2C_287/2017 - 2017-11-13 - Cittadinanza e diritto degli stranieri

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 287/2017

Urteil vom 13. November 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichter Haag
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Verfahrensbeteiligte
Staatssekretariat für Migration,
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwältin Lena Weissinger,

Migrationsamt des Kantons Zürich, Berninastrasse 45, 8090 Zürich.

Gegenstand
Eingrenzung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, vom 1. Februar 2017 (VB.2016.00665).

Sachverhalt:

A.
A.________, geboren am 1. Oktober 1992, äthiopischer Staatsangehöriger, wurde mit Asylentscheid vom 15. Juni 2015 aus der Schweiz weggewiesen unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis zum 2. Juli 2015. Das Bundesverwaltungsgericht wies eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 30. Dezember 2015 ab. Daraufhin setzte das Staatssekretariat für Migration (SEM) eine neue Ausreisefrist auf den 14. Januar 2016 an. Trotzdem hält sich A.________ weiterhin in der Schweiz auf.

B.
Das Migrationsamt des Kantons Zürich ordnete am 21. Juli 2016 gegen A.________ eine Eingrenzung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG (SR 142.20) auf das Gemeindegebiet U.________ an, befristet auf zwei Jahre. In teilweiser Gutheissung des dagegen erhobenen Rechtsmittels erweiterte das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich am 28. September 2016 den Eingrenzungsrayon auf das Gebiet des Bezirks V.________.

C.
Dagegen erhob A.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess mit Urteil vom 1. Februar 2017 die Beschwerde gut und hob die Verfügungen des Migrationsamtes vom 21. Juli 2016 und des Zwangsmassnahmengerichts vom 28. September 2016 auf.

D.
Das SEM erhebt mit Eingabe vom 10. März 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Das Verwaltungsgericht und A.________ beantragen Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG) und das SEM ist dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG; Art. 14 Abs. 2 der Organisationsverordnung für das EJPD vom 17. November 1999 [OV-EJPD; SR 172.213.1]). Da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein reformatorisches Rechtsmittel ist (Art. 107 Abs. 2 BGG), sind grundsätzlich rein kassatorische Rechtsbegehren nicht zulässig. Das SEM beantragt in seinem Rechtsbegehren bloss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. In Kombination mit der Beschwerdebegründung wird jedoch klar, dass es die Bestätigung des Entscheids des Zwangsmassnahmengerichts vom 28. September 2016 anstrebt. Die Beschwerde ist damit zulässig (vgl. BGE 137 II 313 E. 1.3 S. 317; Urteil 2C 289/2015 vom 5. April 2016 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 142 II 218).

2.

2.1. Gemäss Art. 74 Abs. 1 AuG kann die zuständige Behörde einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen (Eingrenzung) oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten (Ausgrenzung), wenn
a. sie keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet; diese Massnahme dient insbesondere der Bekämpfung des widerrechtlichen Betäubungsmittelhandels; oder

b.ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat;

c. die Ausschaffung aufgeschoben wurde (Art. 69 Abs. 3 ).

Der Ausgrenzung kommt eine mehrfache Funktion zu: Sie dient einerseits (in der Variante von Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG) dazu, gegen Ausländer vorgehen zu können, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden, bei denen aber eine sofortige Wegweisung nicht möglich ist. Sie kommt auch in Betracht, wenn der Ausländer wegen eines länger dauernden Wegweisungshindernisses gar nicht ausgeschafft werden kann, aber die Notwendigkeit besteht, ihn von bestimmten Orten fernzuhalten, namentlich um Verstösse gegen die Sicherheit und Ordnung zu verhindern (BGE 142 II 1 E. 2.2 S. 3f.). Andererseits (in der Variante von Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG) ist die Ein- und Ausgrenzung - was sich auch aus ihrer systematischen Stellung im Gesetz ergibt - eine Zwangsmassnahme zur Sicherstellung und Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen; sie ist eine mildere Massnahme als die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art. 75 ff . AuG), d.h. sie geht weniger weit als der ausländerrechtlich begründete Freiheitsentzug; sie darf aber wie dieser eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten; die Massnahme erlaubt, die weitere Anwesenheit des Ausländers im Land zu kontrollieren und ihm gleichzeitig bewusst zu machen,
dass er sich hier illegal aufhält und nicht vorbehaltslos von den mit einem Anwesenheitsrecht verbundenen Freiheiten profitieren kann (BGE 142 II 1 E. 2.2 und 4.5; GRÉGOR CHATTON/LAURENT MERZ, in: Nguyen/Amarelle [eds.], Code annoté de droit des migrations, Vol. II, LEtr, 2017, Art. 74 n. 22).

2.2. Die Massnahme hat dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entsprechen: Sie muss geeignet sein, um das damit verfolgte Ziel erreichen zu können und darf nicht über das hierzu Erforderliche hinausgehen. Auf begründetes Gesuch hin muss die zuständige Behörde für gewisse Gänge zu Behörden, Anwalt, Arzt oder Angehörigen Ausnahmen bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden können. Schliesslich muss die Massnahme auch die Zweck-Mittel-Relation wahren (BGE 142 II 1 E. 2.3 S. 4 f.).

2.3. Da die Ein- oder Ausgrenzung verschiedene Zwecke verfolgt (E. 2.1) ist zur Prüfung der Verhältnismässigkeit zunächst das angestrebte Ziel zu bestimmen und alsdann - in einem zweiten Schritt - die ins Auge gefasste Massnahme daran zu messen, ob damit das gesteckte Ziel erreicht werden kann (BGE 142 II 1 E. 2.4 S. 5). Geht es nicht um die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG), sondern um die Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen (Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG), kann die Massnahme ihr Ziel nur erreichen, wenn die Ausreise tatsächlich möglich ist. Andernfalls kann die Massnahme ihr Ziel von vornherein nicht erreichen und erweist sie sich damit als unverhältnismässig (TARKAN GÖKSU, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], SHK AuG, Art. 74 Rz. 17; vgl. analog für die Durchsetzungshaft, Art. 78 Abs. 6 lit. a AuG und BGE 140 II 409 E. 2.3.2 S. 412 f).

3.

3.1. Dem Beschwerdegegner wird keine Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG vorgeworfen. Hingegen sind die Voraussetzungen für eine Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG erfüllt: Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner äthiopischer Staatsangehöriger ist, dass gegen ihn ein rechtskräftiger Wegweisungsentscheid vorliegt und dass er die ihm angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat.

3.2. Die Vorinstanz begründet ihr Urteil wie folgt: Der Zweck der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG bestehe darin, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen. Dieses Ziel verfehle eine Eingrenzung, wenn die Ausschaffung als nicht möglich zu qualifizieren sei. In diesem Fall sei die Eingrenzung kein geeignetes Mittel zur Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung. Erweise sich der Vollzug der Ausschaffung als unmöglich, so sei die Eingrenzung gestützt auf Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG nicht zulässig. Gemäss einem Schreiben des SEM sei eine Rückkehr äthiopischer Staatsangehöriger nur auf freiwilliger Basis möglich; aufgrund der Haltung der äthiopischen Behörden könnten aber äthiopische Staatsbürger nicht zwangsweise ausgeschafft werden. Eine Ausschaffung sei daher als unmöglich im Rechtssinne zu werten, weshalb die angeordnete Eingrenzung als zur Zielerreichung ungeeignet und dementsprechend unverhältnismässig sei.

3.3. Das SEM bringt vor, im Jahre 2016 sei eine Person nach Äthiopien zurückgeführt worden; zwölf weitere seien freiwillig (kontrolliert, selbständig) nach Äthiopien zurückgekehrt. Sofern sich die ausreisepflichtige Person kooperationsbereit zeige und die entsprechenden Angaben zu ihrer Person liefere, seien die äthiopischen Behörden bereit, Ersatzreisepapiere auszustellen. Die Wegweisung könne also im Rahmen einer Rückführung bzw. einer freiwilligen Rückkehr vollzogen werden. Die Ausreise sei somit möglich.

3.4. Der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass eine Ausreise nach Äthiopien freiwillig bzw. nach Vollzugsstufe 1 gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a Zwangsanwendungsverordnung (ZAV; SR 364.3; Zustimmung zur selbständigen Rückreise) möglich ist. Er bringt jedoch vor, die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ziele nur auf die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung ab, nicht der freiwilligen Ausreise. Es sei kein Fall bekannt, in dem die äthiopischen Behörden dem zwangsweisen Vollzug der Wegweisung zugestimmt oder ihren Staatsangehörigen gegen deren Willen Reisepapiere für eine solche Ausschaffung ausgestellt hätten. Es liege somit nicht ausschliesslich am mangelnden Bemühen des Beschwerdegegners, dass keine Reisepapiere für die Ausschaffung ausgestellt werden, sondern mindestens genauso daran, dass die äthiopischen Behörden sich weigerten, der Ausschaffung äthiopischer Staatsangehöriger zuzustimmen, wenn diese sich nicht freiwillig um Reisepapiere bemühten.

3.5. Aufgrund dieser insoweit übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten ist somit davon auszugehen, dass eine zwangsweise Ausschaffung des Beschwerdegegners nach Äthiopien jedenfalls zur Zeit nicht möglich ist, dass aber eine freiwillige bzw. selbständige Ausreise möglich wäre und dass die äthiopischen Behörden zu diesem Zweck auch allenfalls erforderliche Reisepapiere ausstellen würden.

4.
Zu prüfen ist, ob - wie die Vorinstanz und der Beschwerdegegner annehmen - die Eingrenzung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG einzig auf die Vorbereitung und Durchführung der (zwangsweisen) Ausschaffung gerichtet und deshalb unzulässig ist, wenn eine solche unmöglich erscheint.

4.1. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich eine solche Einschränkung der Zweckrichtung nicht entnehmen. Einzige gesetzliche Voraussetzungen für die Massnahme sind das Vorliegen eines rechtskräftigen Wegweisungsentscheids und das Verstreichenlassen der Ausreisefrist oder konkrete Anzeichen, dass die Ausreise unterbleiben werde. Der Wortlaut spricht somit dagegen, dass die Massnahme nur zulässig sein soll, wenn eine Ausschaffung möglich ist.

4.2. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung findet sich bisweilen die Aussage, Zweck der Massnahme sei es, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen (erstmals im Urteil 2C 1044/2012 vom 5. November 2012 E 3.1; unter Hinweis auf dieses Urteil sodann BGE 139 I 206 E. 2.4; Urteile 2C 830/2015 vom 1. April 2016 E. 5.3; 2C 54/2015 vom 22. Juni 2015 E. 2; 2C 218/2013 vom 26. März 2013 E. 6; 2C 1089/2012 vom 22. November 2012 E. 5). Die Aussage wird allerdings nicht begründet; sie stützt sich bloss auf eine Aussage in der Literatur, die ihrerseits ebenfalls nicht begründet wird. Aus den zitierten Entscheiden ergibt sich zudem nicht, dass dies der einzige Zweck der Eingrenzung wäre: Das Bundesgericht führt ebenso aus, die Eingrenzung dürfe auch eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (BGE 142 II 1 E. 2.2 und 4.5; 139 I 206 E. 2.4 S. 212 f.; zit. Urteile 2C 54/2015 E. 2; 2C 1044/2012 E. 3.1).

4.3. In systematischer Auslegung ergibt sich, dass Art. 74 AuG nicht im 4. Abschnitt des 10. Kapitels ("Ausschaffung"; Art. 69-71a) steht, sondern im 5. Abschnitt ("Zwangsmassnahmen"; Art. 73-82). Diese Massnahmen stehen nur zum Teil im Zusammenhang mit der Ausschaffung (namentlich die Ausschaffungshaft, Art. 76 ), zum Teil aber nicht, so namentlich die kurzfristige Festhaltung (Art. 73 AuG) und die Durchsetzungshaft (Art. 78 AuG). Zweck der Durchsetzungshaft ist es, die ausreisepflichtige Person in jenen Fällen zu einer Verhaltensänderung zu bewegen, in denen nach Ablauf der Ausreisefrist der Vollzug der rechtskräftig gegen sie angeordneten Weg- oder Ausweisung - trotz entsprechender behördlicher Bemühungen - ohne ihre Kooperation nicht (mehr) möglich erscheint (BGE 135 II 105 E. 2.2.1 S. 107; Urteile 2C 624/2011 vom 12. September 2011 E. 2.1; 2C 700/2015 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.3). Sie ist auch und gerade dann zulässig, wenn die Ausschaffungshaft nicht zulässig ist, weil die Ausschaffung nicht möglich ist (BGE 134 I 92 E. 2.1.2 S. 94 f.; 134 II 201 E. 2.2 S. 204 ff.; Urteil 2C 538/2010 vom 19. Juli 2010 E. 4.3.2). Anders als die Ausschaffungshaft (Art. 80 Abs. 6 lit. a AuG) wird die Durchsetzungshaft erst dann unzulässig,
wenn auch eine selbständige und pflichtgemässe Ausreise nicht möglich ist, obwohl die betroffene Person den behördlich vorgegebenen Mitwirkungspflichten nachgekommen ist (Art. 78 Abs. 6 lit. a AuG; Urteil 2C 624/2011 vom 12. September 2011 E. 3). Die Ein- oder Ausgrenzung verfolgt - als gegenüber der Haft milderes Mittel - dasselbe Ziel wie diese (zit. Urteile 2C 1089/2012 E. 5; 2C 1044/2012 E. 3.1) und kann daher ebenfalls dazu dienen, die spontane Ausreise zu fördern (CHATTON/MERZ, a.a.O., Art. 74 N 22). Die Systematik des Gesetzes spricht somit gegen die Auffassung der Vorinstanz.

4.4. Weiter enthält das Gesetz in Art. 64e bereits eine Bestimmung, wonach die ausländische Person nach Eröffnung einer Wegweisungsverfügung verpflichtet werden kann, sich regelmässig bei einer Behörde zu melden, angemessene finanzielle Sicherheiten zu leisten oder Reisedokumente zu hinterlegen. Ginge es nur darum, den Verbleib zu kontrollieren und die Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der (zwangsweisen) Ausschaffung sicherzustellen, so könnte das mit dieser Meldepflicht erreicht werden, wie der Beschwerdegegner mit Recht vorträgt. Die Eingrenzung muss somit einem anderen Zweck dienen.

4.5. Dies ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte:

4.5.1. Das ANAG (BS 1 121) hatte in Art. 13e (in der Fassung vom 18. März 1994) das Rayonverbot nur für Ausländer vorgesehen, die keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzen und die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören oder gefährden, also die Regelung, wie sie dem heutigen Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG entspricht. Der bundesrätliche Entwurf zum AuG hatte ursprünglich bloss die Übernahme dieser Regelung vorgeschlagen (Art. 71 des Entwurfs, BBl 2002 3815, 3872). Im Verlaufe der parlamentarischen Beratung wurde jedoch die heutige lit. b aufgenommen, zunächst als Ergänzung von Art. 13e ANAG im Rahmen der Revision des AsylG (Amtl. Bull. 2005 S 373 f., N 1202 f.), zugleich aber auch als Erweiterung der entsprechenden Bestimmung im AuG (Amtl. Bull. 2005 N 1241, S 976). Im Ständerat wurde die Bestimmung damit begründet, die Ein- und Ausgrenzung, die bisher einzig zum Zweck der Verhinderung von Gefährdungen oder Verletzungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung angeordnet werden könne, solle neu auch für Personen angeordnet werden können, welche nach einem rechtskräftigen Weg- oder Ausweisungsentscheid ihre Ausreisefrist ungenutzt verstreichen lassen und damit ihre Ausreisepflichten verletzen (Amtl. Bull. 2005 S 374
[Kommissionssprecherin Heberlein]). Auch im Nationalrat unterstützte die Mehrheit der Kommission diese Erweiterung mit der Begründung, damit erfolge eine Verbesserung im Hinblick auf die Durchsetzung der Wegweisung, indem die Massnahme auch angeordnet werden könne, weil jemand der Ausreisepflicht nicht nachkomme, dies als mildere Massnahme gegenüber der Haft und gerade auch in den Fällen, in denen keine Ausschaffungshaft angeordnet werden könne; das Ziel sei, die Bewegungsfreiheit der entsprechenden Personen einzuschränken (Amtl. Bull. 2005 N 1202 f. [Fluri, Donzé, Bundesrat Blocher, Kommissionssprecher Perrin]). Die Minderheit beantragte, auf diese Erweiterung zu verzichten, weil es unverhältnismässig sei, das blosse Nichtbefolgen einer administrativen Verfügung mit einem Rayonverbot zu sanktionieren (Amtl. Bull. 2005 N 1202 [Levrat, Vischer]). Der Rat folgte aber der Mehrheit. Aus dieser Entstehungsgeschichte ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Massnahme bewusst auf das blosse Nichtbefolgen der Ausreiseverpflichtung erweitern wollte.

4.5.2. Der heutige Beschwerdegegner hat sich vor der Vorinstanz auf die Botschaft vom 18. November 2009 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie (Richtlinie 2008/115/EG) (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und über eine Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Automatisierte Grenzkontrolle, Dokumentenberaterinnen und Dokumentenberater, Informationssystem MIDES) (BBl 2009 8881) berufen: Dort hatte der Bundesrat ausgeführt, die EU-Rückführungsrichtlinie sehe in Art. 7 Abs. 3 zur Vermeidung der Fluchtgefahr die Möglichkeit vor, Drittstaatsangehörige bereits während einer laufenden Ausreisefrist zu verpflichten, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten (a.a.O. 8898 f.). Dementsprechend wurde Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG in diesem Sinne ergänzt (AS 2010 5925, 5930), nachdem die ursprüngliche Fassung in jedem Fall die Nichteinhaltung der Ausreisefrist vorausgesetzt hatte. Der Beschwerdegegner folgert daraus, die Eingrenzung setze Fluchtgefahr voraus, was bei ihm nicht der Fall sei. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden: Der ganze Art. 7 Abs. 3 der Rückführungsrichtlinie (Richtlinie 2008/115/EG über
gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, für die Schweiz verbindlich aufgrund von Art. 2 Ziff. 1 des Bundesbeschlusses vom 18. Juni 2010 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie, in Kraft seit 1. Januar 2011, AS 2010 5925) mitsamt dem darin enthaltenen Verweis auf die Vermeidung einer Fluchtgefahr bezieht sich einzig auf Massnahmen während der Dauer der Ausreisefrist, also auf einen Zeitraum, in welchem die betroffene Person sich noch rechtmässig im Lande aufhält. Ist hingegen die Ausreisefrist verstrichen, wird der Aufenthalt unrechtmässig und die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, alle erforderlichen Massnahmen zur Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu ergreifen, wenn die betreffende Person nicht freiwillig ausgereist ist (Art. 8 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie). Dafür ist Fluchtgefahr nicht vorausgesetzt. Allerdings sind Zwangsmassnahmen zur Durchführung der Abschiebung nur als letztes Mittel vorzunehmen (Art. 8 Abs. 4 Rückführungsrichtlinie). Daraus folgt, dass zwischen der völlig freiwilligen Ausreise und der zwangsweisen Ausschaffung andere
Massnahmen angeordnet werden müssen, um die Befolgung der Rückkehrentscheidung sicherzustellen. Die Eingrenzung ist gerade eine dieser Massnahmen, die der Umsetzung der Verpflichtungen aus der Rückführungsrichtlinie dienen.

4.6. Sinn und Zweck der in Art. 74 Abs. 1 lit. b vorgesehenen Massnahme, wie er sich aus Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte ergibt, ist somit, dass die rechtskräftige Wegweisungsverfügung durchgesetzt und damit der rechtmässige Zustand wiederhergestellt wird. Es gibt keinen Grund, weshalb sich diese Zielsetzung nur auf die zwangsweise Ausschaffung, nicht aber auf die Förderung der freiwilligen Rückkehr beziehen soll. Denn auch wenn der rechtskräftig weggewiesene Ausländer (noch) nicht ausgeschafft wird oder werden kann, hält er sich nach Ablauf der Ausreisefrist unrechtmässig im Land auf.

4.7. Für diese Betrachtung sprechen auch allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts:

4.7.1. Der Adressat einer rechtskräftigen Verfügung ist primär verpflichtet, selber dieser Verfügung nachzukommen. Die behördliche Vollstreckung (vgl. Art. 39 ff . VwVG) gilt als "ultima ratio", wenn der Betroffene seiner Verpflichtung nicht selber nachkommt. Unterbleibt aus irgendwelchen Gründen die behördliche Vollstreckung oder ist sie nicht möglich, so entbindet das den Verfügungsadressaten nicht von seiner Rechtspflicht, die Verfügung zu befolgen. Ist die Realexekution durch unmittelbaren Zwang (Art. 41 Abs. 1 lit. b VwVG) aus irgendwelchen Gründen nicht möglich, so bleibt der Verfügungsadressat trotzdem verpflichtet, die Verfügung zu befolgen. Tut er dies nicht, so sind andere gesetzlich vorgesehene Sanktionen anzuwenden, um den Betroffenen indirekt zur Einhaltung seiner Verpflichtung zu bewegen, so z.B. die Strafverfolgung (Art. 41 Abs. 1 lit. c und d VwVG) oder andere indirekt wirkende Sanktionen (BGE 134 I 293 E. 3.2 und 3.3). Die Verhältnismässigkeit dieser Massnahmen kann nicht damit verneint werden, dass sie nicht auf die Realvollstreckung abzielen; im Gegenteil sind diese Massnahmen gerade deshalb anzuordnen, weil die Realexekution nicht möglich ist oder nicht zum Ziel führt (JAAG/HÄGGI FURRER, Praxiskommentar VwVG, 2.
Aufl. 2016, Art. 41 Rz. 33).

4.7.2. Analoges gilt für die Wegweisung: Der rechtskräftig Weggewiesene ist verpflichtet, die Schweiz zu verlassen. Diese Pflicht kann entweder durch selbständige Ausreise oder durch behördliche Ausschaffung umgesetzt werden. Abgesehen von hier nicht zur Diskussion stehenden Sonderfällen im Rahmen des Dublin-Verfahrens (BGE 140 II 74 E. 2.3 und 2.4 S. 76 ff.) ist die selbständige Ausreise (Art. 64d Abs. 1 AuG) primär: Der behördliche Wegweisungsvollzug (Ausschaffung, Art. 69 AuG) erfolgt nur subsidiär (ZÜND, in: Komm. Migrationsrecht, 4. Aufl., Art. 69 Rz. 2; GÄCHTER/KRADOLFER, SHK AuG, Art. 69 Rz. 3; REVEY, in: Nguyen/Amarelle, a.a.O., Art. 69 n. 8; Art. 7 und 8 der Rückführungsrichtlinie und dazu Urteil 2C 168/2013 vom 7. März 2013 E. 3.2). Wenn aus irgendwelchen Gründen der behördliche Wegweisungsvollzug bzw. die Ausschaffung nicht möglich ist oder unterbleibt, ändert dies nichts an der Ausreiseverpflichtung (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.2.3 und 3.3.2 S. 383 ff.; 130 II 56 E. 4.2.3 S. 62 f.; Urteile 2C 252/2008 vom 10. Juni 2008 E. 2.4; 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.2 und 3.3.4). Reist der Betroffene nicht aus, obwohl ihm das objektiv möglich wäre, verhält er sich rechtswidrig (Urteile 2C 17/2017 vom 22. Mai 2017 E. 4.3.2;
6S.152/2006 vom 3. August 2006 E. 1.2.3 und 1.2.4). Er kann sich nicht darauf beschränken zu warten, bis die Behörden zur zwangsweisen Ausschaffung schreiten. Auch wenn aus irgendwelchen Gründen ein zwangsweiser Vollzug der Wegweisung nicht möglich ist, besteht ein grundlegendes rechtsstaatliches Interesse daran, dass rechtskräftige Verfügungen befolgt werden. Das Gesetz will zu diesem Zweck den Behörden alternative Mittel zur Rechtsdurchsetzung in die Hand geben. Die Eingrenzung ist eine Massnahme, die indirekt darauf abzielt, den Betroffenen zur Einhaltung seiner Rechtspflicht zu bewegen. So wenig wie bei anderen indirekt wirkenden Massnahmen (vorne E. 4.7.1) kann bei der Eingrenzung die Zwecktauglichkeit verneint werden mit dem Argument, die Realexekution sei nicht möglich. Im Gegenteil ist die Eingrenzung auch und gerade dann ein legitimes Mittel zur Durchsetzung der rechtskräftigen Ausreiseverpflichtung, wenn eine zwangsweise Ausschaffung nicht möglich ist (vgl. BGE 124 IV 280 E. 2b S. 282 f.; 126 IV 30).

4.8. Insgesamt sprechen alle Auslegungselemente gegen die Auffassung der Vorinstanz. Die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ist erst dann untauglich zur Erreichung ihres Zwecks (vorne E. 2.3), wenn sowohl die Ausschaffung als auch die freiwillige Ausreise objektiv unmöglich sind.

5.

5.1. Da dem Beschwerdegegner die freiwillige Rückkehr nach Äthiopien möglich ist (vorne E. 3.5), ist die angeordnete Massnahme grundsätzlich rechtmässig. Die Verhältnismässigkeit kann nicht mit der vorinstanzlichen Argumentation verneint werden. Sie ist auch sonst zu bejahen:

5.2. In Bezug auf den räumlichen Ausdehnungsbereich hatte der Beschwerdegegner vor der Vorinstanz argumentiert, die Einschränkung auf den Bezirk V.________ verunmögliche ihm den Zugang zu den in Zürich angebotenen Gratisdeutschkursen; er stellte aber nicht in Frage, dass es auch Deutschkurse im Bezirk V.________ gebe. Weiter bemängelte er, dass sich in U.________ keine Moschee befinde, womit er aber verkannte, dass das Zwangsmassnahmengericht gerade aus diesem Grund den ursprünglich auf die Gemeinde U.________ begrenzten Rayon auf den ganzen Bezirk V.________ ausgeweitet hatte, wo sich eine Moschee befindet. Es kann nicht ernsthaft behauptet werden, die Eingrenzung auf den Bezirk V.________ würde ihm alle sozialen Kontakte verunmöglichen. Im Übrigen ist die Eingrenzung die mildere Massnahme als die Durchsetzungshaft, die grundsätzlich in Fällen wie dem vorliegenden auch möglich wäre (Art. 78 AuG; vorne E. 4.3). Wäre das strengere Mittel zulässig, kann auch das mildere nicht unverhältnismässig sein (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.3.4).

5.3. Auch die angeordnete Dauer der Massnahme von zwei Jahren ist nicht unverhältnismässig (vgl. zit. Urteil 2C 54/2015, wo es ebenfalls um eine zweijährige Eingrenzung ging) : Das Erfordernis der Verhältnismässigkeit einer (direkten oder indirekten) Vollstreckungsmassnahme enthält nicht nur ein Übermass-, sondern auch ein Untermassverbot: Die angeordnete Massnahme soll nicht weiter gehen als zur Erreichung des Zieles erforderlich ist, aber auch nicht weniger weit: Es soll diejenige Massnahme angeordnet werden, die das angestrebte Ziel (gerade noch) sicherstellt (JAAG/HÄGGI FURRER, a.a.O., Art. 42 Rz. 13; MARKUS MÜLLER, Verhältnismässigkeit, 2013, S. 30; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, S. 165 Rz. 7). Der Beschwerdeführer lebt nun seit dem Ablauf der Ausreisefrist bereits fast zwei Jahre illegal in der Schweiz, ohne dass er Papiere beschafft oder sonstwie seine Rückreise organisiert hat, obwohl ihm dies möglich wäre. Das legitime Ziel der Massnahme, nämlich den Beschwerdegegner zur Einhaltung seiner Rechtspflicht zur Ausreise zu bewegen (vorne E. 4.7.2) ist offensichtlich noch nicht erreicht, so dass die Massnahme nicht über das Erforderliche hinausgeht. Da der Aufenthalt des
Beschwerdegegners seit Ablauf der Ausreisefrist ohnehin in der ganzen Schweiz rechtswidrig ist, verbietet ihm die Eingrenzung auf den Bezirk V.________ nichts was ihm nicht ohnehin schon verboten ist (Art. 10 ff . und Art. 115 Abs. 1 lit. b AuG), sondern versieht lediglich dieses Verbot für den übrigen Teil des Landes mit einer zusätzlichen und höheren Strafandrohung (Art. 119 Abs. 1 AuG; BGE 142 II 1 E. 4.5 S. 8). Wenn der Beschwerdegegner seiner Rechtspflicht nachkommt und effektiv ausreist, wird die Eingrenzung und damit auch die Strafandrohung ohnehin wegfallen. Der Beschwerdegegner hat es in der Hand, durch rechtmässiges Verhalten die Massnahme hinfällig werden zu lassen (vgl. zur Ausschaffungshaft Urteil 2C 252/2008 vom 10. Juni 2008 E. 2.4; zur Durchsetzungshaft zit. Urteil 2C 624/2011 E. 3).

5.4. Es spricht daher nichts dagegen, den Entscheid des Zwangsmassnahmengerichts zu bestätigen.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten grundsätzlich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Er ersucht um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Diese kann ihm gewährt werden, da von seiner Bedürftigkeit auszugehen ist und sein Standpunkt nicht aussichtslos erschien, nachdem ihn die letzte kantonale Instanz geschützt hatte (Art. 64 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 1. Februar 2017 wird aufgehoben. Die Verfügung des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirks Zürich vom 28. September 2016 wird bestätigt.

2.
Dem Beschwerdegegner wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. Es werden keine Kosten erhoben. Rechtsanwältin Lena Weissinger wird als unentgeltliche Rechtsvertreterin bestellt und es wird ihr aus der Gerichtskasse für das bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung von Fr. 1'000.-- ausgerichtet.

3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 13. November 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 74 Assegnazione di un luogo di soggiorno e divieto di accedere a un dato territorio - 1 L'autorità cantonale competente può imporre a uno straniero di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio se:
¹	L'autorità cantonale competente può imporre a uno straniero di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio se:
^a	lo straniero non è in possesso di un permesso di soggiorno di breve durata, di un permesso di dimora o di un permesso di domicilio e perturba o mette in pericolo la sicurezza e l'ordine pubblici, segnatamente mediante traffico illecito di stupefacenti; o
^b	è stata pronunciata nei suoi confronti una decisione di allontanamento o di espulsione passata in giudicato e indizi concreti fanno temere che lo straniero non lasci la Svizzera entro il termine di partenza o lo straniero non ha rispettato il termine di partenza impartitogli;
^c	il rinvio coatto è stato differito (art. 69 cpv. 3).
^1bis	L'autorità cantonale competente impone a uno straniero collocato in un centro speciale di cui all'articolo 24a LAsi191 di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio.192
²	Queste misure sono ordinate dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, è competente il Cantone in cui è ubicato il centro. Il divieto di accedere a un dato territorio può essere ordinato anche dall'autorità del Cantone in cui si trova questo territorio.193
³	Contro queste misure è ammissibile il ricorso a un'autorità giudiziaria cantonale. Il ricorso non ha effetto sospensivo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.97
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.98

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 69 Decisione di rinvio coatto - 1 L'autorità cantonale competente dispone il rinvio coatto se:
¹	L'autorità cantonale competente dispone il rinvio coatto se:
^a	lo straniero lascia scadere il termine impartitogli per la partenza;
^b	l'allontanamento o l'espulsione sono immediatamente esecutivi;
^c	lo straniero è in carcere in base agli articoli 76 e 77 ed è passata in giudicato la decisione di espulsione o d'allontanamento secondo la presente legge o di espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP171 o dell'articolo 49a o 49abis CPM172.
²	L'autorità competente può rinviare nel Paese di sua scelta lo straniero che ha la possibilità di recarsi legalmente in più di uno Stato.
³	L'autorità competente può differire il rinvio coatto per un congruo periodo se circostanze particolari quali problemi di salute dell'interessato o la mancanza di possibilità di trasporto lo esigono. Essa conferma per scritto all'interessato il differimento del rinvio coatto.173
⁴	Prima del rinvio coatto di uno straniero minorenne non accompagnato, l'autorità competente si accerta che nello Stato di rimpatrio questi sarà affidato a un membro della sua famiglia, a un tutore o a una struttura di accoglienza che ne garantiscano la protezione.174

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 75 Carcerazione preliminare - 1 Allo scopo di garantire l'attuazione della procedura d'allontanamento o d'espulsione o di un procedimento penale in cui può essere pronunciata l'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP194 o dell'articolo 49a o 49abis CPM195, la competente autorità cantonale può far incarcerare per sei mesi al massimo, durante la preparazione della decisione in merito al diritto di soggiorno, lo straniero privo di permesso di soggiorno di breve durata, di dimora o di domicilio che:196
¹	Allo scopo di garantire l'attuazione della procedura d'allontanamento o d'espulsione o di un procedimento penale in cui può essere pronunciata l'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP194 o dell'articolo 49a o 49abis CPM195, la competente autorità cantonale può far incarcerare per sei mesi al massimo, durante la preparazione della decisione in merito al diritto di soggiorno, lo straniero privo di permesso di soggiorno di breve durata, di dimora o di domicilio che:196
^a	nella procedura d'asilo, d'allontanamento o d'espulsione oppure nel procedimento penale in cui può essere pronunciata l'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP o dell'articolo 49a o 49abis CPM rifiuta di dichiarare la propria identità, presenta più domande d'asilo sotto diverse identità o non dà seguito ripetutamente a una citazione, senza sufficiente motivo, o, nella procedura d'asilo, non ottempera ad altri ordini impartitigli dall'autorità;
^b	abbandona il territorio che gli è stato assegnato o accede a un territorio che gli è vietato giusta l'articolo 74;
^c	nonostante il divieto d'entrata accede al territorio svizzero e non può essere allontanato immediatamente;
^d	presenta domanda d'asilo dopo essere stato allontanato in seguito alla revoca, passata in giudicato, del permesso (art. 62 e 63) o alla mancata proroga dello stesso per violazione o esposizione a pericolo dell'ordine e della sicurezza pubblici o per minaccia della sicurezza interna o esterna della Svizzera;
^e	presenta domanda d'asilo dopo essere stato espulso (art. 68);
^f	soggiorna illegalmente in Svizzera e presenta una domanda d'asilo allo scopo evidente di eludere l'imminente esecuzione di un allontanamento o di un'espulsione; tale scopo è presunto allorché sarebbe stato possibile e ragionevolmente esigibile presentare prima la domanda d'asilo e quest'ultima è presentata in prossimità di una carcerazione, di un procedimento penale, dell'esecuzione di una pena o dell'emanazione di una decisione di allontanamento;
^g	minaccia in modo grave o espone a serio pericolo la vita o la salute altrui e per questa ragione è perseguito penalmente o è stato condannato;
^h	è stato condannato per un crimine;
ⁱ	secondo informazioni di fedpol o del SIC, costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera.
^1bis	...199
²	L'autorità competente decide senza indugio in merito al diritto di soggiorno dello straniero incarcerato.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 78 Carcerazione cautelativa - 1 Lo straniero che non adempie al suo obbligo di lasciare la Svizzera entro il termine impartitogli e che con il suo comportamento personale rende impossibile l'esecuzione della decisione, passata in giudicato, d'allontanamento o d'espulsione secondo la presente legge oppure d'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP218 o dell'articolo 49a o 49abis CPM219, può essere incarcerato per cautelare il successivo adempimento del suo obbligo di lasciare la Svizzera laddove non sia ammissibile una carcerazione in vista di rinvio coatto e risulti vana una misura più mite.220
¹	Lo straniero che non adempie al suo obbligo di lasciare la Svizzera entro il termine impartitogli e che con il suo comportamento personale rende impossibile l'esecuzione della decisione, passata in giudicato, d'allontanamento o d'espulsione secondo la presente legge oppure d'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP218 o dell'articolo 49a o 49abis CPM219, può essere incarcerato per cautelare il successivo adempimento del suo obbligo di lasciare la Svizzera laddove non sia ammissibile una carcerazione in vista di rinvio coatto e risulti vana una misura più mite.220
²	La carcerazione può essere ordinata per un mese. Con il consenso dell'autorità giudiziaria cantonale, può essere prorogata di volta in volta di due mesi fintanto che lo straniero non si riveli disposto a mutare il proprio comportamento e a lasciare la Svizzera. È fatto salvo l'articolo 79.221
³	La carcerazione e la sua proroga sono ordinate dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Lo straniero che si trovi già in carcere in applicazione dell'articolo 75, 76 o 77 può esservi lasciato qualora siano adempite le condizioni di cui al capoverso 1.222
⁴	Il primo ordine di carcerazione è esaminato entro 96 ore da un'autorità giudiziaria in base a un'udienza in procedura orale. Su richiesta dello straniero incarcerato, la proroga della carcerazione è esaminata entro otto giorni lavorativi dall'autorità giudiziaria in base a un'udienza in procedura orale. Il potere d'esame è retto dall'articolo 80 capoversi 2 e 4.
⁵	Le condizioni della carcerazione sono rette dall'articolo 81.
⁶	La carcerazione termina se:
^a	la partenza volontaria e regolare non è possibile benché lo straniero abbia ottemperato agli obblighi di collaborare con l'autorità;
^b	la partenza avviene conformemente alle istruzioni;
^c	viene ordinata la carcerazione in vista di rinvio coatto;
^d	viene accolta una domanda di scarcerazione.

SR 364.3 Ordinanza del 12 novembre 2008 sulla coercizione di polizia e le misure di polizia negli ambiti di competenza della Confederazione (Ordinanza sulla coercizione, OCoe) - Ordinanza sulla coercizione OCoe Art. 28 Livelli d'esecuzione dei rinvii - 1 L'autorità dispone le modalità del rinvio in funzione del probabile comportamento della persona da trasportare e delle circostanze del caso; sono previsti i seguenti livelli d'esecuzione:
¹	L'autorità dispone le modalità del rinvio in funzione del probabile comportamento della persona da trasportare e delle circostanze del caso; sono previsti i seguenti livelli d'esecuzione:
^a	livello 1: la persona da rimpatriare accetta il ritorno volontario; la polizia la scorta fin sull'aereo; il viaggio prosegue senza scorta;
^b	livello 2: la persona da rimpatriare rifiuta il ritorno volontario; di regola la persona è scortata da due agenti di polizia in civile; se necessario, la persona da rimpatriare può essere ammanettata;
^c	livello 3: la persona da rimpatriare potrebbe opporre resistenza fisica, ma il viaggio su un aereo di linea resta possibile. Di regola la persona è scortata da due agenti di polizia in civile; all'occorrenza è ammesso l'uso di manette o di altri mezzi d'immobilizzazione nonché della forza fisica;
^d	livello 4: la persona da rimpatriare potrebbe opporre grande resistenza fisica e va rimpatriata con un volo speciale. La persona è scortata da almeno due agenti di polizia. È ammesso l'impiego dei mezzi coercitivi previsti per il livello 3.
²	Per ogni rinvio di livello 4 la SEM designa, su proposta dei Cantoni, un caposquadra appositamente istruito.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 76 Carcerazione in vista di rinvio coatto - 1 Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202
¹	Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202
^a	mantenere in carcere lo straniero che già vi si trova sulla base dell'articolo 75;
^b	incarcerare lo straniero se:
^b1	sono dati i motivi secondo l'articolo 75 capoverso 1 lettera a, b, c, f, g, h od i,
^b2	...
^b3	indizi concreti fanno temere ch'egli intenda sottrarsi al rinvio coatto, in particolare perché non si attiene all'obbligo di collaborare secondo l'articolo 90 della presente legge e l'articolo 8 capoverso 1 lettera a o capoverso 4 LAsi206,
^b4	il suo comportamento precedente indica ch'egli non si attiene alle disposizioni delle autorità,
^b5	la decisione d'allontanamento è notificata in un centro della Confederazione e l'esecuzione dell'allontanamento è presumibilmente attuabile,
^b6	...
^1bis	Nei casi Dublino l'ordine di carcerazione è retto dall'articolo 76a.209
²	La carcerazione secondo il capoverso 1 lettera b numero 5 può durare 30 giorni al massimo.210
³	I giorni di carcerazione sono computati nella durata massima di cui all'articolo 79.211
⁴	I passi necessari per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione secondo la presente legge oppure per l'esecuzione dell'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP o dell'articolo 49a o 49abis CPM sono intrapresi senza indugio.212

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 73 Fermo - 1 La competente autorità federale o cantonale può fermare persone sprovviste di permesso di soggiorno di breve durata, di permesso di dimora o di permesso di domicilio per:
¹	La competente autorità federale o cantonale può fermare persone sprovviste di permesso di soggiorno di breve durata, di permesso di dimora o di permesso di domicilio per:
^a	notificar loro una decisione relativa al loro statuto di soggiorno in Svizzera;
^b	accertarne l'identità o la cittadinanza, se a tal fine sia necessaria la loro cooperazione;
^c	assicurarne la consegna alle autorità competenti di uno Stato limitrofo in virtù di un accordo di riammissione.
²	Il fermo può protrarsi al massimo per la durata della cooperazione, dell'interrogatorio o dell'eventuale trasporto necessari oppure fino alla consegna alle autorità competenti di uno Stato limitrofo; il fermo non può in ogni caso protrarsi oltre i tre giorni.188
³	La persona fermata deve:
^a	venire informata del motivo del fermo;
^b	avere la possibilità di mettersi in contatto con la persona preposta alla sua sorveglianza, se necessita di aiuto.
⁴	Se la durata prevedibile del fermo è superiore a 24 ore, alla persona fermata va dapprima data la possibilità di sbrigare o far sbrigare le questioni personali urgenti.
⁵	Su richiesta, l'autorità giudiziaria competente deve successivamente esaminare la legittimità del fermo.
⁶	La durata del fermo non viene computata nella durata di un'eventuale carcerazione in vista di rinvio coatto, di un'eventuale carcerazione preliminare o di un'eventuale carcerazione cautelativa.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 80 Ordine di carcerazione ed esame della carcerazione - 1 La carcerazione è ordinata dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, la competenza di ordinare la carcerazione preliminare (art. 75) spetta al Cantone in cui è ubicato il centro.224
¹	La carcerazione è ordinata dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, la competenza di ordinare la carcerazione preliminare (art. 75) spetta al Cantone in cui è ubicato il centro.224
^1bis	Nei casi di cui all'articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 5, la carcerazione è ordinata dal Cantone d'ubicazione del centro della Confederazione; se in virtù dell'articolo 46 capoverso 1bis terzo periodo LAsi225 il Cantone designato per eseguire l'allontanamento non è quello in cui è ubicato il centro, detto Cantone è competente anche per ordinare la carcerazione.226
²	La legalità e l'adeguatezza della carcerazione sono esaminate da un'autorità giudiziaria entro 96 ore nell'ambito di un'udienza in procedura orale. Se la carcerazione è stata disposta secondo l'articolo 77, la procedura di esame si svolge per scritto.227
^2bis	Su richiesta dello straniero incarcerato, la legalità e l'adeguatezza della carcerazione secondo l'articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 5 sono esaminate da un'autorità giudiziaria in procedura scritta. Tale esame può essere chiesto in ogni tempo.228
³	L'autorità giudiziaria può rinunciare all'udienza in procedura orale se il rinvio coatto sarà eseguito presumibilmente entro otto giorni a decorrere dall'ordine di carcerazione e l'interessato vi ha acconsentito per scritto. Se il rinvio coatto non può essere eseguito entro tale termine, l'udienza dev'essere tenuta il più tardi 12 giorni dopo l'ordine di carcerazione.
⁴	Nell'esaminare l'ordine di carcerazione, nonché la decisione di mantenimento o revoca di quest'ultima, l'autorità giudiziaria tiene parimenti conto della situazione familiare dell'interessato e delle circostanze in cui la carcerazione è eseguita. Sono escluse la carcerazione preliminare, la carcerazione in vista di rinvio coatto e la carcerazione cautelativa di fanciulli e adolescenti che non hanno compiuto i 15 anni.229
⁵	Lo straniero incarcerato può, dopo un mese dall'esame della carcerazione, presentare istanza di scarcerazione. L'autorità giudiziaria decide in merito entro otto giorni feriali, nell'ambito di un'udienza in procedura orale. Una nuova istanza di scarcerazione può essere presentata dopo un mese nel caso di carcerazione secondo l'articolo 75 e dopo due mesi nel caso di carcerazione secondo l'articolo 76.
⁶	La carcerazione ha termine se:
^a	il motivo è venuto a mancare o si rivela che l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione è inattuabile per motivi giuridici o di fatto;
^b	è stata accolta un'istanza di scarcerazione;
^c	la persona incarcerata comincia a scontare una pena o misura privativa della libertà.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 39 - L'autorità può eseguire la sua decisione se:
^a	la decisione non può più essere impugnata mediante rimedio giuridico;
^b	la decisione può ancora essere impugnata, ma il rimedio ammissibile non ha effetto sospensivo;
^c	l'effetto sospensivo del rimedio è stato tolto.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 41 - 1 Per eseguire le altre decisioni, l'autorità può valersi dei mezzi coattivi seguenti:
¹	Per eseguire le altre decisioni, l'autorità può valersi dei mezzi coattivi seguenti:
^a	l'esecuzione, a spese dell'obbligato, da parte dell'autorità che ha preso la decisione o d'un terzo incaricato; le spese saranno stabilite con decisione speciale;
^b	l'esecuzione diretta contro l'obbligato stesso o i suoi beni;
^c	il perseguimento penale, in quanto la pena sia prevista da un'altra legge federale;
^d	il perseguimento penale per disobbedienza a decisione dell'autorità, secondo l'articolo 292 del Codice penale79, in mancanza d'altra disposizione penale.
²	Prima di valersi d'un mezzo coattivo, l'autorità avverte l'obbligato e gli assegna un congruo termine per l'adempimento, comminandogli le sanzioni penali nei casi del capoverso 1 lettere c e d.
³	Nei casi del capoverso 1 lettere a e b essa può rinunciare all'avvertimento e all'assegnazione del termine se vi sia pericolo nell'indugio.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 64^d Termine di partenza ed esecuzione immediata - 1 Con la decisione di allontanamento è impartito un termine di partenza adeguato, compreso tra sette e 30 giorni. Se circostanze particolari quali la situazione familiare, problemi di salute o la lunga durata del soggiorno lo esigono, è impartito un termine di partenza più lungo o è prorogato il termine di partenza inizialmente impartito.
¹	Con la decisione di allontanamento è impartito un termine di partenza adeguato, compreso tra sette e 30 giorni. Se circostanze particolari quali la situazione familiare, problemi di salute o la lunga durata del soggiorno lo esigono, è impartito un termine di partenza più lungo o è prorogato il termine di partenza inizialmente impartito.
²	L'allontanamento è immediatamente esecutivo o può essere impartito un termine di partenza inferiore a sette giorni se:
^a	lo straniero costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici o per la sicurezza interna o esterna della Svizzera;
^b	indizi concreti fanno temere che lo straniero intenda sottrarsi al rinvio coatto;
^c	la domanda di rilascio di un permesso è stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta;
^d	lo straniero è riammesso in uno degli Stati di cui all'articolo 64c capoverso 1 lettera a in virtù di un accordo di riammissione;
^e	allo straniero è stata precedentemente negata l'entrata in conformità dell'articolo 14 del codice frontiere Schengen140 (art. 64c cpv. 1 lett. b);
^f	lo straniero è allontanato in base agli Accordi di associazione alla normativa di Dublino (art. 64a).
³	I seguenti indizi concreti fanno temere in particolare che lo straniero intenda sottrarsi al rinvio coatto:
^a	lo straniero viola l'obbligo di collaborare di cui all'articolo 90;
^b	il suo comportamento precedente indica che egli non si attiene alle disposizioni delle autorità;
^c	nonostante il divieto d'entrata, lo straniero accede al territorio svizzero.141

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 10 Soggiorno senza attività lucrativa - 1 Per un soggiorno di tre mesi al massimo senza attività lucrativa lo straniero non necessita di un permesso; se nel visto è fissato un soggiorno di durata inferiore, vale questa durata.
¹	Per un soggiorno di tre mesi al massimo senza attività lucrativa lo straniero non necessita di un permesso; se nel visto è fissato un soggiorno di durata inferiore, vale questa durata.
²	Lo straniero che intende soggiornare in Svizzera per oltre tre mesi senza attività lucrativa necessita di un permesso. Il permesso va chiesto prima dell'entrata in Svizzera all'autorità competente per il luogo di residenza previsto. Rimane salvo l'articolo 17 capoverso 2.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 115 Entrata, partenza o soggiorno illegali e attività lucrativa senza autorizzazione - 1 È punito con una pena detentiva sino a un anno o con una pena pecuniaria chiunque:
¹	È punito con una pena detentiva sino a un anno o con una pena pecuniaria chiunque:
^a	viola le prescrizioni in materia d'entrata in Svizzera secondo l'articolo 5;
^b	soggiorna illegalmente in Svizzera, segnatamente dopo la scadenza della durata del soggiorno non sottostante a permesso o del soggiorno autorizzato;
^c	esercita senza permesso un'attività lucrativa in Svizzera;
^d	entra o lascia la Svizzera senza passare per un posto di confine prescritto (art. 7).
²	È punito con la stessa pena lo straniero che, lasciata la Svizzera o le zone di transito internazionali degli aeroporti, entra o fa preparativi per entrare nel territorio nazionale di un altro Stato violando le disposizioni ivi vigenti in materia d'entrata.450
³	Se l'autore ha agito per negligenza, la pena è della multa.
⁴	Se è pendente una procedura di allontanamento o di espulsione, il procedimento penale avviato esclusivamente in seguito a un reato di cui al capoverso 1 lettera a, b o d è sospeso fino alla chiusura definitiva della procedura di allontanamento o di espulsione. Se è prevista una procedura di allontanamento o di espulsione, il procedimento penale può essere sospeso.451
⁵	Se la pronuncia o l'esecuzione di una pena prevista per un reato di cui al capoverso 1 lettera a, b o d ostacola l'immediata esecuzione di una decisione, passata in giudicato, di allontanamento o di espulsione, l'autorità competente prescinde dal procedimento penale, dal rinvio a giudizio o dalla punizione.452
⁶	I capoversi 4 e 5 non si applicano se lo straniero è di nuovo entrato in Svizzera violando un divieto d'entrata o se con il suo comportamento ha impedito l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione.453

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 119 Inosservanza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno o del divieto di accedere a un dato territorio - 1 Lo straniero che non si attiene al luogo di soggiorno assegnatogli o al divieto di accedere a un dato territorio (art. 74) è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria.
¹	Lo straniero che non si attiene al luogo di soggiorno assegnatogli o al divieto di accedere a un dato territorio (art. 74) è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria.
²	Si può prescindere dal procedimento penale, dal rinvio a giudizio o dalla punizione se l'autore:
^a	può essere immediatamente allontanato od espulso;
^b	si trova in carcerazione preliminare o in vista di rinvio coatto.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.