1C_408/2019 - 2020-03-11 - Droits politiques

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 408/2019

Urteil vom 11. März 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Müller,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. Heidi Bucher,
2. Rita Lottenbach,
3. Roger Augsburger,
4. Klaus Bieley,
5. Felix Baumgartner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt
Urs Hofstetter-Arnet,
Beschwerdeführer,

gegen

1. Jörg und Claire Zimmermann,
beide vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Thomas Willi,
2. Adrian Imgrüth,
3. Rekha Flückiger,
4. Stefan Waldis,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Bernhard Stafelmann,
Beschwerdegegner,

Gemeinderat Greppen,

Regierungsrat des Kantons Luzern,
handelnd durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern.

Gegenstand
Stimmrecht,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
Luzern, 4. Abteilung, vom 28. Juni 2019 (7H 18 142).

Sachverhalt:

A.

A.a. Am 24. November 2013 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Greppen eine Teilrevision der Ortsplanung mit Änderung des Bau- und Zonenreglements. Inhalt davon war unter anderem die Umzonung einzelner Parzellen im Gebiet "Sagi", worauf sich zurzeit noch ein Sägewerk befindet, von der Gewerbe- in die Wohnzone A. Damit wurde das ganze Gebiet der Gestaltungsplanpflicht unterstellt. Der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte die Teilrevision der Ortsplanung Greppen am 25. März 2014. Im Anschluss daran führte eine Investorin einen Projektwettbewerb für eine Wohnüberbauung auf dem Sagiareal durch. Gestützt auf das obsiegende Wettbewerbsprojekt arbeitete sie einen Gestaltungsplan aus, der vom 11. bis 30. April 2017 öffentlich auflag und wogegen 14 Einsprachen eingingen.

A.b. In der Folge reichte eine Gruppe von in der Gemeinde Greppen Stimmberechtigten eine Gemeindeinitiative in der Form der allgemeinen Anregung mit dem Titel "Für massvolles Bauen in Greppen" ein mit folgendem Begehren:

"Die unterzeichnenden Stimmberechtigten der Gemeinde Greppen beantragen eine Nutzungsplanänderung im Sagiareal von der Gestaltungsplanpflicht in die Bebauungsplanpflicht."
Am 20. November 2017 erklärte der Gemeinderat Greppen die Initiative als formell zustande gekommen und materiell gültig.

A.c. Dagegen erhoben einerseits Jörg und Claire Zimmermann am 12. Dezember 2017 sowie andererseits Adrian Imgrüth, Rekha Flückiger und Stefan Waldis am 15. Dezember 2017 mit praktisch gleichen Anträgen Stimmrechtsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern. Dieser hiess die Beschwerden am 5. Juni 2018 gut und erklärte die Initiative "Für massvolles Bauen in Greppen" für ungültig.

B.
Gegen diesen Regierungsratsentscheid erhoben Heidi Bucher, Rita Lottenbach, Roger Augsburger, Klaus Bieley und Felix Baumgartner Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht Luzern und beantragten im Wesentlichen, die Initiative gültig zu erklären und den Stimmberechtigten der Gemeinde Greppen zur Abstimmung zu unterbreiten. Mit Urteil vom 28. Juni 2019 wies das Kantonsgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde vom 12. August 2019 an das Bundesgericht beantragen Heidi Bucher, Rita Lottenbach, Roger Augsburger, Klaus Bieley und Felix Baumgartner, den Entscheid des Kantonsgerichts in Gutheissung ihrer Beschwerde aufzuheben sowie die Gemeindeinitiative "Für massvolles Bauen in Greppen" gültig zu erklären und den Stimmberechtigten der Gemeinde Greppen zur Abstimmung zu unterbreiten. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen die unrichtige Anwendung der kantonalen Bestimmungen über das Stimmrecht in Verbindung mit der Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV geltend.
Jörg und Claire Zimmermann einerseits sowie Adrian Imgrüth, Rekha Flückiger und Stefan Waldis andererseits schliessen mit Vernehmlassungen jeweils vom 18. September 2019 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern verzichtete für den Regierungsrat auf eine Vernehmlassung. Das Kantonsgericht stellt ohne weitere Ausführungen und unter Verweis auf sein Urteil Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Greppen hat sich innert Frist nicht vernehmen lassen.
Mit Eingabe vom 8. Oktober 2019 verzichteten Heidi Bucher, Rita Lottenbach, Roger Augsburger, Klaus Bieley und Felix Baumgartner auf eine weitere Stellungnahme.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde gegen den angefochtenen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts betreffend die Ungültigkeit der Initiative ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG zulässig. Mit der Stimmrechtsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, wozu die Rüge gehört, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für ungültig erklärt worden. Die Beschwerdeführer sind in der Gemeinde Greppen stimmberechtigt und somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfahrensrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen. Das übrige kantonale und allenfalls kommunale Recht prüft das Bundesgericht hingegen nur auf Willkür hin (vgl. das Urteil des Bundesgericht 1C 97/2019 vom 15. Juli 2019 E. 1.4).

2.

2.1. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.).

2.2. Die Beschwerdebegründung setzt sich teilweise nicht mit dem angefochtenen Entscheid auseinander und ist insofern appellatorischer Natur. Teilweise ist auch nicht verständlich bzw. nicht ausreichend substanziiert, was die Beschwerdeführer genau geltend machen wollen. Es kann daher nur im nachfolgenden Umfang auf die Beschwerde eingetreten werden.

3.

3.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (BGE 139 I 292 E. 5.2 S. 294, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung wird damit auch garantiert, dass eine kantonale Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 139 I 292 E. 5.4 S. 295, mit Hinweisen). Diese Rechtslage ergibt sich im vorliegenden Fall ebenfalls aus dem kantonalen Recht. Nach § 145 Abs. 1 des Stimmrechtsgesetzes des Kantons Luzern vom 25. Oktober 1988 (StRG; SRL Nr. 10) ist ein Volksbegehren ungültig, wenn es rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar ist, was namentlich zutrifft, wenn der verlangte Beschluss gegen übergeordnetes Recht verstösst (§ 145 Abs. 2 lit. f StRG). Stellt die zuständige Behörde rechtmässig fest, dass eine Vorlage höherrangigem Recht zuwiderläuft, ist es mithin nicht rechtswidrig, wenn sie diese Vorlage nicht der Abstimmung unterstellt.

3.2. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Andererseits kann insbesondere bei einer ausformulierten kantonalen Gesetzesinitiative der eindeutige Wortsinn nicht durch eine mit dem übergeordneten Recht
konforme Interpretation beiseite geschoben werden (BGE 144 I 193 E. 7.3.1 S. 197 f., mit Hinweisen).

3.3. Im vorliegenden Fall steht die Vereinbarkeit der als allgemeine Anregung eingereichten Gemeindeinitiative "Für massvolles Bauen in Greppen" mit dem Raumplanungsrecht des Kantons und des Bundes in Frage. Die Inititative bezweckt eine Nutzungsplanänderung im Sagiareal von der Gestaltungsplan- in die Bebauungsplanpflicht. Ausgangspunkt ist dabei, dass die Gestaltungsplanpflicht erst im November 2013 eingeführt worden war und mit der Initiative von 2017 bereits wieder aufgehoben bzw. durch die Bebauungsplanpflicht ersetzt werden soll. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegner sind im Wesentlichen der Ansicht, dies verstosse gegen den raumplanungsrechtlichen Grundsatz der Planbeständigkeit. Die Beschwerdeführer vertreten demgegenüber den Standpunkt, das Bundesrecht, namentlich die bundesrechtlichen Bestimmungen über den Gewässerschutz, verlangten nach einer Anpassung des fraglichen kommunalen Planungsrechts, weshalb die Initiative nicht gegen übergeordnetes Recht verstosse, sondern diesem erst gerecht werde.

3.4. Nach Art. 21 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1); haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2).

3.4.1. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413; 120 Ia 227 E. 2b S. 231, mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; so bereits BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455; Urteil des Bundesgerichts 1C 543/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.1).

3.4.2. Die Nutzungsplanung ist auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet. Dieser beträgt für Bauzonen 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b RPG). Sondernutzungsplanungen, die auf eine rasche Umsetzung ausgerichtet sind, können einen kürzeren Zeithorizont aufweisen. Für gewisse Zonen kann das kantonale Recht längere Zeiträume vorsehen. Nach Ablauf des Planungshorizonts sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteil des Bundesgerichts 1C 543/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.2, mit Hinweisen). Eine gewandelte Einstellung genügt dafür jedoch grundsätzlich auch nach fünf Jahren noch nicht (vgl. BGE 109 Ia 113 S. 115; 102 Ia 331 E. 3 S. 335 ff.). Eine Plananpassung kann sich hingegen aufdrängen aufgrund wesentlicher tatsächlicher oder rechtlicher Änderungen, so etwa wegen einer in Kraft getretenen Gesetzesänderung (zum Ganzen BGE 144 II 41 E. 5.1 S. 44 f., mit Hinweisen; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts
1C 67/2018 vom 4. März 2019 E. 2).

4.

4.1. Gemäss dem Anhang D des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Greppen, Ausgabe vom November 2014 (BZR), gilt für den strittigen Ortsbereich in Umsetzung von Art. 35 BZR der "Gestaltungsplan Sagi". Die strittige Initiative bezweckt die Nutzungsplanänderung im Sagiareal der Gemeinde Greppen von der Gestaltungsplanpflicht in die Bebauungsplanpflicht. Insofern besteht, obwohl es sich um eine allgemeine Anregung handelt, kein Auslegungsspielraum. Die Umwandlung von der Gestaltungsplan- in die Bebauungsplanpflicht hätte zur Folge, dass andere Planungsverfahrensregeln gälten und dabei insbesondere die Zuständigkeit für die Beschlussfassung über die Planung ändern würde. Im bisher vorgesehenen Gestaltungsplanverfahren gelangen die Bestimmungen über das Auflage- und Einspracheverfahren des Baubewilligungsverfahrens sinngemäss zur Anwendung, was dazu führt, dass die Gemeinde bzw. ihre zuständigen gewählten Behörden über den Plan und die nicht erledigten öffentlich-rechtlichen Einsprachen entscheidet (vgl. § 17 Abs. 1 lit. c sowie § 77 Abs. 1 und 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 [PBG; SRL Nr. 735]). Beim Bebauungsplanverfahren sind demgegenüber die Vorschriften über das Auflage-, Einsprache-,
Beschluss- und Genehmigungsverfahren des Ortsplanungsverfahrens sinngemäss anzuwenden, womit in der Gemeinde Greppen mangels eines Gemeindeparlaments die Stimmberechtigten über einen Bebauungsplan beschliessen (vgl. § 17 Abs. 1 lit. a sowie § 69 i.V.m. § 63 Abs. 1 PBG). Das ist unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten.

4.2. Die Initianten wollen mit ihrer Initiative erreichen, dass die Stimmberechtigten über einen Bebauungsplan zum Sagiareal entscheiden können, statt dass der Gemeinderat Greppen mit einem Gestaltungsplan darüber beschliesst, wie dies bisher vorgesehen ist. Das Sagiareal wurde indessen erst am 24. November 2013 durch einen entsprechenden Beschluss des Stimmvolks der Gestaltungsplanpflicht unterstellt. Keine vier Jahre später wurde die strittige Initiative lanciert. Auslöser dafür war einzig ein konkretes Wohnüberbauungsprojekt, das in der Bevölkerung Widerstand hervorrief. Das genügt als Grund für eine Planänderung nach bereits so kurzer Zeit nicht.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer sehen eine massgebliche Änderung der rechtlichen Verhältnisse, die eine Planänderung begründen würde, in den revidierten Bestimmungen des Gewässerschutzrechts über den Gewässerraum. Dieses werde überdies durch den Gestaltungsplan verletzt. Danach seien Gewässerräume im Nutzungsplan- bzw. Ortsplanungsverfahren festzusetzen. Ein Gestaltungsplan genüge für die Festlegung des Gewässerraums des Mülibachs, der durch das Sagiareal fliesse, nicht. Die Beschwerdegegner wenden dagegen ein, dieses Argument sei nachgeschoben und werde rechtsmissbräuchlich vorgetragen. Auch wenn die gewässerschutzrechtliche Situation kaum den Ausschlag für die Initiative gegeben haben dürfte, bleibt es den Beschwerdeführern indessen unbenommen, sich im Verfahren über die Gültigkeit der Initiative darauf zu berufen. Ein eigentlich rechtsmissbräuchliches Verhalten ist nicht zu erkennen.

5.2. Auf den 1. Januar bzw. 1. Juni 2011 traten die neuen Bestimmungen des Bundes über den Gewässerraum, insbesondere Art. 36a des Bundesgesetzes vom 14. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) sowie Art. 41a ff. der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201), in Kraft. Damit soll namentlich der Freihaltung des Gewässerraums vermehrte Bedeutung zukommen. Nach Art. 36a GSchG in Verbindung mit Art. 41a und 41b GSchV legen die Kantone den Gewässerraum mit bestimmten gesetzlichen Vorgaben und insbesondere unter Berücksichtigung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Hochwasserschutzes und der Gewässernutzung fest. Gemäss der entsprechenden Übergangsbestimmung zur Gewässerschutzverordnung hat dies bis zum 31. Dezember 2018 zu geschehen. Nach Ziff. 4.5 der Richtlinien "Der Gewässerraum im Kanton Luzern" des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements des Kantons Luzern vom 1. März 2012 erfolgt die raumplanerische Festlegung des Gewässerraums im ordentlichen Nutzungsplanungsverfahren durch die Gemeinden. Gemäss Ziff. 4.2 derselben Richtlinien ist es aber auch insbesondere bei konkreten Bauprojekten und bei Sondernutzungsplanungen wie namentlich Gestaltungsplanungen
zulässig, den Gewässerraum vorläufig mit Baulinien zu sichern. Die entsprechenden Zonen sind in der späteren Nutzungsplanung festzulegen.

5.3. Die fragliche Revision des Gewässerschutzrechts trat bereits vor der Änderung der Ortsplanung und des Bau- und Zonenreglements vom 24. November 2013 in Kraft. In der Botschaft der Gemeinde Greppen zur öffentlichen Auflage vom 22. Juli bis 21. August 2013 der Teilrevision der Ortsplanung wurde denn auch darauf hingewiesen, es sei vorgesehen, die Gewässerräume in der Bauzone festzulegen. Das geschah im Rahmen der damaligen Zonenplanänderung jedoch nicht. In der Botschaft zur Urnenabstimmung über dieselbe Ortsplanung hielt der Gemeinderat dazu fest, der Gewässerraum werde auf der Grundlage eines konkreten Gewässerprojekts erst mit dem Gestaltungsplan festgelegt. Im Zeitpunkt der Ortsplanrevision von 2013 war mithin das neue Bundesrecht in Kraft und bekannt und es wurde bewusst entschieden, die Ausscheidung des Gewässerraums erst mit dem Gestaltungsplan vorzunehmen. Massgebliche veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse ergeben sich daraus nicht.

5.4. Ob der Gestaltungsplan gegen das Gewässerschutzrecht verstösst bzw. ob die darin vorgesehene Regelung, den Gewässerraum über eine spezifische Baulinie zu sichern, den bundesrechtlichen Anforderungen genügt, bildet hier nicht Streitgegenstand, sondern ist im Gestaltungsplanverfahren zu prüfen. Im gleichen Zusammenhang wäre darüber zu entscheiden, ob es dafür einer ergänzenden Ortsplanung bedürfte und wieweit dies unabhängig vom bzw. zusätzlich zum Gestaltungsplan erfolgen könnte, da der Gewässerraum für den Mülibach sich offenbar nicht auf das Sagiareal beschränkt, sondern auch weitere Grundstücke betreffen dürfte. Nicht von vornherein ersichtlich ist im Übrigen, weshalb die Festlegung des Gewässerraums einen Bebauungsplan voraussetzen würde und nicht im Rahmen eines Gestaltungsplans zulässig sein sollte. Abschliessend zu prüfen ist hier jedoch einzig, ob der vorläufige Verzicht auf eine Festlegung des Gewässerraums bzw. die Beschränkung auf entsprechende spezifische Baulinien bereits heute eine wesentliche Veränderung der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse bedeutet, die eine Änderung der Ortsplanung von 2013 zu rechtfertigen vermöchte. Dies trifft jedoch nicht zu. Zwischen 2013 und der Lancierung der strittigen
Initiative im Jahr 2017 hat sich insofern nichts geändert, und der vorläufige Verzicht auf eine Festlegung des Gewässerraums bzw. der Entscheid, diesen durch Baulinien zu sichern, entsprechen den rechtlichen Vorgaben des Kantons für die Umsetzung des Bundesrechts. Darin liegt weder eine massgebliche Rechtsänderung noch eine wesentliche Verletzung des Bundesrechts noch eine allenfalls willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts, zumal die Beschwerdeführer eine solche willkürliche Rechtsanwendung nicht ausreichend und nachvollziehbar substanziieren (vgl. vorne E. 2). Auch der Ablauf der übergangsrechtlichen Umsetzungsfrist Ende 2018 ändert daran nichts. Erstens lief diese Frist bei Lancierung der strittigen Initiative noch und zweitens ist, wie bereits dargelegt, im Zusammenhang mit dem Gestaltungsplanverfahren und nicht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Initiative zu prüfen, ob die gewässerschutzrechtlichen Vorgaben erfüllt sind. Allfällige entsprechende Unklarheiten vermögen nicht die raumplanungsrechtlichen Anforderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG an die Planbeständigkeit in Frage zu stellen.

6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Überdies haben sie, ebenfalls unter solidarischer Haftbarkeit, die Beschwerdegegner, die sich am bundesgerichtlichen Verfahren in zwei Gruppen beteiligt haben, dafür angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben einerseits die Beschwerdegegner 1 und andererseits die Beschwerdegegner 2-4 für das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft mit jeweils Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Greppen, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. März 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 814.20 Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) - Loi sur la protection des eaux LEaux Art. 36^a Espace réservé aux eaux - 1 Les cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l'espace nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir:
¹	Les cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l'espace nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir:
^a	leurs fonctions naturelles;
^b	la protection contre les crues;
^c	leur utilisation.
²	Le Conseil fédéral règle les modalités.
³	Les cantons veillent à ce que les plans directeurs et les plans d'affectation prennent en compte l'espace réservé aux eaux et à ce que celui-ci soit aménagé et exploité de manière extensive. L'espace réservé aux eaux n'est pas considéré comme surface d'assolement. La disparition de surfaces d'assolement est compensée conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l'art. 13 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire30.

SR 814.201 Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux) OEaux Art. 41^a - 1 Dans les biotopes d'importance nationale, les réserves naturelles cantonales, les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, les réserves d'oiseaux d'eau et d'oiseaux migrateurs d'importance internationale ou nationale, ainsi que dans les sites paysagers d'importance nationale et dans les sites paysagers cantonaux dont les buts de protection sont liés aux eaux, la largeur de l'espace réservé aux cours d'eau mesure au moins:
¹	Dans les biotopes d'importance nationale, les réserves naturelles cantonales, les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, les réserves d'oiseaux d'eau et d'oiseaux migrateurs d'importance internationale ou nationale, ainsi que dans les sites paysagers d'importance nationale et dans les sites paysagers cantonaux dont les buts de protection sont liés aux eaux, la largeur de l'espace réservé aux cours d'eau mesure au moins:
^a	11 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond du lit est inférieure à 1 m;
^b	six fois la largeur du fond du lit +5 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond du lit mesure entre 1 et 5 m;
^c	la largeur du fond du lit +30 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond du lit est supérieure à 5 m.
²	Dans les autres régions, la largeur de l'espace réservé aux cours d'eau mesure au moins:
^a	11 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond du lit est inférieure à 2 m;
^b	deux fois et demie la largeur du fond du lit +7 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond du lit mesure entre 2 et 15 m.
³	La largeur de l'espace réservé aux cours d'eau calculée selon les al. 1 et 2 doit être augmentée, si nécessaire, afin d'assurer:
^a	la protection contre les crues;
^b	l'espace requis pour une revitalisation;
^c	la protection visée dans les objets énumérés à l'al. 1, de même que la préservation d'autres intérêts prépondérants de la protection de la nature et du paysage;
^d	l'utilisation des eaux.
⁴	Pour autant que la protection contre les crues soit garantie, la largeur de l'espace réservé aux cours d'eau peut être adaptée:
^a	à la configuration des constructions dans les zones densément bâties;
^b	aux conditions topographiques sur les tronçons de cours d'eau:
^b1	qui occupent la majeure partie du fond de la vallée, et
^b2	qui sont bordés des deux côtés de versants dont la déclivité ne permet aucune exploitation agricole.47
⁵	Pour autant que des intérêts prépondérants ne s'y opposent pas, il est possible de renoncer à fixer l'espace réservé si le cours d'eau:
^a	se situe en forêt ou dans une zone que le cadastre de la production agricole n'affecte, conformément à la législation sur l'agriculture, ni à la région de montagne ni à la région de plaine;
^b	est enterré;
^c	est artificiel, ou
^d	est très petit.

SR 814.201 Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux) OEaux Art. 41^b b Espace réservé aux étendues d'eau - 1 La largeur de l'espace réservé aux étendues d'eau mesure au moins 15 m à partir de la rive.
¹	La largeur de l'espace réservé aux étendues d'eau mesure au moins 15 m à partir de la rive.
²	La largeur de l'espace réservé aux étendues d'eau visée à l'al. 1 doit être augmentée, si nécessaire, afin d'assurer:
^a	la protection contre les crues;
^b	l'espace requis pour une revitalisation;
^c	la préservation d'intérêts prépondérants de la protection de la nature et du paysage;
^d	l'utilisation des eaux.
³	Dans les zones densément bâties, la largeur de l'espace réservé aux étendues d'eau peut être adaptée à la configuration des constructions pour autant que la protection contre les crues soit garantie.
⁴	Pour autant que des intérêts prépondérants ne s'y opposent pas, il est possible de renoncer à fixer l'espace réservé si l'étendue d'eau:
^a	se situe en forêt ou dans une zone que le cadastre de la production agricole n'affecte, conformément à la législation sur l'agriculture, ni à la région de montagne ni à la région de plaine;
^b	a une superficie inférieure à 0,5 ha, ou
^c	est artificielle.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.