1C_398/2015 - 2016-08-09 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_398/2015

Urteil vom 9. August 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,

gegen

Stadt Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern,
Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Raumplanung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Juni 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Die Stadt Luzern beschloss in einer Volksabstimmung vom 9. Juni 2013, ihre Bau- und Zonenordnung (BZO) mit Ausnahme des Teilgebiets Littau zu revidieren. Damit wird die aus dem Jahr 1994 stammende Bau- und Zonenordnung (BZO 1994) ersetzt. Gleichzeitig werden die 13 bestehenden Bebauungspläne aufgehoben und deren Bestimmungen gestrafft in das neue Bau- und Zonenreglement (BZR) überführt.
Mit der Revision wurde unter anderem ein Standort für ein Hochhaus am Bundesplatz auf den Parzellen Nrn. 426 und 3947 (GB Luzern, linkes Ufer) ausgeschieden (wobei Nr. 3947 erst nach der Volksabstimmung von Nr. 426 abparzelliert wurde). Der Standort bildet Teil des Himmelrichquartiers, das als Gebiet Nr. 38 im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt ist.
Gegen die Revision der Ortsplanung erhoben verschiedene Personen Beschwerde, darunter B.________, Eigentümerin der Parzellen Nrn. 438, 439, 440, 442 und 1386, und A.________, Mieter einer Wohnung an der Neustadtstrasse 1. Mit Entscheid vom 3. Juni 2014 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Luzern die BZO mit einigen Vorbehalten, die hier jedoch nicht von Bedeutung sind. Die Beschwerde von B.________ und A.________ wies er ab, soweit er darauf eintrat.
Eine von B.________ und A.________ dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 10. Juni 2015 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 17. August 2015 beantragen B.________ und A.________, das Urteil des Kantonsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zur neuen Überprüfung der nutzungsplanerischen Festlegungen in Bezug auf die Parzellen Nrn. 426, 3947, 438, 439, 440, 442 und 1386 ans Kantonsgericht zurückzuweisen.
Das Kantonsgericht und die Stadt Luzern beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Kultur (BAK) hat eine Vernehmlassung eingereicht, dabei jedoch auf einen förmlichen Antrag verzichtet. Die Stadt Luzern hat erneut Stellung genommen, ebenso die Beschwerdeführer.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin von Parzellen, die von der Revision der Ortsplanung betroffen sind. Beide Beschwerdeführer sind zudem als Nachbarn in Bezug auf den vorgesehenen Hochhausstandort zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin bezeichnet es als nicht nachvollziehbar, dass das Kantonsgericht veränderte Verhältnisse zwar in Bezug auf die Parzellen Nr. 426 und 3947 bejaht hat, nicht jedoch in Bezug auf ihre eigenen Grundstücke. Auch in dieser Hinsicht hätten sich die übergeordneten Rechtsgrundlagen (der kantonale Richtplan und das Raumplanungsgesetz des Bundes) geändert. Das Kantonsgericht hätte deshalb ihre Änderungsanträge prüfen müssen. Indem es dies nicht getan habe, habe es rechtswidrig und willkürlich gehandelt und zudem das Rechtsgleichheitsgebot verletzt.

2.2. Das Kantonsgericht setzte sich im angefochtenen Entscheid eingehend mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit auseinander, zumal die Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren noch geltend gemacht hatten, in Bezug auf den vorgesehenen Hochhausstandort sei dieser Grundsatz verletzt worden (vgl. dazu Urteil 1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 3-6 mit Hinweisen). Es kam zum Schluss, dass erheblich geänderte Verhältnisse bestünden, welche eine Revision der Ortsplanung rechtfertigten. Dies bedeutet freilich nicht, dass das gesamte Stadtgebiet zonenplanerisch neu einzuteilen gewesen wäre. Hinsichtlich der Grundstücke der Beschwerdeführerin hielt das Kantonsgericht fest, diese würden neu in der Wohn- und Arbeitszone 4 und der Ortsbildschutzzone B mit geschlossener Bauweise liegen (vgl. Anhang 1 zum BZR, Ordnungsnummer 4). Auch wies es darauf hin, dass mit dieser Zonierung bauliche Massnahmen zur Verdichtung nicht von vornherein ausgeschlossen seien. Inwiefern es in dieser Hinsicht Bundesrecht verletzt haben soll, legen die Beschwerdeführer nicht dar. Auch gehen sie nicht auf die vorinstanzlichen Erwägungen zu den Unterschieden zwischen dem vorgesehenen Hochhausstandort und den Grundstücken der Beschwerdeführerin ein. Das
Kantonsgericht legte dar, dass Ersterer eine unüberbaute Fläche und nicht Teil eines schützenswerten Ensembles bilde, Letztere dagegen Teil der zu erhaltenden Struktur im ISOS-Gebiet Nr. 38 seien. Eine unterschiedliche Behandlung erscheint vor diesem Hintergrund ohne Weiteres zulässig, zumal der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im Planungsrecht ohnehin nur eine abgeschwächte Bedeutung hat und Parzellen ähnlicher Lage und Art unter Vorbehalt des Willkürverbots verschieden behandelt werden können (BGE 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; Urteil 1C_454/2007 vom 30. Oktober 2008 E. 3.3; je mit Hinweisen). Die Rüge der Beschwerdeführer erweist sich damit als unbegründet, soweit sie hinreichend substanziiert wurde.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, ein Hochhaus würde das schutzwürdige Ortsbild stark beeinträchtigen. Weil die kantonale Denkmalpflege in ihrer Stellungnahme keine inhaltliche Würdigung der neuen BZO vorgenommen habe, hätten sie im vorinstanzlichen Verfahren die Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) beantragt. Daran würden sie auch im bundesgerichtlichen Verfahren festhalten. Eine Begutachtung sei gestützt auf Art. 17a des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) zwingend.

3.2. Die Nutzungsplanung ist grundsätzlich keine Bundesaufgabe und unterliegt deshalb nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss Art. 7 NHG. Zwar sieht darüber hinaus Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV vor, dass die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) besondere Gutachten gemäss Art. 17a NHG erstatten, sofern ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Artikel 2 NHG darstellt, ein Objekt beeinträchtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 NHG aufgeführt oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist. Jedoch erfordert eine solche Begutachtung gemäss Art. 17a NHG die Zustimmung des Kantons; sie ist im Gegensatz zu Art. 7 NHG nicht obligatorisch und kann deshalb auch nicht vom Bundesgericht angeordnet werden (Urteil 1C_426/2009 vom 17. März 2010 E. 2 mit Hinweisen). Das NHG enthält mit anderen Worten für Vorhaben, die nicht Bundesaufgaben darstellen, keine förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist (BGE 135 II 209 E. 3 S. 217). Die Rüge ist deshalb unbegründet. Ob der angefochtene Entscheid das ISOS in der von Bundesrechts wegen erforderlichen Weise inhaltlich beachtet, ist im Folgenden zu untersuchen (E. 5
hiernach).

4.

4.1. Die Beschwerdeführer kritisieren in verschiedener Hinsicht die Interessenabwägung, welche die Vorinstanz im Rahmen der Prüfung des Grundsatzes der Planbeständigkeit vorgenommen hat, wobei sie aber offenbar nicht der Auffassung sind, dieser Grundsatz selbst sei verletzt worden. Sie bezeichnen die Interessenabwägung als aktenwidrig, unvollständig, mangelhaft und willkürlich.

4.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Licht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG [SR 700]; Art. 2 und 3 RPV [SR 700.1]). Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine Ermessensfrage, in welche das Bundesgericht nur eingreifen kann, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Das Bundesgericht auferlegt sich insbesondere Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen (Art. 2 Abs. 3 RPG; zum Ganzen: BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 und 5a S. 372; Urteile 1C_143/2014 23. Februar 2015 E. 3.2; 1C_492/2011 vom 23. Februar 2012 E. 4.4; 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3, in: URP 2006 S. 887; 1A.124/2004 vom 31. Mai 2005 E. 5, in: URP 2005 S. 542; je mit Hinweisen).

4.3. In die Interessenabwägung sind auch umweltrechtliche Gesichtspunkte miteinzubeziehen: Zu den Planungsgrundsätzen gehört insbesondere, dass Wohngebiete vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Der Umfang der Überprüfung der Vereinbarkeit des Nutzungsplans mit dem Umweltschutzrecht hängt dabei vom Detaillierungsgrad des Plans ab. Ist, wie dies vorliegend zutrifft, noch kein konkretes Projekt bekannt, so beschränkt sich die Prüfung auf den Nachweis, dass die umweltschutzrechtlichen Vorgaben im Rahmen einer späteren Projektierung gestützt auf den Plan eingehalten werden können (Urteile 1C_582/2014 vom 25. Februar 2016 E. 3.1; 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3 mit Hinweisen, in: URP 2006 S. 887).

4.4. Was die Beschwerdeführer vorbringen, ist vor diesem Hintergrund nicht geeignet, den Zonenplan als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Zudem genügt ihre Kritik teilweise den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Sie machen geltend, es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Erstellung eines Hochhauses zu einer bodenschonenderen Verdichtung führen solle als eine Blockrandbebauung. Damit zeigen sie jedoch keine Bundesrechtsverletzung auf (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil 1C_124/2014 vom 27. Mai 2014 E. 4.5). Zudem verweisen sie pauschal auf ihre Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren hinsichtlich des angeblich verkehrsgefährlichen und massiv überlasteten Verkehrsknotenpunkts (Bundesplatz), der Wohnhygiene und des Lärms. Wenn sie in Bezug auf den Lärm behaupten, eine Blockrandbebauung würde für sie einen wirksameren Lärmschutz darstellen als ein Hochhaus, so bedeutet dies noch nicht, dass die Nutzungsplanung gegen Bundesrecht verstösst. Weiter kritisieren sie als "rechtswidrig", dass die Vorinstanz auf das regionale Hochhauskonzept abstelle, obwohl diesem Konzept keine Rechtsverbindlichkeit zukomme. Indessen ging die Vorinstanz keineswegs davon aus, dass das Hochhauskonzept
rechtsverbindlich ist. Dass es deshalb nicht hätte berücksichtigt werden dürfen, ist nicht einsichtig. Ebenfalls nicht hinreichend begründet ist die Rüge, die nutzungplanerischen Festlegungen seien bloss rudimentär und würden den hohen gestalterischen Ansprüchen nicht genügen, die eine Akzentuierung durch ein Hochhaus erfüllen müsse.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, der mit der Nutzungsplanrevision ausser Kraft gesetzte Bebauungsplan B 129 habe für die unbebauten Parzellen Nrn. 426 und 3947 eine Blockrandbebauung vorgesehen. Damit sei den klaren Vorgaben des ISOS Rechnung getragen und das insbesondere um den Bundesplatz herum vorhandene, besonders prägende Element der Blockrandbebauung gesichert und dessen Fortführung gewährleistet worden. Die Aufhebung der Pflicht zur Blockrandbebauung im neuen Zonenplan führe zu einer völligen Zerstörung des homogenen Quartierbilds. Wenn das Kantonsgericht festhalte, es gebe im betroffenen Gebiet verschiedene Bautypen, so sei dies aktenwidrig. Weiter sei von Bedeutung, dass sich am Bundesplatz und unmittelbar östlich der Parzellen Nr. 426 und 3947 eine geschwungene Wohn- und Geschäftshauszeile befinde, für die das Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) gelte. Gleiches gelte für die unmittelbar nördlich liegenden Dienstgebäude. Mit der Erstellung eines Hochhauses würde das äussert wertvolle Ortsbild im Bereich des Bundesplatzes zerstört. Dabei sei zu beachten, dass ein Hochhaus mit einer maximalen Fassadenhöhe von 35 m gemäss Art. 29 Abs. 3 BZR mit einem Schrägdach von einer Firsthöhe von 7.5 m versehen werden
könnte, was zu einem Höhenunterschied von 15.5 m gegenüber einer Blockrandbebauung führe. Der Zonenplan verletze aus diesen Gründen Art. 6 NHG, Art. 17 RPG, § 35 Abs. 1 und § 60 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735) sowie die Vorgaben des ISOS und der kantonalen Richtplanung.

5.2. Der vorgesehene Hochhausstandort bildet Teil des Himmelrichquartiers, für das gemäss dem ISOS das Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur) gilt (ISOS, Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Luzern, 2006, S. 341 Nr. 38). Mithin sollen die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume bewahrt und die für die Struktur wesentlichen Merkmale integral erhalten bleiben (a.a.O., S. 550). Das Quartier ist gemäss dem Inventareintrag durch eine Rasterbebauung mit gedrehtem Achsensystem geprägt und weist verschiedene Bebauungsstrukturen auf (a.a.O., S. 380) : eine Blockrandbebauung im Mittelbereich des Himmelrichquartiers, eine parallele Zeilenbebauung westlich des vorgesehenen Hochhausstandorts (Nr. 38.0.3), eine grosszügig geschwungene Häuserzeile der 1950er-Jahre am Bundesplatz (Nr. 38.0.1) und die in den 1920er- und 1930er-Jahren erbaute Kolonie Himmelrich (Nr. 38.1) am Übergang von der Blockrand- zur Zeilenbebauung. Der Hochhausstandort selbst befindet sich ganz am Rand des Himmelrichquartiers, angrenzend an die Bahngleise und südlich der erwähnten geschwungenen Häuserzeile am Bundesplatz.

5.3. Bundesinventare wie das ISOS sind nicht nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben, sondern auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff . RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren (BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 213 mit Hinweisen). Zu prüfen ist demnach, ob im vorliegenden Fall Gewähr dafür besteht, dass eine Überbauung der Parzellen Nrn. 426 und 3947 auf der Grundlage der revidierten BZO
den Schutzanliegen des ISOS die nötige Beachtung schenkt (Urteil 1C_130/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3.2 mit Hinweisen).

5.4. Das Bundesamt für Kultur hält dazu in seiner Vernehmlassung fest, das Fachinventar schreibe nicht spezifisch eine Fortführung der Blockrandbebauung vor. Es empfehle lediglich, für das Gebiet besondere Vorschriften für Umbauten und für die Eingliederung von Neubauten festzulegen. Die Parzellen Nrn. 426 und 3947 stellten eine Freifläche dar, die als solche nicht gewertet werde. Der Bereich diene vor allem als Parkplatz und gleiche einem Brachland. Die Neuqualifizierung der Freifläche im Sinne einer Neunutzung sei somit gerechtfertigt. Die Nutzung der Fläche für ein Hochhaus führe jedoch zu einem abrupten Massstabssprung, die weitaus grössere Fassadenhöhe, die grösseren Volumen und unterschiedlichen Proportionen mithin zu einem Bruch mit der Struktur des Quartiers. Aus Sicht des Ortsbildschutzes sei eine Zunahme der Gebäudehöhe von 14 m daher als Beeinträchtigung zu beurteilen. Im strittigen Gebiet werde deshalb bei zukünftigen Vorhaben aufgrund der Gestaltungsplanpflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 BZO aus Sicht des ISOS und im Licht der Interessenabwägung nach Art. 3 RPV zu entscheiden sein, wieweit ein konkretes Hochhausprojekt die Massstäblichkeit des ISOS-Gebiets Nr. 38 sprenge oder nicht.

5.5. Die Ausführungen der Fachbehörde des Bundes bestätigen die Auffassung der Vorinstanz, wonach die Erhaltungsziele des ISOS keine Fortsetzung der Blockrandbebauung auf den Parzellen Nrn. 426 und 3947 erfordern. Das Ziel des Erhaltens der Struktur verlangt nicht, dass eine vorhandene Bebauungsstruktur auf angrenzenden unüberbauten Parzellen fortgeführt wird. Indessen besteht aufgrund der neu zulässigen Gebäudeabmessungen die Gefahr, dass durch einen abrupten Massstabssprung der Ortsbildschutz beeinträchtigt wird. Das Kantonsgericht hält in dieser Hinsicht fest, dass die zulässige Mehrhöhe gegenüber den benachbarten Gebäuden 8 m betrage. Üblicherweise würden Hochhäuser keine Schrägdächer oder Attikageschosse aufweisen, wobei dies von der BZR auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen werde. Nötigenfalls könnten entsprechende Beschränkungen im Gestaltungsplan festgesetzt werden, welcher gemäss Art. 27 Abs. 2 BZR ohnehin die Höhe der Hochhäuser festzulegen habe.

5.6. Dem Kantonsgericht ist keine Missachtung des ISOS vorzuwerfen, wenn es die konkrete Überprüfung eines Projekts unter dem Aspekt der Eingliederung dem Gestaltungsplan- und Baubewilligungsverfahren vorbehält. Die BZO verschafft einem künftigen Bauherrn keine Garantie, ein Projekt mit den definierten Höchstmassen verwirklichen zu können. Art. 27 Abs. 2 BZR sieht vielmehr vor, dass im Gestaltungsplanverfahren die genaue Lage, die Höhe und die Dimensionierung zu bestimmen ist. Nach Abs. 3 gelten zudem erhöhte Anforderungen unter anderem betreffend die Einpassung in die Stadtsilhouette und den Stadtkörper, den öffentlichen Aussenraum und die Nutzbarkeit für die Öffentlichkeit, die Gliederung und Gestaltung sowie die Tag- und Nachtwirkung. Angesichts dieser Vorgaben lässt sich nicht sagen, dass bereits im jetzigen Zeitpunkt auf der Grundlage des Rahmennutzungsplans feststeht, dass ein Hochhausprojekt den Schutzanliegen des ISOS nicht hinreichend Beachtung schenken wird. Dies geht auch aus den Ausführungen des Bundesamts für Kultur hervor (vgl. auch BGE 135 II 209 E. 5.2 S. 220, wonach im Rahmen der Ausarbeitung des Gestaltungsplans die Schutzanliegen des ISOS in die Interessenabwägung einzubeziehen sind). Die Rüge der
Beschwerdeführer erweist sich damit als unbegründet.

6.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat des Kantons Luzern, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. August 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 451.1 Ordinanza del 16 gennaio 1991 sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN) OPN Art. 25
¹	La CFNP e la CFMS hanno segnatamente i seguenti compiti:
^a	consigliano i Dipartimenti nelle questioni fondamentali riguardanti la protezione della natura, la protezione del paesaggio e la conservazione dei monumenti storici;
^b	collaborano consultivamente all'applicazione della LPN;
^c	collaborano all'elaborazione e all'aggiornamento degli inventari di oggetti d'importanza nazionale;
^d	elaborano perizie su questioni di protezione della natura, di protezione del paesaggio e di conservazione dei monumenti storici ad uso delle autorità federali e cantonali incaricate di adempiere i compiti della Confederazione secondo l'articolo 2 LPN (art. 7 e 8 LPN);
^e	elaborano perizie speciali (art. 17a LPN) allorché un progetto che non costituisce un compito della Confederazione giusta l'articolo 2 LPN potrebbe danneggiare un oggetto figurante in un inventario della Confederazione giusta l'articolo 5 LPN o che riveste altrimenti un'importanza particolare.
²	La CFMS ha inoltre i seguenti compiti:
^a	su richiesta dell'UFC, dà il proprio parere in merito a domande di aiuto finanziario relative alla conservazione dei monumenti storici;
^b	cura la collaborazione e gli scambi scientifici con tutte le cerchie interessate e promuove l'attività pratica e teorica di base.68
³	L'UFC può incaricare membri della CFMS, consulenti e altre persone qualificate di fornire perizie tecniche e sostegno ai Cantoni nell'attuazione di provvedimenti.69

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 7
¹	Se l'adempimento di un compito della Confederazione è di competenza della Confederazione, l'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM), l'Ufficio federale della cultura oppure l'Ufficio federale delle strade, secondo competenza, decide se occorre la perizia di una commissione di cui all'articolo 25 capoverso 1. Se è competente il Cantone, decide il servizio cantonale di cui all'articolo 25 capoverso 2.23
²	Se nell'adempimento di un compito della Confederazione un oggetto iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 può subire un danno rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale al riguardo, la commissione redige una perizia a destinazione dell'autorità cui spetta la decisione. La perizia indica se l'oggetto deve essere conservato intatto oppure la maniera per salvaguardarlo.
³	La perizia costituisce uno degli elementi su cui l'autorità decisionale si basa per la ponderazione di tutti gli interessi.24

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 2
¹	Per adempimento di un compito della Confederazione ai sensi dell'articolo 24sexies capoverso 2 della Costituzione federale12 s'intendono in particolare:13
^a	l'elaborazione di progetti, la costruzione e la modificazione d'opere e d'impianti da parte della Confederazione, degli stabilimenti e delle aziende federali, come gli edifici e gli impianti dell'Amministrazione federale, le strade nazionali, gli edifici e gli impianti delle Ferrovie federali svizzere;
^b	il conferimento di concessioni e di permessi, ad esempio per la costruzione e l'esercizio d'impianti di trasporto e di comunicazione (compresa l'approvazione dei piani), di opere e impianti per il trasporto d'energie, liquidi, gas o per la trasmissione di notizie, come anche la concessione di permessi di dissodamento;
^c	l'assegnazione di sussidi a piani di sistemazione, opere e impianti, come bonifiche fondiarie, risanamenti d'edifici agricoli, correzioni di corsi d'acqua, impianti idraulici di protezione e impianti di comunicazione.
²	Le decisioni delle autorità cantonali riguardo a progetti verosimilmente realizzabili solo con contributi di cui al capoverso 1 lettera c sono equiparate all'adempimento di compiti della Confederazione.15

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 5
¹	Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti d'importanza nazionale; può fare capo a quelli d'istituzioni pubbliche e d'associazioni che si occupano della protezione della natura e del paesaggio o della conservazione dei monumenti storici.20 Gl'inventari indicheranno i principi applicati nella scelta degli oggetti. Devono inoltre contenere:
^a	la descrizione esatta degli oggetti;
^b	la ragione della loro importanza nazionale;
^c	i pericoli possibili;
^d	i provvedimenti di protezione già presi;
^e	la protezione cui devesi provvedere;
^f	le proposte di miglioramento.
²	Gl'inventari non sono definitivi. Essi devono essere esaminati e aggiornati regolarmente; circa l'iscrizione, la modificazione o la cancellazione d'oggetti risolve il Consiglio federale dopo aver sentito i Cantoni. Questi possono proporre di moto proprio un riesame.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 2 Pianificazione e coordinazione di attività d'incidenza territoriale
¹	Quando si tratta di pianificare le attività d'incidenza territoriale, le autorità, in vista dello sviluppo territoriale auspicato, esaminano in particolare:
^a	quanto territorio è necessario per l'attività;
^b	quali alternative e varianti entrano in considerazione;
^c	se l'attività è compatibile con gli scopi e i principi della pianificazione del territorio;
^d	quali possibilità sono date di utilizzare il suolo in modo misurato e riguardoso dell'ambiente nonché di migliorare l'assetto dell'insediamento;
^e	se l'attività è compatibile con piani e prescrizioni vigenti di Confederazione, Cantoni, regioni e Comuni in merito all'utilizzazione del suolo, in particolare con i piani direttori e di utilizzazione.
²	Le autorità accertano le ripercussioni delle loro attività d'incidenza territoriale e provvedono tempestivamente all'informazione reciproca.
³	Esse coordinano le attività d'incidenza territoriale che si escludono, si intralciano, si condizionano o si completano a vicenda.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 3 Ponderazione degli interessi
¹	Se dispongono di margini d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi. In tale contesto:
^a	verificano gli interessi in causa;
^b	valutano gli interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili;
^c	tengono conto di tali interessi nel migliore modo possibile, sulla base della loro valutazione.
²	Nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
²	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
³	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 6
¹	L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di adeguati provvedimenti di sostituzione.21
²	Il principio secondo il quale un oggetto dev'essere conservato intatto nelle condizioni stabilite nell'inventario non soffre deroghe nell'adempimento dei compiti della Confederazione, sempreché non s'opponga un interesse equivalente o maggiore, parimente d'importanza nazionale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
¹	Le zone protette comprendono:
^a	i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive;
^b	i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale;
^c	i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali;
^d	i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione.
²	Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 13 Concezioni e piani settoriali - 1 La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
¹	La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
²	Essa collabora con i Cantoni e comunica loro per tempo le sue concezioni, i suoi piani settoriali e i suoi progetti edilizi.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18
¹	...18
²	In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19
^a	sono idonei all'agricoltura;
^b	sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita;
^bbis	sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili;
^c	sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive.
³	Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21
^a	del loro comprensorio insediativo;
^b	del traffico;
^bbis	dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili;
^bter	degli edifici e impianti pubblici;;
^c	delle loro superfici coltive.
⁴	Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità.
¹	I piani direttori vincolano le autorità.
²	In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati.
³	Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 14 Definizione - 1 I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
¹	I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
²	Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.