1C_391/2021 - 2022-07-08 - Droits politiques - Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 391/2021

Urteil vom 8. Juli 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. Daniel Corvi,
2. Armin Immoos,
3. Elmar Höfliger,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Pfister,

gegen

Initiativkomitee Dorfbild-Initiative Freienbach, bestehend aus Fredy Kümin, Engelbert Sturm, Felix Knuchel und Karl Abegg,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Fredy Kümin.

Gemeinderat Freienbach,
Postfach 140, 8808 Pfäffikon SZ.

Gegenstand
Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 6. Mai 2021 (III 2021 32).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die Grundstücke KTN 3818 mit einer Fläche von 1'865 m² und KTN 2114 mit einer solchen von 4'292 im Grundbuch Freienbach stehen im Eigentum der Pfarrgrundstiftung Freienbach und bilden zusammen die Zentrumszone Z von insgesamt 6'157 m². Östlich und südlich schliessen die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen mit teilweise weiteren kirchlichen Liegenschaften sowie westlich die Kernzone K an die Zentrumszone Z an. Am 10. Februar 2020 reichte die Bruhin AG ein Gesuch für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses östlich des bestehenden Gewerbebaus auf den Grundstücken KTN 3818 und 2114 ein. Dagegen erhoben Fredy Kümin und weitere Personen Einsprache. Am 10. September 2020 erteilte der Gemeinderat Freienbach unter Abweisung der Einsprachen die Baubewilligung. Diese wurde von Fredy Kümin und einem weiteren Einsprecher beim Regierungsrat des Kantons Schwyz angefochten. Der weitere Verlauf dieser Beschwerdeverfahren ist nicht aktenkundig.

A.b. Am 28. Januar 2021 reichte ein Initiativkomitee bestehend aus Fredy Kümin, Engelbert Sturm, Felix Knuchel und Karl Abegg die sogenannte "Dorfbild-Initiative" ein. Diese wurde von rund 640 Einwohnerinnen und Einwohnern mitunterzeichnet und lautet wie folgt:

"Die Grundstücke KTN 2114 und 3818, Pfarrmatte Freienbach SZ sind im Zonenplan der Gemeinde Freienbach von der Zentrumszone Z in die Kern zone K umzuzonen. Die baulichen Möglichkeiten in der Kernzone K richten sich nach den Bestimmungen des Art. 34

des rechtskräftigen Baureglementes der Gemeinde Freienbach aus dem Jahr 1994."

Mit Beschluss vom 10. Februar 2021 erklärte der Gemeinderat Freienbach die Initiative als solche in Form der allgemeinen Anregung als zulässig.

B.
Dagegen erhoben die Pfarrgrundstiftung Freienbach, Daniel Corvi und Elmar Höfliger als Stiftungsräte der Pfarrgrundstiftung sowie Armin Immoss als Kirchenpräsident der Kirchgemeinde Freienbach Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Dieses wies die Beschwerde am 6. Mai 2021 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, es könne offenbleiben, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um ein formuliertes Volksbegehren oder um ein solches im Sinne der allgemeinen Anregung handle. So oder so bestehe bei deren Umsetzung ein gewisser Gestaltungsspielraum. Die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung gelte seit über 20 Jahren und sei daher revidierbar. Die berechtigten Kreise könnten bei der Umsetzung der Initiative durch Gestaltung der beantragten Zonenordnung ihre gesetzlichen Mitwirkungsrechte ausreichend wahrnehmen. Schliesslich führe das hängige Baugesuch nicht dazu, dass der Inhalt der Initiative als unmöglich zu beurteilen sei, da noch keine rechtskräftige Baubewilligung vorliege.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht beantragen Daniel Corvi, Armin Immoos und Elmar Höfliger, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die "Dorfbild-Initiative" für ungültig zu erklären; eventuell sei die Streitsache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Initiative verstosse gegen höherrangiges Recht und damit gegen die verfassungsrechtliche Garantie der politischen Rechte. Auszugehen sei von einem ausgearbeiteten Entwurf und nicht von einer allgemeinen Anregung, wobei das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt habe. Weiter verstosse die Initiative gegen das Raumplanungsrecht des Bundes, insbesondere gegen die Bestimmungen über die Berücksichtigung der raumplanerischen Ziele und Grundsätze und über die Mitwirkung der betroffenen Kreise sowie gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit. Überdies sei die Initiative rechtsmissbräuchlich.

Das "Initiativkomitee Dorfbild Freienbach" schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Freienbach reichte keine Stellungnahme ein. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung.

D.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 14. Juli 2021 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde gegen den angefochtenen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG zulässig. Mit der Stimmrechtsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, wozu die Rüge gehört, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für gültig erklärt worden (vgl. BGE 139 I 195 E. 1.3.1; Urteil 1C 267/2016 vom 3. Mai 2017 E. 1.1 [nicht publ. in: BGE 143 I 361]). Die Beschwerdeführer sind in der Gemeinde Freienbach stimmberechtigt und somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten mit voller Kognition, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 lit. a und lit. c sowie lit. d BGG). Das übrige kantonale und allenfalls kommunale Recht prüft das Bundesgericht hingegen im Wesentlichen bloss auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Bundes- und Völkerrecht hin. Dabei steht das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV im Vordergrund (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 3).

1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft indes grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (Art. 42 Abs. 2 BGG); besonders strenge Anforderungen gelten bei der Geltendmachung von Grundrechten (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 140 III 115 E. 2; 133 II 249 E. 1.4.1).

2.

2.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (BGE 139 I 292 E. 5.2, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung wird damit auch garantiert, dass eine kantonale Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 139 I 292 E. 5.4, mit Hinweisen; MAXIME FLATTET, Démocratie directe et aménagement du territoire, 2021, S. 283 und S. 298). Stellt die zuständige Behörde zutreffend fest, dass eine Vorlage höherrangigem Recht zuwiderläuft, ist es mithin rechtmässig, wenn sie diese Vorlage nicht der Abstimmung unterstellt. Umgekehrt liegt Rechtswidrigkeit vor, wenn eine Initiative trotz Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht nicht zur Volksabstimmung gebracht wird, sofern kein anderer Ungültigkeitsgrund gegeben ist.

2.2. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Andererseits kann insbesondere bei einer ausformulierten kantonalen Gesetzesinitiative der eindeutige Wortsinn nicht durch eine mit dem übergeordneten Recht
konforme Interpretation beiseite geschoben werden (BGE 144 I 193 E. 7.3.1, mit Hinweisen).

2.3. Nach § 37 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SRSZ 100.100) können Stimmberechtigte einzeln oder zusammen beim Bezirks- oder Gemeinderat eine Initiative einreichen. Diese muss sich auf den Erlass, die Änderung oder Aufhebung eines rechtsetzenden Erlasses oder eines Verwaltungsakts in der Zuständigkeit der fraglichen Bezirksgemeinde oder Gemeindeversammlung beziehen (§ 37 Abs. 2 KV/SZ). Die Initiative ist schriftlich und in der Form der allgemeinen Anregung oder eines ausgestalteten Entwurfes einzureichen (§ 37 Abs. 3 KV/SZ sowie § 9 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Schwyz vom 25. Oktober 2017 über die Organisation der Gemeinden und Bezirke [Gemeindeorganisationsgesetz, GOG; SRSZ 152.100]). Sie gilt als Einzelinitiative, wenn sie von einer einzelnen stimmberechtigten Person unterzeichnet ist (§ 9 Abs. 2 GOG), und als Pluralinitiative, wenn sie von fünf Prozent der Stimmberechtigten, jedoch mindestens von fünf und höchstens von 300 Stimmberechtigten, unterschrieben wurde (§ 9 Abs. 3 GOG). Der Gemeinderat bzw. der Bezirksrat erklärt eine Initiative gemäss § 10 Abs. 1 GOG als ungültig, wenn sie sich nicht auf einen Gegenstand bezieht, zu dessen Behandlung die Stimmberechtigten zuständig sind
(lit. a), den Grundsatz der Einheit der Materie nicht wahrt (lit. b), übergeordnetem Recht widerspricht (lit. c) oder einen unmöglichen Inhalt aufweist (lit. d).

2.4. Erklärt der Gemeinderat eine Pluralinitiative als gültig, legt er diese spätestens innert sechs Monaten nach Rechtskraft der Gültigerklärung mit seinem Antrag oder seinem Gegenvorschlag der Gemeindeversammlung vor (§ 11 Abs. 1 GOG). An der Gemeindeversammlung sind Abänderungsanträge zu Pluralinitiativen ausgeschlossen (§ 11 Abs. 2 GOG). Stimmen die Stimmberechtigten einer Initiative in Form der allgemeinen Anregung zu, hat der Gemeinderat innert Jahresfrist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und den Stimmberechtigten zu unterbreiten (§ 11 Abs. 3 GOG).

2.5. Im vorliegenden Fall steht die Vereinbarkeit der als Pluralinitiative eingereichten "Dorfbild-Initiative" mit dem höherrangigen Recht in Frage. Die Initiative bezweckt, die beiden Grundstücke KTN 2114 und 3818 im Grundbuch Freienbach, die offenbar als einzige Grundstücke zusammen die Zentrumszone Z bilden, in die Kernzone K umzuzonen. Nach der Überzeugung der Initianten sollen dadurch die Bebauungsmöglichkeiten auf den beiden fraglichen Grundstücken im Vergleich zu bisher eingeschränkt werden.

2.6. Beim strittigen Volksbegehren handelt es sich um eine Planungsinitiative. Eine solche ist im einschlägigen Recht des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich vorgesehen, wird darin aber auch nicht ausgeschlossen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Planungsinitiative zulässig, wenn sie wie hier rechtlich nicht untersagt ist (BGE 138 I 131 E. 5.2; vgl. CORSIN BISAZ, Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler Nutzungspläne, in: Jusletter 3. Oktober 2016, Rz. 6).

3.

3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden zunächst, die strittige Planungsinitiative verstosse gegen Art. 3 und 4 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Weder erlaube sie eine Berücksichtigung und Abwägung aller massgeblichen Planungsziele und -interessen gemäss Art. 3 RPG noch respektiere sie die gesetzliche Pflicht zur Gewährung geeigneter Mitwirkungsrechte an alle von der Planung betroffenen Kreise nach Art. 4 RPG. Das Verwaltungsgericht vertritt demgegenüber im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen den Standpunkt, die durch die Planungsinitiative vorgeschlagene Nutzungsplanänderung werde bei einer allfälligen Annahme in der Volksabstimmung nicht direkt wirksam. Vielmehr bedürfte es entsprechender Umsetzungsakte. Im nachfolgenden Nutzungsplanungsverfahren lasse sich sicherstellen, dass die Vorlage angepasst und mit den raumplanerischen Vorgaben insbesondere von Art. 3 und 4 RPG in Einklang gebracht werde. Dabei könne sich auch ergeben, dass die Initiative nicht oder nur mit Einschränkungen umgesetzt werde.

3.2. Art. 1 RPG nennt die bei der Raumplanung zu achtenden Ziele und Art. 3 RPG zählt die zu wahrenden Planungsgrundsätze auf. Nach Art. 4 Abs. 1 RPG ist die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planung zu informieren und gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die §§ 25 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 des Kantons Schwyz (PBG; SRSZ 400.100) sehen dafür ein Prüfungs-, Auflage- und Einspracheverfahren vor. Demgegenüber sind bei der Behandlung von Pluralinitiativen, zu denen der vorliegend zu beurteilende Vorstoss aus dem Kreis der Stimmberechtigten von Freienbach zählt, Abänderungsanträge an der Gemeindeversammlung nach § 11 Abs. 2 GOG unzulässig. Die Beschwerdeführer schliessen daraus, dass dadurch eine geeignete Mitwirkung der betroffenen Kreise verunmöglicht sei.

3.3. Das Verwaltungsgericht liess offen, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um eine solche in Form der allgemeinen Anregung oder um ein ausgearbeitetes Volksbegehren handelt, wohingegen die Beschwerdeführer von letzterem ausgehen. Zwar ist der Wortlaut der Initiative klar und er scheint auf den ersten Blick keinen Gestaltungsspielraum zu belassen. Ein zweiter Blick legt aber nahe, dass zwar die in Art. 34 des Baureglements der Gemeinde Freienbach (in der am 29. März 1994 vom Regierungsrat des Kantons Schwyz erstmals genehmigten Fassung) enthaltenen baulichen Bestimmungen der Kernzone K anwendbar sein sollen, dass aber die genaue planerische Ausgestaltung, beispielweise im Erschliessungsplan oder durch Festlegung von Baulinien (vgl. insbes. Art. 5 des Baureglements), möglicherweise noch definiert werden müsste. Jedenfalls liegt nahe, dass noch ergänzende planerische Entscheidungen anstehen. Damit bleibt eine gewisse Offenheit für die Ausgestaltung des Plans selbst dann bestehen, wenn mit Blick auf die anwendbaren baurechtlichen Bestimmungen grundsätzlich von einem ausformulierten Volksbegehren auszugehen wäre. Es entspricht im Übrigen ohnehin der Rechtsnatur eines raumwirksamen Plans, in gewissem Unterschied etwa zu
einem Finanzplan, dass er wenig geeignet erscheint, in anderer Form als in derjenigen der allgemeinen Anregung den Inhalt einer Initiative zu bilden. Das braucht hier freilich nicht vertieft zu werden.

3.4. Jedenfalls ist bei der Behandlung des Volksbegehrens Art. 4 RPG zu beachten (vgl. BISAZ, a.a.O. Rz. 8 ff.; FLATTET, a.a.O., S. 344 ff.). Das Verwaltungsgericht ging im vorliegenden Fall teilweise ausdrücklich, teilweise sinngemäss davon aus, dass erstens die Bevölkerung im Vorfeld der Abstimmung über die Popularinitiative ausreichend über die vorgesehene Planungsänderung zu informieren ist und dass zweitens selbst bei einem positiven Volksentscheid noch Umsetzungsakte erforderlich wären. Zwar wären die Vorgaben der Initiative dabei grundsätzlich zu wahren. Die Planungsziele und -grundsätze sowie die Interessen der betroffenen Kreise könnten dabei aber in geeigneter Weise in die Beschlussfassung einfliessen. Diese mit Blick auf Art. 3 und 4 RPG vorgenommene Auslegung der Initiative durch das Verwaltungsgericht erlaubt im Sinne des Günstigkeitsgebots eine Harmonisierung mit dem Bundesrecht (vgl. auch BGE 138 I 131 E. 6; FLATTET, a.a.O., S. 349 f). Statt die Volksinitiative wegen Verstosses gegen höherrangiges Recht ungültig zu erklären, wird sie im Einklang mit diesem interpretiert, ohne dass dadurch ihr Zweck oder ihre hauptsächliche Stossrichtung massgeblich in Frage gestellt bzw. der eindeutige Wortsinn beiseite geschoben
wird.

3.5. Abgesehen davon zeigen die Beschwerdeführer nicht sachbezogen auf, inwiefern die strittige Initiative die Planungsziele und -grundsätze gemäss Art. 1 und 3 RPG missachten würde. Wenn solches auch theoretisch zutreffen könnte, so muss in der Beschwerde an das Bundesgericht doch dargetan werden, inwiefern das konkret der Fall sein sollte. An entsprechenden nachvollziehbaren Rügen fehlt es. Die Beschwerdeführer beschränken sich im Wesentlichen darauf, grundsätzlich in Frage zu stellen, dass bei einer Planungsinitiative, vor allem in der ausformulierten Version, die Planungsziele und -grundsätze gewahrt werden könnten, und behaupten gestützt darauf, das treffe hier zu. Inwieweit das im vorliegenden Fall durch die Umzonung des fraglichen Perimeters von der Zentrumszone Z in die Kernzone K der Fall sein sollte, ist aber nicht ersichtlich. Insbesondere fehlt es an nachvollziehbaren Ausführungen, welche zu wahrenden Ziele, Grundsätze oder Interessen konkret gefährdet sein sollten. Darauf ist daher nicht weiter einzugehen (vgl. E. 1.3).

3.6. Gemäss dem Schrifttum genügen Planungsinitiativen den Vorgaben zu den Mitwirkungsmöglichkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG nicht. Namentlich in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs sollen sie daher auch nicht Gegenstand eines entsprechenden Mitwirkungsverfahrens bilden können (vgl. BISAZ, a.a.O., Rz. 9 mit weiteren Hinweisen). In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde dies nie so deutlich festgehalten. Zur Prüfung, ob die Vorgaben in Bezug auf die Mitwirkungsmöglichkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG eingehalten sind, stellt das Bundesgericht vielmehr auf die konkreten Umstände des Einzelfalles ab (vgl. insbes. BGE 115 Ia 89 E. 2). Art. 4 Abs. 2 RPG ist sehr allgemein gehalten und verlangt lediglich eine Mitwirkung der Bevölkerung "in geeigneter Weise". Ist wie hier davon auszugehen, dass selbst bei Annahme der Initiative jedenfalls noch Umsetzungsakte erforderlich sind, sind die Planungsbehörden gehalten, die nach Art. 4 Abs. 2 RPG vorgesehene Mitwirkung bei der Umsetzung der Initiative zu gewähren. Ob das direktdemokratische Initiativverfahren gemäss § 37 Abs. 1 KV/SZ und § 9 ff. GOG/SZ dabei sämtliche von der Vorinstanz bezeichneten Teilbereiche des Vorprüfungsverfahrens im Sinne von § 25 Abs. 1 PBG zu ersetzen
vermag (vgl. angefochtenes Urteil, E. 4.3.1), steht hier nicht zur Beurteilung. Jedenfalls erscheint ein mit Art. 4 Abs. 2 RPG vereinbares Vorgehen, sei es im Rahmen des Initiativverfahrens, sei es beim nach der Annahme des Volksbegehrens noch durchzuführenden Nutzungsplanverfahren, nicht ausgeschlossen. Bei dieser Ausgangslage erweist sich eine mit Art. 4 Abs. 2 RPG vereinbare Umsetzung des Initiativbegehrens nicht als klarerweise unmöglich (vgl. oben, E. 2.2). Die genannte Bestimmung wird durch den angefochtenen Entscheid nicht verletzt.

4.

4.1. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Verhältnisse hätten sich seit Inkrafttreten des geltenden Nutzungsplans nicht erheblich verändert, was nach Art. 21 Abs. 2 RPG eine Anpassung ausschliesse. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist hingegen seit der letzten Planrevision genügend Zeit verstrichen und sind geänderte Anschauungen in der Bevölkerung erkennbar, weshalb die Initiative nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG verstosse.

4.2. Nach Art. 21 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1); haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 132 II 408 E. 4.2; 120 Ia 227 E. 2b, mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 1C 408/2019 vom 11. März 2020 E. 3.4.1). Die Nutzungsplanung ist auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet. Dieser beträgt für Bauzonen 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b RPG). Sondernutzungsplanungen, die auf eine rasche Umsetzung ausgerichtet sind, können einen kürzeren Zeithorizont aufweisen. Für gewisse Zonen kann das kantonale Recht längere Zeiträume vorsehen. Nach Ablauf des Planungshorizonts sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger darf auf die Beständigkeit des Plans vertraut
werden, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (zum Ganzen BGE 144 II 41 E. 5.1, mit Hinweisen). Diese Grundsätze sind auch bei Volksinitiativen auf Änderung der kommunalen Nutzungsplanung zu beachten (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C 408/2019 vom 11. März 2020 E. 3.4; 1C 238/2016 vom 2. Dezember 2016 E. 6 in ZBl 118/2017 S. 324 mit Bemerkungen von GEROLD STEINMANN, S. 329 ff.; BISAZ, a.a.O., Rz. 23 ff.; FLATTET, a.a.O. S. 315 ff.).

4.3. Im vorliegenden Fall besteht die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung seit mehr als 20 Jahren. Die grosse Anzahl der Personen, welche die Initiative unterzeichnet haben, lässt veränderte Anschauungen auf Seiten der Stimmberechtigten erkennen. Besonderheiten, die eine Abweichung von den üblichen Zeiträumen für die Revision der Nutzungsplanung rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Der Grundsatz der Planbeständigkeit hindert daher die mögliche teilweise Revision der Nutzungsplanung, wie sie die strittige Planungsinitiative vorsieht, nicht.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer rügen Rechtsmissbrauch auf Seiten der Initianten, weil Zweck der Initiative einzig die Verhinderung des spezifischen zonenkonformen Bauprojekts gemäss der Baubewilligung des Gemeinderats Freienbach vom 10. September 2020 sei. Sie berufen sich auf die insoweit auch auf das öffentliche Recht anwendbare Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 ZGB. Zwar könnte sich die Frage des Rechtsmissbrauches allenfalls mit Blick auf diejenigen Initianten stellen, die gegen das fragliche Bauprojekt Einsprache erhoben hatten. Nachdem die Initiative aber von mehr als 600 Einwohnerinnen und Einwohnern der Gemeinde mitunterzeichnet worden ist, fällt ausser Betracht, die Initiative wegen Rechtsmissbrauchs für ungültig zu erklären.

5.2. Schliesslich behaupten die Beschwerdeführer einen Verstoss gegen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör. Sie wollen eine solche Rechtsverletzung im Zusammenhang mit der Erwägung des Verwaltungsgerichts erkennen, offenzulassen, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um eine allgemeine Anregung oder einen ausgearbeiteten Entwurf handle. Worin insofern eine Gehörsverweigerung liegen sollte, führen sie jedoch nicht aus, weshalb auf die entsprechende Rüge nicht eingetreten werden kann (vgl. E. 1.3).

5.3. Auch was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, die Ungültigkeit der strittigen Planungsinitiative zu begründen.

6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Freienbach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Juli 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
^1bis	Lorsqu'une procédure en matière civile a été menée en anglais devant l'autorité précédente, les mémoires peuvent être rédigés en anglais.15
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.16 17
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique18. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.19
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 4 Information et participation - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
²	Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans.
³	Les plans prévus par la présente loi peuvent être consultés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 2 - 1 Chacun est tenu d'exercer ses droits et d'exécuter ses obligations selon les règles de la bonne foi.
¹	Chacun est tenu d'exercer ses droits et d'exécuter ses obligations selon les règles de la bonne foi.
²	L'abus manifeste d'un droit n'est pas protégé par la loi.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés25.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.