Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C 112/2011
Sentenza del 13 luglio 2011
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________ Sagl,
patrocinata dall'avv. Marco Garbani,
ricorrente,
contro
Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
edilizia: sospensione dell'esercizio della prostituzione,
ricorso contro la sentenza emanata il 24 gennaio 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________ Sagl è titolare dell'autorizzazione a gestire il ristorante B.________ di X.________. L'esercizio pubblico, situato nella zona residenziale semi-estensiva, dispone di 62 posti interni e di 12 camere, dotate di 20 posti letto. Con rapporto del 29 luglio 2009, il distaccamento speciale della Polizia cantonale proposto alla prevenzione della tratta e dello sfruttamento degli esseri umani (TESEU) ha segnalato al Municipio d'aver accertato che nelle camere annesse all'esercizio pubblico veniva sistematicamente praticata la prostituzione. Nel quadro di un controllo effettuato il 6 giugno 2007, era stata rilevata la presenza di nove donne straniere non accompagnate. Il 6 novembre 2009, il Municipio ha ordinato a A.________ Sagl di sospendere immediatamente l'esercizio della prostituzione nello stabile e di ripristinare l'uso autorizzato con la licenza edilizia, ritenendo che l'attività praticata abusivamente costituisse un cambiamento di destinazione inconciliabile con la destinazione della zona, nella quale sono vietate le attività moleste.
B.
A.________ Sagl è insorta dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, contestando l'esistenza di un cambiamento di destinazione. Nel frattempo, il 14 gennaio 2010, il distaccamento TESEU ha effettuato un'ulteriore ispezione, accertando la presenza di dieci cittadine straniere, nove delle quali provenienti dal Brasile. Il 27 aprile 2010 il Governo cantonale, ritenuta sufficientemente provata l'esistenza di un cambiamento di destinazione, ha respinto il gravame, escludendo a priori la possibilità di rilasciare una licenza edilizia in sanatoria. Con giudizio del 24 gennaio 2011, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso dell'insorgente.
C.
Avverso questa decisione A.________ Sagl presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla, e, in via subordinata, di invitare le autorità inferiori a procedere a una nuova valutazione delle prove.
Non sono state chieste osservazioni, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Diritto:
1.
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio, finale poiché conclude il procedimento concernente la sospensione dell'uso dello stabile in modo asseritamente non conforme alla licenza edilizia e nega il rilascio di una licenza edilizia in sanatoria, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions: |
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| 1 | Le recours est recevable contre les décisions: |
| a | du Tribunal administratif fédéral; |
| b | du Tribunal pénal fédéral; |
| c | de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
| d | des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. |
| 2 | Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
| 3 | Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
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| 1 | Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
| 2 | Le délai de recours est de dix jours contre: |
| a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite; |
| b | les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale; |
| c | les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93. |
| d | les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95. |
| 3 | Le délai de recours est de cinq jours contre: |
| a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change; |
| b | les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales. |
| 4 | Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national. |
| 5 | En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
| 6 | ...96 |
| 7 | Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps. |
1.2 Secondo l'art. 42 cpv. 2
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
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| 1 | Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
| 2 | Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16 |
| 3 | Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision. |
| 4 | En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement: |
| a | le format du mémoire et des pièces jointes; |
| b | les modalités de la transmission; |
| c | les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18 |
| 5 | Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
| 6 | Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
| 7 | Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
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| 1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
| 2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
2.
2.1 La ricorrente fa valere in primo luogo un formalismo eccessivo in relazione al diritto di essere sentito. Al riguardo, insiste sulla circostanza che il Municipio, prima di adottare il contestato ordine di sospensione e di ripristino, non le ha concesso la facoltà di consultare gli atti e di esprimersi sugli stessi. Non vi è stata inoltre una riduzione delle tasse di giustizia benché, a causa dell'errore del Municipio, avesse dovuto assumersi il rischio e i costi del ricorso. Precisa poi, ch'essa non aveva rinunciato a consultare gli atti visionandoli presso il Governo cantonale, attendendo che le venissero inviati per esame. D'altra parte, secondo la prassi di un'altra Camera del Tribunale di appello, un eventuale ritiro del gravame, dopo la consultazione degli stessi, poteva comunque comportare l'accollamento delle spese.
2.1.1 La Corte cantonale ha accertato una lesione del diritto di essere sentito della ricorrente da parte del Municipio, violazione già rilevata dal Consiglio di Stato, che l'aveva tuttavia ritenuta sanata poiché l'insorgente non si era avvalsa della facoltà di consultare l'incarto dinanzi a esso. Questa conclusione è stata condivisa dalla Corte cantonale, la quale ha precisato che infine la ricorrente ha esaminato l'incarto davanti a essa.
2.1.2 Il contenuto del diritto di essere sentito è determinato in primo luogo dalle disposizioni cantonali di procedura, sindacabili da parte del Tribunale federale solamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio; in ogni caso l'autorità cantonale deve osservare le garanzie minime dedotte direttamente dall'art. 29 cpv. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
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| 1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
| 2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
| 3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
Per costante giurisprudenza, dal diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
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| 1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
| 2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
| 3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
2.1.3 Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 pag. 390). Secondo la prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione di detto diritto può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame dell'autorità decidente (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 e rinvii; 129 I 129 consid. 2.2.3 pag. 135).
2.1.4 Circa l'onere di recarsi presso il Governo cantonale per poter consultare l'incarto, contrariamente alla pretesa prassi secondo cui esso viene inviato in linea di massima ai patrocinatori delle parti, la ricorrente non fa valere che nella fattispecie, trattandosi soltanto di atti e non per esempio di un'audizione personale dell'interessato o di vertenze nell'ambito delle quali l'autorità di ricorso non dispone di un libero esame (DTF 135 I 279 consid. 2.4 e consid. 2.6.4), il vizio non poteva o non sarebbe stato comunque sanato dalla Corte cantonale, dinanzi alla quale essa ha potuto consultare tutti gli atti dell'incarto ed esprimersi compiutamente sia sugli stessi sia sulle notifiche assunte d'ufficio dal Tribunale cantonale amministrativo. La critica non può quindi essere accolta.
2.2 La censura secondo cui la viziata decisione municipale l'avrebbe obbligata a interporre un ricorso, con il rischio di doversi assumere eventuali costi processuali in caso di ritiro, non regge. La questione delle spese non è infatti decisiva, ritenuto che dinanzi a tutte le istanze la ricorrente ha anche proposto censure di merito, che sono state esaminate e respinte. Le spese non sono quindi state provocate dall'invocato vizio, ritenuto che, anche dopo aver avuto accesso agli atti, essa ha insistito per l'esame di merito della causa, soccombendo.
3.
3.1 La ricorrente adduce un'arbitraria disparità di trattamento, ritenendo d'essere stata ingiustamente chiamata in causa per l'asserito agire illecito delle ospiti nelle camere dell'esercizio pubblico come subconduttrice e sublocatrice, mentre il proprietario e la locatrice (e inquilina) sarebbero stati coinvolti nella procedura solo a livello comunale, ma non da parte del Consiglio di Stato e della Corte cantonale. In tale ambito essa accenna ad altre tre cause, nelle quali la conduttrice e la gestrice sarebbero state coinvolte dalle autorità cantonali.
3.2 La critica non regge, ritenuto che in un caso non vi era alcuna sublocatrice (causa 1C 9/2010 del 14 dicembre 2010), mentre negli altri due il gerente è stato coinvolto principalmente non tanto sulla base di norme pianificatorie, bensì della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri, del 26 marzo 1931 (LDDS; cause 6B 926/2010 del 24 gennaio 2011 e 6B 584/2010 del 2 dicembre 2010). Si è quindi in presenza, come peraltro ammesso dalla ricorrente, di cause diverse. Inoltre, nella richiamata causa 1C 442/2009 del 16 ottobre 2009, la ricorrente, come nel caso in esame, era titolare dell'autorizzazione a gestire l'esercizio pubblico. Non vi è pertanto disparità di trattamento.
3.3 Del resto, l'eventuale possibilità che nel quadro di altre vertenze, che peraltro il Tribunale federale non può comparare compiutamente sulla base degli accenni ricorsuali, i proprietari o locatari siano o meno stati coinvolti, non significa che la ricorrente abbia un diritto all'uguaglianza di trattamento nell'illegalità, pretesa ch'essa neppure adduce. Ben a ragione, ricordato che il diritto all'uguaglianza di trattamento nell'illegalità può essere ammesso, eccezionalmente, soltanto quando sussista, non solo in un caso isolato e neppure in alcuni pochi casi, una costante prassi illegale di un'autorità chiamata ad applicare la legge e questa lasci riconoscere che anche in futuro non se ne scosterà: di massima, infatti, il principio di legalità prevale su quello della parità di trattamento (DTF 127 I 1 consid. 3a; 126 V 390 consid. 6a; 135 IV 191 consid. 3.3 in fine).
4.
4.1 La ricorrente fa poi valere un accertamento incompleto e inesatto dei fatti riguardo alle notifiche di pernottamento, da essa non trasmesse alla polizia cantonale per il tramite di Internet, poiché compilate utilizzando l'usuale blocchetto delle notifiche. Quest'ultima non le ha però inviate alla Corte cantonale, come da essa richiesto d'ufficio, ma si è limitata a trasmetterne un'elaborazione su una tabella Excel.
Al riguardo la ricorrente afferma semplicemente che non vi sarebbe la certezza che i bollettini sarebbero stati ricopiati in maniera corretta. Non ha tuttavia minimamente contestato dinanzi alla Corte cantonale il contenuto di detta tabella, limitandosi a rilevare, nelle sue osservazioni del 17 settembre 2010, che il criticato elenco conterrebbe almeno un errore di battitura. Con questo accenno, essa non dimostra del tutto che questi fatti sarebbero stati accertati in maniera addirittura insostenibile e quindi arbitraria (sulla nozione di arbitrio vedi DTF 137 I 1 consid. 2.4 e rinvii), né che i dati riportati nella criticata tabella non corrisponderebbero a quelli indicati nei suoi moduli (art. 97 cpv. 1 e
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. |
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| 1 | Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. |
| 2 | Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89 |
4.2 Del resto, sia sulla portata delle notifiche sia riguardo agli altri accertamenti, la ricorrente sostiene semplicemente che non sarebbe stato accertato nessun fatto legato a presunte prostitute. Aggiunge che vi sarebbero camere riservate a persone che lavorano e durante i fine-settimana raggiungerebbero le loro famiglie, tra i quali figurerebbe anche il suo amministratore. Al suo dire, la Corte cantonale avrebbe confuso l'eventuale attività di prostituta con quella del luogo in cui viene esercitata. Anche nella denegata ipotesi in cui l'esercizio pubblico ospitasse prostitute, ciò non significherebbe ch'esse vi fornirebbero le loro prestazioni in loco, rilevato che nelle vicinanze sono stati aperti un postribolo ufficiale e una sauna a luci rosse. Essa lascia sottintendere che le prostitute potrebbero semplicemente soggiornare nelle sue camere e praticare la loro attività altrove.
4.3 Con questi accenni, essa chiaramente non dimostra l'arbitrarietà degli accertamenti fattuali, con i quali del resto si confronta solo in minima parte, asserendo genericamente che la deduzione della pratica dell'esercizio della prostituzione sulla base della citata tabella e dei criteri dell'età e della nazionalità delle ospiti, ritenuti dalla Corte cantonale, sarebbe superficiale, incompleta, affrettata e arbitraria. Ora, la Corte cantonale ha spiegato dettagliatamente, che le camere annesse al ristorante sono state occupate quasi esclusivamente da donne, che senza eccezione alloggiavano singolarmente, delle quali solo un'esigua minoranza aveva più di quarant'anni e che erano originarie di luoghi noti per la provenienza di prostitute. Ha ritenuto che, sebbene nessuna sia stata colta in flagrante mentre si prostituiva, i dati raccolti formano comunque un insieme di indizi univoci e convergenti, caratteristico di questo genere di locali, per cui la situazione è identica a quella di numerosi altri casi da essa giudicati, in cui la parte riservata all'alloggio di determinati esercizi pubblici è stata trasformata in un postribolo, essendo con evidenza escluso che in concreto le ospiti fossero semplici turiste (al riguardo vedi le
sentenze 1C 526/2010 del 7 gennaio 2011 consid. 2 e 1C 86/2011 del 7 marzo 2011). Ha altresì respinto la tesi ricorsuale, secondo cui esse si prostituissero altrove, limitandosi a utilizzare le camere quale alloggio. Le generiche critiche ricorsuali, appellatorie, non dimostrano affatto l'arbitrarietà di detti accertamenti e della relativa conclusione.
4.4 Infine, quando la ricorrente accenna al fatto che il proprietario dell'esercizio pubblico, abitante a pochi passi, non avrebbe lamentato molestie, misconosce che oggetto del litigio non è tanto la questione delle immissioni materiali o immateriali derivanti dallo stesso, quanto quella di sapere se l'insediamento di un postribolo in un immobile autorizzato quale esercizio pubblico integri gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia. La ricorrente nemmeno tenta di motivare l'arbitrarietà degli argomenti sviluppati dalla Corte cantonale circa la non conformità dell'attività litigiosa alla zona di utilizzazione.
5.
Il ricorso, in quanto ammissibile, deve pertanto essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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| 1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
| 2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
| 3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
| 4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
| 5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di X.________, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 13 luglio 2011
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Fonjallaz Crameri