1C_308/2016 - 2016-10-14 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_308/2016

Urteil vom 14. Oktober 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,

gegen

C.D.________ und D.D.________,
Beschwerdegegner,

Politische Gemeinde Tobel-Tägerschen, vertreten durch den Gemeinderat, Hauptstrasse 22, 9555 Tobel,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand
vorzeitige Baufreigabe; Kosten,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 4. Mai 2016
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.

Sachverhalt:

A.
A.________ und B.________ als Eigentümer der Liegenschaft Nr. xxx im Grundbuch Tobel-Tägerschen/TG erhoben im Jahre 2013 Einsprache gegen ein Bauprojekt des Ehepaars C.D.________ und D.D.________ auf der nachbarschaftlichen Liegenschaft Nr. yyy. Am 4. November 2013 wies die Gemeinde Tobel-Tägerschen die Einsprache ab und erteilte die Baubewilligung. Dagegen erhoben A.________ und B.________ Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau. Am 7. Januar 2014 beantragten die Ehegatten C.D.________ und D.D.________ bei der Gemeinde eine vorzeitige Baufreigabe, die am 15. Januar 2014 bewilligt wurde. Auch dagegen rekurrierten A.________ und B.________. Am 29. August 2014 wies das Departement beide Rekurse in einem einzigen Entscheid ab und auferlegte den Rekurrenten eine Verfahrensgebühr von insgesamt Fr. 2'500.--.

B.
Dagegen führten A.________ und B.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, wobei sie nebst den Anträgen in der Sache ausdrücklich mit Blick auf die Anfechtung der vorzeitigen Baufreigabe zur Hälfte auch die Kostenauflage im Betrag von Fr. 1'250.-- anfochten. Mit Entscheid vom 4. Mai 2016 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde integral ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Juli 2016 an das Bundesgericht beantragen A.________ und B.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und ihnen für das Verfahren betreffend vorzeitige Baufreigabe vor dem Departement keine Kosten aufzuerlegen bzw. diese auf das gesetzliche Minimum von Fr. 50.-- herabzusetzen. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, das Departement habe im fraglichen Verfahren gar keinen Aufwand getätigt. Mit dem Entscheid in der Sache bzw. der vorzeitigen Realisierung des Bauprojekts sei der Rekurs gegen die Erteilung der vorzeitigen Baubewilligung gegenstandslos geworden. Eine Kostenauflage sei deshalb insbesondere mit Blick auf die für Gebühren massgeblichen Grundsätze wie das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip willkürlich und rechtsungleich und verstosse auch gegen weitere Verfassungsrechte.
Das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, die Politische Gemeinde Tobel-Tägerschen und das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schliessen auf Abweisung der Beschwerde. C.D.________ und D.D.________ reichten dem Bundesgericht keine Stellungnahme ein.
Mit Eingabe vom 22. September 2016 äusserten sich A.________ und B.________ nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Zulässigkeit der Beschwerde an das Bundesgericht im Kostenpunkt folgt derjenigen in der Hauptsache. Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409 E. 1.1 S. 411). Da in Bezug auf die Hauptsache die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig wäre, steht sie auch im Kostenpunkt offen.

1.2. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen anfechtbaren kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.3. Die Beschwerdeführer sind als Kostenpflichtige und als direkte Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (Motivsubstitution; BGE 141 V 234 E. 1 S. 236 mit Hinweisen).

2.
Die Beschwerdeführer beanstanden den Einbezug der Gemeinde ins bundesgerichtliche Verfahren und machen geltend, deren Stellungnahme dürfe nicht berücksichtigt werden, da sie im Kostenpunkt gar nicht mehr betroffen sei. Auf diese Frage braucht nicht weiter eingegangen zu werden, weil sich die Ausführungen der Gemeinde als nicht entscheidwesentlich erweisen.

3.

3.1. Die Kostenverteilung im kantonalen Rechtsmittelverfahren richtet sich mangels bundesrechtlicher Vorschriften nach kantonalem Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht nur daraufhin überprüft, ob dadurch Bundesrecht mit Einschluss der Bundesverfassung verletzt ist (Art. 95 lit. a BGG). Dazu gehören namentlich die willkürliche Anwendung kantonalen Rechts (Art. 9 BV) sowie das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV), aber auch die übrigen verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze.

3.2. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid willkürlich gemäss Art. 9 BV, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).

3.3. Ein Entscheid verstösst gegen das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (vgl. BGE 136 II 120 E. 3.3.2 S. 127; 127 I 185 E. 5 S. 192).

3.4. Verfahrenskosten sind wie Gerichtskosten Kausalabgaben, weshalb sie dem verfassungsmässigen Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssen. Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll. Für allgemeine administrative Verfahrenskosten spielt dies im Allgemeinen gleich wie für Gerichtsgebühren keine Rolle, decken doch erfahrungsgemäss diese Gebühren die entsprechenden Kosten bei Weitem nicht. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Bei der Festsetzung solcher Gebühren verfügt die Behörde über einen grossen Ermessensspielraum (vgl. BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.).

3.5. Nach § 110 Abs. 2 des thurgauischen Planungs- und Baugesetzes vom 21. Dezember 2011 (PBG; RB 700) kann die Gemeindebehörde nach Ablauf der Einsprachefrist in Abwägung der beteiligten Interessen einen vorzeitigen Baubeginn bewilligen, sofern dadurch die Entscheidungsfreiheit in Einsprache- und Rechtsmittelverfahren nicht beeinträchtigt wird; ein Rekurs gegen die Bewilligung des vorzeitigen Baubeginns hat keine aufschiebende Wirkung, unter Vorbehalt der Wiedererteilung durch die Rekursinstanz.

3.6. Gemäss § 77 des Gesetzes vom 23. Februar 1981 des Kantons Thurgau (VRG; RB 170.1) trägt in streitigen Verfahren in der Regel der Unterliegende die Kosten. Bei teilweisem Unterliegen ist der entsprechende Kostenanteil aufzuerlegen. Nach § 78 VRG gehen Kosten zulasten eines Beteiligten, soweit dieser sie insbesondere durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften oder durch ungehöriges Verhalten verursacht hat. Gemäss § 9 Abs. 1 Ziff. 2 der Verordnung des Grossen Rates des Kantons Thurgau vom 16. Dezember 1992 über die Gebühren der kantonalen Verwaltungsbehörden (nachfolgend: Gebührenverordnung; RB 631.1) betragen die Verfahrensgebühren der Departemente Fr. 50.-- bis Fr. 2'500.--.

4.

4.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführer ist das Argument des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid fragwürdig, sie hätten eine Verfahrensverzögerung geltend machen müssen, nachdem das Bauprojekt aufgrund der vorzeitigen Baubewilligung rasch realisiert worden war und eine Verzögerungsbeschwerde möglicherweise von vornherein nutzlos erschienen wäre. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben, da die vorliegende Beschwerde jedenfalls aus anderen Gründen erfolglos bleiben muss (vgl. E. 1.4).

4.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer vereinigte das Departement die beiden bei ihm hängigen Verfahren im Zusammenhang mit dem damals strittigen Baugesuch, d.h. dasjenige in der Sache über die Baubewilligung als solcher als auch dasjenige über die Erteilung der vorzeitigen Baubewilligung unter Einschluss der von den Beschwerdeführern beantragten Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung. Das geht nicht zuletzt aus der entsprechenden ausdrücklichen Dispositivziffer 1 des Departementsentscheides vom 29. August 2014 hervor. In einem Entscheid wurden demnach vom Departement verschiedene Streitpunkte aus zwei Rekursen beurteilt. Das Departement sprach einen gesamthaften Kostenentscheid und setzte den Betrag auf das Maximum des zulässigen Gebührenrahmens fest.

4.3. Erneut entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer war das Departement im Streitpunkt der vorzeitigen Baubewilligung nicht untätig geblieben. Es hatte aufgrund des entsprechenden Rekurses einen eigenen Schriftenwechsel durchgeführt. Im Rekursentscheid befasste es sich in drei Erwägungsziffern über mehr als zwei Seiten mit der Frage der vorzeitigen Baubewilligung. Insofern kam es zum nicht mehr strittigen Schluss, dass der entsprechende Rekurs teilweise gegenstandslos geworden, teilweise aber auch abzuweisen war. Der fragliche Rekurs ist nicht wegen Untätigkeit der Behörde dahingefallen, wie die Beschwerdeführer meinen, sondern beruhte auf dem Unterliegen der Beschwerdeführer mit ihren entsprechenden Anträgen (vgl. § 77 VRG). Eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften oder grobe Fehler im Sinne von ungehörigem Verhalten gemäss § 78 VRG sind dem Departement nicht vorzuwerfen.

4.4. Angesichts des den Behörden zustehenden Ermessens bei der Kostenfestlegung verstiess es nicht in unhaltbarer Weise gegen die gesetzlichen Bestimmungen des Kantons Thurgau über die Kostenverteilung in departementalen Verfahren, den Beschwerdeführern eine integrale Verfahrensgebühr von Fr. 2'500.-- aufzuerlegen, die namentlich auch das Rekursverfahren im Zusammenhang mit der vorzeitigen Baubewilligung erfasste. Obwohl damit der obere Rand des Gebührenrahmens erreicht wird (vgl. § 9 Abs. 1 Ziff. 2 Gebührenverordnung), erscheint die konkret festgesetzte und den Beschwerdeführern auferlegte Gebühr angesichts des Umstands, dass es sich um ein vereinigtes Verfahren handelte und dass beim Departement auch im Streitpunkt der vorzeitigen Baubewilligung Aufwand angefallen war, vertretbar. Die Gebühr verstösst auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip.

4.5. Demnach ist der angefochtene Entscheid nicht willkürlich oder rechtsungleich noch verletzt er andere verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer wie insbesondere die von diesen ebenfalls angerufene Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV oder den Anspruch auf ein faires Verfahren gemäss Art. 29 BV.

5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Tobel-Tägerschen, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Oktober 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.