obere Rand des Gebührenrahmens erreicht wird (vgl. § 9 Abs. 1 Ziff. 2 Gebührenverordnung), erscheint die konkret festgesetzte und den Beschwerdeführern auferlegte Gebühr angesichts des Umstands, dass es sich um ein vereinigtes Verfahren handelte und dass beim Departement auch im Streitpunkt der vorzeitigen Baubewilligung Aufwand angefallen war, vertretbar. Die Gebühr verstösst auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip.

4.5. Demnach ist der angefochtene Entscheid nicht willkürlich oder rechtsungleich noch verletzt er andere verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer wie insbesondere die von diesen ebenfalls angerufene Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV oder den Anspruch auf ein faires Verfahren gemäss Art. 29 BV.

5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Tobel-Tägerschen, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Oktober 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 26 Garanzia della proprietà - 1 La proprietà è garantita.
¹	La proprietà è garantita.
²	In caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità.

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¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.