1C_398/2015 - 2016-08-09 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_398/2015

Urteil vom 9. August 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,

gegen

Stadt Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern,
Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Raumplanung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Juni 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Die Stadt Luzern beschloss in einer Volksabstimmung vom 9. Juni 2013, ihre Bau- und Zonenordnung (BZO) mit Ausnahme des Teilgebiets Littau zu revidieren. Damit wird die aus dem Jahr 1994 stammende Bau- und Zonenordnung (BZO 1994) ersetzt. Gleichzeitig werden die 13 bestehenden Bebauungspläne aufgehoben und deren Bestimmungen gestrafft in das neue Bau- und Zonenreglement (BZR) überführt.
Mit der Revision wurde unter anderem ein Standort für ein Hochhaus am Bundesplatz auf den Parzellen Nrn. 426 und 3947 (GB Luzern, linkes Ufer) ausgeschieden (wobei Nr. 3947 erst nach der Volksabstimmung von Nr. 426 abparzelliert wurde). Der Standort bildet Teil des Himmelrichquartiers, das als Gebiet Nr. 38 im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt ist.
Gegen die Revision der Ortsplanung erhoben verschiedene Personen Beschwerde, darunter B.________, Eigentümerin der Parzellen Nrn. 438, 439, 440, 442 und 1386, und A.________, Mieter einer Wohnung an der Neustadtstrasse 1. Mit Entscheid vom 3. Juni 2014 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Luzern die BZO mit einigen Vorbehalten, die hier jedoch nicht von Bedeutung sind. Die Beschwerde von B.________ und A.________ wies er ab, soweit er darauf eintrat.
Eine von B.________ und A.________ dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 10. Juni 2015 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 17. August 2015 beantragen B.________ und A.________, das Urteil des Kantonsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zur neuen Überprüfung der nutzungsplanerischen Festlegungen in Bezug auf die Parzellen Nrn. 426, 3947, 438, 439, 440, 442 und 1386 ans Kantonsgericht zurückzuweisen.
Das Kantonsgericht und die Stadt Luzern beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Kultur (BAK) hat eine Vernehmlassung eingereicht, dabei jedoch auf einen förmlichen Antrag verzichtet. Die Stadt Luzern hat erneut Stellung genommen, ebenso die Beschwerdeführer.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin von Parzellen, die von der Revision der Ortsplanung betroffen sind. Beide Beschwerdeführer sind zudem als Nachbarn in Bezug auf den vorgesehenen Hochhausstandort zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin bezeichnet es als nicht nachvollziehbar, dass das Kantonsgericht veränderte Verhältnisse zwar in Bezug auf die Parzellen Nr. 426 und 3947 bejaht hat, nicht jedoch in Bezug auf ihre eigenen Grundstücke. Auch in dieser Hinsicht hätten sich die übergeordneten Rechtsgrundlagen (der kantonale Richtplan und das Raumplanungsgesetz des Bundes) geändert. Das Kantonsgericht hätte deshalb ihre Änderungsanträge prüfen müssen. Indem es dies nicht getan habe, habe es rechtswidrig und willkürlich gehandelt und zudem das Rechtsgleichheitsgebot verletzt.

2.2. Das Kantonsgericht setzte sich im angefochtenen Entscheid eingehend mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit auseinander, zumal die Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren noch geltend gemacht hatten, in Bezug auf den vorgesehenen Hochhausstandort sei dieser Grundsatz verletzt worden (vgl. dazu Urteil 1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 3-6 mit Hinweisen). Es kam zum Schluss, dass erheblich geänderte Verhältnisse bestünden, welche eine Revision der Ortsplanung rechtfertigten. Dies bedeutet freilich nicht, dass das gesamte Stadtgebiet zonenplanerisch neu einzuteilen gewesen wäre. Hinsichtlich der Grundstücke der Beschwerdeführerin hielt das Kantonsgericht fest, diese würden neu in der Wohn- und Arbeitszone 4 und der Ortsbildschutzzone B mit geschlossener Bauweise liegen (vgl. Anhang 1 zum BZR, Ordnungsnummer 4). Auch wies es darauf hin, dass mit dieser Zonierung bauliche Massnahmen zur Verdichtung nicht von vornherein ausgeschlossen seien. Inwiefern es in dieser Hinsicht Bundesrecht verletzt haben soll, legen die Beschwerdeführer nicht dar. Auch gehen sie nicht auf die vorinstanzlichen Erwägungen zu den Unterschieden zwischen dem vorgesehenen Hochhausstandort und den Grundstücken der Beschwerdeführerin ein. Das
Kantonsgericht legte dar, dass Ersterer eine unüberbaute Fläche und nicht Teil eines schützenswerten Ensembles bilde, Letztere dagegen Teil der zu erhaltenden Struktur im ISOS-Gebiet Nr. 38 seien. Eine unterschiedliche Behandlung erscheint vor diesem Hintergrund ohne Weiteres zulässig, zumal der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im Planungsrecht ohnehin nur eine abgeschwächte Bedeutung hat und Parzellen ähnlicher Lage und Art unter Vorbehalt des Willkürverbots verschieden behandelt werden können (BGE 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; Urteil 1C_454/2007 vom 30. Oktober 2008 E. 3.3; je mit Hinweisen). Die Rüge der Beschwerdeführer erweist sich damit als unbegründet, soweit sie hinreichend substanziiert wurde.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, ein Hochhaus würde das schutzwürdige Ortsbild stark beeinträchtigen. Weil die kantonale Denkmalpflege in ihrer Stellungnahme keine inhaltliche Würdigung der neuen BZO vorgenommen habe, hätten sie im vorinstanzlichen Verfahren die Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) beantragt. Daran würden sie auch im bundesgerichtlichen Verfahren festhalten. Eine Begutachtung sei gestützt auf Art. 17a des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) zwingend.

3.2. Die Nutzungsplanung ist grundsätzlich keine Bundesaufgabe und unterliegt deshalb nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss Art. 7 NHG. Zwar sieht darüber hinaus Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV vor, dass die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) besondere Gutachten gemäss Art. 17a NHG erstatten, sofern ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Artikel 2 NHG darstellt, ein Objekt beeinträchtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 NHG aufgeführt oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist. Jedoch erfordert eine solche Begutachtung gemäss Art. 17a NHG die Zustimmung des Kantons; sie ist im Gegensatz zu Art. 7 NHG nicht obligatorisch und kann deshalb auch nicht vom Bundesgericht angeordnet werden (Urteil 1C_426/2009 vom 17. März 2010 E. 2 mit Hinweisen). Das NHG enthält mit anderen Worten für Vorhaben, die nicht Bundesaufgaben darstellen, keine förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist (BGE 135 II 209 E. 3 S. 217). Die Rüge ist deshalb unbegründet. Ob der angefochtene Entscheid das ISOS in der von Bundesrechts wegen erforderlichen Weise inhaltlich beachtet, ist im Folgenden zu untersuchen (E. 5
hiernach).

4.

4.1. Die Beschwerdeführer kritisieren in verschiedener Hinsicht die Interessenabwägung, welche die Vorinstanz im Rahmen der Prüfung des Grundsatzes der Planbeständigkeit vorgenommen hat, wobei sie aber offenbar nicht der Auffassung sind, dieser Grundsatz selbst sei verletzt worden. Sie bezeichnen die Interessenabwägung als aktenwidrig, unvollständig, mangelhaft und willkürlich.

4.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Licht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG [SR 700]; Art. 2 und 3 RPV [SR 700.1]). Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine Ermessensfrage, in welche das Bundesgericht nur eingreifen kann, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Das Bundesgericht auferlegt sich insbesondere Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen (Art. 2 Abs. 3 RPG; zum Ganzen: BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 und 5a S. 372; Urteile 1C_143/2014 23. Februar 2015 E. 3.2; 1C_492/2011 vom 23. Februar 2012 E. 4.4; 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3, in: URP 2006 S. 887; 1A.124/2004 vom 31. Mai 2005 E. 5, in: URP 2005 S. 542; je mit Hinweisen).

4.3. In die Interessenabwägung sind auch umweltrechtliche Gesichtspunkte miteinzubeziehen: Zu den Planungsgrundsätzen gehört insbesondere, dass Wohngebiete vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Der Umfang der Überprüfung der Vereinbarkeit des Nutzungsplans mit dem Umweltschutzrecht hängt dabei vom Detaillierungsgrad des Plans ab. Ist, wie dies vorliegend zutrifft, noch kein konkretes Projekt bekannt, so beschränkt sich die Prüfung auf den Nachweis, dass die umweltschutzrechtlichen Vorgaben im Rahmen einer späteren Projektierung gestützt auf den Plan eingehalten werden können (Urteile 1C_582/2014 vom 25. Februar 2016 E. 3.1; 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3 mit Hinweisen, in: URP 2006 S. 887).

4.4. Was die Beschwerdeführer vorbringen, ist vor diesem Hintergrund nicht geeignet, den Zonenplan als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Zudem genügt ihre Kritik teilweise den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Sie machen geltend, es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Erstellung eines Hochhauses zu einer bodenschonenderen Verdichtung führen solle als eine Blockrandbebauung. Damit zeigen sie jedoch keine Bundesrechtsverletzung auf (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil 1C_124/2014 vom 27. Mai 2014 E. 4.5). Zudem verweisen sie pauschal auf ihre Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren hinsichtlich des angeblich verkehrsgefährlichen und massiv überlasteten Verkehrsknotenpunkts (Bundesplatz), der Wohnhygiene und des Lärms. Wenn sie in Bezug auf den Lärm behaupten, eine Blockrandbebauung würde für sie einen wirksameren Lärmschutz darstellen als ein Hochhaus, so bedeutet dies noch nicht, dass die Nutzungsplanung gegen Bundesrecht verstösst. Weiter kritisieren sie als "rechtswidrig", dass die Vorinstanz auf das regionale Hochhauskonzept abstelle, obwohl diesem Konzept keine Rechtsverbindlichkeit zukomme. Indessen ging die Vorinstanz keineswegs davon aus, dass das Hochhauskonzept
rechtsverbindlich ist. Dass es deshalb nicht hätte berücksichtigt werden dürfen, ist nicht einsichtig. Ebenfalls nicht hinreichend begründet ist die Rüge, die nutzungplanerischen Festlegungen seien bloss rudimentär und würden den hohen gestalterischen Ansprüchen nicht genügen, die eine Akzentuierung durch ein Hochhaus erfüllen müsse.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, der mit der Nutzungsplanrevision ausser Kraft gesetzte Bebauungsplan B 129 habe für die unbebauten Parzellen Nrn. 426 und 3947 eine Blockrandbebauung vorgesehen. Damit sei den klaren Vorgaben des ISOS Rechnung getragen und das insbesondere um den Bundesplatz herum vorhandene, besonders prägende Element der Blockrandbebauung gesichert und dessen Fortführung gewährleistet worden. Die Aufhebung der Pflicht zur Blockrandbebauung im neuen Zonenplan führe zu einer völligen Zerstörung des homogenen Quartierbilds. Wenn das Kantonsgericht festhalte, es gebe im betroffenen Gebiet verschiedene Bautypen, so sei dies aktenwidrig. Weiter sei von Bedeutung, dass sich am Bundesplatz und unmittelbar östlich der Parzellen Nr. 426 und 3947 eine geschwungene Wohn- und Geschäftshauszeile befinde, für die das Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) gelte. Gleiches gelte für die unmittelbar nördlich liegenden Dienstgebäude. Mit der Erstellung eines Hochhauses würde das äussert wertvolle Ortsbild im Bereich des Bundesplatzes zerstört. Dabei sei zu beachten, dass ein Hochhaus mit einer maximalen Fassadenhöhe von 35 m gemäss Art. 29 Abs. 3 BZR mit einem Schrägdach von einer Firsthöhe von 7.5 m versehen werden
könnte, was zu einem Höhenunterschied von 15.5 m gegenüber einer Blockrandbebauung führe. Der Zonenplan verletze aus diesen Gründen Art. 6 NHG, Art. 17 RPG, § 35 Abs. 1 und § 60 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735) sowie die Vorgaben des ISOS und der kantonalen Richtplanung.

5.2. Der vorgesehene Hochhausstandort bildet Teil des Himmelrichquartiers, für das gemäss dem ISOS das Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur) gilt (ISOS, Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Luzern, 2006, S. 341 Nr. 38). Mithin sollen die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume bewahrt und die für die Struktur wesentlichen Merkmale integral erhalten bleiben (a.a.O., S. 550). Das Quartier ist gemäss dem Inventareintrag durch eine Rasterbebauung mit gedrehtem Achsensystem geprägt und weist verschiedene Bebauungsstrukturen auf (a.a.O., S. 380) : eine Blockrandbebauung im Mittelbereich des Himmelrichquartiers, eine parallele Zeilenbebauung westlich des vorgesehenen Hochhausstandorts (Nr. 38.0.3), eine grosszügig geschwungene Häuserzeile der 1950er-Jahre am Bundesplatz (Nr. 38.0.1) und die in den 1920er- und 1930er-Jahren erbaute Kolonie Himmelrich (Nr. 38.1) am Übergang von der Blockrand- zur Zeilenbebauung. Der Hochhausstandort selbst befindet sich ganz am Rand des Himmelrichquartiers, angrenzend an die Bahngleise und südlich der erwähnten geschwungenen Häuserzeile am Bundesplatz.

5.3. Bundesinventare wie das ISOS sind nicht nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben, sondern auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff . RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren (BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 213 mit Hinweisen). Zu prüfen ist demnach, ob im vorliegenden Fall Gewähr dafür besteht, dass eine Überbauung der Parzellen Nrn. 426 und 3947 auf der Grundlage der revidierten BZO
den Schutzanliegen des ISOS die nötige Beachtung schenkt (Urteil 1C_130/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3.2 mit Hinweisen).

5.4. Das Bundesamt für Kultur hält dazu in seiner Vernehmlassung fest, das Fachinventar schreibe nicht spezifisch eine Fortführung der Blockrandbebauung vor. Es empfehle lediglich, für das Gebiet besondere Vorschriften für Umbauten und für die Eingliederung von Neubauten festzulegen. Die Parzellen Nrn. 426 und 3947 stellten eine Freifläche dar, die als solche nicht gewertet werde. Der Bereich diene vor allem als Parkplatz und gleiche einem Brachland. Die Neuqualifizierung der Freifläche im Sinne einer Neunutzung sei somit gerechtfertigt. Die Nutzung der Fläche für ein Hochhaus führe jedoch zu einem abrupten Massstabssprung, die weitaus grössere Fassadenhöhe, die grösseren Volumen und unterschiedlichen Proportionen mithin zu einem Bruch mit der Struktur des Quartiers. Aus Sicht des Ortsbildschutzes sei eine Zunahme der Gebäudehöhe von 14 m daher als Beeinträchtigung zu beurteilen. Im strittigen Gebiet werde deshalb bei zukünftigen Vorhaben aufgrund der Gestaltungsplanpflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 BZO aus Sicht des ISOS und im Licht der Interessenabwägung nach Art. 3 RPV zu entscheiden sein, wieweit ein konkretes Hochhausprojekt die Massstäblichkeit des ISOS-Gebiets Nr. 38 sprenge oder nicht.

5.5. Die Ausführungen der Fachbehörde des Bundes bestätigen die Auffassung der Vorinstanz, wonach die Erhaltungsziele des ISOS keine Fortsetzung der Blockrandbebauung auf den Parzellen Nrn. 426 und 3947 erfordern. Das Ziel des Erhaltens der Struktur verlangt nicht, dass eine vorhandene Bebauungsstruktur auf angrenzenden unüberbauten Parzellen fortgeführt wird. Indessen besteht aufgrund der neu zulässigen Gebäudeabmessungen die Gefahr, dass durch einen abrupten Massstabssprung der Ortsbildschutz beeinträchtigt wird. Das Kantonsgericht hält in dieser Hinsicht fest, dass die zulässige Mehrhöhe gegenüber den benachbarten Gebäuden 8 m betrage. Üblicherweise würden Hochhäuser keine Schrägdächer oder Attikageschosse aufweisen, wobei dies von der BZR auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen werde. Nötigenfalls könnten entsprechende Beschränkungen im Gestaltungsplan festgesetzt werden, welcher gemäss Art. 27 Abs. 2 BZR ohnehin die Höhe der Hochhäuser festzulegen habe.

5.6. Dem Kantonsgericht ist keine Missachtung des ISOS vorzuwerfen, wenn es die konkrete Überprüfung eines Projekts unter dem Aspekt der Eingliederung dem Gestaltungsplan- und Baubewilligungsverfahren vorbehält. Die BZO verschafft einem künftigen Bauherrn keine Garantie, ein Projekt mit den definierten Höchstmassen verwirklichen zu können. Art. 27 Abs. 2 BZR sieht vielmehr vor, dass im Gestaltungsplanverfahren die genaue Lage, die Höhe und die Dimensionierung zu bestimmen ist. Nach Abs. 3 gelten zudem erhöhte Anforderungen unter anderem betreffend die Einpassung in die Stadtsilhouette und den Stadtkörper, den öffentlichen Aussenraum und die Nutzbarkeit für die Öffentlichkeit, die Gliederung und Gestaltung sowie die Tag- und Nachtwirkung. Angesichts dieser Vorgaben lässt sich nicht sagen, dass bereits im jetzigen Zeitpunkt auf der Grundlage des Rahmennutzungsplans feststeht, dass ein Hochhausprojekt den Schutzanliegen des ISOS nicht hinreichend Beachtung schenken wird. Dies geht auch aus den Ausführungen des Bundesamts für Kultur hervor (vgl. auch BGE 135 II 209 E. 5.2 S. 220, wonach im Rahmen der Ausarbeitung des Gestaltungsplans die Schutzanliegen des ISOS in die Interessenabwägung einzubeziehen sind). Die Rüge der
Beschwerdeführer erweist sich damit als unbegründet.

6.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat des Kantons Luzern, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. August 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 451.1 Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) OPN Art. 25
¹	La CFNP et la CFMH ont notamment les tâches suivantes:62
^a	elles conseillent les départements sur toutes les questions fondamentales touchant à la protection de la nature, à la protection du paysage et à la conservation des monuments historiques;
^b	elles coopèrent, par leurs conseils, à l'application de la LPN;
^c	elles coopèrent à l'élaboration et à la mise à jour des inventaires d'objets d'importance nationale;
^d	elles établissent des expertises portant sur des questions de protection de la nature, de protection du paysage et de conservation des monuments historiques à l'intention des autorités fédérales et cantonales chargées d'accomplir des tâches de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (art. 7 et 8 LPN);
^e	elles établissent des expertises spéciales (art. 17a LPN) lorsqu'un projet qui ne constitue pas une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN pourrait porter préjudice à un objet figurant dans un inventaire de la Confédération au sens de l'art. 5 LPN ou ayant une importance particulière sur un autre plan.
²	La CFMH a en outre les tâches suivantes:
^a	à la demande de l'OFC, elle donne son avis sur des demandes d'aides financières dans le domaine de la conservation des monuments historiques;
^b	elle entretient une collaboration et des échanges scientifiques avec tous les milieux intéressés et encourage les travaux de base pratiques et théoriques.66
³	L'OFC peut charger des membres de la CFMH, des consultants ou des experts ayant des connaissances particulières de prodiguer aux cantons des conseils techniques lors de l'exécution de mesures et d'assurer le suivi des projets.67

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 7
¹	Si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de la culture ou l'Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise soit établie par la commission visée à l'art. 25, al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service cantonal visé à l'art. 25, al. 2, qui détermine la nécessité d'une expertise.23
²	Si l'accomplissement de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l'art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l'intention de l'autorité de décision. Cette expertise indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé.
³	L'expertise constitue une des bases dont dispose l'autorité de décision pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence.24

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 2
¹	Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
^a	l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
^b	l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
^c	l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
²	Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 5
¹	Le Conseil fédéral établit, après avoir pris l'avis des cantons, des inventaires d'objets d'importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur des inventaires dressés par des institutions d'Etat ou par des organisations oeuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments historiques.20 Les critères qui ont déterminé le choix des objets seront indiqués dans les inventaires. En outre, ceux-ci contiendront au minimum:
^a	la description exacte des objets;
^b	les raisons leur conférant une importance nationale;
^c	les dangers qui peuvent les menacer;
^d	les mesures de protection déjà prises;
^e	la protection à assurer;
^f	les propositions d'amélioration.
²	Les inventaires ne sont pas exhaustifs. Ils seront régulièrement réexaminés et mis à jour; le Conseil fédéral décide de l'inscription, de la modification ou de la radiation d'objets, après avoir pris l'avis des cantons. Les cantons peuvent, de leur propre chef, proposer un nouvel examen.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 2 Planification et coordination des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire
¹	Lors de la planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial souhaité:
^a	quels sont les besoins de terrains pour l'exercice de ces activités;
^b	quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte;
^c	si ces activités sont compatibles avec les buts et principes de l'aménagement du territoire;
^d	quelles possibilités permettent de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire;
^e	si la solution choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions et des communes relatives à l'utilisation du sol, en particulier avec les plans directeurs et les plans d'affectation.
²	Les autorités déterminent l'impact qu'ont leurs activités sur l'organisation du territoire et s'en informent mutuellement en temps utile.
³	Elles coordonnent celles de ces activités qui sont incompatibles, concurrentes, interdépendantes ou complémentaires.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 3 Pesée des intérêts en présence
¹	Lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:
^a	déterminent les intérêts concernés;
^b	apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;
^c	fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés.
²	Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 2 Obligation d'aménager le territoire - 1 Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder.
¹	Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder.
²	Ils tiennent compte des effets que leurs autres activités peuvent indirectement avoir sur l'organisation du territoire.
³	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 6
¹	L'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.21
²	Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 17 Zones à protéger - 1 Les zones à protéger comprennent:
¹	Les zones à protéger comprennent:
^a	les cours d'eau, les lacs et leurs rives;
^b	les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel;
^c	les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels;
^d	les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés.
²	Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 13 Conceptions et plans sectoriels - 1 Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait concorder.
¹	Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait concorder.
²	Elle collabore avec les cantons et leur donne connaissance en temps utile de ses conceptions et plans sectoriels ainsi que de ses projets de construction.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 6 Études de base - 1 ...18
¹	...18
²	En vue d'établir leurs plans directeurs, les cantons élaborent des études de base dans lesquelles ils désignent les parties du territoire qui:19
^a	se prêtent à l'agriculture;
^b	se distinguent par leur beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante;
^bbis	se prêtent à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables;
^c	sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances.
³	De plus, les cantons décrivent dans les études de base l'état et le développement:21
^a	des territoires urbanisés;
^b	des transports;
^bbis	de l'approvisionnement, notamment en électricité issue des énergies renouvelables;
^bter	des constructions et installations publiques;
^c	des terres agricoles.
⁴	Ils tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
¹	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
²	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
³	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 14 Définition - 1 Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
¹	Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
²	Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.