1C_391/2021 - 2022-07-08 - Politische Rechte - Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 391/2021

Urteil vom 8. Juli 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. Daniel Corvi,
2. Armin Immoos,
3. Elmar Höfliger,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Pfister,

gegen

Initiativkomitee Dorfbild-Initiative Freienbach, bestehend aus Fredy Kümin, Engelbert Sturm, Felix Knuchel und Karl Abegg,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Fredy Kümin.

Gemeinderat Freienbach,
Postfach 140, 8808 Pfäffikon SZ.

Gegenstand
Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 6. Mai 2021 (III 2021 32).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die Grundstücke KTN 3818 mit einer Fläche von 1'865 m² und KTN 2114 mit einer solchen von 4'292 im Grundbuch Freienbach stehen im Eigentum der Pfarrgrundstiftung Freienbach und bilden zusammen die Zentrumszone Z von insgesamt 6'157 m². Östlich und südlich schliessen die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen mit teilweise weiteren kirchlichen Liegenschaften sowie westlich die Kernzone K an die Zentrumszone Z an. Am 10. Februar 2020 reichte die Bruhin AG ein Gesuch für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses östlich des bestehenden Gewerbebaus auf den Grundstücken KTN 3818 und 2114 ein. Dagegen erhoben Fredy Kümin und weitere Personen Einsprache. Am 10. September 2020 erteilte der Gemeinderat Freienbach unter Abweisung der Einsprachen die Baubewilligung. Diese wurde von Fredy Kümin und einem weiteren Einsprecher beim Regierungsrat des Kantons Schwyz angefochten. Der weitere Verlauf dieser Beschwerdeverfahren ist nicht aktenkundig.

A.b. Am 28. Januar 2021 reichte ein Initiativkomitee bestehend aus Fredy Kümin, Engelbert Sturm, Felix Knuchel und Karl Abegg die sogenannte "Dorfbild-Initiative" ein. Diese wurde von rund 640 Einwohnerinnen und Einwohnern mitunterzeichnet und lautet wie folgt:

"Die Grundstücke KTN 2114 und 3818, Pfarrmatte Freienbach SZ sind im Zonenplan der Gemeinde Freienbach von der Zentrumszone Z in die Kern zone K umzuzonen. Die baulichen Möglichkeiten in der Kernzone K richten sich nach den Bestimmungen des Art. 34

des rechtskräftigen Baureglementes der Gemeinde Freienbach aus dem Jahr 1994."

Mit Beschluss vom 10. Februar 2021 erklärte der Gemeinderat Freienbach die Initiative als solche in Form der allgemeinen Anregung als zulässig.

B.
Dagegen erhoben die Pfarrgrundstiftung Freienbach, Daniel Corvi und Elmar Höfliger als Stiftungsräte der Pfarrgrundstiftung sowie Armin Immoss als Kirchenpräsident der Kirchgemeinde Freienbach Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Dieses wies die Beschwerde am 6. Mai 2021 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, es könne offenbleiben, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um ein formuliertes Volksbegehren oder um ein solches im Sinne der allgemeinen Anregung handle. So oder so bestehe bei deren Umsetzung ein gewisser Gestaltungsspielraum. Die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung gelte seit über 20 Jahren und sei daher revidierbar. Die berechtigten Kreise könnten bei der Umsetzung der Initiative durch Gestaltung der beantragten Zonenordnung ihre gesetzlichen Mitwirkungsrechte ausreichend wahrnehmen. Schliesslich führe das hängige Baugesuch nicht dazu, dass der Inhalt der Initiative als unmöglich zu beurteilen sei, da noch keine rechtskräftige Baubewilligung vorliege.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht beantragen Daniel Corvi, Armin Immoos und Elmar Höfliger, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die "Dorfbild-Initiative" für ungültig zu erklären; eventuell sei die Streitsache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Initiative verstosse gegen höherrangiges Recht und damit gegen die verfassungsrechtliche Garantie der politischen Rechte. Auszugehen sei von einem ausgearbeiteten Entwurf und nicht von einer allgemeinen Anregung, wobei das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt habe. Weiter verstosse die Initiative gegen das Raumplanungsrecht des Bundes, insbesondere gegen die Bestimmungen über die Berücksichtigung der raumplanerischen Ziele und Grundsätze und über die Mitwirkung der betroffenen Kreise sowie gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit. Überdies sei die Initiative rechtsmissbräuchlich.

Das "Initiativkomitee Dorfbild Freienbach" schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Freienbach reichte keine Stellungnahme ein. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung.

D.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 14. Juli 2021 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde gegen den angefochtenen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG zulässig. Mit der Stimmrechtsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, wozu die Rüge gehört, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für gültig erklärt worden (vgl. BGE 139 I 195 E. 1.3.1; Urteil 1C 267/2016 vom 3. Mai 2017 E. 1.1 [nicht publ. in: BGE 143 I 361]). Die Beschwerdeführer sind in der Gemeinde Freienbach stimmberechtigt und somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten mit voller Kognition, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 lit. a und lit. c sowie lit. d BGG). Das übrige kantonale und allenfalls kommunale Recht prüft das Bundesgericht hingegen im Wesentlichen bloss auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Bundes- und Völkerrecht hin. Dabei steht das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV im Vordergrund (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 3).

1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft indes grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (Art. 42 Abs. 2 BGG); besonders strenge Anforderungen gelten bei der Geltendmachung von Grundrechten (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 140 III 115 E. 2; 133 II 249 E. 1.4.1).

2.

2.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (BGE 139 I 292 E. 5.2, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung wird damit auch garantiert, dass eine kantonale Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 139 I 292 E. 5.4, mit Hinweisen; MAXIME FLATTET, Démocratie directe et aménagement du territoire, 2021, S. 283 und S. 298). Stellt die zuständige Behörde zutreffend fest, dass eine Vorlage höherrangigem Recht zuwiderläuft, ist es mithin rechtmässig, wenn sie diese Vorlage nicht der Abstimmung unterstellt. Umgekehrt liegt Rechtswidrigkeit vor, wenn eine Initiative trotz Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht nicht zur Volksabstimmung gebracht wird, sofern kein anderer Ungültigkeitsgrund gegeben ist.

2.2. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Andererseits kann insbesondere bei einer ausformulierten kantonalen Gesetzesinitiative der eindeutige Wortsinn nicht durch eine mit dem übergeordneten Recht
konforme Interpretation beiseite geschoben werden (BGE 144 I 193 E. 7.3.1, mit Hinweisen).

2.3. Nach § 37 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SRSZ 100.100) können Stimmberechtigte einzeln oder zusammen beim Bezirks- oder Gemeinderat eine Initiative einreichen. Diese muss sich auf den Erlass, die Änderung oder Aufhebung eines rechtsetzenden Erlasses oder eines Verwaltungsakts in der Zuständigkeit der fraglichen Bezirksgemeinde oder Gemeindeversammlung beziehen (§ 37 Abs. 2 KV/SZ). Die Initiative ist schriftlich und in der Form der allgemeinen Anregung oder eines ausgestalteten Entwurfes einzureichen (§ 37 Abs. 3 KV/SZ sowie § 9 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Schwyz vom 25. Oktober 2017 über die Organisation der Gemeinden und Bezirke [Gemeindeorganisationsgesetz, GOG; SRSZ 152.100]). Sie gilt als Einzelinitiative, wenn sie von einer einzelnen stimmberechtigten Person unterzeichnet ist (§ 9 Abs. 2 GOG), und als Pluralinitiative, wenn sie von fünf Prozent der Stimmberechtigten, jedoch mindestens von fünf und höchstens von 300 Stimmberechtigten, unterschrieben wurde (§ 9 Abs. 3 GOG). Der Gemeinderat bzw. der Bezirksrat erklärt eine Initiative gemäss § 10 Abs. 1 GOG als ungültig, wenn sie sich nicht auf einen Gegenstand bezieht, zu dessen Behandlung die Stimmberechtigten zuständig sind
(lit. a), den Grundsatz der Einheit der Materie nicht wahrt (lit. b), übergeordnetem Recht widerspricht (lit. c) oder einen unmöglichen Inhalt aufweist (lit. d).

2.4. Erklärt der Gemeinderat eine Pluralinitiative als gültig, legt er diese spätestens innert sechs Monaten nach Rechtskraft der Gültigerklärung mit seinem Antrag oder seinem Gegenvorschlag der Gemeindeversammlung vor (§ 11 Abs. 1 GOG). An der Gemeindeversammlung sind Abänderungsanträge zu Pluralinitiativen ausgeschlossen (§ 11 Abs. 2 GOG). Stimmen die Stimmberechtigten einer Initiative in Form der allgemeinen Anregung zu, hat der Gemeinderat innert Jahresfrist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und den Stimmberechtigten zu unterbreiten (§ 11 Abs. 3 GOG).

2.5. Im vorliegenden Fall steht die Vereinbarkeit der als Pluralinitiative eingereichten "Dorfbild-Initiative" mit dem höherrangigen Recht in Frage. Die Initiative bezweckt, die beiden Grundstücke KTN 2114 und 3818 im Grundbuch Freienbach, die offenbar als einzige Grundstücke zusammen die Zentrumszone Z bilden, in die Kernzone K umzuzonen. Nach der Überzeugung der Initianten sollen dadurch die Bebauungsmöglichkeiten auf den beiden fraglichen Grundstücken im Vergleich zu bisher eingeschränkt werden.

2.6. Beim strittigen Volksbegehren handelt es sich um eine Planungsinitiative. Eine solche ist im einschlägigen Recht des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich vorgesehen, wird darin aber auch nicht ausgeschlossen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Planungsinitiative zulässig, wenn sie wie hier rechtlich nicht untersagt ist (BGE 138 I 131 E. 5.2; vgl. CORSIN BISAZ, Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler Nutzungspläne, in: Jusletter 3. Oktober 2016, Rz. 6).

3.

3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden zunächst, die strittige Planungsinitiative verstosse gegen Art. 3 und 4 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Weder erlaube sie eine Berücksichtigung und Abwägung aller massgeblichen Planungsziele und -interessen gemäss Art. 3 RPG noch respektiere sie die gesetzliche Pflicht zur Gewährung geeigneter Mitwirkungsrechte an alle von der Planung betroffenen Kreise nach Art. 4 RPG. Das Verwaltungsgericht vertritt demgegenüber im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen den Standpunkt, die durch die Planungsinitiative vorgeschlagene Nutzungsplanänderung werde bei einer allfälligen Annahme in der Volksabstimmung nicht direkt wirksam. Vielmehr bedürfte es entsprechender Umsetzungsakte. Im nachfolgenden Nutzungsplanungsverfahren lasse sich sicherstellen, dass die Vorlage angepasst und mit den raumplanerischen Vorgaben insbesondere von Art. 3 und 4 RPG in Einklang gebracht werde. Dabei könne sich auch ergeben, dass die Initiative nicht oder nur mit Einschränkungen umgesetzt werde.

3.2. Art. 1 RPG nennt die bei der Raumplanung zu achtenden Ziele und Art. 3 RPG zählt die zu wahrenden Planungsgrundsätze auf. Nach Art. 4 Abs. 1 RPG ist die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planung zu informieren und gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die §§ 25 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 des Kantons Schwyz (PBG; SRSZ 400.100) sehen dafür ein Prüfungs-, Auflage- und Einspracheverfahren vor. Demgegenüber sind bei der Behandlung von Pluralinitiativen, zu denen der vorliegend zu beurteilende Vorstoss aus dem Kreis der Stimmberechtigten von Freienbach zählt, Abänderungsanträge an der Gemeindeversammlung nach § 11 Abs. 2 GOG unzulässig. Die Beschwerdeführer schliessen daraus, dass dadurch eine geeignete Mitwirkung der betroffenen Kreise verunmöglicht sei.

3.3. Das Verwaltungsgericht liess offen, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um eine solche in Form der allgemeinen Anregung oder um ein ausgearbeitetes Volksbegehren handelt, wohingegen die Beschwerdeführer von letzterem ausgehen. Zwar ist der Wortlaut der Initiative klar und er scheint auf den ersten Blick keinen Gestaltungsspielraum zu belassen. Ein zweiter Blick legt aber nahe, dass zwar die in Art. 34 des Baureglements der Gemeinde Freienbach (in der am 29. März 1994 vom Regierungsrat des Kantons Schwyz erstmals genehmigten Fassung) enthaltenen baulichen Bestimmungen der Kernzone K anwendbar sein sollen, dass aber die genaue planerische Ausgestaltung, beispielweise im Erschliessungsplan oder durch Festlegung von Baulinien (vgl. insbes. Art. 5 des Baureglements), möglicherweise noch definiert werden müsste. Jedenfalls liegt nahe, dass noch ergänzende planerische Entscheidungen anstehen. Damit bleibt eine gewisse Offenheit für die Ausgestaltung des Plans selbst dann bestehen, wenn mit Blick auf die anwendbaren baurechtlichen Bestimmungen grundsätzlich von einem ausformulierten Volksbegehren auszugehen wäre. Es entspricht im Übrigen ohnehin der Rechtsnatur eines raumwirksamen Plans, in gewissem Unterschied etwa zu
einem Finanzplan, dass er wenig geeignet erscheint, in anderer Form als in derjenigen der allgemeinen Anregung den Inhalt einer Initiative zu bilden. Das braucht hier freilich nicht vertieft zu werden.

3.4. Jedenfalls ist bei der Behandlung des Volksbegehrens Art. 4 RPG zu beachten (vgl. BISAZ, a.a.O. Rz. 8 ff.; FLATTET, a.a.O., S. 344 ff.). Das Verwaltungsgericht ging im vorliegenden Fall teilweise ausdrücklich, teilweise sinngemäss davon aus, dass erstens die Bevölkerung im Vorfeld der Abstimmung über die Popularinitiative ausreichend über die vorgesehene Planungsänderung zu informieren ist und dass zweitens selbst bei einem positiven Volksentscheid noch Umsetzungsakte erforderlich wären. Zwar wären die Vorgaben der Initiative dabei grundsätzlich zu wahren. Die Planungsziele und -grundsätze sowie die Interessen der betroffenen Kreise könnten dabei aber in geeigneter Weise in die Beschlussfassung einfliessen. Diese mit Blick auf Art. 3 und 4 RPG vorgenommene Auslegung der Initiative durch das Verwaltungsgericht erlaubt im Sinne des Günstigkeitsgebots eine Harmonisierung mit dem Bundesrecht (vgl. auch BGE 138 I 131 E. 6; FLATTET, a.a.O., S. 349 f). Statt die Volksinitiative wegen Verstosses gegen höherrangiges Recht ungültig zu erklären, wird sie im Einklang mit diesem interpretiert, ohne dass dadurch ihr Zweck oder ihre hauptsächliche Stossrichtung massgeblich in Frage gestellt bzw. der eindeutige Wortsinn beiseite geschoben
wird.

3.5. Abgesehen davon zeigen die Beschwerdeführer nicht sachbezogen auf, inwiefern die strittige Initiative die Planungsziele und -grundsätze gemäss Art. 1 und 3 RPG missachten würde. Wenn solches auch theoretisch zutreffen könnte, so muss in der Beschwerde an das Bundesgericht doch dargetan werden, inwiefern das konkret der Fall sein sollte. An entsprechenden nachvollziehbaren Rügen fehlt es. Die Beschwerdeführer beschränken sich im Wesentlichen darauf, grundsätzlich in Frage zu stellen, dass bei einer Planungsinitiative, vor allem in der ausformulierten Version, die Planungsziele und -grundsätze gewahrt werden könnten, und behaupten gestützt darauf, das treffe hier zu. Inwieweit das im vorliegenden Fall durch die Umzonung des fraglichen Perimeters von der Zentrumszone Z in die Kernzone K der Fall sein sollte, ist aber nicht ersichtlich. Insbesondere fehlt es an nachvollziehbaren Ausführungen, welche zu wahrenden Ziele, Grundsätze oder Interessen konkret gefährdet sein sollten. Darauf ist daher nicht weiter einzugehen (vgl. E. 1.3).

3.6. Gemäss dem Schrifttum genügen Planungsinitiativen den Vorgaben zu den Mitwirkungsmöglichkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG nicht. Namentlich in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs sollen sie daher auch nicht Gegenstand eines entsprechenden Mitwirkungsverfahrens bilden können (vgl. BISAZ, a.a.O., Rz. 9 mit weiteren Hinweisen). In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde dies nie so deutlich festgehalten. Zur Prüfung, ob die Vorgaben in Bezug auf die Mitwirkungsmöglichkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG eingehalten sind, stellt das Bundesgericht vielmehr auf die konkreten Umstände des Einzelfalles ab (vgl. insbes. BGE 115 Ia 89 E. 2). Art. 4 Abs. 2 RPG ist sehr allgemein gehalten und verlangt lediglich eine Mitwirkung der Bevölkerung "in geeigneter Weise". Ist wie hier davon auszugehen, dass selbst bei Annahme der Initiative jedenfalls noch Umsetzungsakte erforderlich sind, sind die Planungsbehörden gehalten, die nach Art. 4 Abs. 2 RPG vorgesehene Mitwirkung bei der Umsetzung der Initiative zu gewähren. Ob das direktdemokratische Initiativverfahren gemäss § 37 Abs. 1 KV/SZ und § 9 ff. GOG/SZ dabei sämtliche von der Vorinstanz bezeichneten Teilbereiche des Vorprüfungsverfahrens im Sinne von § 25 Abs. 1 PBG zu ersetzen
vermag (vgl. angefochtenes Urteil, E. 4.3.1), steht hier nicht zur Beurteilung. Jedenfalls erscheint ein mit Art. 4 Abs. 2 RPG vereinbares Vorgehen, sei es im Rahmen des Initiativverfahrens, sei es beim nach der Annahme des Volksbegehrens noch durchzuführenden Nutzungsplanverfahren, nicht ausgeschlossen. Bei dieser Ausgangslage erweist sich eine mit Art. 4 Abs. 2 RPG vereinbare Umsetzung des Initiativbegehrens nicht als klarerweise unmöglich (vgl. oben, E. 2.2). Die genannte Bestimmung wird durch den angefochtenen Entscheid nicht verletzt.

4.

4.1. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Verhältnisse hätten sich seit Inkrafttreten des geltenden Nutzungsplans nicht erheblich verändert, was nach Art. 21 Abs. 2 RPG eine Anpassung ausschliesse. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist hingegen seit der letzten Planrevision genügend Zeit verstrichen und sind geänderte Anschauungen in der Bevölkerung erkennbar, weshalb die Initiative nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG verstosse.

4.2. Nach Art. 21 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1); haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 132 II 408 E. 4.2; 120 Ia 227 E. 2b, mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 1C 408/2019 vom 11. März 2020 E. 3.4.1). Die Nutzungsplanung ist auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet. Dieser beträgt für Bauzonen 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b RPG). Sondernutzungsplanungen, die auf eine rasche Umsetzung ausgerichtet sind, können einen kürzeren Zeithorizont aufweisen. Für gewisse Zonen kann das kantonale Recht längere Zeiträume vorsehen. Nach Ablauf des Planungshorizonts sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger darf auf die Beständigkeit des Plans vertraut
werden, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (zum Ganzen BGE 144 II 41 E. 5.1, mit Hinweisen). Diese Grundsätze sind auch bei Volksinitiativen auf Änderung der kommunalen Nutzungsplanung zu beachten (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C 408/2019 vom 11. März 2020 E. 3.4; 1C 238/2016 vom 2. Dezember 2016 E. 6 in ZBl 118/2017 S. 324 mit Bemerkungen von GEROLD STEINMANN, S. 329 ff.; BISAZ, a.a.O., Rz. 23 ff.; FLATTET, a.a.O. S. 315 ff.).

4.3. Im vorliegenden Fall besteht die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung seit mehr als 20 Jahren. Die grosse Anzahl der Personen, welche die Initiative unterzeichnet haben, lässt veränderte Anschauungen auf Seiten der Stimmberechtigten erkennen. Besonderheiten, die eine Abweichung von den üblichen Zeiträumen für die Revision der Nutzungsplanung rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Der Grundsatz der Planbeständigkeit hindert daher die mögliche teilweise Revision der Nutzungsplanung, wie sie die strittige Planungsinitiative vorsieht, nicht.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer rügen Rechtsmissbrauch auf Seiten der Initianten, weil Zweck der Initiative einzig die Verhinderung des spezifischen zonenkonformen Bauprojekts gemäss der Baubewilligung des Gemeinderats Freienbach vom 10. September 2020 sei. Sie berufen sich auf die insoweit auch auf das öffentliche Recht anwendbare Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 ZGB. Zwar könnte sich die Frage des Rechtsmissbrauches allenfalls mit Blick auf diejenigen Initianten stellen, die gegen das fragliche Bauprojekt Einsprache erhoben hatten. Nachdem die Initiative aber von mehr als 600 Einwohnerinnen und Einwohnern der Gemeinde mitunterzeichnet worden ist, fällt ausser Betracht, die Initiative wegen Rechtsmissbrauchs für ungültig zu erklären.

5.2. Schliesslich behaupten die Beschwerdeführer einen Verstoss gegen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör. Sie wollen eine solche Rechtsverletzung im Zusammenhang mit der Erwägung des Verwaltungsgerichts erkennen, offenzulassen, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um eine allgemeine Anregung oder einen ausgearbeiteten Entwurf handle. Worin insofern eine Gehörsverweigerung liegen sollte, führen sie jedoch nicht aus, weshalb auf die entsprechende Rüge nicht eingetreten werden kann (vgl. E. 1.3).

5.3. Auch was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, die Ungültigkeit der strittigen Planungsinitiative zu begründen.

6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Freienbach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Juli 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 4 Information und Mitwirkung - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden unterrichten die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden unterrichten die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz.
²	Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann.
³	Die Pläne nach diesem Gesetz sind öffentlich.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
¹	Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 2 - 1 Jedermann hat in der Ausübung seiner Rechte und in der Erfüllung seiner Pflichten nach Treu und Glauben zu handeln.
¹	Jedermann hat in der Ausübung seiner Rechte und in der Erfüllung seiner Pflichten nach Treu und Glauben zu handeln.
²	Der offenbare Missbrauch eines Rechtes findet keinen Rechtsschutz.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 65 Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
¹	Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
²	Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
³	Sie beträgt in der Regel:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
⁴	Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
^a	über Sozialversicherungsleistungen;
^b	über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
^c	aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
^d	nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 200224.
⁵	Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.